Las claves de seguridad del desafío migratorio actual para España y para la Unión Europea

Hablábamos anteriormente de la toma de conciencia en España, o también en Italia, sobre la evolución de la situación en el vecindario sur, pero en la UE como tal y entre la mayoría de sus Estados miembros la toma de conciencia sería algo más tardía: en 1999 el Consejo Europeo de Tampere ya incluyó un punto en el orden del día dedicado específicamente a la cuestión migratoria, pero no ha sido hasta los últimos años, y gracias a la llegada masiva de migrantes irregulares a suelo europeo que el tema está ya en las agendas de las reuniones.

Hasta que la cuestión migratoria empezó a hacerse central, los diversos marcos y foros de cooperación interestatal en la región mediterránea —con la Declaración de Barcelona y su Plan de Acción, de 28 de noviembre de 1995, euromediterránea— habían ido incluyendo en sus agendas referencias a esta de forma progresiva. Nos referimos aquí a la cooperación informal en el Mediterráneo Occidental denominada 5+4, primero, y 5+5, después, en hibernación desde 1994 pero reflotada en 2000, o, ya a fines de la década, en la primera Cumbre UE-África, celebrada en El Cairo en 2000 y que abrirá, aunque lentamente un proceso que llega hasta la actualidad.[6]

En la primera década del siglo xxi la cuestión migratoria pasará ya a ser central, en los foros ya citados y en otros. En noviembre de 2004, Argelia presentó en Orán una iniciativa, dentro del marco del Grupo 5+5, para llevar adelante una acción colectiva frente a la creciente migración irregular, aunque sin éxito, y lo hacía porque las autoridades de Argel, país árabe y africano con vocación panafricana y desarrollista durante décadas, había tenido que expulsar ese mismo año 2004 a más de 6000 inmigrantes subsaharianos que habían atravesado irregularmente sus fronteras meridionales para alcanzar sus costas mediterráneas y, desde ellas, Europa.

[1] El último Estado en incorporarse al tratado fue Liechtenstein. Vid. «Schengen, a prueba», Básicos de Política Exterior, 1 de abril de 2016 [disponible en: http://www.politicaexterior.com/actualidad/basicospolext-schengen-a-prueba/]. Los Estados miembros de la UE que no pertenecen a Schengen son Bulgaria, Chipre, Croacia, Irlanda, Reino Unido y Rumanía. No son miembros de la UE y sí miembros de Schengen—aparte de Liechtenstein— Islandia, Noruega y Suiza.

[2] Olesti Rayo, A. (2016). La crisis migratoria y la reinstauración de los controles de las fronteras interiores en el espacio Schengen, Revista Española de Derecho Internacional (REDI), vol. 68, n.º 1, p. 244.

[3] Eso no impidió que se dieran algunos casos que bueno es destacar como antecedentes muy lejanos. Fue en 1995 cuando llegó a la costa canaria la primera barca con irregulares, en la época algunos individuos que huían de la inestabilidad generada en África Occidental por guerras como las que sufrían Liberia y Sierra Leona.

[4] Echeverría Jesús, C. (2014). Análisis del futuro de los riesgos y las amenazas para la seguridad nacional de España, en C. R., García Servert, (coord.), Perspectivas para el desarrollo futuro de la estrategia nacional de seguridad, Madrid: Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN)-Documentos de Seguridad y Defensa n.º 63, p. 50. [disponible en: http://www.defensa.gob.es/ceseden/Galerias/destacados/publicaciones/docSegyDef/ficheros/063_PERSPECTIVAS_PARA_EL_DESARROLLO_FUTURO_DE_LA_ESTRATEGIA_DE_SEGURIDAD.pdf]

[5] Níger perdió tan solo en 2003 el 15 % de sus cosechas.

[6] El Grupo o la Iniciativa 5+4 incluía a los cinco Estados del Magreb (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez) y a los cuatro Estados del llamado «arco latino» —España, Francia, Italia y Portugal— al que en 1991 se le uniría también Malta.

3. Las primeras medidas de respuesta con particular

atención a España

Los primeros años de la década de los 2000 irían viendo aparecer iniciativas varias destinadas tanto a tratar de poner freno a los crecientes flujos de irregulares como a definir las raíces del problema y posibles fórmulas de solución al mismo. Y tales iniciativas no solo venían de las autoridades nacionales, sino también de organizaciones internacionales tanto gubernamentales como no gubernamentales (ONG). Destacaremos en este arranque el papel de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), nacida en 1951 y que cuenta hoy, en 2016, con 160 Estados miembros.

En 2005, Armand Roussselot, director para África Occidental y Central de la OIM, hablaba de redes de tráfico y trata operativas en Gao (Malí) y Agadez (Níger), y de unas bolsas de 30 000 individuos en espera para dar el salto a Europa a través de España, y ello aparte de cifrar en 10 000 los marroquíes y en 20 000 los argelinos en idéntica situación. En aquel año y en el Sahel más de 5 millones de personas estaban en peligro de morir de hambre, la mayoría de ellos en Malí, Níger, Mauritania y Burkina Faso. Son estas cifras crudas que sorprenden a Europa ya a mediados de la pasada década, cuando la UE acababa de celebrar su mayor ampliación de la historia —con diez nuevos socios desde 2004— y que veía la emergencia de guerras en su vecindario, pero aún estas no tenían una incidencia directa, y, por tanto, preocupante, en el devenir comunitario.

La presión migratoria irregular vivida en España desde fines de los noventa y principios de los 2000 había llevado a reforzar las fronteras y los instrumentos para garantizar tal refuerzo, y a tratar de consolidar la cooperación con los vecinos, particularmente con Marruecos, Marruecos, que negociaba desde abril de 2003 un acuerdo de readmisión con la UE, hacía pública la detención a lo largo de dicho año de 23.851 irregulares subsaharianos, la mayoría procedentes de Guinea Conakry, Malí, Nigeria y Sierra Leona. En 2004 se lanzaban las patrullas mixtas Guardia Civil Española-Gendarmería Real Marroquí mientras se iba ampliando el refuerzo de las costas meridionales de la península extendiendo el esfuerzo al Archipiélago Canario. El Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) se consolidaría en Málaga, ampliándose a Granada desde diciembre de 2004 y luego llegaría a Canarias, arrancando en Fuerteventura y extendiéndose a Lanzarote. El esfuerzo español para cooperar con países terceros para controlar los flujos de inmigración irregular se extendían en aquellos momentos también a otros países, y en diciembre de 2004 España cedía la patrullera «Javier Quiroga» a Túnez para reforzar los medios del país magrebí.

Pero si alguna conclusión podemos extraer de lo dicho hasta ahora es que, en aquellos tiempos no tan lejanos, el desafío de los crecientes flujos de migrantes irregulares que llegaban a territorio europeo recibía una respuesta de la mano del país de llegada que procuraba controlar la situación lo mejor que podía, pero que pronto intentó contar también con otros socios de la UE y con esta como tal.

La presión desde el Magreb y desde África Subsahariana no dejaría ya de intensificarse desde mediados de la pasada década, siendo particularmente visible en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En Ceuta, frente a 30 irregulares detenidos entre enero y agosto de 2004, serían 135 los detenidos en el mismo período de 2005. En Melilla, entre enero y agosto de 2005 hasta 10 936 personas trataron de saltar la valla.

En España el Consejo de Ministros aprobaba el 21 de octubre de 2005 el nombramiento de Jesús Atienza Serna como embajador en Misión Especial para Asuntos Migratorios y autorizaba la firma del Acuerdo de Readmisión con Ghana, a añadir a los ya firmados con Marruecos, Argelia, Nigeria y Guinea Bissau.[1]

Para entonces la UE ya había creado su Agencia de Control de las Fronteras Exteriores (FRONTEX), en buena medida por la presión de España, dada la envergadura que estaba adquiriendo el desafío para este país, uno de los garantes de la frontera exterior de la UE, y dicha envergadura iba a hacerse particularmente visible en el Atlántico oriental. Como España y Marruecos habían redoblado sus esfuerzos contra el incremento de la emigración irregular, habían empezado a abrirse autopistas marítimas con inicio en Mauritania o Senegal. La ubicación de Nuadibú, a 800 kilómetros de las costas canarias, permitía en 5 o 6 días de navegación en cayuco un acceso relativamente sencillo a suelo europeo. Es por ello que en 2006 llegaron 31 678 irregulares a Canarias del total de 39 180 que llegaron en total a España.[2]

El 29 de septiembre de 2006 se reunieron en Madrid los ministros de Asuntos Exteriores y de Interior de la UE para tratar de profundizar en un debate propiamente europeo del desafío. Días después, el Consejo JAI celebrado en Luxemburgo el 5 y 6 de octubre aprobaba entre sus Conclusiones el refuerzo de la frontera exterior marítima meridional. Ya en junio de 2007 se crearía la Red Europea de Patrullas para potenciar la cooperación entre los Estados miembros en materia de vigilancia marítima.[3] Tales esfuerzos, tanto nacionales como multinacionales empezarían pronto a dar sus frutos.

Si en 2007 habían arribado a Canarias 32 000 irregulares, llegados en cayucos y en pesqueros, la cantidad cayó a menos de 200 en 2010, y ninguno llegó, por ejemplo, de Senegal. En 2012 llegaron 170, todos ellos procedentes de Marruecos. El esfuerzo multidimensional acometido por España, que había permitido reducir drásticamente las cifras hasta los 108 cayucos llegados desde Mauritania a Canarias en 2008, se reflejó en una cooperación con los países de tránsito (Senegal, Marruecos y Mauritania) que incluyó patrullas mixtas y la puesta en pie del sofisticado sistema de radares del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE).[4] Cabe destacarse que dichos patrullajes en aguas territoriales de Senegal y en la Zona Contigua de Mauritania se apoyan jurídicamente en los acuerdos de cooperación administrativa firmados por España con ambos países africanos.[5]

Esta colaboración entre los países de destino y los de origen y/o de tránsito de los flujos migratorios —que hemos visto en términos prácticos entre España y algunos países del África Noroccidental— sería animada en términos institucionales por el Consejo Europeo celebrado en los días 15 y 16 de octubre de 2008. Aprobaba la cumbre europea el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, cuyo objetivo prioritario era alimentar la colaboración global con los países de origen y de tránsito que favoreciese las sinergias entre la migración y el desarrollo. Tal cooperación llega hasta hoy, en pleno 2017, y las tendencias migratorias en el continente africano dejan cada día claro que será preciso seguir manteniéndola en el futuro.

[1] Se estaban negociando acuerdos similares con Malí, Guinea Conakry, Gambia y Camerún.

[2] Peregil, F. (2015). Así se detuvo el éxodo de migrantes en cayucos desde África Occidental, El País, 15 de septiembre de 2015. [disponible en: https://elpais.com/internacional/2015/09/15/actualidad/1442308752_629804.html]

[3] Ruiz González, F. J. (2014). El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo Occidental, Madrid, Fundación Alternativas-Documento de Trabajo OPEX, n.º 76, p. 155.

[4] What other Europeans can learn from Spanish efforts to limit illegal migration, The Economist, 17 de octubre de 2015.

[5] Ruiz González, F. J. (2014), op. cit., p. 156.

4. El agravamiento de la situación con las revueltas árabes

El estallido de revueltas en Túnez, Egipto, Libia y Siria, entre otros escenarios árabes y que arranca en el otoño de 2010, iba a tener consecuencias dramáticas en lo que respecta a la dinamización de los flujos descontrolados de población. En mayo de 2011, una embarcación sobrecargada naufragaba frente a las costas de Libia, se salvaron tan solo 130 de las más de 600 personas que transportaba en una tragedia que por su envergadura destacamos, pero que no sería sino el principio de otras que han seguido ocurriendo hasta la actualidad.[1] De hecho, al mes siguiente desaparecían frente a las costas de Túnez entre 200 y 270 personas que huían de la guerra en Libia.

Precisamente fueron las revueltas árabes y sus consecuencias desestabilizadoras las que provocaron una primera crisis de envergadura en el seno del Acuerdo de Schengen.[2] En abril de 2011 miles de irregulares entraron en Italia a través de la isla de Lampedusa para, desde allí, continuar camino hacia Francia. Las autoridades francesas interrumpieron el tráfico ferroviario para evitar las entradas desde suelo italiano, en Ventimiglia, última localidad italiana y conectada por ferrocarril con la primera francesa, Menton, abriendo con ello un agrio debate que duraría meses: la llegada en poco tiempo de más de 70 000 inmigrantes irregulares, un verdadero flujo masivo, puso, pues, en cuestión un acuerdo que hasta entonces se había aplicado con normalidad desde su entrada en vigor en 1995. Comparando dicha situación con la actualidad —con un millón de entradas de irregulares tan solo cuatro años después, a lo largo de 2015— nos daremos de inmediato cuenta de cuánto ha empeorado la situación.

El 4 de mayo de 2011 la Comisión Europea aprobaba su Comunicación sobre Migración e invitaba a establecer asociaciones con países terceros en esta materia, y lo hacía cuando Europa comenzaba a verse desbordada, sobre todo en algunas latitudes y particularmente en Italia. Es importante destacar que la reflexión europea que se arrastraba desde la década anterior estableciendo las lecciones aprendidas de la experiencia de los flujos llegados a España a través del Atlántico estaba produciendo resultados – como el denominado Programa de Estocolmo aprobado en 2010, elaborado por la Comisión a petición del Consejo Europeo – pero pronto la situación iba a superar todo lo imaginado hasta entonces.

En julio de 2012 morían deshidratadas 54 personas embarcadas en Libia y que hacían la travesía como irregulares hacia Italia; pero sería algo más de un año después, en octubre de 2013, cuando el ahogamiento de 360 irregulares frente a las costas de Lampedusa tuvo un impacto mediático tal que algo que se estaba haciendo endémico pasó a ser definido ya como una amenaza, y ello no solo por autoridades nacionales varias, sino también por los medios de comunicación. Libia que, hasta el estallido de las revueltas en febrero de 2011 y el derrocamiento y linchamiento del Coronel Mammar El Gadaffi el 20 de octubre del mismo año, había sido un país de inmigración —donde vivían y trabajaban en el Estado libio alrededor de 1,5 millones de egipcios y entre 1,5 y 2 millones de subsaharianos, entre otros muchos extranjeros—, se convertiría en poco tiempo en un enorme pasillo, con 2000 kilómetros de costa, por el que transitan hasta la actualidad, a fines de la primavera de 2016, decenas de miles de irregulares que buscan desesperadamente llegar a Europa.[3]

En ese año 2013 y en un marco más amplio destacaremos que entraron irregularmente en la UE 107 000 personas: el 48 % de ellas procedían de Siria, Eritrea y Afganistán, y 60 000 de ellas entraron cruzando el Mediterráneo desde Libia. En 2014 la cifra creció hasta las 280 000, es decir, un 164 % de incremento y los procedentes de Siria, Eritrea y Afganistán constituían el 56,5 %.[4] El 71,6 % de los llegados en 2013 accedieron por las costas de Italia, y en ese mismo año entraron irregularmente en España, por el Mediterráneo o por las fronteras terrestres de Ceuta y Melilla, 7100 personas. De los 280 000 que cruzaron irregularmente el Mediterráneo en 2014, 170 000 llegaron a Italia y 10 000 a Malta. Para tratar de frenar esta tendencia Italia había puesto en marcha su Operación Mare Nostrum, plenamente nacional, impulsada tras el ahogamiento masivo (más de 350 víctimas) frente a Lampedusa de 3 de octubre de 2013 ya citado, y que rescató a más de 150 000 personas y detuvo a 330 traficantes durante su año de vigencia.

Tal agravamiento había llevado a la UE a crear a fines de 2013, tras recibir la autorización para ello del Parlamento Europeo, de Eurosur (o Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras), una red de comunicación que busca mejorar la detección, prevención y lucha contra la inmigración irregular y la delincuencia organizada, y mejorar la gestión de las fronteras mediante el intercambio de información entre los Estados miembros y la agencia FRONTEX. El Mediterráneo, con su superficie de 2,2 millones de kilómetros cuadrados, era y seguirá siendo una de las grandes vías de acceso al territorio de la UE, y simboliza además la frontera Norte-Sur más dramática del mundo por la distancia abismal en términos de desarrollo ente las dos orillas que evocábamos anteriormente.

En 2015, y en paralelo al agravamiento de la situación en Libia y en otros escenarios de revueltas, incluida Siria en el Mediterráneo Oriental, o en países afectados por el terrorismo yihadista como son los del Sahel Occidental y Nigeria, el número de irregulares tratando de acceder a Europa por el pasillo libio no haría sino incrementarse exponencialmente. Entre enero y abril de 2015 lo habían hecho ya 25 000 según la OIM, y habían muerto en el intento al menos 1750.[5] El 11 de febrero de 2015 morían 300 inmigrantes en un naufragio en el Canal de Sicilia, pero el 19 de abril otro naufragio incrementaba aún más la tragedia inventariándose alrededor de 700 ahogados frente a las costas libias.[6]

Migrantes —para referirse a inmigrantes económicos y a aspirantes al asilo y al refugio— es el término general más utilizado ante la ofensiva migratoria masiva que se viene sufriendo desde hace casi dos años en el sur y sureste de la UE. Los aspirantes a obtener asilo y refugio empiezan a ser los más numerosos, y su deseo de continuar su camino hacia destinos como Alemania o Suecia ha comenzado a provocar problemas internos en el seno de la UE. Lo hace en primer lugar porque ello vulnera el Protocolo de Dublín, que establece que el país al que llegan los refugiados es el que tiene que tramitar su asilo.

El que nos centremos en el Mediterráneo no debe de dar por resuelto el frente atlántico del acceso irregular a Europa. Las pateras o cayucos tuvieron su época dorada a mediados de la pasada década, pero no han desaparecido, sino que han sido contenidos, y ello con marcos de cooperación internacional como el ya descrito de España con países como Senegal o Mauritania. Tal contención se produce gracias al esfuerzo español, que no es fácil, pues las circunstancias económico-financieras de nuestro país no ayudan. Mauritania es un país de 3,5 millones de habitantes cuya extensión es dos veces más grande que la de España. Nuadibú sigue siendo la ciudad portuaria de siempre y su proximidad a Canarias la hace tan atractiva para las redes de traficantes de seres humanos como hace una década. De hecho, ha pasado de 180 000 a 300 000 habitantes en este tiempo. Pero si de ella no salen ahora cayucos al ritmo al que salían hace diez años, es gracias a la presencia de la Guardia Civil y al Cuerpo Nacional de Policía como parte de una cooperación española que frena dichas salidas con un esfuerzo combinado: más cooperación, más ayudas a las fuerzas de seguridad mauritanas y una Ley contra la Migración Irregular que aprobó Mauritania en 2009 y que condena con cinco años de cárcel a los traficantes de seres humanos.[7]

Procedentes de diversos puntos de la costa occidental africana, pero sobre todo del Sáhara Occidental por ser el territorio con un estatuto jurídico aún no establecido definitivamente, aún llegan a Canarias expediciones de irregulares.[8] Por otro lado, y aun cuando las aguas del Estrecho de Gibraltar no son hoy en términos de escenario lo que en otros tiempos fueron como ruta de inmigración irregular muy numerosa, en un año tan reciente como 2012 vivió una fuerte presión de pateras desde las costas marroquíes recuperando escenas y números que se vivieron entre 2001 y 2004.[9] El blindaje de la fachada atlántica por los motivos antes señalados, unido al efecto desestabilizador de las revueltas árabes, volvería a hacer del Estrecho y del Mar de Alborán la principal vía de acceso para los irregulares al territorio español durante algunos meses de 2012. A estas rutas marítimas se añadían y se siguen añadiendo las terrestres también en el continente africano, atravesando el durísimo desierto del Sáhara y más ante la desestabilización acelerada del Sahel Occidental —con su epicentro en Malí como efecto directo del desmoronamiento del Estado libio— y con la catástrofe humanitaria generada por el terrorismo de los nigerianos de Boko Haram, hoy por hoy el grupo yihadista más letal del continente africano. A título de ejemplo, la OIM anunció el 14 de junio de 2015 el hallazgo de 18 cadáveres de ocho nacionalidades distintas, todas ellas africanas, cerca de Arlit, en Níger, muertos todos ellos de deshidratación tras haberse perdido en el desierto.[10]

[1] En tres naufragios previos en esas mismas aguas se habían ahogado ya 745 personas. Vid. Los peores siniestros, El País, 20 de abril de 2015, p. 4.

[2] Sobre el papel desestabilizador de las revueltas árabes véase C. Echeverría Jesús. El impacto de las revueltas árabes en la región euro-mediterránea, en AA. VV. (2013). Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2011, Madrid: Tecnos, pp. 309-381.

[3] El desmoronamiento del Estado y la multiplicación de actores ha venido permitiendo el florecimiento de todo tipo de tráficos ilícitos, incluida la trata de seres humanos. Vid. Mediterráneo. La UE paga sus errores en Libia, Informe Semanal de Política Exterior (ISPE), n.º 938, 18 de mayo de 2015, p. 4.

[4] Vid. FRONTEX: Annual Risk Analysis Frontex 2014 and 2015 .[disponible en: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2014.pdf]

[5] Si en tiempos de Gadaffi un irregular tenía que pagar unos 5000 dólares para saltar a Europa desde Libia, en 2015 la situación era muy distinta: los subsaharianos pagan alrededor de 1600 dólares, pero a sirios y a magrebíes se les exige más. Vid. Mediterráneo. La UE paga sus errores en Libia, op. cit.

[6] Pérez, C. y Abellán, L. (2015). La magnitud de la tragedia eleva la presión sobre las autoridades europeas, El País, 20 de abril de 2015, p. 3.

[7] Peregil, F. (2015), op. cit.

[8] Santana, T. (2016). Un fallecido y dos heridas graves en una patera a la deriva, El País, 09 de febrero de 2016, p. 15.

[9] Azpiroz, A. (2012). Las pateras inundan el Estrecho, Diario de Navarra, 04 de noviembre de 2012, p. 4.

[10] 18 Migrants Found Dead in Niger’s Desert, IOM Says, Reuters, 14 de junio de 2015.