Derecho administrativo y ciudades inteligentes

D’autres mécanismes de comptage existent ou vont être mis en place. Ainsi dans le cadre du chauffage collectif, tous les appartements devront être équipés de compteurs de calories soit globalement au niveau de l’appartement, soit au niveau de chaque radiateur. Ces comptages effectués dans un but de meilleure répartition des charges de chauffage et d’économie d’énergie par incitation financière (un appartement consommant peu de calories paiera moins de charges qu’un appartement dispendieux), permettent par un comptage des calories par radiateur de connaître l’activité dans chaque pièce, une pièce inoccupée étant en principe moins chauffée qu’une pièce de vie ou une chambre.

L’individu se retrouve surveillé à l’intérieur de son logement, sa vie privée se trouve analysée et il devient possible de l’influencer dans ses activités et décisions privées via des incitations financières, voire de lui interdire certaines activités privées.

B - Protection de la vie privée

La collecte des données à caractère personnel pour améliorer ou rendre un service est mieux acceptée que la même collecte utilisée dans un but de surveillance des comportements des individus.

Dans son rapport d’activité 2014, la CNIL s’est penchée sur la problématique des villes intelligentes⁵ en matière de protection des données personnelles et des libertés. Pour la CNIL, « du point de vue de la loi informatique et libertés, la ville intelligente englobe tous les traitements de données à caractère personnel liés, directement ou indirectement, à l’espace public en zone urbanisée. » Son analyse ne porte que sur les données collectées dans l’espace public. « La CNIL se penche […] sur : les conditions de production et diffusion de l’information ; le contrôle et les possibilités de maîtrise par les individus; les modalités de partage et de réutilisation des données ». Elle précise que « certains risques sur la vie privée sont assez similaires à ceux […] rencontrés sur les réseaux sociaux (échanges de données entre particuliers), ou encore avec les objets connectés (domotique). » Elle poursuit : « À l’heure où la ville, espace dense, se dote de capteurs et d’une mémoire, le risque de traçabilité des individus est démultiplié. »

Concernant les compteurs Linky, la CNIL se déclare « vigilante s’agissant de la collecte de la courbe de charge, car une analyse approfondie de cette courbe permet de déduire de nombreuses informations relatives à la vie privée des abonnés (heures de lever et de coucher, périodes d’absence, nombre de personnes présentes dans le logement) »⁶.

La CNIL reconnaît que la ville intelligente est porteuse d’atteintes aux libertés des individus et elle a défini dans un document particulier les contraintes à respecter pour mettre en conformité avec la protection des données à caractère personnel l’utilisation des compteurs communicants⁷. Avec ce document, la CNIL développe « un nouveau mode de régulation en bâtissant des référentiels sectoriels, mettant à plat les traitements de données personnelles de secteur pour définir un ensemble de règles et de bonnes pratiques déclinées au moyen de vecteurs juridiques existants ».

Les organismes de contrôle devront veiller à ce que : des données impersonnelles collectées sans l’accord des individus ne soient pas transformées en données à caractère personnel par rapprochement de données existant dans diverses sources ; des données collectées pour des besoins de service ne soient pas utilisées pour des besoins de surveillance. Cette double mutation provoquerait une atteinte à la protection des données à caractère personnel et à la protection de la vie privée. Si cette double mutation peut être contrôlée dans un État démocratique, elle devient un outil de surveillance de masse dans un État policier ou autoritaire.

Notas

* Chargé d’enseignement, École de Droit de La Sorbonne, Université Paris I – Panthéon-Sorbonne.

¹ Claude Gauvard, Professeur émérite d’histoire médiévale à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, « En ville, même les manants sont libres !», Vivre en ville au Moyen Age, les nouvelles découvertes, Sciences et Avenir hors-série octobre/novembre 2016.

² Rudolf Giffinger / Hans Kramar / Gudrun Haindl, “The role of rankings in growing city competition” in Urban Research & Practice, November 2010.

³ Liesbet van Zoonen, Privacy concerns in smart cities, Government Information Quarterly (2016), http://dx.doi.org/10.1016/j.giq.2016.06.004

⁴ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte publiée au JORF n°0189 du 18 août 2015 page 14263.

⁵ Commission nationale de l’informatique et des libertés, « La ville intelligente à votre service », Rapport d’activité 2014, pages 70-71.

⁶ CNIL, Compteurs communicants Linky : la position de la CNIL sur le stockage local de la courbe de charge, at http://www.cnil.fr/fr/compteurs-communicants-linky-la-position-de-la-cnil-sur-le-stockage-local-de-la-courbe-de-charge-0 consultée le 26 octobre 2016.

⁷ CNIL, Pacte de conformité sur les compteurs communicants, 2014.

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El desafío de la movilidad en las ciudades inteligentes

Viviana Díaz Perilla^*

En tiempos de la globalización, de la inmaterialidad de las redes informáticas, de la movilidad al servicio de la supremacía económica y de los desplazamientos humanos, en tiempos de cambio de nivel que modifica las relaciones de poder entre las naciones, los territorios políticos y sus fronteras se hacen menos distintos: ellos están sometidos a otras configuraciones y en consecuencia, a otras formas de estar presentes en el mundo actual.

Georges Balandier (2016)

Dado el enfoque de este coloquio, centraré mi intervención en mostrar, de manera muy sucinta, i) cómo la noción de ciudad inteligente ha venido condicionando, además del ordenamiento jurídico, el ejercicio de las funciones administrativas, particularmente en los espacios metropolizados, en razón a que estos son los lugares privilegiados de la nueva economía, al punto de ser considerados hoy como verdaderos motores económicos en el mercado globalizado; ii) pero que dicho condicionamiento es aún muy tímido entre nosotros y que, además, adolece de un terreno fértil para su pleno desarrollo, pues la llegada de la noción de ciudad inteligente, originada en el llamado primer mundo, hubiera supuesto, para ser eficaz en el contexto nacional, el haber definido con anterioridad un modelo de gobierno que reconozca el fenómeno metropolitano y que permita su potencialización, en lugar de mantener una ilusión municipal que no se corresponde ni con la evolución territorial ni con la evolución económica contemporánea, iii) lo cual ha traído como consecuencia el dificultar aún más el manejo de actividades de importancia mayor para la competitividad como el transporte público, la movilidad y la conectividad de los espacios metropolizados.

1. La ciudad inteligente: una noción no jurídica que impacta el ejercicio administrativo

Tal y como se desprende de la reflexión de Georges Balandier, el impacto que en lo urbano han tenido tanto el fenómeno de la globalización como el de la evolución de las nuevas tecnologías de información y de comunicación —TIC— ha sido de tal entidad que se ha hecho necesario crear una noción que los reúna en un intento de facilitar su comprensión y posterior manejo. De allí el surgimiento de la ciudad inteligente¹ como noción. Sin embargo, en la actualidad no existe una definición única de ciudad inteligente, pese a que sobre ella se ha venido trabajando hace ya varios años y a que ha suscitado el interés de expertos en diversas materias.

En efecto, este es un concepto que ha sido estudiado desde varias ópticas, desde la economía, la ciencia política, la geografía, el urbanismo y ahora desde lo jurídico. Así las cosas, nos es posible imaginar que la ciudad inteligente no es una noción jurídica, pese a que, como suele ocurrir con nociones de origen foráneo, es fuente de importantes transformaciones que impactan el ordenamiento jurídico. El Banco Interamericano de Desarrollo —BID— define a la smart city como

aquella que coloca a las personas en el centro del desarrollo, incorpora Tecnologías de la información y Comunicaciones en la gestión urbana y usa estos elementos como herramientas para estimular la formación de un gobierno eficiente que incluya procesos de planificación colaborativa y participación ciudadana. Al promover un desarrollo integrado y sostenible, las Smart Cities se tornan más innovadoras, competitivas, atractivas y resilientes, mejorando así las vidas. (Ospina, s. f.)

En el contexto colombiano, el Departamento Nacional de Planeación la define como “aquella que logra una visión holística de sí misma y de su entorno por medio del tratamiento de sus datos e información para la toma de decisiones, con el fin último de generar valor y mejorar la calidad de vida de la ciudadanía. Estas ciudades promueven la innovación, la eficiencia de los recursos y el desarrollo sostenible” (2019).

Las dos definiciones escogidas son apenas una muestra del gran número de las que están disponibles en la actualidad². Sin embargo, a manera de síntesis y para tener unas bases claras que permitan desarrollar esta exposición, mencionaremos algunas de las características o elementos que deben estar presentes en una ciudad inteligente. Así las cosas, diremos que una ciudad inteligente es una ciudad que debe estar en capacidad de concentrar en su territorio polos de desarrollo, polos de saberes, centros de investigación científica, de educación superior y centros de desarrollo industrial que contribuyan a desarrollar mano de obra altamente calificada que permita mejorar el desempeño de las empresas ya instaladas y que favorezca la instalación de empresas nuevas (Bouinot, 2003, p. 15), haciendo uso para ello de las nuevas tecnologías de información y de comunicación. En otras palabras, una ciudad inteligente debe ser competitiva, atractiva, innovadora y abierta al mundo.

De acuerdo con las características que están presentes en esta aproximación a una definición, nos parecerá evidente la óptica mayoritariamente económica de la misma. Lo cual no quiere decir que la ciudad inteligente haya sido pensada para cubrir solo esos aspectos, pues es importante recordar que las ciudades inteligentes también se caracterizan por implementar modelos de desarrollo amigables con el medio ambiente, y que esta es una prioridad que además guarda una estrecha relación con el transporte y la movilidad. Sobre este aspecto y con miras a ejemplificar el impacto que una noción no jurídica genera en el campo del derecho, me parece importante señalar que la noción de ciudad inteligente ha venido impactando, aunque aun tímidamente, entre otras, la normatividad en materia de usos del suelo, transporte y de protección al medio ambiente en nuestro territorio. Así las cosas, y a título de ejemplo, hace algunos años, mediante el Decreto No. 477 de 2013 se adoptó en Bogotá el plan de ascenso tecnológico, que busca mejorar la calidad del aire en la capital mediante la implementación de tecnologías de cero o bajas emisiones en el sistema integrado de transporte público —SITP—. Más recientemente, el Plan Distrital de Desarrollo para el periodo 2016-2020 (Concejo de Bogotá, 2016) incluyó, en sus artículos 48, 49 y 59, previsiones que buscan consolidar un modelo de ciudad inteligente en la capital. Así, el objetivo que plantea el artículo 48 es la creación de lineamientos para el desarrollo de un entorno urbano económico y social adecuado para la ejecución de actividades de innovación que permitan posicionar a la ciudad internacionalmente como una ciudad innovadora. El artículo 49 propende por la consolidación de Bogotá como ciudad digital, para ello fija como objetivo dotar a la ciudad de infraestructura de comunicaciones amigable con el espacio público y con el medio ambiente, donde se promueva la apropiación de las TIC, con propósitos adicionales al esparcimiento, como la educación, el emprendimiento, la innovación y la creación de soluciones para los problemas de la ciudad. Finalmente, el artículo 59 incluye el programa de gobierno y ciudadanía digital, el cual promueve la mejora de la eficiencia administrativa mediante el uso de la tecnología, implementando un modelo de gobierno abierto para la ciudad que consolide una Administración Pública de calidad, eficaz, eficiente, colaborativa y transparente, orientada a la maximización del valor público, a la promoción de la participación incidente, al logro de los objetivos misionales y al uso intensivo de las TIC. Es en desarrollo de estas previsiones que se desarrollaron algunos proyectos en materia de movilidad inteligente en Bogotá, tales como el sistema de semaforización inteligente, el de taxi inteligente, el sistema de detección electrónica de infractores, 4 zonas con sistema inteligente de estacionamiento, el SECOP II, el sistema de contratación pública digital, entre otros.

El Proyecto de Acuerdo del plan de desarrollo distrital para el periodo 2020-2024 contempla, como uno de los logros a alcanzar, posicionar globalmente a Bogotá como territorio inteligente. Bogotá, de acuerdo con lo establecido en el plan, debe continuar avanzando en una transformación digital que apunte a la eficiencia de los servicios que se prestan a la ciudadanía, a un gobierno de datos para gestionar conocimiento en la toma de decisiones, a la implementación de buenas prácticas en el uso de las tecnologías, a la definición, aprobación e implementación de políticas de seguridad de la información y al tratamiento de datos personales e identificación de activos de información en todas sus entidades.

De esta manera se demuestra que, independientemente de la falta de unanimidad en cuanto a la definición de ciudad inteligente, lo que resulta verdaderamente importante son las consecuencias que, de su conceptualización y posterior absorción por parte del derecho, se derivan en el terreno de lo práctico para las administraciones, tanto nacionales como locales. En efecto, tanto en el terreno nacional como en el local y, particularmente, en el urbano, la globalización³ si bien ha sido fuente de nuevas oportunidades, también lo es de nuevas necesidades y sobre todo de nuevos retos.

1.1. La globalización y la complejización de la función administrativa

De manera más precisa, la globalización ha complejizado las funciones de las Administraciones tanto nacionales como locales en consideración a que, en un mercado globalizado, los Estados se ven obligados a coordinar diferentes acciones con miras a asegurar su proyección a nivel internacional. Esta necesidad constituye la base del pensamiento estratégico contemporáneo⁴, que ilustra la preocupación actual de los Estados por dotarse de ventajas competitivas que les permitan ocupar una posición privilegiada en el mercado mundial.

De manera general, las ventajas competitivas de una nación hacen referencia a “su capacidad para estimular a las firmas tanto locales como extranjeras a hacer uso del país como plataforma para desarrollar sus negocios” (Centre du commerce international, 2003). Para lograrlo, los Gobiernos se ven enfrentados a la necesidad de adoptar medidas con miras a hacer de algunos territorios estratégicamente escogidos espacios más atractivos. Dichos espacios con frecuencia coinciden con las capitales y las grandes ciudades, así como con sus regiones metropolitanas, las cuales pasan a ser los lugares principales de movilización de los flujos económicos internacionales (Perben, 2008). En efecto,

la internacionalización de las firmas refuerza la polarización de las actividades que tienen un fuerte valor agregado hacia las grandes metrópolis (ciudades globales) y las empresas integran cada vez más el desempeño, en términos de ventajas competitivas, de los territorios en los que buscan establecerse como parte de su estrategia empresarial. Las metrópolis están entonces en el centro de las redes de relaciones entre las empresas y sus aliados tecnológicos, financieros y comerciales (Perben, 2008, p. 16). con miras a responder a las necesidades de los inversionistas potenciales⁵.

Sin embargo, la denominación de ciudad global⁶ antes mencionada está reservada solo a un puñado de ciudades en el mundo, de las cuales Bogotá, pese a ser una gran metrópoli⁷, no forma parte. Por lo cual, hacia finales de los años ochenta, la capital colombiana, como muchas otras capitales en el mundo, comenzó a diseñar políticas cuyo objetivo principal era mejorar su atractividad. Es en este contexto que cobra toda su importancia la noción de ciudad inteligente, que, aunque posterior, está basada en la concentración de polos de desarrollo interconectados entre sí con presencia de mano de obra altamente calificada que propicie la instalación de nuevas empresas apoyándose para ello en las nuevas tecnologías.

Dichos polos de desarrollo, también llamados polos de competitividad o clusters⁸, a partir de los cuales se edifica el modelo de desarrollo basado en la creación de ventajas competitivas, requiere, para ser exitoso, que la interacción de los mismos entre sí y hacia el exterior esté asegurada. Es por ello, que un sistema de transporte adaptado es una condición imperativa de éxito del modelo, más aún cuando la conectividad⁹ es el primer elemento que tienen en cuenta las empresas para implantarse, seguido por la disponibilidad local de mano de obra y por la existencia de economías de aglomeración (Sassen, 1996, p. 165). El potencial de comunicación urbano en nuestros días se traduce en que la ciudad “esté equipada con un sistema de transportes colectivos de calidad, el cual se mide, en gran medida, por la rapidez media de desplazamiento, puesto que esta contribuye a la formación del tamaño efectivo del mercado de trabajo y aumenta el nivel de productividad de la mano de obra” (Prud’homme y Lee, 1999, cfr. p. 1849-1858), así como la calidad de vida de sus habitantes.

En ese orden de ideas, por transporte adaptado entenderemos aquel que permita la conexión de los territorios estratégicos tanto con el centro de la ciudad como con el exterior, lo cual implica reforzar las conexiones entre los diferentes medios de transporte (Assemblée Nationale, 2009, p. 7) y, por tanto, un transporte basado en la intermodalidad.

Sin embargo, la conectividad en el contexto actual va más allá de la posibilidad de conexión física a través de medios de transporte modernos y eficaces. Puesto que, en nuestros días y cada vez con más fuerza, los canales de conectividad virtual, inmateriales, son igualmente poderosos y determinantes para la implantación y para la inversión en general.

1.2. Las tecnologías de información y de comunicación, otra forma de estar presentes en un mundo globalizado

Si bien hasta ahora es claro que la globalización no ha modificado solamente el comportamiento económico de los Estados, sino que además ha marcado el surgimiento de nuevas tareas para las Administraciones nacionales y locales, recordemos que al inicio de esta charla mencionamos que el concepto de ciudad inteligente buscaba explicar la incidencia que han tenido sobre el tejido y la administración urbana dos fenómenos contemporáneos, el de la globalización y el de la evolución de las nuevas tecnologías de información y de comunicación, sin que nos hayamos referido hasta el momento al segundo de ellos, pese a que, tal y como se desprende de la visión amplia de conectividad, este cobra una importancia de primer orden y es a su vez generador de nuevas responsabilidades para las Administraciones.

Así las cosas, la introducción de nuevas tecnologías de información y de comunicación en el espacio urbano no tiene solamente consecuencias a nivel económico y de manera más precisa en cuanto a la decisión de implantación de las empresas, sino que es el punto de partida de nuevas y novedosas maneras de gobernar la ciudad, desde el punto de vista de la administración, y de vivir y ejercer derechos, en lo que toca a los ciudadanos.

De una parte, las tecnologías de la información y de la comunicación permiten a las ciudades alimentar periódicamente sistemas de información en tiempo real, lo que les conduce a las Administraciones a conocer las necesidades de sus ciudadanos, los servicios prestados, evaluar su impacto y calidad, así como poner a disposición de los ciudadanos un espacio para efectuar solicitudes, quejas y reclamos. La información allí recaudada será valiosa para desarrollar nuevos proyectos o mejorar aquellos en curso para atender no solo las expectativas de los ciudadanos en general, sino las de las empresas instaladas y de las potencialmente instalables.

De otra parte, el uso de estas tecnologías permite un contacto directo con los ciudadanos, lo cual favorece un sistema de gobierno más participativo y una mejor gestión de servicios, tan importantes para el esquema de desarrollo como el de transporte. Así las cosas, a nivel nacional, la metropolización se caracteriza por el aumento de la importancia de las grandes ciudades en la distribución de varias funciones, así como por una concentración demográfica muy marcada y a nivel transnacional, por la tendencia de imposición de los procesos de conectividad sobre las relaciones de proximidad (Collin y Robertson, 2007, p. 5), lo que en otras palabras significa que “la evolución metropolitana se caracteriza por la construcción de redes de conectividad en las aglomeraciones como consecuencia de la mundialización del sistema productivo” (Veltz, 2000, p. 57), que responden al ánimo contemporáneo de acudir a “otras formas de estar presentes en el mundo actual” (Balandier, 2015, como se citó en Caillosse, 2016).

Es tanta la importancia que ha venido adquiriendo el uso de las nuevas tecnologías de información y de comunicación que incluso en Francia se les ha llegado a considerar como “útiles de ordenamiento territorial”¹⁰, en la medida en la que facilitan la información necesaria para adoptar decisiones de planificación prospectiva que busquen dar coherencia a los proyectos de desarrollo con la evolución territorial.

Tal y como lo hemos venido presentando, el modelo de desarrollo basado en la creación de polos de crecimiento o en el mejor aprovechamiento de los existentes requiere, además de sistemas de transporte adecuados y del uso de las nuevas tecnologías de información y de comunicación, de la existencia de espacios geográficos estratégicos, lo cual necesariamente desemboca en una reflexión en torno hacia cómo enfocar el desarrollo territorial de las ciudades, aún más si se tiene en cuenta que esos espacios geográficos no siempre se encuentran disponibles en los perímetros urbanos, frecuentemente saturados.

2. La expansión urbana y la ciudad inteligente: la necesidad de una organización territorial e institucional coherente

Cuando se aborda el tema del desarrollo territorial, el fenómeno de la expansión urbana aparece como una de las preocupaciones centrales y ello porque la periurbanización¹¹ trae varias consecuencias indeseables. De una parte, el consumo de espacio y, de otra, la generación de tráfico. En efecto, la extensión urbana es generalmente más rápida que el desarrollo de las redes de transporte, lo cual contribuye al deterioro de las condiciones de movilidad metropolitana. Es por ello que administrar la circulación, los desplazamientos y los transportes urbanos es, sin lugar a dudas, el asunto de mayor preocupación de las Administraciones de las grandes ciudades, y últimamente de los países, cuyo posicionamiento internacional ha sido diseñado en torno a la propulsión económica de su capital o de varias de sus ciudades más importantes. Frente al fenómeno de la extensión urbana, algunos autores (Weil, 2013, p. 9) plantearon como posible solución el concepto de la ciudad compacta, que implica densificar las zonas urbanas, lo cual, en teoría, debería impedir la periurbanización. Sin embargo, esta teoría parece desvanecerse al ritmo natural del crecimiento de las ciudades, y ello porque al plantearse no se tuvo en cuenta que la urbanización en zonas periféricas no solo obedece a precios más favorables, sino que para una parte de la población es un verdadero estilo de vida, para otra, la única opción y para la ciudad representa una oportunidad de crecimiento y de proyección fuera de sus límites administrativos.

Este ha sido en general el modelo de crecimiento que ha acompañado el surgimiento de grandes metrópolis¹², en el que confluyen una ciudad centro o ciudad madre y unos territorios aglomerados con los cuales se establecen relaciones de interdependencia importantes. Dichas relaciones de interdependencia, en su mayoría económica, requieren, para su mantenimiento y crecimiento, de un soporte de infraestructuras de todo tipo, dentro de las cuales, como hemos mencionado, ocupa un lugar privilegiado el de las estructuras de transporte, el cual debe ser de preferencia masivo y multi-modal e incluir una red férrea, que conecte a la ciudad madre o ciudad núcleo con la red de ciudades que forman parte de la aglomeración. Ello, claro, si lo que se busca es un modelo de desarrollo alejado de lo que los economistas denominan externalidades negativas, tales como la segregación social o la desigualdad de los territorios.

Es en ese contexto que surge la necesidad de establecer formas de gobierno metropolitano que permitan coordinar le ejecución de proyectos conjuntos, sin que ello implique poner en entredicho la autonomía constitucionalmente reconocida a cada uno de los entes territoriales que allí confluyen. De manera general, es posible identificar varios modelos de organización de los espacios metropolizados (Carmona, 2000, p. 35), en primer lugar, el existente en las ciudades cuyo territorio extendido coincide con el de la aglomeración, en segundo lugar, aquel en el que existe una ciudad central que forma parte de una aglomeración de hecho pero sin que exista estructura institucional de aglomeración y el tercero es aquel en el que existen estructuras de aglomeración.

Entre nosotros, y en particular a lo que atañe a la ciudad capital y su aglomeración, diríamos que nos encontramos en el segundo de esos modelos, pues, pese a algunos intentos por construir una estructura institucional metropolitana, hasta el momento esta es inexistente.

La preocupación de la capital colombiana en torno a cómo manejar las relaciones con los municipios que forman parte de la aglomeración no es un tema reciente; ya en 1954 fueron anexados al Distrito los municipios de Fontibón, Suba, Bosa, Usme, Usaquén y Engativá que perdieron su calidad de entidades territoriales para pasar a ser barrios de la capital¹³. Este hecho marcó negativamente las relaciones futuras de los municipios con el Distrito, pues lo ven como una amenaza potencial a su autonomía.

Los geógrafos señalan que el proceso de Metropolización de la capital colombiana empezó en la década de los 60, momento en el que el terreno disponible para construir empezó a ser escaso y en que el crecimiento poblacional de los municipios circunvecinos, en particular los del norte y occidente de la sabana, se hacía más importante (Lulle, Dureau y Mesclier, 2004, p. 276).

Este proceso pasó desapercibido durante algo más de treinta años, pero tomó fuerza en los años noventa, particularmente entre los años 1998 y 2000, momento en el que se empezó a proyectar el desarrollo de Bogotá cruzando sus fronteras y con él la idea de fomentar una política integrada de transporte público con los municipios circunvecinos. En esta época se definió el sistema de transporte masivo para Bogotá (DNP, 1998) como una red de metro y un componente flexible de líneas troncales de buses de alta capacidad, sistema que debía articularse con un tren de cercanías; sin embargo, ante la excesiva carga fiscal que implicaba para la nación la construcción de la primera línea de metro se optó por el sistema de buses que conocemos como Transmilenio (DNP, 2000).

A ello se suma el hecho de que por la misma época, el Distrito debía asumir la obligación legal de expedir el plan de ordenamiento territorial (POT), y pese a que esta es una herramienta de planificación distrital allí se plasmó una visión estratégica regional, al definir la movilidad como el medio para atender los requerimientos de transporte de pasajeros y de carga en las zonas urbana, de expansión y rural del Distrito Capital y para conectar el Distrito con la red de ciudades de la región.

Así las cosas y pese a las dificultades de orden financiero y al abandono de la construcción de la primera línea de metro para Bogotá, la visión de crecimiento regional no se abandonó. Sin embargo, se hacía necesario crear las condiciones jurídicas, administrativas e institucionales para poder construir una visión de conjunto y ello porque con las reformas de descentralización administrativa iniciada en los ochenta, la gestión del desarrollo urbano dejó de ser un asunto de gobierno que se tramitaba desde la Presidencia y pasó a ser responsabilidad de los municipios, a quienes se les trasladaron recursos y competencias. De esta forma, los municipios se vieron atribuidos de amplias facultades en materia de planeación y de manejo de su propia infraestructura¹⁴, las cuales implican, para su adecuado cumplimiento, de altos niveles de tecnificación, que, por el momento, los municipios están lejos de tener (Duarte, 2009, p. 39). Este proceso se profundizó con la elección popular de alcaldes, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y la apertura económica, lo cual desembocó en un sistema basado en la gestión municipal restringida a los límites político-administrativos de los municipios y distritos, cuyas capacidades de gestión frente a los procesos de metropolización, conurbación y regionalización (Hurtado, Hernández y Miranda, 2014, p. 39) son muy limitadas.