Neoliberalismo y globalización en la agricultura del sur de Chile, 1973-2019

Es necesario estudiar las economías regionales, considerando la dimensión global como un nuevo nivel de relación y de análisis de lo regional y lo local, más allá y fuera de las consideraciones nacionales (Buainain, Rocha de Sousa & Navarro, 2018; Sassen, 2011; Sklair, 2003).

En relación a esto, es cada vez más claro que la comprensión de la situación actual de la agricultura sureña, como la de cualquier otra zona, requiere realizar estudios comparativos con otras realidades regionales, latinoamericanas y europeas, pues los procesos experimentados presentan similitudes evidentes. En particular, una historia comparada de las dinámicas de desarrollo en el sur de Chile y Argentina permite encontrar elementos comunes y diferencias muy relevantes, ayudando a entender mejor qué significa todo esto para Chile; la especialización productiva, la internacionalización y transnacionalización del sur argentino (la fruta en el Alto Valle del río Negro), con todos los problemas que ha enfrentado en las últimas décadas, anticipan de algún modo dificultades y desafíos que en el sur chileno están todavía escasamente presentes.

Aspectos como el trabajo temporero, innovación productiva, apoyo estatal, mercados nacionales e internacionales, crisis económicas, transnacionalización, desarrollo energético, etc., han sido profusamente estudiados en las últimas décadas en Argentina. Toda esa experiencia histórica de una economía regional inmediata debe ser estudiada y comprendida en el sur de Chile (Almonacid, 2018; Bendini & Tsakoumagkos, 1999; Bendini & Steimbreger, 2003; Bendini & Alemany, 2004; Bendini, 2005; Bendini, Murmis & Tsakoumagkos, 2009; Bendini & Tsakoumagkos, 2012; Bendini, Steimbreger, Radonich & Tsakoumagkos, 2012; Mastrangelo & Trpin, 2011).

Por último, el mayor cambio que ha experimentado la economía silvoagropecuaria del sur de Chile es justamente que la economía sureña ha ido perdiendo ese carácter, especialmente desde los años noventa. Junto a las actividades silvoagropecuarias, tradicionales, el mundo rural ha comenzado a ser el espacio de otras actividades económicas. Uno de los factores relacionados con esto es la disminución de la población rural, por diferentes razones; tecnológicas, productivas y culturales, a lo menos. Hoy en día, cada vez menos personas viven y trabajan en el campo. La mayoría de quienes se desempeñan en la agricultura y otras actividades, viajan de la ciudad al campo, porque prefieren las comodidades o los servicios que entrega la vida urbana. Además, la propia crisis de los rubros productivos tradicionales, ha facilitado el surgimiento del turismo, en sus diferentes manifestaciones, el crecimiento de la subdivisión de predios para formar parcelas de agrado, para residentes ocasionales o para quienes migran al campo buscando llevar una vida más tranquila, con la posibilidad cada vez más extendida de contar con todos los servicios urbanos básicos, y sin que necesariamente ello signifique el desarrollo de alguna actividad agrícola (Robles, 2018). Por otro lado, la tierra se ha convertido en un recurso valioso para otros fines económicos, lo que debe ser comprendido como parte de las transformaciones experimentadas por el propio capitalismo neoliberal globalizado (Borras et al., 2012; Hodge & Adams, 2014; Kelly, 2011; Paniagua, 2012; Peluso & Lund, 2011). La tierra es cada vez más un bien para la especulación financiera. Asimismo, puede destinarse a proyectos turísticos de alto nivel y al conservacionismo, por ejemplo.

Además, los espacios rurales del sur de Chile se han convertido en un medio para la generación de energía. Tanto de megaproyectos hidroeléctricos, como de una variedad de proyectos de energía renovable no convencional (bioenergía con biomasa, eólica, microcentrales hidroeléctricas). Hoy en día, los valores pagados por la tierra para la agricultura o para la generación de energía no tienen comparación (González, 2018). En este sentido, todas las riberas de ríos y las zonas montañosas han pasado a tener un valor económico mucho mayor solo por esta razón.

En este libro estudiamos lo que está sucediendo con la generación de bioenergía en la Araucanía. La situación no puede ser más paradigmática, un resumen de los cambios que está enfrentando la zona, pues estos nuevos usos del territorio se dan en el mismo espacio donde se desarrolla la agricultura comercial, la tradicional y la de exportación, donde hay empresas forestales en conflicto con comunidades indígenas, donde se levantan proyectos inmobiliarios de todo tipo y donde crece el turismo. Evidentemente, un mismo territorio no puede ser el espacio para el desarrollo de todas esas actividades. Obligatoriamente, ellas entran en pugna, enfrentando a las comunidades locales con las empresas y con el Estado, el que generalmente avala muchos de estos proyectos. Los recursos son finitos, la tierra y el agua en particular, y los efectos de un uso excesivo de estos recursos naturales son ya evidentes. De este modo, tanto el Estado, como la sociedad local, están enfrentados a disyuntivas históricas sobre las alternativas a seguir, respecto al uso de los espacios rurales. El resultado puede ser anticipado, pero en gran parte siguen estando disponibles opciones de desarrollo que deben ser asumidas. En este sentido, esperamos que este libro pueda contribuir a ese debate.

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CAPÍTULO 1

La Reforma Agraria de la dictadura militar en el sur de Chile: parceleros en las provincias de Valdivia y Osorno, 1973-19893

La economía nacional tuvo serias dificultades para lograr estabilizarse en la década de los setenta. La crisis económica mundial de esos años impactó fuertemente en una economía muy dependiente. La inflación bordeó el 350% anual en 1974 y 1975. En los años siguientes se redujo, llegando al 9,5% en 1981. Las cifras macroeconómicas mejoraron entre 1978 y 1981, con un incremento anual del PIB del 7,7% en promedio. Sin embargo, el desempleo se mantuvo entre 15% y 19%, y los salarios tuvieron un leve aumento (Braun et al., 2000: 24; Dingemans, 2011: 384 y 388). La ilusión de progreso se vino abajo con la crisis económica de 1982-1985. Hubo una lenta recuperación de la producción. Recién en 1987 se superó el PIB de 1981. Por su parte, la inflación volvió a incrementarse, llegando al 29,5% en 1985. Los últimos años de la dictadura militar fueron de crecimiento, con un 7,5% anual en promedio entre 1986 y 1989. Si bien hubo un aumento de la producción y una reducción del desempleo, los salarios reales se mantuvieron bajos. En 1990 el 38,9% de la población nacional estaba en la pobreza (Braun et al., 2000: 24 y 111; Dingemans, 2011: 439; Ffrench-Davis, 2001: 265; Sunkel, 2011: 52). En suma, la dictadura militar terminaba con un crecimiento destacado, con una economía estable, pero con unas condiciones sociales y laborales paupérrimas4.

En términos sectoriales, a lo largo del periodo 1973-1989, la economía nacional siguió teniendo un importante sector minero y de servicios, mientras se redujo la participación del sector manufacturero en el PIB del 26% al 21%. Por su parte, la agricultura aumentó la suya, de 4,8% a 7,4%. Lo anterior se expresa en la permanencia de una distribución similar de la fuerza laboral, si comparamos los dos años extremos. Por otro lado, destaca el crecimiento del comercio exterior, con exportaciones que casi se triplicaron en términos reales, e importaciones que se duplicaron. En cuanto a la distribución de la población, ya fuertemente urbanizada, hubo un destacado aumento de la población urbana entre los censos de 1970 y 1992, pasando del 75% al 83% de la población total. La rural mantuvo sus valores absolutos entre esos censos (un poco más de 2,2 millones de personas), pero bajó en términos relativos del 25% al 17% del total nacional (Braun et al., 2000: 33, 156, 222 y 231).

La drástica, profunda y dogmática imposición del neoliberalismo por parte de la dictadura militar, desde mediados de la década de los setenta, produjo una reducción de la producción agrícola tradicional. El sur de Chile, la principal zona agrícola del país, experimentó una verdadera decadencia agropecuaria. Como excepción, el sector forestal creció a partir del subsidio estatal a las plantaciones, aumentando los bosques a expensas de otros usos del suelo.

Grandes, medianos y pequeños productores se vieron seriamente afectados en sus actividades. Otro tanto ocurrió con las comunidades indígenas. Asimismo, el empleo agrícola se contrajo a la par de la producción, y se incrementó el trabajo temporal por sobre el permanente.

A comienzos de la década de 1980, las consecuencias de las políticas neoliberales eran notorias en la agricultura del sur de Chile. La producción de cereales, carne y leche había caído significativamente (Gómez & Echenique, 1988: 119-168). El problema era grave especialmente para los cultivos. La ganadería se había mantenido como una actividad algo más rentable hasta 1980, aunque la producción lechera no era mayor a la de comienzos de la dictadura5.

La crisis económica nacional de 1982-1985 tuvo un efecto muy negativo en el debilitado agro sureño6. En estos años, los medianos y grandes productores agropecuarios del sur demandaron un cambio en las dogmáticas políticas neoliberales y el establecimiento de protecciones mínimas para la actividad agropecuaria. Después de reclamos reiterados de las organizaciones gremiales sureñas representantes de los principales agricultores, el Gobierno militar terminó introduciendo algunas correcciones importantes en las políticas económicas neoliberales, generando un poder comprador estatal y fijando una banda de precios para algunos productos agrícolas. Sin embargo, esas medidas no tuvieron en cuenta las necesidades de los campesinos y comunidades indígenas.

En este capítulo nos concentramos en uno de los grupos más afectados en este periodo neoliberal, los pequeños propietarios surgidos de las propiedades rurales expropiadas durante la Reforma Agraria, en los primeros años de la dictadura militar. Nos preguntamos cómo se desenvolvieron y qué impacto provocaron en ellos las nuevas políticas económicas. Cuántos y quiénes perdieron sus tierras, y qué características tenían aquellos que las conservaron. En general, su desempeño como propietarios fue muy difícil. Se profundiza particularmente en la situación de los parceleros de las provincias de Valdivia y Osorno, en el sur de Chile.

Una nueva Reforma Agraria

La Reforma Agraria, iniciada en 1962, adquirió real importancia con el Gobierno demócrata cristiano de Eduardo Frei Montalva, desde fines de 1964. Con una nueva ley de reforma agraria y con la ley de sindicalización campesina, desde 1967 se incrementaron las expropiaciones y la intervención del Estado en la agricultura a través de organismos especializados. Se buscaba terminar con la concentración de la propiedad de la tierra, la ineficiencia productiva, y, en general, modificar las estructuras económicas, sociales y políticas rurales. Había que modernizar el campo y lograr una sociedad más justa para los campesinos, indígenas y trabajadores rurales. La reforma agraria se profundizó a partir de 1970, con el Gobierno de la Unidad Popular, perdiendo centralidad la dimensión productiva y ganando protagonismo lo político y social. Las tierras expropiadas durante este Gobierno, hasta 1973, casi duplicaron la superficie expropiada con anterioridad. A septiembre de 1973, al momento del golpe de Estado, más del 40% de las tierras agrícolas del país habían sido expropiadas (Araya & Campos, 1976: 1-3; Long & Roberts, 2000: 310; Santana, 2006: 191-243).

La literatura sobre la reforma agraria chilena es abundante, con algunos enfoques preferentemente institucionales (Garrido et al., 1988), otros centrados en el proceso político, económico y social (Huerta, 1989; Santana, 2006; Bellisario, 2007a; 2007b; y 2013), y otros, en consideraciones étnicas (Correa et al., 2005) y de género (Valdés, 2007; Tinsman, 2009).

Respecto al periodo posterior a 1973, predominan los estudios relacionados con el impacto de las políticas neoliberales (Silva, 1987; Jarvis, 1992; Murray, 2002b). Se habla de las “dos caras” de la modernización. Por un lado, un aumento de la producción, especialmente para la exportación, por otro, la pobreza de los campesinos (Bengoa, 1983; Crispi, 1983; Gómez & Echenique, 1988). Los estudios dedicados a la decadencia de la economía campesina, que empezaron en los años ochenta, han continuado (Kay, 1996; 1997; 1998a; y 2002; Murray, 2002a; y 2006). Todos ellos concluyen que ha habido un fortalecimiento de la agricultura comercial, en desmedro de la campesina, la que se encuentra camino a desaparecer.

Además, se ha estudiado el trabajo agrícola, especialmente el “temporero”, caracterizado por la precariedad y sobreexplotación (Riffo, 1999; Caro, 2011). Queda en evidencia que ha habido cambios profundos en la composición de la fuerza laboral silvoagropecuaria, la que crecientemente va de la ciudad y pueblos al campo, como mano de obra estacional. Muchos de ellos, campesinos que perdieron sus tierras. También, no es menor el aporte de los propios campesinos, entre ellos los parceleros, como asalariados temporales, para complementar sus ingresos (Kay, 1994; Riffo, 1999: 148). Asimismo, ha sido reconocido el aumento de la participación de las mujeres en el trabajo agrícola temporero (Campaña, 1984; Caro, 2011; Valdés et al., 2014).

Muchos de esos estudios otorgan una visión nacional, o concentran su atención en Chile Central, descuidando la realidad del sur, el corazón silvoagropecuario nacional. Este capítulo se inscribe dentro del debate sobre las transformaciones del agro chileno a partir de 1973, por la implementación de las políticas neoliberales, y, particularmente, en los cambios que experimenta la economía campesina, estudiando la situación de los parceleros. No se asume una posición “campesinista”, que pone el acento en la preservación del campesinado a pesar del avance de las relaciones capitalistas, ni una “descampesinista”, predominante en los estudios agrarios, que ve una desaparición del campesinado, ya por su proletarización o por su conversión, excepcional, en pequeño empresario (Hernández, 1994). Ambas visiones, que han animado muchos estudios desde los años setenta en América Latina, y Chile no es la excepción, no dan cuenta adecuadamente de la complejidad histórica de los campesinos. Si bien ha habido una decadencia del campesinado, no observamos que ello sea parte de un proceso de desaparición, sino que el campesinado, aunque debilitado y subordinado, contribuye a la existencia de las propias actividades comerciales, capitalistas, con su mano de obra o su producción para el mercado nacional, y, últimamente, también para el internacional (Rubio, 2003).

Volvamos al problema estudiado. Inmediatamente formada la Junta Militar, en septiembre de 1973, se dio una nueva orientación a la reforma agraria, que en los años anteriores había removido profundamente la tenencia de la tierra, llegándose a expropiar cerca de 10 millones de hectáreas (Silva, 1987: 69; Huerta, 1989). Ninguna tierra más volvió a ser expropiada.

En diciembre de 1973, el Gobierno militar definió los requisitos para ser favorecido como propietario en el sector reformado, entre los que estaba no haber ocupado de forma violenta el predio expropiado7. Asimismo, estas disposiciones establecieron la posibilidad que quienes no fueran campesinos optaran a parcelas (Silva, 1987: 171).

Por supuesto, estas medidas estaban relacionadas con los cambios que la dictadura militar comenzaba a realizar en los propósitos y funciones del Estado y eran parte esencial de las transformaciones económicas, sociales y culturales que se impondrían (Silva, 1987; Santana, 2006).

La Junta Militar, antes de asumir en bloque los planteamientos económicos neoliberales, tuvo una orientación general claramente desestatista (del tipo de Estado de compromiso existente), economicista, pro empresarial, productivista y de vinculación a la economía internacional. Ya en mayo de 1974, se concentraba en reducir el gasto público y cedía el espacio económico a los privados8. En el caso de la agricultura, ya tenía claro que había que impedir futuras expropiaciones de propiedades; que había que establecer una política de precios sujetos al mercado internacional, como en el caso del trigo; que debía promover la subdivisión de la tierra (sector reformado), evitando la concentración de la tierra y el minifundio, así como favorecer el arriendo. En octubre de 1974, estableció la inexpropiabilidad de los predios menores de 40 hectáreas de riego básico (HRB) y de aquellos entre 40 y 80 HRB que estuvieran bien explotados9.

Se definió una nueva reforma agraria, haciendo desaparecer los asentamientos y debilitando las cooperativas y otras formas de organización productiva campesina. Asimismo, se estableció la propiedad privada de la tierra como eje estructurador del mundo rural. Nótese que el Estado había llegado a ser dueño de cerca de la mitad de las tierras agrícolas10. Por otro lado, estaba la decisión de disolver las comunidades indígenas, de marzo de 1979, mediante la entrega de títulos de propiedad individuales (Silva, 1987: 152 y 191-193)11.

Hay diferencias entre los estudiosos de la reforma agraria, de cómo llamarle a lo realizado por la dictadura militar. Para Silva (1987: 179-194), no hay una restauración del orden anterior (contrarreforma) en la política agraria de la dictadura, sino una modernización capitalista. Por su parte, Riesco (1989) habla de una reforma agraria que consolida el capitalismo. Sin embargo, muchos autores usan el término “contrarreforma”: Murray (2002b: 428), Santana (2006: 255), Jarvis (1992: 190), Kay (2002: 470), Bengoa (1983: 165), entre otros. Belllisario (2007a: 25-28; y 2013: 182-185), ha rechazado el uso de la expresión por las mismas razones que Silva, aunque propone hablar de una “contrarreforma parcial”; observa una discontinuidad, pero también una continuidad en las políticas de la dictadura respecto al proceso anterior a 1973. En ningún caso, lo realizado por la dictadura sería la “consolidación de la reforma agraria” (Garrido et al., 1988: 181-182).

A lo hecho por la dictadura le cabe bien el concepto acuñado por Schumpeter (1952), retomado por Harvey (2004: 25-55 y 375-377), a propósito del capitalismo, “destrucción creadora”. En este sentido, hablar de contrarreforma impide reconocer lo “creativo” que hubo en la reforma agraria realizada por la dictadura. Asimismo, si se considera tanto la propia definición de reforma agraria dada en la época, como las diferencias que hubo en su aplicación y resultados en América Latina, es posible hablar de una reforma agraria que favorece la modernización capitalista y la propiedad privada de la tierra12.

En toda América Latina, el objetivo de ellas fue, en los años sesenta y setenta, la modernización económica y social, con el fin de acabar con la pobreza rural y generar mayor eficiencia productiva, para favorecer el consumo urbano y las exportaciones. En general, todas redujeron la gran propiedad rural y permitieron el desarrollo de propiedades medianas (Long & Roberts, 2000: 308-325). Si bien las reformas agrarias latinoamericanas modificaron la tenencia de la tierra, pues de ellas dependía el reemplazo de las estructuras sociales y la modernización del agro, nunca hubo certeza de cuál era el mejor sistema de tenencia de la tierra (Dorner, 1974: 67; Kay, 1998b).

Por todo ello, calificamos de nueva reforma agraria, y no de contrarreforma, lo realizado por la dictadura militar, pues si bien se dio un giro completo al proceso de reforma anterior, no fue en un sentido reactivo y retroactivo. Se definieron propósitos que impusieron una verdadera reforma de la reforma que se había desarrollado hasta 1973.

Como indicaba el subsecretario de Agricultura, en agosto de 1975, el objetivo de la política agraria era:

Crear en Chile una estructura de tenencia de la tierra, basada en la propiedad privada individual de la misma, eficazmente garantizada, para incentivar una mayor inversión y capitalización del campo chileno y estimular la eficiencia en el uso de los recursos productivos13.