Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

En consecuencia, la Ley Harrison determinó el papel clave que Estados Unidos desempeñó en el desarrollo del SICD y en el rechazo al mantenimiento de las adicciones que fue aceptado implícitamente como una política sensata por la mayoría de los países. Como se muestra en el capítulo VIII, hoy son pocos los países que aceptan el mantenimiento de la heroína en procedimientos médicos y, en aquellos donde es legal, los profesionales de la salud son cautelosos en su uso y pocos adictos a la heroína son tratados con ella.

5. Las drogas en la Sociedad de Naciones

5.1. El periodo anterior a los tratados de 1925

El control de drogas fue una función importante de la Sociedad de Naciones. En la Resolución del 15 de diciembre de 1920 se estableció el Comité Asesor sobre el Tráfico de Opio y Otras Drogas Peligrosas, generalmente denominado Comité Asesor para el Opio (CAO). Este Comité asumió las funciones establecidas en el Convenio Internacional del Opio de La Haya de 1912 (UNODC, 2008 p.192). El CAO es el predecesor de la Actual Comisión de Estupefacientes (CND). Además,

[…] la Sociedad creó una ‘Sección de Cuestiones Sociales y del Opio’ (a menudo conocida como la ‘Sección del Opio’) dentro de su secretaría para el apoyo administrativo y ejecutivo. El Comité de Salud de la Sociedad (precursor de la Organización Mundial de la Salud) asumió la responsabilidad de asesorar en asuntos médicos. (Ibídem).

Una tarea importante del CAO y de la Sección del Opio era estimar los requisitos para satisfacer las necesidades médicas “legítimas” (Ibídem). Otras consistían en determinar los efectos de esas drogas en los usuarios, la magnitud del problema de las drogas, la definición de adicción, los métodos de tratamiento y los usos cuasi medicinales del opio (McAllister, 2000, pp. 47-49). Sin embargo, la Sección del Opio no logró un acuerdo sobre las estimaciones de opio, coca y las drogas derivadas de estas plantas debido a las diferencias entre los intereses de los países y las percepciones sobre cómo tratar las drogas adictivas. No obstante, los países

[…] apoyaban en líneas generales el paradigma de control emergente que enfatizaba la regulación de sustancias, la marginación de los usuarios y la exploración en la búsqueda de mejores fármacos. Como resultado de estos factores, el régimen internacional de control de drogas llegó a definirse principalmente fuera de las esferas sociales y médicas. Si bien las cuestiones sociales y médicas nunca desaparecieron por completo, el sistema se centró en los cálculos económicos, las leyes reglamentarias y las medidas de observancia. La experiencia médica desempeñó un papel importante en la definición de qué drogas poseían potencial de adicción, pero esas determinaciones se centraron en manifestaciones fisiológicas estrechas y evitaron las mayores implicaciones sociales de la adicción. El control de la oferta surgió como la razón de ser del régimen. (Ibídem, pp. 49-50).

Para avanzar en esta agenda se convocó una Conferencia para redactar un nuevo convenio.

A pesar de que el presidente Woodrow Wilson fue el principal promotor de la Sociedad de Naciones, Estados Unidos no adhirió a la Sociedad debido a la oposición del Congreso. La membresía de Estados Unidos era importante para la Sociedad y sus miembros pensaban que las políticas internacionales de drogas podrían ser un instrumento para conseguir que adhiriera. Esto le permitió a ese país condicionar la agenda para las negociaciones sobre políticas de drogas, y

[…] en mayo de 1924 Estados Unidos fijó la actitud intransigente que animó la estrategia internacional de control de drogas durante el resto de la década. De hecho, durante el resto del siglo, la elusiva meta de —controlar la producción agrícola en el terreno— siguió siendo un principio central de la política estadounidense sobre drogas. Tal estrategia requería poco sacrificio de los estadounidenses, al tiempo que exigía cambios sociales e institucionales fundamentales a los demás. (Ibídem, p. 66).

5.2. Los tratados de 1925

Después de una serie de contactos diplomáticos, Estados Unidos aceptó participar en la Conferencia, pero las diferencias entre los intereses de varios países llevaron a una convocatoria de dos conferencias que produjeron:

En primer lugar, el Acuerdo relativo a la fabricación, el comercio interno y el uso del opio preparado, también conocido como el Acuerdo relativo a la supresión de la fabricación, el comercio interno de opio preparado y el uso de opio preparado, firmado en Ginebra en febrero de 1925. Este tratado fue motivado por un gran aumento en la producción y el consumo de opio en el Sudeste Asiático, principalmente en China, exhortó a los gobiernos a desalentar el hábito de fumar opio y estableció el objetivo de eliminar esta práctica en 15 años. (Buxton, 2006, p. 40).

Asimismo, el

[…] artículo I exigía que, con excepción de la venta al por menor, la importación, venta y distribución de opio fuera un monopolio gubernamental, que tendría el derecho exclusivo de importar, vender o distribuir opio. El leasing, franquicias o la delegación de este derecho estaba específicamente prohibido. El artículo II prohibía la venta de opio a menores de edad y el artículo III prohibía a los menores entrar en los fumaderos. El artículo IV exigía a los gobiernos que limitaran el número de tiendas minoristas de opio y de los fumaderos en la medida de lo posible. Los artículos V y VI regularon la exportación y el transporte de opio y escoria. El artículo VII exigía a los gobiernos que desalentaran el uso del opio mediante la enseñanza en escuelas, literatura y otros métodos. (UNODC, 2008, p. 193).

En segundo lugar, a pesar de “que la aplicación de las disposiciones del Convenio de La Haya del 23 de enero de 1912 por las Partes Contratantes ha producido resultados de gran valor” (Sociedad de Naciones, 1925), el resultado no era satisfactorio debido a que “el comercio de contrabando y el abuso de las sustancias a las que se aplica el Convenio siguen siendo a gran escala” (Ibídem). Por eso, el Convenio creó un sistema de certificados de importación y autorizaciones de exportación, destinado a garantizar que todas las transacciones internacionales de sustancias controladas fueran conocidas y aprobadas por las autoridades competentes de los países importadores y exportadores. Este sistema fue supervisado por la recién creada Junta Central Permanente del Opio (PCOB),

[…] creada como un órgano imparcial cuyos miembros no deben ser representantes gubernamentales, sino que deben servir a título personal, sin ocupar ningún cargo que los ponga en una posición de dependencia directa de sus gobiernos. La Junta no podía sancionar a ningún país, pero podría recomendar un embargo de las exportaciones e importaciones de medicamentos a cualquier país que haya exportado o importado por encima de los niveles de producción o necesidad médica establecidos. Esto se extendió a los países que no eran parte en la Convención, universalizando el sistema de control. (Buxton, 2006, p. 41).

Dado que el PCOB no tenía poder sancionatorio, tuvo que confiar en su capacidad para generar sanciones morales y avergonzar. Esta situación ha pervivido en la actual JIFE, heredera del PCOB.

Después de “un apasionado discurso del jefe de la delegación de Egipto” (UNODC, 2008, p. 194) la Convención incluyó por primera vez a la marihuana entre las drogas controladas, aunque la reglamentación se limitaba al comercio internacional de marihuana y hachís.

La delegación estadounidense estuvo presidida por Stephen G. Porter, quien, desde 1919, dirigió el Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes desde donde guio la política exterior estadounidense sobre drogas. Porter era intransigente, beligerante y había discrepado fuertemente con la legitimidad de los usos “cuasi-médicos” de drogas. La posición de Porter “era que el uso de opiáceos para fines distintos de los médicos y científicos era un abuso y que el control de la producción era necesario para frenarlo” (Musto, 1999, p. 199). Porter se oponía a las importaciones de opio para producir heroína y creía que prohibir la producción de heroína en el mundo resolvería el problema estadounidense de la adicción a ella (Ibídem, p. 200).

Los estadounidenses parecían haber logrado cierto éxito

[…] en el Capítulo III, que se ocupa del control interno de los medicamentos manufacturados, a diferencia del cultivo de drogas a base de plantas, los redactores fueron capaces de ir un paso más allá. El artículo 5 declara: ‘Las Partes Contratantes promulgarán una ley o reglamento efectivo para limitar exclusivamente a fines médicos y científicos la fabricación, importación, venta, distribución, exportación y uso de las sustancias a las que se aplique el presente Capítulo’. (UNODC, 2008, p. 193).

Sin embargo, esta redacción no comprometió a los países lo suficiente como para satisfacer a los estadounidenses porque no requería ninguna aplicación y no obligaba a que los usos de las drogas, diferentes a los médicos o científicos, fueran considerados ilegales. La Delegación Estadounidense encabezada por Porter dejó la Conferencia con disgusto y no firmó la Convención. China y Perú tampoco lo hicieron. La primera porque estaba inmersa en una guerra civil y era inconveniente para ellos adquirir cualquier compromiso internacional y Perú debido a preocupaciones por dañar las perspectivas de su incipiente industria de fabricación de cocaína¹⁰.

La actitud estadounidense generó una amplia cobertura de la prensa y diversas reacciones mundiales. Canadá, Japón, India, Gran Bretaña, Francia y Holanda ratificaron rápidamente la Convención para apoyar a la Sociedad de Naciones. Parece que el comportamiento estadounidense indujo su rápida ratificación por parte de cincuenta y seis países y entró en vigor en 1928. Sin embargo, a medida que la producción de opio disminuyó en la India, que había ratificado la Convención, aumentó en Persia. Este sería un ejemplo temprano de lo que posteriormente se conoció como el “Efecto Globo”: cuando la producción de drogas ilegales y su tráfico se elimina en un lugar, se desplaza a otro.

La Sociedad de Naciones procedió a obtener información sobre el opio, buscó casos de desviación hacia los mercados ilegales y avanzó en la organización del CAO y la PCOB, así como en la separación de las funciones de cada uno. También buscó formas para que Estados Unidos participara en las actividades de sus órganos de drogas.

En Estados Unidos, en 1930 y poco antes de su muerte, Stephen G. Porter promovió en el Congreso la creación de la Oficina Federal de Estupefacientes (FBN) y el nombramiento de Harry J. Anslinger como su director. Este era un convencido de aplicar “mano dura” contra las drogas, encabezó la FBN desde 1930 hasta 1962 y desempeñó un papel legendario en la conformación del SICD¹¹.

La Convención de 1925 no estableció directrices para regular los mercados internacionales de morfina, codeína, cocaína y heroína¹²; y tampoco estableció controles a las plantas de las que se obtienen esas drogas. La mayor preocupación al respecto era la producción de opio que experimentaba un crecimiento grande debido a los conflictos políticos internos en China. En ese momento, la coca y la cocaína eran vistas como un problema menor. La gran depresión y las crisis de la balanza de pagos de muchos países hicieron atractivas las exportaciones ilegales como fuente de divisas, se sospechaba que los países que no habían firmado la Convención de 1925 se estaban aprovechando del mercado reexportando drogas para usos no médicos y que Persia y otros países estaban reemplazando a la India como proveedores de opio para usos cuasi médicos. Además, los países colonialistas tenían monopolios estatales de fumaderos de opio en sus colonias, que eran importantes fuentes de ingresos del gobierno. Estos factores indujeron a la Sociedad de Naciones a buscar formas de fortalecer los controles del mercado de las drogas (UNODC, 2008, pp. 192-198). En los Estados Unidos, la prohibición del alcohol fracasaba y una nueva Convención ofrecía una oportunidad para que Anslinger fortaleciera su agencia.

5.3. El Convenio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes

Estos acontecimientos dieron lugar a la convocatoria para un nuevo convenio. Cincuenta y siete países asistieron a la Conferencia de 1931, aunque muchos participantes eran miembros de las delegaciones de los países en la Sociedad de Naciones y no tenían conocimientos especializados en cuestiones relacionadas con las drogas. Las razones que justificaron el Convenio se expresan en su prefacio:

[…] deseosos de completar las disposiciones de los Convenios Internacionales de Opio, firmados en La Haya el 23 de enero de 1912, y en Ginebra el 19 de febrero de 1925, haciendo efectiva por acuerdo internacional la limitación de la fabricación de estupefacientes a los requisitos legítimos del mundo con fines médicos y científicos y regulando su distribución. (Sociedad de Naciones, 1931).

El Convenio trató de regular la producción y el comercio de medicamentos manufacturados, pero los países no lograron ponerse de acuerdo sobre cómo repartirse el mercado mundial. No obstante, se promovió un sistema de mercado de drogas con el objetivo de mantener un fuerte nivel de competencia evitando los monopolios. El Convenio se firmó en julio de 1931 y entró en vigor en julio de 1933. Fue ratificado por sesenta y siete países y representó la única de las tres convenciones de la Sociedad de las Naciones sobre drogas que fue firmada y ratificada por Estados Unidos (UNODC, 2008 p. 195).

También estableció un sistema que obligaba a los países a estimar el volumen de sus necesidades de drogas y únicamente podría modificarse en situaciones de emergencia. Cada país importador tenía la posibilidad de buscar el proveedor más barato, pero no se le permitía importar más de la cantidad estimada. Para gestionar ese sistema, se creó un Órgano de Fiscalización de Estupefacientes (OFE) con el fin de establecer las necesidades mundiales. Los gobiernos debían notificar al OFE las cantidades de medicamentos importados y exportados, pero solo después de haber ejecutado la orden de venta.

La Convención también introdujo un sistema para la clasificación de drogas, dos listas de medicamentos sujetos a un tratamiento diferente, dependiendo del riesgo producido por el uso y la utilidad médica.

Las drogas como la codeína y la dionina¹³, fueron sometidas a medidas menos estrictas debido a su utilidad médica y menor potencial de abuso. La heroína, en cambio, fue prohibida para la exportación, excepto en condiciones especiales. En virtud de la Convención, toda heroína incautada debería destruirse o convertirse¹⁴, en lugar de desviarse a un uso médico o científico, como estaba permitido para las incautaciones de otras drogas¹⁵. (Ibídem, p. 195).

La Convención también exigía que los países establecieran un organismo gubernamental especial para aplicarla (McAllister, 2000, p. 108).

Estados Unidos no logró su objetivo de establecer el principio de limitar los usos legítimos de drogas a fines médicos y científicos para todos los medicamentos programados, pero el sistema de estimaciones basadas en las necesidades médicas era un progreso en esa dirección. Esto y el deseo de evitar una reacción internacional similar a la que tuvo lugar luego de la Convención de 1925, explican porque Estados Unidos firmó la Convención de 1931.

La Convención de 1931 fortaleció el SICD y alentó a los órganos de drogas de la Sociedad de Naciones y a la FBN a seguir adelante. En Estados Unidos, el republicano Anslinger, utilizó el requisito de la Convención de fortalecer la FBN y convenció al Representante Fiorello La Guardia para que presentara un proyecto de ley con el objetivo de exigir la inspección detallada en busca de drogas, en todas las importaciones procedentes de países productores que no hubieran ratificado la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912. Turquía, cuyas exportaciones fueron amenazadas, cumplió y ratificó la Convención (Ibídem, pp. 107-108).

El objetivo principal de la Liga de Naciones era regular la producción y los mercados de armas de uso militar y prevenir una Segunda Guerra Mundial. Muchos pensaban que los tratados sobre drogas constituían un modelo de cooperación internacional a seguir en el campo de las armas. Esto alentó el esfuerzo por superar los obstáculos a los que se enfrentaba la formulación y ratificación de las convenciones sobre drogas.

5.4 La Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas de 1936

La experiencia de los años 20 y principios de los 30 convenció al CAO y al OFE de que era necesario ampliar los esfuerzos reglamentarios para controlar a las organizaciones narcotraficantes, en particular las de Asia oriental y sudoriental, donde el tráfico de opio estaba creciendo a un ritmo rápido. Sin embargo, para 1933, la Sociedad de Naciones estaba significativamente debilitada por el retiro de Alemania y Japón, quienes habían inducido el de países como Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. A pesar de estos signos de debilidad y crisis, la Liga convocó la Convención de 1936 para la represión del tráfico ilícito de drogas nocivas, que fue firmada el 22 de julio. El prefacio de la Convención expresa su propósito:

[…] habiendo resuelto, por una parte, reforzar las medidas destinadas a sancionar los delitos contrarios a las disposiciones de la Convención Internacional del Opio firmada en La Haya el 23 de enero de 1912, la Convención de Ginebra del 19 de febrero de 1925 y la Convención para limitar la fabricación y regular la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el 13 de julio de 1931, y, por otra parte, para combatir con métodos más eficaces el tráfico ilícito de drogas y sustancias abarcadas por los convenios mencionados. (Sociedad de Naciones, 1936).

Se invitó a Estados Unidos a la conferencia, pero aceptó participar solo después de recibir garantías por escrito de que se incluirían determinados temas. La delegación estadounidense estaba encabezada por Anslinger y Stuart Fuller, jefe de la Oficina del Lejano Oriente del Departamento de Estado. Su propuesta era:

[…] criminalizar todo uso no médico, la producción y distribución, y tal vez también el uso personal de las drogas. Cuando varias delegaciones objetaron que estos asuntos estaban fuera de la competencia de la Conferencia, Fuller presentó una carta de la secretaría indicando lo contrario. Los delegados opuestos a las propuestas estadounidenses se abalanzaron entonces sobre Ekstrand, quejándose de que la secretaría no tenía derecho a hacer tal promesa¹⁶. Sin embargo, la aceptaron y la Conferencia dio a la propuesta estadounidense una audiencia superficial antes de rechazarla. (McAllister, 2000, p. 123).

La delegación estadounidense quería abandonar la Conferencia, pero el Departamento de Estado no aprobó esa medida para evitar una vez más, consecuencias similares a las generadas tras abandonar la Conferencia de 1925. Sin embargo, Estados Unidos no firmó la convención (Buxton, 2006, pp. 42-46).

Este fue el primer tratado que se centró explícitamente en el tema del narcotráfico y el primero en requerir que ciertas conductas en los mercados de drogas fueran catalogadas como delitos. El artículo 2 del Convenio de 1931 establece que:

Cada una de las Altas Partes Contratantes se compromete a establecer las disposiciones legislativas necesarias para castigar severamente, en particular con penas de prisión u otras penas de privación de libertad, los siguientes actos, a saber:

a. La fabricación, conversión, extracción, preparación, posesión, dar, ofrecer en venta, distribuir, comprar, vender, entregar en cualquier término, el corretaje, despacho, despacho en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientes, contrariamente a lo dispuesto en dichos convenios;

b. La participación intencional en los delitos especificados en el presente artículo;

c. La conspiración para cometer cualquiera de los delitos antes mencionados;

d. Los intentos y, con sujeción a las condiciones prescritas por la legislación nacional, actos preparatorios. (UNODC, 2008, p. 196).

Además, por primera vez la Convención se ocupaba explícitamente de los delitos relacionados con las drogas cometidos en el extranjero y las cuestiones conexas a la extradición.

Solo trece países ratificaron la Convención que entró en vigor en octubre de 1939, aproximadamente un mes después del inicio de la Segunda Guerra Mundial. El narcotráfico internacional disminuyó drásticamente debido a la guerra y no representó un tema importante para la legislación internacional hasta la Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas.

6. La masticación de coca, un asunto de políticas internacionales

6.1. El trasfondo social y político

En las comunidades nativas de los países andinos, la coca ha tenido múltiples usos desde tiempos inmemoriales. Ha sido empleada en rituales sociales para apoyar la cohesión y facilitar la interacción social, como estimulante para trabajar, en ritos religiosos, como instrumento de adivinación, alimento por su contenido vitamínico, como sustancia digestiva, para la recreación y como insumo en algunas industrias. También se ha empleado en medicina (por ejemplo, para hacer frente al síndrome de altura o “soroche”) y otros que podrían ser clasificados como usos cuasi médicos por la medicina occidental¹⁷. El consumo de coca es muy común en Bolivia y Perú, pero limitado en Colombia que tiene poca población nativa.

La masticación de coca fue rechazada por los conquistadores españoles, quienes buscaban difundir la religión católica en el mundo. Los primeros misioneros católicos se dieron cuenta del valor ceremonial de la coca, la vincularon a las prácticas religiosas de los amerindios y la consideraron un obstáculo para su conversión. Esto llevó a la condena de la coca por el Concilio Católico que se reunió en Lima en 1567 y se la declaró como “cosa inútil y perniciosa que conduce a la superstición por ser un talismán del diablo” (Vidart, 1991, p. 88)¹⁸.

Sin embargo, los intereses de los españoles estaban en conflicto. La masticación de coca funciona como paliativo para el hambre y el cansancio. Es un anoréxico, pero también un estimulante convenientemente utilizado por los propietarios de haciendas y minas con el objetivo de lograr que los trabajadores resistieran largos turnos de trabajo sin el suministro de alimentos. En el conflicto entre la religión y el dinero, el dinero ganó y la masticación de coca se aceptó como una costumbre amerindia de una raza y cultura inferior que pocos “blancos” adoptaron.

En el Concilio de Lima de 1567, muchas personas atestiguaron acerca de lo que hoy se denomina un genocidio amerindio debido a la desnutrición producida por la coca suministrada a los trabajadores y por el efecto de la adicción. Sin embargo, los terratenientes cultivadores y comerciantes argumentaron que esas consecuencias eran exageradas y señalaron varios de los beneficios, incluidos los económicos, que también favorecieron a algunos clérigos que obtenían ingresos por la coca. Finalmente, el Concilio adoptó

[…] una posición más moderada, aunque reformista, con respecto a la cuestión de la coca. Cuando se presentó a la Corona en 1569, la declaración sobre la coca del consejo se solicitaba la promulgación de una legislación global que desalentara el uso de la hoja en ‘prácticas supersticiosas’, que limitara su cultivo y redujera las muertes de camayos¹⁹ mediante la prevención del trabajo forzoso en la provincia de los Andes. (Gagliano, 1994, p. 56).

El conflicto sobre la práctica de mascar coca, que comenzó en el siglo XVI, persiste hoy en día. Con el tiempo, en una sociedad muy estratificada, señorial y racista, el papel social de la coca trascendió su uso como paliativo contra el hambre y el agotamiento, y se convirtió en un símbolo de la identidad indígena. El consumo de coca en ceremonias religiosas indígenas condujo a un debate sobre si su hoja tenía un carácter sagrado en la cultura indígena. Según la mitología indígena, la coca fue un don de Pachamama, la Madre Tierra y

[e]l Indio Andino coquea porque así afirma su identidad como hijo y a la vez dueño de la tierra que el español le arrebatara ayer y el terrateniente criollo le retacea hoy. Ser indio es ser coquero: mambeando, acullicando, cachando, que todo es la misma cosa, se desafía silenciosa y obstinadamente a los señores contemporáneos que descienden de los encomenderos y los aún más antiguos conquistadores. (Vidart, 1991, p. 61).

“Mascar coca también formaba parte de ceremonias religiosas, brujería y ritos de iniciación, facilitaba las relaciones sociales y se practicaba de manera colectiva durante los periodos de descanso del trabajo” (Thoumi, 2002, p. 49).

Hasta que la cocaína fue extraída de la coca en 1860, la masticación y otros usos comentados más adelante, constituían un fenómeno local con profundas raíces sociales y culturales que lo diferenciaban del consumo de la cocaína:

[…] la cultura de la cocaína, a la que prácticamente cualquier persona con ganas y dinero en efectivo puede unirse, es famosamente hedonista, arriesgada e individualista; mientras que la coca suele ser saboreada por los indios andinos para reforzar sus costumbres tradicionales y comunitarias compartidas. La coca se compra y vende, pero históricamente se integra en un circuito regional limitado que reproduce un cinturón cultural de ‘Andinidad’ de las tierras altas. La cocaína, en su mucho más corta historia, se ha convertido en una mercancía global sin raíces y despiadada. (Gootenberg, 2008, p. 18)²⁰.

La diferencia entre los consumos de coca y cocaína en los países andinos refleja que:

[…] el enfrentamiento entre las culturas hispánica e indígena en los Andes ha continuado durante cinco siglos. En algunos casos ha sido patente, pero la mayoría de ellos se ha cocido lenta y encubiertamente. Esta pugna sustenta muchos de los valores y características culturales de Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia y todavía no se ha resuelto. En efecto, en los Andes el proceso de ‘la conquista del ‘otro’ no ha terminado’. (De Roux, 1990, p. 11).

Así, “el abuso en contra de los indígenas ha sido una constante en la historia de la región²¹. Como símbolo de identidad indígena, el uso y las políticas sobre la coca se convirtieron en parte integral del enfrentamiento entre las dos culturas” (Thoumi, 2002, p. 50).

En 1884, el farmacéutico francés Alfredo Bignon comenzó a publicar artículos científicos sobre los beneficios de la coca y la cocaína. A principios del siglo XX, la masticación de coca empezó a debatirse en Perú. El psiquiatra Hermilio Valdizán comenzó a abogar por la instauración de controles al cultivo de coca y la eliminación de la masticación, convencido de que, más que el alcohol, constituía la razón principal de la “degeneración de la raza indígena”. Sus posiciones estaban respaldadas por la evidencia de que los misioneros estadounidenses Adventistas del Séptimo Día habían disuadido a los amerindios masticadores de coca y demostraron que no necesitaban esta sustancia para vivir en regiones altas (Gagliano, 1994, p. 122). Adicionalmente, un movimiento “indigenista” contra la coca, liderado por Carlos Paz-Soldán, argumentó la necesidad de asimilar a los indígenas dentro de la sociedad occidental, afirmó que eran víctimas de un “cocaísmo indígena” tóxico y coincidió en que la masticación estaba “degenerando la raza indígena” (Gootenberg, 1999, pp. 56-57, y 2008, pp. 168-169).

Después que Valdizán se incapacitara en 1929, otro médico, Carlos Ricketts introdujo un proyecto de ley en la Cámara de Diputados para establecer un monopolio nacional de coca con el objetivo de eliminar el hábito de masticar coca entre los indígenas y regular el uso inmoderado del alcohol. Este proyecto fue apoyado por Augusto Leguía, presidente conservador de línea dura entre 1919 y1930, quién argumentó que la producción de hojas de coca debía limitarse a satisfacer los requisitos médicos y científicos. A pesar de este apoyo, la oposición de los hacendados ganó y el proyecto no fue promulgado (Gagliano, 1994 pp. 126-131). Este esfuerzo fallido conformó la primera propuesta para crear un monopolio gubernamental de coca en Perú y para controlar sus usos.

A finales de la década de 1920, Perú producía y exportaba tanto hojas de coca como “cocaína cruda”²². Paz-Soldán comenzó a abogar por la industrialización de la coca y la producción de cocaína para exportaciones. “Una admiración por la cocaína científica y pura, combinada con un disgusto por la coca indígena primitiva (ahora una patología), fue una forma medicalizada de la intensificación de la esquizofrenia nacional en torno a la coca” (Gootenberg, 1999, p. 58). Los esfuerzos de Paz-Soldán por propiciar la producción de cocaína generaron una “sorprendente actividad internacional encubierta [...] Maywood Chemical [...] intentaría que los peruanos volvieran a hablar con la Sociedad de Naciones, durante los próximos años ‘para proteger su venta legítima de coca’” (Ibídem, p. 59). Durante la década de 1930²³, la opinión pública en Perú apoyó el proyecto de la industrialización de la coca y la solicitud de mayores “cuotas de cocaína de exportación” en la Sociedad de Naciones, bajo la creencia errónea de que la Sociedad asignaba tales cuotas. “Extrañamente, pocos peruanos dudaron de la mayor promesa de esta campaña: que un mercado sustancial de cocaína lícita estaba en algún lugar por ahí escondido, pero listo a responder a una acción peruana” (Ibídem, p. 61).