Ideas en educación III

TABLA 2 NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS PARTICULARES SUBVENCIONADOS POR TRAMO DE MENSUALIDAD 2015-2020

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Del mismo modo, dado que el fin del financiamiento compartido fue justificado utilizando la segregación socioeconómica dentro de las escuelas que podría generar (Valenzuela, Bellei y Ríos, 2014; Elacqua, 2012), los esfuerzos de investigación futuros también deben analizar si la LIE afectó en último término las disparidades escolares a nivel agregado. Por lo pronto, la evidencia ha señalado que solo entre un 10% y 23% de la segregación escolar podría explicarse por el copago (Arteaga, Paredes y Paredes, 2020). Asimismo, los efectos de la reforma en la calidad del sistema constituyen otro aspecto que deberá ser abordado en los años próximos.

Subvención escolar preferencial. Desde su creación en el 2008, la Subvención Escolar Preferencial (SEP) ha ocupado un puesto relevante en el sistema de financiamiento. En sus inicios, esta implicó recursos adicionales en aproximadamente un 50% por cada alumno prioritario en las escuelas públicas y privadas adscritas a la SEP, mismos que debían ser destinados y justificados en conformidad al Plan de Mejoramiento Educativo⁵. Años más tarde y de la mano de la LIE, la SEP se incrementó en un 20% para los alumnos prioritarios y en un 50% para estudiantes preferentes (aquellos pertenecientes al tercer y cuarto quintil de ingreso de los hogares). La política ha sido impulsada con el fin de aumentar el rendimiento promedio en las escuelas participantes y disminuir la brecha de aprendizaje asociada con el nivel socioeconómico de los estudiantes.

Aunque la evidencia inicial avaló la eficiencia de la política en cuanto a mejoras en el aprendizaje (Correa, Parro y Reyes, 2014; Villarroel, 2014; Mizala y Torche, 2013), investigaciones recientes han revelado nulos efectos de los recursos adicionales en el desempeño escolar (Feigenberg, Yan y Rivkin, 2019). Ello debido a que los establecimientos de mayor calidad continúan sin adherirse a la SEP y a la existencia de barreras, más allá de las económicas, que impiden a las familias elegir escuelas de mejor desempeño (Aguirre, 2020).

Los resultados de la última evaluación PISA son consistentes con los hallazgos anteriores. Tal y como lo muestra la Tabla 3, no solo las ganancias en el rendimiento son nulas en las tres competencias evaluadas entre 2015 y 2018; también las brechas en el rendimiento entre estudiantes de altos y bajos ingresos se han mantenido constantes.

TABLA 3 PUNTAJE PROMEDIO EN EVALUACIÓN PISA 2015-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.

No obstante, nuevos análisis han identificado la existencia de efectos positivos de la subvención preferencial en la disminución de la segregación escolar (Valenzuela, 2015) y en variables no cognitivas (Kutscher, 2020, 2013). Lo anterior en razón de las inversiones realizadas con los recursos percibidos por la SEP. En efecto, la evidencia ha documentado que las escuelas adscritas a la subvención preferencial invierten los recursos recibidos mayoritariamente en la contratación de personal de apoyo del aprendizaje, particularmente en profesionales del área psicosocial (psicopedagogos, psicólogos, entre otros) (Kutscher, 2020) impactando, de este modo, en resultados no cognitivos.

Aun así, la introducción de la normativa ha implicado distintas dificultades a los establecimientos. Por un lado, la rigidez asociada al gasto de los recursos que acarrea en problemas de gestión, dificultad visible en la baja ejecución de los recursos percibidos⁶ por la SEP (CPP, 2019). Por otro, las cargas administrativas relacionadas con la rendición de los recursos provenientes de la subvención preferencial, que repercuten en la burocratización excesiva de las instituciones (Treviño, Carrasco, Villalobos y Morel, 2019). Finalmente, aun cuando la subvención preferencial ha servido como un instrumento para dotar de mayores recursos a los estudiantes vulnerables, no existe una política clara que guíe a los establecimientos sobre las formas efectivas de mejorar el aprendizaje de los estudiantes prioritarios (Santiago, Fiszbein, García y Radinger, 2017). Estos son aspectos que deben ser considerados para el mejoramiento continuo de la SEP.

Los ejemplos anteriores constituyen un breve retrato de cómo el financiamiento de la educación puede impactar en los resultados escolares, especialmente en los estudiantes de entornos desfavorecidos. Los sistemas de financiamiento basados en criterios de eficacia y equidad garantizan la adecuada asignación de recursos, condición necesaria para la promoción del aprendizaje de los escolares y para la mejora sistemática de la calidad de la educación. No obstante, la existencia de desafíos latentes demanda la revisión de los esquemas de financiamiento, de modo de garantizar la promoción del sistema educativo.

5. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

El financiamiento de educación juega un rol fundamental en la política educativa. No solo se relaciona con los montos presupuestados, sino también con la forma en la que los recursos son asignados y sus impactos en los resultados educativos y en el sistema en su totalidad. Precisamente, la evidencia ha avalado que los esquemas de financiamiento que otorgan incentivos adecuados a los actores de la comunidad educativa son capaces de promover el acceso, garantizar mejoras en el aprendizaje y asegurar la calidad de la educación.

A nivel nacional, desde la década de los 80 el esquema de financiamiento se ha basado en vouchers educativos o subvenciones escolares, cuyo rol fundamental ha sido la promoción de la competencia entre escuelas, y a través de ello, de la calidad del sistema en general. No obstante, las distintas modificaciones introducidas al sistema desde su implementación han dado cuenta de las dificultades de construir un modelo de asignación de recursos eficiente, equitativo y capaz de promover la calidad educativa. En este sentido, aun cuando distintos estudios sustentan elementos del modelo vigente en varios resultados educativos, la existencia de desafíos inherentes (gestión de los recursos, burocratización del sistema, entre otros) demanda una revisión.

En particular, parece necesario continuar los esfuerzos por potenciar mecanismos de financiamiento destinados a estudiantes que requieren mayores apoyos. La constante revisión de los parámetros y montos tras la SEP pueden ayudar en esta línea (Fontaine y Urzúa, 2018). Del mismo modo, parece necesario revertir la anomalía nacional en cuanto al alto nivel de recursos destinados a estudiantes en el sector terciario en relación con los niveles iniciales. Esto puede ser reflejo de la economía política en torno a la educación superior (sus alumnos votan, no así los de prebásica hasta media), y representa un desafío para la instauración de una educación de calidad desde los primeros años.

En esta misma línea, otro de los retos pendientes del sistema de financiamiento es la promoción de la educación pública y la generación de mecanismos que apoyen su calidad. Esto puede ser generado a partir de mejoras al sistema de subvenciones o vouchers educativos, sin necesidad de desmantelarlo. Devolver el puesto relevante a la educación pública en el sistema educacional es clave para la generación de confianza de las familias y otros actores educativos en torno a la misma.

En este aspecto, el apoyo que sepa otorgarse a los nacientes Servicios Locales de Educación (SLE) en cuanto a recursos financieros, capacidades de gestión de los recursos y tareas pedagógicas también será fundamental para enfrentar los desafíos incipientes. Garantizar capacidades a los SLE para la administración del sistema de educación pública y para el aseguramiento de la calidad se posiciona como una de las tareas centrales en la agenda educativa de los siguientes años.

Adicionalmente, los mecanismos de financiamiento deben continuar con el esfuerzo de atraer a los mejores profesores al sistema de educación pública, y con esto, ojalá, hacer más atractiva la carrera docente en general. Sistema de sueldos de profesores y equipos directivos, que continúen explorando mecanismos de incentivos y premios de la mano de mayores niveles salariales, es otro de los aspectos a considerar. Esto debe ser complementado con recursos para la continua capacitación del docente.

Todo lo anterior debe además englobarse en un esfuerzo por reforzar la asociación pública y privada en el sector. Esto tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta educacional. Esto se hace aún más pertinente cuando se considera cómo la combinación de pandemia y revolución tecnológica está cambiando la forma de enseñar. Un sistema de financiamiento que no reconozca el histórico aporte del sector privado no podrá hacerse cargo de los desafíos (conectividad, innovación y modernización educacional para todos y todas) ni aprovechar las oportunidades futuras que entregará el nuevo mercado laboral (habilidades para el mundo pospandemia).

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1 Además del establecimiento de un sistema de subvenciones por alumno, la reforma implicó la descentralización de la gestión del Estado, materializado en el traspaso de la administración de los establecimientos fiscales a las respectivas municipalidades. El objetivo de la medida fue acercar el sistema escolar a la ciudadanía y al control local, de modo que las escuelas respondieran a las necesidades de la población bajo una gestión local más razonable (Jofré, 1998).

2 Compete mencionar que, aunque la reforma legitimó a las subvenciones como pilar del actual sistema de financiamiento en la década de los 80, el empleo de la herramienta se remonta varios años atrás. Por ejemplo, la Ley 9.864 de 1951 definió la entrega de subvenciones a escuelas primarias, secundarias, profesionales y normales particulares. Otros ejemplos son la Ley 10.343 de 1952, el Decreto con Fuerza de Ley 1-2.155 de 1961, entre otros.

3 El monto de la USE se establece en función del nivel y modalidad de enseñanza.

4 Incluye subvención de escolaridad, subvención de ruralidad, subvención de internado, subvención escolar preferencial, subvención de pro-retención, entre otras.

5 El Plan de Mejoramiento Educativo (PME) es la herramienta central de planificación, implementación y evaluación del mejoramiento educativo en las escuelas, colegios y liceos adscritos a la SEP.

6 La baja ejecución de los recursos percibidos ha repercutido en la acumulación de los saldos por parte de los sostenedores, los que en 2017 consignaron el 44,7% del presupuesto de la SEP para ese año (CPP, 2019).

CAPÍTULO 8

NUEVA EDUCACIÓN PÚBLICA: DESAFÍOS DE IMPLEMENTACIÓN

VERÓNICA CABEZAS

Profesora Asistente, Facultad de Educación UC Núcleo Milenio en Desarrollo Social UC

IGNACIO IRARRÁZAVAL

Director Centro de Políticas Públicas UC

NICOLÁS MUÑOZ

Subdirector de Investigación Aplicada Centro de Políticas Públicas UC

1. INTRODUCCIÓN

El nuevo sistema de educación pública surge a partir de la Ley 21.040, aprobada el año 2017, que busca a través de los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) sustituir a las municipalidades como sostenedoras de los establecimientos educacionales. Los Servicios Locales son entidades públicas con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya función es gestionar toda la oferta de educación estatal en un territorio. Para cumplir este objetivo, el nuevo sistema busca sustituir a las 345 municipalidades como sostenedoras de los establecimientos educacionales por 70 Servicios Locales de Educación Pública (SLEP). Actualmente existen 11 SLEP ya instalados, y según la planificación inicial, entre 2022 y 2025 deben establecerse los 59 restantes. Además, la planificación considera el 2021 como un año de evaluación, en donde se plantean posibles mejoras a la instauración del nuevo sistema de educación pública y también una posible extensión del plazo de implementación, que tiene como máximo el año 2030.

La ley también contempló la creación de la Dirección de Educación Pública (DEP), servicio público descentralizado y dependiente del Ministerio de Educación, que busca establecer un trabajo en red y coordinado entre los distintos Servicios Locales. La función de la DEP se centra en dirigir estratégicamente el sistema, generando instancias de aprendizaje mutuo entre los servicios y entregando el apoyo necesario para el funcionamiento de dichos servicios.

Parte de las justificaciones para implementar la Nueva Ley de Educación Pública, además de la disparidad del sector municipal, es que la matrícula escolar municipal venía presentando una baja sostenida desde el año 2006, motivada por aspectos demográficos, oferta territorial, cambios en las preferencias de los padres, entre otras causas (Cabezas et al., 2016). La baja en las matrículas de educación municipal que es superada por alternativas particulares subvencionadas revela una pérdida de confianza en el sistema municipal. Aun así, el principal problema de las escuelas municipales no es la baja matrícula per se, sino el bajo logro académico de los estudiantes que asisten a dichas escuelas (Cabezas & Irarrázaval, 2018). De esta forma, se plantea que la implementación de cambios institucionales en la educación pública debiese tener como foco el fortalecimiento de las escuelas y el aprendizaje de los estudiantes.

Como se analizó en un artículo previo de los autores¹, desmunicipalizar la educación pública puede traer mejoras en la calidad educativa siempre que se ponga en el centro el aprendizaje de los estudiantes (Cabezas & Irarrázaval, 2018). En ese documento se analizaron los desafíos institucionales de la provisión pública municipal que son críticos para facilitar las mejoras en el aprendizaje de los estudiantes, y a partir de estas problemáticas, se reflexionó en los posibles desafíos que la Nueva Educación Pública debía abordar (Cabezas & Irarrázaval, 2018). A continuación, se describen las principales temáticas desarrolladas en ese artículo.

Primero, se planteó que la capacidad de gestión de los directores de establecimientos educacionales, es decir, que cuenten con recursos y atribuciones para liderar el establecimiento educacional, contribuye al logro educativo de los estudiantes. Contar con directores que sean líderes en términos pedagógicos y que sean capaces de responsabilizarse por los resultados de sus escuelas es un punto importante a abordar en la NEP.

Segundo, también se mencionó que parte de las críticas al sistema municipal es que depende de los ciclos políticos de los alcaldes. La NEP considera esta aprensión y cuenta con planes estratégicos nacionales y locales que duran 8 y 6 años respectivamente. De esta forma, la implementación de los Servicios Locales contribuye, en cierta medida, a una educación pública con proyecciones a largo plazo.

Respecto de la vinculación local de los establecimientos educacionales, la reflexión llevó a plantear que los nuevos SLEP se van a hacer cargo de una mayor diversidad de alumnos y territorios, alejándose de las comunidades, en vez de incluir a estos actores en las decisiones educacionales y fortalecer el componente local de la educación. Por lo tanto, una de las preocupaciones de este nuevo sistema es lograr reconocer las particularidades de cada territorio y sus estudiantes, además de articular políticas locales que complementan los servicios educacionales.

Otro ámbito importante de análisis fue la rendición de cuentas. La nueva institucionalidad no es muy precisa para explicitar los niveles de coordinación de funciones entre sus instituciones ni los mecanismos de exigencia para los directores de los Servicios Locales. La DEP posee atribuciones de control sobre los SLEP, mientras que actores más cercanos al territorio no cuentan con atribuciones para formular exigencias al director del SLEP. La precisión de las responsabilidades a nivel central (DEP, Subsecretaría y SLEP) y a nivel local (SLEP, Comité Directivo Local, Consejos Locales de Educación) permitirá un mejor funcionamiento y coordinación entre las distintas instituciones educativas.

Por último, se plantearon dudas sobre el traspaso de los jardines infantiles que operan bajo vía transferencia de fondos (VTF). A pesar de que administrativamente los jardines cambiarán de sostenedor, no se abordan los desafíos integrales que esto genera en términos de enseñanza. Al mismo tiempo, la ley contempla poco la formación técnico-profesional en la educación media, a la cual se debe dar mayor protagonismo. La ley velará por la oferta de estas especialidades, pero en aspectos de calidad, administración y perfil de los docentes aún queda por resolver (Cabezas & Irarrázaval, 2019).

A dos años de ese trabajo, este capítulo se centra en el proceso mismo de implementación de los SLEP. Teniendo en cuenta que los servicios locales ya implementados fueron traspasados entre el año 2018 y 2020, es difícil adjudicar cambios en los logros de aprendizaje de los estudiantes a este nuevo servicio, al ser traspasos recientes. Por lo mismo, el foco del capítulo está en hacer un diagnóstico de los factores críticos del proceso de instalación de los SLEP y en plantear recomendaciones para mejorar este proceso. Esto va en la línea de reconocer la implementación de los SLEP como un elemento clave dentro de la teoría de cambio de esta política educativa (CEPPE & DESUC, 2018) y, de esta forma, asegurar un mejor desarrollo de las escuelas y sus nuevos sostenedores que permita generar las condiciones adecuadas que logren llevar los temas pedagógicos a un primer plano.

El Centro de Políticas Públicas UC, a través de un análisis cualitativo de los actores clave involucrados, y cuantitativo para caracterizar a los SLEP ya implementados, estudia las proyecciones de los diferentes escenarios de la segunda etapa de implementación (entre 2022 y 2025). Los resultados del estudio revelan que es de suma importancia que esta segunda etapa pueda contar con los recursos financieros, recursos humanos y tiempos necesarios para instalar de forma óptima cada uno de los 59 SLEP que faltan, y con ello resguardar que cada proceso involucrado en esta etapa se desarrolle de buena forma. En esta línea, los resultados arrojan que debido a la complejidad de implementación es conveniente utilizar la extensión de los plazos que permite la ley e implementar los SLEP de manera gradual. Actualmente, la decisión de la extensión de plazos depende del Presidente de la República, el que será asesorado por el Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, y tiene como plazo máximo para finalizar la instalación de los Servicios Locales diciembre del 2030. Llevar a cabo los traspasos de buena forma es fundamental para lograr las metas de esta reforma, y de este modo evitar que sea un mero cambio en los sostenedores, con pocas mejoras en la gestión administrativa y aún menos en los aspectos pedagógicos.

En el marco de lo anterior, el mejoramiento de la educación pública se debería entender como un proceso permanente, en donde los establecimientos educativos deben generar capacidades internas para sustentar cambios en el mediano y largo plazo. Llevar a cabo una buena implementación permite sostener procesos educativos exitosos que no se vean entorpecidos por problemas organizacionales y administrativos.

A continuación, se analizan los antecedentes formales de los servicios locales ya implementados y los principales desafíos y aprendizajes que han presentado. Primero, se hace una breve descripción de los SLEP ya implementados, la cantidad de comunas que abarcan, los establecimientos y cambios en matrícula. Luego, se realiza un análisis preliminar de los resultados; como se dijo anteriormente, la instalación de los SLEP es reciente, por lo que los resultados existentes son parciales. Después de esto, se hace un análisis de las recomendaciones que otros estudios han propuesto para la segunda etapa de implementación de los SLEP. La siguiente sección corresponde a las dimensiones y procesos críticos analizados en la primera fase de implementación de la Ley Nº 21.040 y sus proyecciones para la segunda etapa a partir del estudio del Centro de Políticas Públicas UC. Esta sección se divide en las dimensiones del estudio, identificación de procesos críticos, análisis de las complejidades de implementación, descripción de los posibles escenarios de implementación y sus desafíos. Finalmente, este documento termina con una serie de recomendaciones para la segunda etapa de la implementación de la Ley Nº 21.040.

2. NUEVA EDUCACIÓN PÚBLICA: AVANCES Y APRENDIZAJES DE LA PRIMERA FASE DE IMPLEMENTACIÓN

Actualmente existen 11 SLEP instalados, los que integran a 41 municipios en nueve regiones de Chile. La segunda etapa, en su planificación inicial, establece que para el año 2025 deben estar instalados los 59 SLEP restantes, que integran a 304 municipalidades.

TABLA 1

PROYECCIÓN DE INSTALACIÓN DE LOS SLEP

Fuente: Elaboración propia en base a lo mandatado por la Ley Nº 21.040.

En los últimos tres años, 649 establecimientos municipales han pasado a depender de los Servicios Locales de Educación. En promedio, los Servicios Locales administran 58 establecimientos educacionales. El SLEP de Costa Araucanía, que integra 5 comunas de la región, está a cargo de la mayor cantidad de establecimientos (75), mientras que, en el otro extremo, el SLEP de Gabriela Mistral es responsable de 34 establecimientos en las 3 comunas que incluye. Por otro lado, los SLEP implementados cuentan con una matrícula promedio de 15.925 estudiantes. Destaca el SLEP de Atacama, que está a cargo de la mayor cantidad de estudiantes (28.751), y Costa Araucanía, que, a pesar de ser responsable de más establecimientos, tiene a cargo la menor cantidad de estudiantes (8.711), lo que guarda relación con el alto porcentaje de colegios rurales que pertenecen a este servicio local.

TABLA 2

ASISTENCIA, MATRÍCULA Y RURALIDAD POR SLEP

Fuente: Centro Políticas Públicas UC, 2021.

*Nota: Puerto Cordillera: Andacollo y Coquimbo; Barrancas: Cerro Navia, Lo Prado y Pudahuel; Costa Araucanía: Carahue, Nueva Imperial, Saavedra, Teodoro Schmidt y Toltén; Huasco: Alto del Carmen, Freirina, Huasco y Vallenar; Chinchorro: Arica, Camarones, General Lagos y Putre; Gabriela Mistral: La Granja, Macul y San Joaquín; Andalién Sur: Concepción, Chiguayante, Florida y Hualqui; Atacama: Copiapó, Caldera, Chañaral, Tierra Amarilla y Diego de Almagro; Valparaíso: Valparaíso y Juan Fernández; Colchagua: San Fernando, Chimbarongo, Nancagua y Placilla; Llanquihue: Fresia, Frutillar, Los Muermos, Llanquihue y Puerto Varas.

**Nota: El año t-1 corresponde al año previo a la instalación del SLEP, es decir, cuando el servicio educacional dependía del municipio. Mientras que el año t+1 corresponde al año en que el servicio educacional está a cargo del SLEP.

Los cambios porcentuales en la matrícula de los establecimientos después de la implementación de los Servicios Locales son variables. Costa Araucanía aumentó en un 3,5% su matrícula escolar, mientras que Andalién Sur la disminuyó en un 3,1%. Al ser cambios recientes y pequeños es difícil adjudicar los resultados a la implementación de los nuevos Servicios Locales.

2.1. Análisis preliminar de resultados de aprendizaje

La Agencia de Calidad de la Educación analiza a través de distintos indicadores la calidad, funcionamiento y desarrollo del servicio educativo provisto en cada territorio. Como los Servicios Locales se encuentran en sus primeros años de funcionamiento, aún están enfocados en aspectos administrativos y organizacionales, por lo que no se espera una injerencia directa en el desarrollo pedagógico de los estudiantes (Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2020). Estudios previos presentan bastante consenso en que, por las demandas de los temas administrativos, no priman los aspectos pedagógicos y de desarrollo integral de los estudiantes (CEPPE & DESUC, 2018; Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2020 & Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública, 2021). Aun así, destacan ciertos indicadores que permiten una mirada general de las implicancias del traspaso de sostenedor.