Годы в Белом доме. Том 1

«Русские показали, что они могут поступать разумно и проницательно, и ни у президента, ни у кого-либо из нас не осталось никакого сомнения в том, что мы сможем ужиться с ними и вести совместные дела в обозримом будущем. Но я должен сказать еще об одном: никто из нас не мог предсказать, какие будут результаты, если что-нибудь случится со Сталиным. Мы были уверены в том, что можем рассчитывать на его разум, чувства и понимание, но мы совсем не распространяли свою уверенность на те обстоятельства и тех деятелей, которые находились за его спиной там, в Кремле»^[40].

«Перспектива выживания либерального режима Никиты Сергеевича Хрущева зависит от встречи в этом году между советским премьером и западными руководителями, обсуждаемой западными дипломатами», – сообщала газета «Нью-Йорк таймс» 5 мая 1958 года мнение, которое привело к визиту Хрущева в Вашингтон в 1959 году. После резкого отпора попытке Хрущева изменить стратегический баланс в ходе кубинского ракетного кризиса специалисты в Вашингтоне рассуждали, что он ведет борьбу со сторонниками жесткой линии в Кремле и нуждается в понимании и поддержке со стороны Соединенных Штатов. В противном случае эти сторонники жесткой линии, дескать, победят, – игнорируя при этом тот факт, что именно сам Хрущев отправил ракеты на Кубу, а атакуют его в основном по той причине, что он потерпел поражение^[41]. Вполне разумное объяснение может быть сделано в том плане, что мы укрепляем любые умеренные элементы, какие есть в Кремле, больше нашей твердостью, которая демонстрирует риски советских авантюр, чем созданием впечатления того, что кажущиеся на грани фола действия ничего не стоят.

Идея внутрикремлевской борьбы, на которую Америке следует пытаться оказывать влияние, придает импульс другой господствующей идее о том, что напряженность вызывается личными недопониманиями, которые можно устранить с помощью очарования и проявления искренности. Администрация Эйзенхауэра через два с немногим года после прихода к власти, используя в качестве аргумента довод о том, что она отбросит коммунизм, устроила встречу на высшем уровне с Советами, на которой личное обаяние и магия президента широко приветствовались как открывающие путь в новую эру. «Никто не может недооценить изменение в русском подходе, – писала «Нью-Йорк геральд трибюн» 21 июля 1955 года. – Без этого ничего нельзя было бы сделать. …Но достижением президента Эйзенхауэра является тот факт, что он понял эту перемену, что он воспользовался открывшейся возможностью на благо мира во всем мире». Журнал «Лайф» доказывал 1 августа 1955 года: «Главный результат Женевской конференции настолько прост и захватывает дух, что циники и искатели блох по-прежнему сомневаются в нем, а американцы, по иным причинам, находят его несколько трудным для понимания. Борьба за мир перешла в другие руки. По мнению Европы, которая присуждает этот неофициальный титул, он перешел из рук Москвы в руки Вашингтона». Остается только догадываться, как страна, которая в короткий срок превратила всю Восточную Европу в своих сателлитов, устроила блокаду Берлина и подавила восстание в Восточной Германии, была зачислена в борцы за мир в числе первых. Но вера в то, что мир зависел от хороших личных отношений, была чрезвычайно широко распространена даже в 1950-е годы. Самое красноречивое заявление в этом ключе было сделано тогдашним британским министром иностранных дел Гарольдом Макмилланом в конце конференции министров иностранных дел в 1955 году. Эта встреча зашла в тупик именно по той причине, что предшествовавший ей саммит ослабил напряженность в атмосфере:

«Почему эта встреча (на высшем уровне) вызывает ощущение надежды и ожидания во всем мире? Вряд ли потому, что проведенные там дискуссии были так уж особенно примечательны. … Вряд ли это было потому, что они достигли очень уж сенсационной договоренности. Вряд ли по той причине, что там было сделано или что сказано. То, что поразило воображение в мире, представляло собой один только факт того, что имела место дружественная встреча между главами двух величайших групп, на которые мир оказался разделенным. Эти люди, несущие на своих плечах тяжкое бремя, встретились и беседовали и обменивались шутками, как обычные смертные. …Женевский дух стал поистине возвратом к нормальным человеческим отношениям»^[42].

Год спустя эти же самые советские руководители подавили восстание в Венгрии и грозили Великобритании и Франции ядерной войной из-за кризиса на Ближнем Востоке – после того как Соединенные Штаты демонстративно оторвали себя от своих союзников. Через десять лет, однако, президент Джонсон в своем Обращении к нации в 1965 году выразил надежду на то, что преемники Хрущева смогли бы тоже посетить Соединенные Штаты с тем, чтобы снизить риски личного недопонимания:

«Если нам предстоит жить в мире, мы должны узнать друг друга получше.

Я уверен, что американский народ будет приветствовать возможность послушать советских руководителей на нашем телевидении – как мне бы хотелось, чтобы советские люди послушали наших руководителей на своем телевидении.

Я надеюсь, что новые советские руководители смогут посетить Америку с тем, чтобы они смогли узнать о нашей стране из первых рук».

Перед лицом двусмысленного вызова со стороны Советского Союза Запад оказался парализован, более всего и не только излишествами примирения, но и перегибами в жестокости. В каждом десятилетии альтернатива политике сентиментального примирения была выражена в некоей церковной воинственности, как будто настойчивых звуков трубы антикоммунизма было бы достаточно для того, чтобы стены начали падать. Вместе с идеей о коренном изменении советской системы существовала вера в то, что советские цели никогда не могут быть переделаны, что превращает советское государство впервые в истории в неподвластное историческим переменам. Тем, кто осуждает американскую непримиримость, противостоят те, кто не мог себе представить, что любое соглашение с Советским Союзом хоть каким-то образом может быть в наших интересах; подчас сам по себе факт, что Советы добивались какого-то соглашения, представлялся как довод против него. Оба эти подхода вытекали из одной и той же ложной посылки о том, что существует некая конечная точка в международной напряженности, своего рода вознаграждение за добрую волю или за твердость позиции. Они не принимали в расчет ту реальность, что мы имеем дело с системой, слишком идеологически враждебной для того, чтобы идти на немедленное примирение, и в военном плане слишком мощной для того, чтобы ее можно было легко уничтожить. Нам необходимо было не допустить захвата этой системой стратегических возможностей. Но нам также необходимо было иметь достаточно уверенности в своих собственных суждениях и осуществлять какие-то с ней договоренности, чтобы выиграть время, – время, чтобы сработала на разрушение присущая коммунистической системе стагнация, и тем самым дать возможность понять необходимость сосуществования, основанного на сдерживании.

Я критически относился к обоим этим течениям, – которые влияли на все послевоенные администрации за десятилетие до моего прихода на государственную службу:

«Зацикленность на советские намерения заставляет Запад быть самодовольными во время разрядки и паниковать во время кризисов. Cмиренный советский тон приравнивается к достижению мира, а советская враждебность рассматривается как сигнал наступления нового периода напряженности и, как правило, вызывает сугубо военные меры противодействия. Запад, таким образом, никогда не бывает готовым к любой советской перемене курса; он не бывает готов ни к разрядке, ни к непримиримости»^[43].

* * *

Накал в доводах часто скрывал тот факт, что сторонники и противники переговоров соглашались в своих фундаментальных утверждениях. Они были согласны с тем, что эффективное урегулирование предполагает изменение в советской системе. Они были едины, полагая, что западная дипломатия должна стремиться повлиять на внутренний ход развития в Советском Союзе. Представители обоих течений оставляли впечатление того, что характер возможного урегулирования с коммунистическим миром был вполне очевиден. …Расходились они преимущественно в вопросе о времени. Противники переговоров стояли на том, что переход Советов на другую сторону – дело далекого будущего, в то время как сторонники переговоров утверждали, что смена взглядов уже произошла…

Тем временем, больше внимания уделялось вопросу о том, стоит ли нам вести переговоры, чем вопросу, о чем вести эти переговоры. Спор относительно внутреннего развития Советов отвлекал силы от разработки наших собственных целей. Он вынуждал нас превращать в запутанное дело то, что должно было приниматься как само собой разумеющееся: наша готовность к переговорам. И это отвлекало от разработки конкретной программы, которая сама по себе смогла бы сделать эти переговоры значимыми^[44].

К тому времени, когда к власти пришла администрация Никсона, политический баланс трудно было считать находящимся в позитиве. Советский Союз только что оккупировал Чехословакию. Он поставлял в больших количествах оружие Северному Вьетнаму; без его помощи Ханою успех переговоров был бы твердо гарантирован. Он не демонстрировал желания помочь достичь соглашения на Ближнем Востоке. И на этой стадии Советский Союз был почти на равных по уровню стратегических вооружений. Решающее американское превосходство, которое было характерно для всего послевоенного периода, закончилось в 1967 году, остановив установленный самим себе потолок в 1000 МБР «Минитмен», 656 запускаемых с подводных лодок ракет «Поларис» и 54 межконтинентальные баллистические ракеты «Титан»^[45]. К 1969 году стало ясно, что количество советских ракет, способных достичь Соединенных Штатов, вскоре сравняется с количеством всех американских ракет, доступных для нанесения ответного удара по Советскому Союзу. И если советские программы наращивания вооружений будут продолжены в течение 1970-х годов, оно превзойдет количество американских ракет.

Новой администрации необходимо было попытаться решить ряд противоречий. Что бы ни говорилось о растущей советской мощи, коммунистической идеологии, русском экспансионизме и советском интервенционизме, любой пришедший к власти в конце 1960-х не мог бы не удивиться беспрецедентным масштабам вызова, брошенного миру во всем мире. Никакая воинственная риторика не могла скрыть того факта, что существующих ядерных арсеналов вполне достаточно, чтобы уничтожить все человечество. Никакое недоверие к Советскому Союзу не могло одобрить принятие политики традиционного баланса сил для решения кризиса путем конфронтации. Не могло быть более высокого долга, чем предотвращение катастрофы ядерной войны. И, тем не менее, элементарная сентиментальность была просто предательской. Она ввела бы в заблуждение наш народ, да и коммунистических лидеров тоже, подвергая первых шоковому удару и заставляя вторых смотреть на переговоры как на действенный инструмент политической схватки. Мы должны были понять, что мы можем добиться поддержки у себя дома и среди союзников в отношении твердых действий в кризисной ситуации только в том случае, когда мы сможем продемонстрировать, что это был не наш выбор. Но при попытке создать более мирный мир было бы просто глупо забалтывать народ так, чтобы он не обращал внимания на природу идеологического и геополитического вызова, который будет продолжать существовать из поколения в поколение, или снимать с себя ответственность за непопулярность расходов на тактическую и стратегическую оборону. Непросто будет такой демократической стране, которая находится в середине вызывающей такие разногласия войны в Азии.

Для тех, кто находится у власти и несет какую-то ответственность, преданность делу мира и свободы не проверяется силой эмоций их заявлений. Мы должны были выразить нашу приверженность дисциплине, с которой стали бы отстаивать наши ценности и одновременно создавать условия для долгосрочной безопасности. Нам необходимо было учить наш народ постоянно сохранять чувство ответственности и не рассчитывать, что либо напряженность – либо наш противник – когда-нибудь исчезнет в веках. Такой курс не был ни удобным, ни легким, особенно для такого нетерпеливого народа, как наш. Но нас будут судить будущие поколения по тому, какой мир мы оставили после себя, стал ли он более безопасным, чем был до нас, мир, который сберег мир без изъятия и укрепил уверенность и надежды свободных народов.

Раздумья переходного периода

Кремль стремится с большой осторожностью вступить в контакт с новой администрацией. Бюрократиям очень нужна предсказуемость. А советские руководители действуют в коварном бюрократическом окружении византийского стиля и бескомпромиссного образца. Они могут приспособиться к постоянной твердости; они начинают нервничать в случае резких перемен, которые подрывают доверие их коллег к их суждениям и владению ситуацией. Мы пришли к выводу, что бессмысленно пытаться преодолевать это тревожное состояние на самом старте работы новой администрации призывами к чувству морального сообщества, поскольку и вся подготовка и идеология советских руководителей отрицают такую возможность. Личный интерес – это тот стандарт, который они понимают лучше всего. И не случайно, что во взаимоотношениях между Советским Союзом и другими обществами те западные руководители, которые более всего были склонны демонстрировать «понимание» своих советских партнеров, оказывались менее всего успешными. Советское руководство, гордое своим превосходным пониманием объективных источников политических мотиваций, не может признать, что оно подвластно временным соображениям переходных периодов. В силу этого самые умоляющие усилия администрации Кеннеди не смогли добиться прогресса до восстановления психологического баланса, вначале с наращиванием США военного потенциала после давления в связи с Берлином, а затем в результате кубинского ракетного кризиса. Именно после этих событий и стал возможен какой-то прогресс.

Кремль знал Никсона, по контрасту, как борца с коммунизмом; но он никогда не позволял личной антипатии становиться на пути советских национальных интересов. Сталин, в конце концов, заигрывал с Гитлером в первые недели после прихода нацистов к власти. Несмотря на взаимное недоверие, отношения между Кремлем и Администрацией Никсона были более деловыми, чем в большинстве предыдущих периодов, и в целом были свободны от эффекта взлетов и падений первых преувеличенных, а затем обманутых надежд. Та странная парочка, – Брежнев и Никсон, – в конечном счете, выработала некий модус вивенди, своего рода временное соглашение, потому что каждый из них смог понять восприятие другим своего собственного интереса. Никсон посещал Советский Союз в начале карьеры, когда, будучи вице-президентом, провел знаменитые «кухонные дебаты» с Хрущевым. У Никсона было гораздо более острое восприятие характерных черт советского руководства, чем у любого другого недавнего претендента на пост президента. Москва же была озабочена тем, чтобы новый президент не начал очередной раунд государственных закупок вооружений, что привело бы к перенапряжению советской экономики. Но СССР был готов поинтересоваться ценой, чтобы избежать этой перспективы, даже задействуя при этом испытанную временем видимость неуязвимости перед угрозами и прибегая к своей традиционной тактике попыток подрыва американской внутренней поддержки той политики, которой сам опасался.

Понадобилось какое-то время для процветания отношений, но это произошло и было неслучайным. Ни один другой предмет не занимал внимания новоизбранного президента во время переходного периода. Он и я потратили много времени вместе, разрабатывая наш курс. Никсон подошел к проблеме путем, который носил больше политический характер, чем это сделал я. Заработав себе репутацию проведением жесткой, временами резкой антикоммунистической политики, он был завязан на поддержание своего традиционно консервативного контингента избирателей. Он рассматривал свою репутацию сторонника жесткой линии как уникальное достижение для проведения нашей политики. Но понимал, что как президент он должен будет расширять свою политическую базу в направлении политического центра; действительно, он проницательно увидел в отношениях Восток – Запад долгосрочную возможность создания своего нового большинства. Никсон склонялся к сочетанию этих тонких инстинктов с сугубо личными суждениями. Он опасался, что встреча на высшем уровне в Глассборо^[46] могла бы восстановить шансы Джонсона, – следовательно, он полагал, что Советы вступили в сговор с демократами для того, чтобы свалить его самого. Но Никсон также видел, как не приведший ни к чему результат встречи сказался на популярности Джонсона, которая упала так же быстро, как и была раздута, – отсюда, его решимость не проводить встречи на высшем уровне до тех пор, пока не будет гарантирован ее успех.

Мой подход, – каким он описан выше, – по своей сути был почти таким же, хотя, с учетом моей научной подготовки, несколько более теоретизированным. 12 декабря 1968 года новоизбранный президент попросил меня вкратце проинформировать новый кабинет относительно нашего подхода к внешней политике. Мне казалось, что я сообщил своим новым коллегам, что советская внешняя политика велась по двум направлениям. Имело место давление в пользу примирения с Западом, вытекающее из растущего желания иметь потребительские товары, из страха войны и, вероятно, со стороны тех, кто надеялся на ослабление строгого полицейского режима в стране. Одновременно имело место и давление в пользу продолжающейся конфронтации с Соединенными Штатами, вызванное коммунистической идеологией, подозрительностью руководства, партийного аппарата, военных и тех, кто боялся, что любая разрядка сможет только подтолкнуть страны-сателлиты попытаться еще раз ослабить контроль со стороны Москвы. Внешняя политика Москвы после вторжения в августе в Чехословакию была сосредоточена на двух проблемах: как преодолеть эффект шока от вторжения в остальном коммунистическом мире и как сократить потери повсюду, особенно как предотвратить ущерб американо-советским отношениям.

Поэтому Советы, как представляется, особенно стараются держать открытой возможность проведения переговоров по ограничению стратегических вооружений. Для этого существовало множество причин: это мог бы быть тактический прием с целью восстановления респектабельности; это мог бы быть маневр с целью раскола альянса путем разыгрывания карты опасения американо-советского кондоминиума; это мог бы быть тот факт, что Советы полагали, что разумный стабильный стратегический баланс необходим, и в силу этого решили попытаться стабилизировать гонку вооружений на нынешнем уровне. Наш ответ зависел от собственной концепции по этой проблеме. Наша прежняя политика зачастую представляла собой «укрепление мер доверия» ради самого этого процесса, в надежде, что по мере роста доверия напряженность будет уменьшаться. Но если считать, что напряженность выросла в результате разногласий по конкретным вопросам, тогда метод решения проблемы заключается в том, чтобы начать работать над устранением тех разногласий. Длительный мир зависел от урегулирования политических вопросов, которые разделяли две ядерные сверхдержавы.

Фактически я говорил почти в том же ключе, что и главный советский представитель. Когда я встретился с Борисом Седовым, оперативным работником КГБ, прикрывающимся званием советника посольства, 18 декабря в отеле «Пьер», то сказал ему, что новоизбранный президент был серьезно настроен, когда говорил об эре переговоров. Советское руководство увидит, что новая администрация готова к переговорам по долгосрочным урегулированиям, отражающим реальные интересы. Мы считали, что имеет место очень много озабоченности в связи со сложившейся атмосферой, но мало кого волнует существо проблем. По мнению новой администрации, имели место реальные расхождения между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и что эти расхождения должны быть сужены, если мы хотим реального ослабления напряженности. Как я сказал, мы готовы к переговорам об ограничении стратегических вооружений. Но мы не будем бросаться в переговоры, как в омут, без предварительного анализа проблемы. Мы также будем судить цели Советского Союза по его готовности двигаться вперед по широкому фронту, особенно по его отношению к ситуации на Ближнем Востоке и во Вьетнаме. Мы рассчитываем на сдержанность Советского Союза в беспокойных точках во всем мире. (Это была знаменитая доктрина «увязки».) Я надеялся, что он передаст эти соображения в Москву.

Москва прислала благоприятный ответ. Седов принес мне послание 2 января 1969 года. В нем советские руководители отмежевались от «пессимистических взглядов», которые, по их утверждениям, они видели распространяемыми о новоизбранном президенте «во многих частях мира». «Главной озабоченностью Москвы» была не прошлая биография Никсона, а вопрос, руководствуется ли наше руководство «чувством реальности». Разоружение представляло собой первостепенную важность. Советские руководители признавали, что наши отношения получат благоприятную поддержку в связи с решением вьетнамской проблемы, политическим решением на Ближнем Востоке и «реалистичным подходом» в Европе в целом и в Германии в частности. Кремль не упустил возможности отметить свои собственные «особые интересы» в Восточной Европе.

Обе стороны теперь обозначили свои основные позиции. Новая администрация хотела использовать советскую озабоченность в отношении ее намерений втянуть Кремль в дискуссии по Вьетнаму. Мы по этой причине настаивали на том, чтобы переговоры по всем вопросам проходили одновременно. Советские руководители особенно беспокоились по поводу воздействия новой гонки вооружений на советскую экономику. В силу этого они приоритет отдавали ограничению вооружений. Это давало им дополнительное преимущество, состоящее в том, что простой факт переговоров, независимо от их результатов, осложнит новые бюджетные ассигнования на оборону в Соединенных Штатах и, – хотя мы этого пока еще не ощутили, – заставит поволноваться Китай.

Конечно, ничего больше не могло произойти, пока старая администрация была у власти. Но во время наших рассуждений в отеле «Пьер» новоизбранный президент и я выделили ряд основных принципов, которые станут определять наш подход к американо-советским отношениям на весь период нашего пребывания у власти.

Принцип конкретности. Мы станем настаивать на том, чтобы в любых переговорах между Соединенными Штатами и Советским Союзом иметь дело с конкретной причиной напряженности, а не с общей атмосферой в целом. Встречи на высшем уровне, если мы хотим, чтобы они являлись значимыми событиями, должны быть хорошо подготовлены и отражать переговоры, которые добились уже большого прогресса по дипломатическим каналам. Мы станем относиться со всей серьезностью к идеологическим обязательствам советских руководителей; мы не станем заблуждаться по поводу несовместимости интересов между нашими двумя странами во многих областях. Мы не станем делать вид, что добрые личные отношения или сентиментальная риторика прекратят напряженность послевоенного периода. Но мы готовы исследовать сферы общих озабоченностей и достигать четких договоренностей, основанных на обязательной взаимности.

Принцип сдержанности. Разумные отношения между сверхдержавами не смогут выдержать постоянных попыток получения односторонних выгод и использования в своих интересах районов кризиса. Мы были полны решимости оказывать сопротивление советским авантюрам; одновременно были готовы вести переговоры о подлинном ослаблении напряженности. Мы не станем бездействовать ради разрядки, предназначенной для усыпления настороженности потенциальных жертв; но готовы к разрядке, основанной на взаимной сдержанности. Мы станем придерживаться подхода «кнута и пряника», оставляя за собой право устанавливать санкции за авантюры и желая расширять отношения в свете ответственного поведения.

Принцип увязки. Мы настояли на том, что для достижения реального прогресса во взаимоотношениях между сверхдержавами надо действовать по широкому фронту. События в разных частях мира, по нашему мнению, связаны друг с другом, даже просто советское поведение в различных частях мира. Мы исходили из той предпосылки, что распределение проблем по четким подразделениям даст возможность советским руководителям вообразить, что они смогут использовать сотрудничество в одной области как предохранительный клапан, стремясь к односторонним выгодам в других районах. Это было неприемлемо. Никсон выразил это мнение на своей первой пресс-конференции 27 января 1969 года. Переговоры по ограничению стратегических вооружений с Советским Союзом стали бы более продуктивными, по его словам, если бы они велись «таким способом и в такое время, которое содействовало бы прогрессу по мере возможности по нерешенным политическим проблемам одновременно». На брифинге для журналистов 6 февраля я открыто использовал термин «увязка»: «Если речь идет о вопросе увязки между политической и стратегической обстановкой, …(президент) … хотел бы иметь дело с проблемой мира по всему фронту, в котором миру брошен вызов не только на военном фронте».

Настолько сильна прагматическая традиция американской политической мысли, что эта концепция увязки повсеместно оспаривалась в 1969 году. Полагали, что это некая повышенная реакция, идиосинкразия, ничем не оправданный совет отложить переговоры по контролю над вооружениями. С тех пор ее отвергают так, будто она отражает стиль проведения политики конкретной администрации. На наш взгляд, увязка существовала в двух видах. Во-первых, когда дипломат намеренно связывает два отдельных объекта в процессе переговоров, используя один в качестве рычага воздействия для другого. Или, во‑вторых, когда, в силу реальности ситуации, вызванной взаимозависимостью в мире, действия одной крупной державы неизбежно оказываются связанными и имеют последствия по любым другим вопросам или регионам, а не только по непосредственно затрагиваемым в данный момент.

Новая администрация иногда прибегала к увязке в первом ее смысле. Например, когда мы достигли прогресса в урегулировании войны во Вьетнаме, что-то было обусловлено продвижением в таких районах, представляющих интерес для Советов, как Ближний Восток, торговля или ограничение вооружений. Но в гораздо более важном смысле слова увязка была реальностью, а не чьим-то решением. Демонстрация американской слабости в какой-то одной части мира, например, в Азии или в Африке, немедленно вела бы к разрушению доверия в других частях мира, например, на Ближнем Востоке. (Именно по этой причине мы были настроены так, чтобы наш уход из Вьетнама произошел не как явный крах, а как стратегия Америки.) Наша позиция на переговорах по контролю над вооружениями не могла быть отделена от ситуации с военным балансом, который складывался бы в результате этого, а также от наших обязательств как крупной военной державы в глобальной системе союзов. С тем же успехом, ограничение вооружений почти непременно не смогло бы выдержать периода растущей международной напряженности. Мы видели и тут увязку, если говорить коротко, аналогичную общему стратегическому и геополитическому взгляду. Игнорировать взаимозависимость событий означало бы подрывать согласованность всей политики.

Увязка, однако, не представляет собой естественную концепцию для американцев, которые традиционно рассматривали внешнюю политику как случайно-эпизодическое предприятие. Наши бюрократические организации, разделенные на региональные и функциональные отделы, и в действительности наша научная традиция специализации осложняют тенденцию к изоляции и фрагментации. Американский прагматизм вырабатывает склонность к рассмотрению вопросов раздельно: решать проблемы по существу, без учета чувства времени или контекста или плавности хода реальности. А американская правовая традиция поощряет строгое внимание к «фактам по делу» и недоверчивость по отношению к абстрактным вещам.

И, тем не менее, во внешней политике нельзя отрицать необходимость объединительных концептуальных рамок. Во внутренних делах новые отправные точки определены юридическим процессом; важные инициативы могут быть единственным способом запуска каких-то новых программ. Во внешней политике самые важные инициативы требуют мучительной подготовки; для получения результатов требуются месяцы или годы. Успех требует наличия чувства истории, понимания множества сил, находящихся вне нашего контроля, и разностороннего изучения и оценки ткани событий, испытанием внутренней политики является закон; внешняя политика оценивается нюансами и взаимоотношениями.

Самой трудной проблемой для политика во внешних делах является установление приоритетов. Концептуальные рамки, – которые «связывают» события, – являются важным инструментом. Отсутствие увязки ведет к точно противоположной свободе действий; творцы политики вынуждены реагировать на местнические интересы, будучи сами подверженными воздействию без фиксированного компаса. Государственный секретарь становится заложником своих территориальных подразделений; президентом руководят его ведомства. Оба рискуют оказаться заложниками событий.

Увязка в силу этого была еще одной попыткой новой администрации освободить нашу внешнюю политику от колебаний между большим разбросом и изоляцией и обосновать ее в рамках жесткой привязки к концепции национального интереса.

Отношение со стороны общественности и конгресса: весенний аврал

Одним из странных элементов выборов Ричарда Никсона было то, что многие из тех, кто боролся против него в силу его жесткой оппозиции по отношению к коммунизму, должны были бы трактовать его избрание как мандат на новые инициативы в отношении Советского Союза. Администрацию Никсона приветствовали залпом разных советов, призывающих быстро двигаться вперед с целью улучшения отношений с Советским Союзом. Никсон вскоре обнаружил недоработки в этом плане, он был слишком подозрительным в отношении советских намерений, слишком поглощен военной мощью, слишком сдержанным в плане потребностей разрядки.

Проведение встречи на высшем уровне с целью «знакомства» было из ряда многих предложений; его целью было предложить начать переговоры о стратегических вооружениях, которые уже подготовила администрация Джонсона, и улучшить климат в личных взаимоотношениях. Это мнение было активно поддержано, среди прочих, Збигневом Бжезинским, который писал, что «полезный механизм, – как символического, так и практического плана, – предложить практику ежегодного проведения неформальных двухдневных рабочих дискуссионных встреч между американским и советским главами правительств. …Для этой встречи не обязательна официальная повестка дня. …Ее целью было предоставление главам …двух ведущих ядерных держав постоянной возможности личного обмена мнениями и поддержания личных контактов»^[47].