Банковское право России второй половины XIX – начала XX века

Параграф 3. Сберегательные кассы

Сберегательные кассы, в первой половине XIX века на частных примерах показавшие свою пользу (в том числе, как подчёркивало правительство, в нравственно-психологическом смысле – культивировании привычки «сберегать») и воссозданные на государственном уровне в 1842 году для приёма небольших вкладов и выплаты по ним более-менее достойных процентов, также подверглись в 1860-ых годах реформированию, которое было необходимо тем более, что кассы к этому времени ощутили свою неконкурентоспособность и так и не нашли своего верного клиента: всё «оттягивали» другие установления, перед которыми они не имели существенных льгот⁶⁶. Высочайше утверждённым мнением Государственного совета 16 октября 1862 года был принят Устав о городских сберегательных кассах⁶⁷. Ввиду упразднения старых кредитных учреждений, при которых раньше открывались сберкассы, Устав определил новый порядок их открытия, при этом по ст. 3 его могли инициировать органы местного самоуправления: общественность должна была привлекаться к этому процессу на основополагающих началах. Разовое внесение средств теперь разрешалось по ст. 9 максимально в 25 рублей, а общая сумма вклада по ст. 21 могла достигать 1 тыс. рублей: это давало всё меньше оснований, как прежде, считать сберкассы «благотворительными учреждениями»⁶⁸. Ст. 2 устанавливала их подведомственными Госбанку, по ст. 24-29 Банк и его конторы контролировали их деятельность, получали от них и предоставляли им средства, а ст. 22 позволяла их клиентам через сберкассы пользоваться услугами самого Государственного банка – последний теперь обеспечивал надёжность первых. Тем не менее сберегательные кассы оставались именно городскими, малодоступными крестьянам, их количественное и качественное развитие шло крайне медленно⁶⁹. Это побуждало правительство к новым активным действиям.

Мнение Государственного совета от 26 июня 1889 года утвердило Временные правила о почтово-телеграфных сберегательных кассах⁷⁰: на основе опыта европейских стран учреждались новые специализированные сберкассы, а кроме того, по ст. 3 вводились сберегательные марки, удостоверявшие внесение вклада и вскоре получившие широкое распространение. Одновременно учреждались фабрично-заводские кассы⁷¹, а в 1893 году сберкассы начали открываться и при таможнях⁷². Благодаря довольно чуткому реагированию на возникающие у новых учреждений проблемы и быстрый ответ на них, государство добилось того, что протяжении 1880-ых – 1890-ых годов развитие касс всё ускорялось (только фабрично-заводские ушли в стагнацию, но о них и не так рьяно заботились), они начали приносить казне всё более ощутимый доход: их число и сумма привлечённых вкладов за это время увеличились каждая практически в 40 раз. Возник даже вопрос о том, куда направлять свободные средства сберкасс – он был решён в 1893 году посредством государственного займа, в результате чего казначейство получило от касс 72 млн рублей⁷³. Этих успехов было достаточно для нового всплеска мер законодательной регламентации: мнение Госсовета от 1 июня 1895 года утвердило новый Устав – Устав государственных сберегательных касс⁷⁴. Получив официальное название государственных (как говорило Министерство финансов, общественная инициатива за эти годы проявила себя крайне мало), сберкассы по ст. 2 принимали вклады под ответственность правительства, ст. 10 же чётко прописывала обязанность государства возмещать их убытки, тем самым привлекая гарантиями ещё больше клиентов. Ст. 5 обеспечивала последним коммерческую тайну, ст. 34 – преференции для коллективных вкладчиков сберкасс, ст. 46 – самостоятельный контроль кассы над купленными их клиентами ценными бумагами, ст. 53 – произведение операций Госбанка самими сберкассами. После принятия нового Устава правительство пошло на открытие и множества новых видов специализированных сберкасс: школьных, станционных, флотских, волостных. Последние были направлены на приём вкладов крестьян и жителей малозаселённых районов⁷⁵. Сеть сберкасс стала обширной и разветвлённой, ещё раз кратно увеличив число накоплений в них. Тем не менее открытие очередных сберегательных заведений больше не регулировалось правовыми нормами, что вело к административному произволу, например, по отношению к вкладчикам волостных сберегательных касс⁷⁶.

В таком состоянии государственные сберкассы встретили начало XX века, которое стало временем и кризиса, и укрепления их позиций. Войны и социальные потрясения вели к оттоку капиталов и обращения части вкладов на государственные нужды. Вместе с тем сберегательные кассы всё больше превращались в универсальные кредитные учреждения: по распоряжению правительства, они начали заниматься страхованием клиентов, кредитованием других организаций банковской сферы, выдачей кредитов под ценные бумаги, наконец, было снято ограничение на максимальную сумму вклада⁷⁷. Так кассы становились чуть ли не банками европейского образца. Ещё важнее был другой факт: первоначально не достигшие полного признания рабочих и крестьян, сберкассы к 1917 году заслужили у народа известный авторитет, став, пожалуй, самыми близкими к нему государственными кредитными учреждениями, не вызывающими большой антипатии или безразличия.

Параграф 4. Особые государственные кредитные установления

Устав кредитный безусловно относил к государственным кредитным установлениям империи два особых института: Государственную комиссию по погашению долгов и ссудные казны. Составители неофициальных изданий Устава дополняли его также упоминанием про ещё одно учреждение – кассу городского и земского кредита. Особняком стояла и Особенная канцелярия по кредитной части.

Государственная комиссия по погашению долгов была создана в начале XIX века для обслуживания и учёта государственного долга страны, выпуска новых займов⁷⁸. Госбанк с 1860-ых годов фактически оттягивал к себе многие полномочия Комиссии, оставляя за ней лишь учётные и технические функции, но в условиях такого совпадения компетенций и недостаточной специализированности и самостоятельности Банка правительство решило перераспределить то, чем занимается и современный Центральный банк, вновь в ведение Комиссии. Она, по Своду законов, стала обслуживать весь госдолг, кроме некоторых его составных частей – например, краткосрочных займов, которыми занимался Государственный банк. Тем не менее Комиссия теперь играет небольшую роль в финансовой сфере. Симптоматично, что конверсия займов при С. Ю. Витте проводится уже с практической опорой на Госбанк, сберегательные кассы и даже частные банки⁷⁹.

Созданные ещё в конце XVIII века ссудные казны ко второй половине XIX века были представлены двумя учреждениями в Санкт-Петербурге и Москве, находящимися в ведении министра финансов и контролируемыми Госбанком⁸⁰. Согласно ст. 20, 23 и 35 Положения о ссудных казнах, они выдавали ссуды на год под залог драгоценных металлов, вещей из них, драгоценных камней, по сути и по альтернативному официальному названию являясь государственными ломбардами. Не избавив страну, как задумывалось изначально, от «ростовщического произвола», ссудные казны и в начале XX века продолжали предоставлять свои кредиты тем, кто в них нуждался и обладал необходимыми вещами.

Касса городского и земского кредита, созданная законом от 26 июня 1912 года⁸¹, кредитовала органы местного самоуправления в городах и земства: их деятельность постоянно требовала капиталовложений и к началу XX века без специализированного кредитного учреждения было не обойтись. Предоставляя достаточно дорогой кредит, Касса с началом Первой мировой войны уже не могла оказывать существенную помощь местному самоуправлению.

Свод законов в одном месте упоминал ещё одно очень важное учреждение – Особенную канцелярию по кредитной части, однако банковское законодательство Империи какими-либо существенными нормами это упоминание не дополняло. Несмотря на такое внешнее безразличие, Канцелярия играла роль чуть ли не равного с Госбанком регулятора: с первой половины XIX века она занималась разработкой нормативных правовых актов о кредитных учреждениях, брала на себя исполнение командных, контролирующих и исполнительных функций Министерства финансов (ассоциированным органом которого являлась) по отношению практически ко всем кредитным установлениям, занималась переговорами заграницей и с влиятельными внутренними игроками и даже изучением экономических преступлений и преследованием за них⁸².