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Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana
Pasado y actualidad
Eduardo García de Leonardo Tobarra
UNIVERSITAT DE VALÈNCIA
Colección: Desarrollo Territorial
Serie Estudios y Documentos, 23
Director: Joan Romero
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© Del texto: Eduardo García de Leonardo Tobarra, 2017
© De esta edición: Publicacions de la Universitat de València, 2017
Publicacions de la Universitat de València
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publicacions@uv.es
Diseño de la cubierta: Celso Hernández de la Figuera
Dibujo de la cubierta cedido por Joan Castejón
ISBN: 978-84-9134-255-7
ABREVIATURAS
| AEMA | Agencia Europea de Medio Ambiente. |
| AME | Arco Mediterráneo Español |
| BEI | Banco Europeo de Inversiones. |
| BOE | Boletín Oficial del Estado. |
| CCAA | Comunidades Autónomas. |
| CE | Constitución Española de 1978. |
| CESE | Comité Económico y Social Europeo. |
| CMH | Consell Metropolità de l’Horta. |
| DAE | Declaración Ambiental Estratégica |
| DATE | Declaración Ambiental y Territorial Estratégica |
| DEUOT | Directrices Definitorias de la Estrategia de Evolución Urbana y Ocupación del Territorio. |
| DIC | Declaración de Interés Comunitario. |
| DOCV | Diari Oficial de la Comunitat Valenciana. |
| DOGV | Diari Oficial de la Generalitat Valenciana. |
| DOUE | Diario Oficial de la Unión Europea. |
| EACV | Estatut d’Autonomia de la Comunitat Valenciana. |
| EAE | Evaluación Ambiental Estratégica. |
| EATE | Evaluación Ambiental y Territorial Estratégica. |
| EIT | Evaluación de Impacto Territorial. |
| ESPON | European Spatial Planning Observation Network |
| ETCV | Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. |
| ETE | Estrategia Territorial Europea. |
| FEADER | Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. |
| FEDER | Fondo Europeo de Desarrollo Regional. |
| FEMP | Fondo Europeo Marítimo y de Pesca. |
| FJ | Fundamento jurídico. |
| FSE | Fondo Social Europeo. |
| GIZC | Gestión Integrada de las Zonas Costeras |
| ICV | Institut Cartográfic Valencià. |
| LBRL | Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de la Bases de Régimen Local. |
| LIC | Lugar de interés comunitario. |
| LOAPA | Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico. |
| LOT | Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio. |
| LOTPP | Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. |
| LOTUP | Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana. |
| LPAC | Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. |
| LRAU | Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalita, Reguladora de la Actividad Urbanística. |
| LRJPAC | Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. |
| LRJSP | Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público |
| LS 1956 | Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. |
| LS 1975 | Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 2 de mayo de 1975. |
| LS 1990 | Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo. |
| LS 2007 | Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. |
| LSNU | Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable. |
| LUV | Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana. |
| MEC | Marco Estratégico Común. |
| MKRO | Ministerkonferenz für Raumordnung |
| NCM | Normas de Coordinación Metropolitana. |
| NNSS | Normas Subsidiarias |
| OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. |
| OSE | Observatorio de la Sostenibilidad en España. |
| PAC | Política Agraria Común. |
| PAT | Plan de Acción Territorial. |
| PATECAS | Plan de Acción Territorial de carácter integrado del entorno de Castellón. |
| PATEMAE | Plan de Acción Territorial de carácter integrado del Entorno Metropolitano de Alicante y Elche. |
| PATEVAL | Plan de Acción Territorial de carácter integrado del Entorno Metropolitano de Valencia. |
| PATIVEL | Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral. |
| PATFOR | Plan de Acción Territorial Forestal de la Comunitat Valenciana. |
| PATRICOVA | Plan de Acción Territorial de carácter sectorial sobre Prevención del Riesgo de Inundación en la Comunitat Valenciana. |
| PDTC | Plan Director Territorial de Coordinación. |
| PDU | Plan de Acción Territorial de Desarrollo Urbanístico. |
| PERI | Plan Especial de Reforma Interior. |
| PG | Plan General. |
| PGE | Plan General Estructural. |
| PGOU | Plan General de Ordenación Urbana. |
| PIE | Plan de Infraestructuras Estratégicas de la Generalitat. |
| PIES | Proyecto de Inversión Estratégica Sostenible. |
| PIR | Plan Integral de Residuos. |
| PMS | Patrimonio municipal de suelo. |
| PP | Plan Parcial. |
| PPS | Patrimonio público de suelo. |
| PQN | Parque Público Natural. |
| PRI | Plan de Reforma Interior. |
| RAP | Revista de Administración Pública. |
| RD | Real Decreto. |
| RDU | Revista de Derecho Urbanístico y medio ambiente. |
| ROGTU | Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de la Comunitat Valenciana. |
| SIOSE | Sistema de Información de Ocupación del Suelo en España. |
| SIG | Sistema de Información Geográfica |
| SIT | Sistema de Información Territorial |
| SNU | Suelo no urbanizable. |
| STC | Sentencia del Tribunal Constitucional. |
| STS | Sentencia del Tribunal Supremo. |
| TCE | Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de 25 de marzo de 1957, modificado por Tratados posteriores. |
| TFUE | Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que es la denominación que ha otrogado el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 al TCE. |
| TR | Texto Refundido. |
| TRLS 1976 | Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976. |
| TRLS 1992 | Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992. |
| TRLS 2008 | Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. |
| TRLS 2015 | Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. |
| TSJ-CV | Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana. |
| TUE | Tratado de la Unión Europea. |
| UE | Unión Europea. |
| VV.AA. | Varios autores. |
| ZEC | Zona de especial conservación. |
| ZEPA | Zona de especial protección de las aves. |
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO 1. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CONFIGURACIÓN DEL CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. CONSIDERACIONES GENERALES
2. ORÍGENES Y MODELOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
3. PLANTEAMIENTO EN LA CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE 1983
4. NOTAS CONCEPTUALES DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL ESPAÑOLA
5. RELACIÓN CON OTRAS MATERIAS CONEXAS O ANÁLOGAS
A. ¿Ordenación territorial versus ordenación urbanística?
B. Planificación económica y políticas de desarrollo regional
C. La ordenación del territorio y el medio ambiente
D. La ordenación del litoral como parte de la ordenación del territorio
E. La confusión entre ordenación del territorio y paisaje
6. BREVE RECAPITULACIÓN
CAPÍTULO 2. EL MARCO EUROPEO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. LA DIMENSIÓN EUROPEA DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
2. PRINCIPALES ACCIONES Y DOCUMENTOS DEL CONSEJO DE EUROPA POSTERIORES A LA CARTA EUROPEA DE 1983
3. INFLUENCIA DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA. PLANTEAMIENTO
A. Hitos y referencias esenciales de la política territorial de la Unión Europea tras el Tratado de Maastricht
B. Informes del Parlamento Europeo y demanda de la Comisión contra España
4. DOCUMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA MATERIA. PREPARACIÓN E IMPORTANCIA DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA
A. La Estrategia Territorial Europea (ETE). Significado y objetivos
B. Documentos e iniciativas a partir de la ETE. Su peculiar eficacia
5. LA COOPERACIÓN TRANSNACIONAL, TRANSFRONTERIZA E INTERREGIONAL
A. Planteamiento general
B. La Comunitat Valenciana y el “Arco Mediterráneo”
6. COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE POLÍTICAS SECTORIALES CON RELEVANCIA TERRITORIAL
A. Política de medio ambiente como sustento principal para una eventual competencia comunitaria de ordenación del territorio. Especial referencia a la protección del suelo y a la evaluación ambiental de los planes
B. La extensión de la acción comunitaria a partir de limitados títulos económicos. El caso de la política de cohesión económica, social y territorial
CAPÍTULO 3. EVOLUCIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA COMUNITAT VALENCIANA
1. CONSIDERACIONES GENERALES
2. DERECHO ESTATAL PREVIO A LA CONSTITUCIÓN DE 1978
A. De los antecedentes del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924 a la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956
B. La Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana: Plan General de Ordenación Urbana, los intentos de Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo
C. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social
3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978
A. La alteración del sistema competencial como consecuencia de la aparición del régimen preautonómico
B. La definitiva consagración del nuevo reparto competencial tras la aprobación de la Constitución de 1978 y el Estatuto de Autonomía
C. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto legal prácticamente inédito
4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO
5. LA LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE
A. Los motivos de la reforma legal: la Estrategia Territorial Europea y el Convenio Europeo del Paisaje
B. El fracaso del sistema de gestión territorial
6. LA ÚLTIMA REFORMA LEGISLATIVA. LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP)
A. Primer borrador de anteproyecto de ley de reforma legislativa
B. La Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y sus modificaciones
CAPÍTULO 4. LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1. CONSIDERACIONES GENERALES
2. ALCANCE Y CONTENIDO DE LA “COMPETENCIA EXCLUSIVA” DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
3. COMPETENCIAS HORIZONTALES DEL ESTADO CON INCIDENCIA SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
A. Regulación de las condiciones básicas ex artículo 149.1.1ª CE
B. Competencias sobre legislación civil
C. Planificación económica estatal y ordenación del territorio
D. Competencias estatales ex artículo 149.1.18ª CE
4. LA COOPERACIÓN Y LA COORDINACIÓN COMO TÉCNICAS ESENCIALES DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL
5. EL EJERCICIO POR EL ESTADO Y LA GENERALITAT DE SUS COMPETENCIAS SECTORIALES CON INCIDENCIA TERRITORIAL
A. Medio ambiente y espacios naturales protegidos
B. Dominio público y costas
C. Obras públicas de interés general. Ordenación portuaria y aeropuertos
D. Carreteras, ferrocarriles e infraestructuras energéticas
E. Planificación hidrológica
F. Prevención de riesgos y defensa nacional
6. LA PARTICIPACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
7. ORGANIZACIÓN Y PLANTA ADMINISTRATIVA
A. Principios generales de organización administrativa de la ordenación del territorio
B. Planta administrativa y ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana
C. Estructuras administrativas de la ordenación del territorio en la Generalitat
CAPÍTULO 5. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO VIGENTE EN LA COMUNITAT VALENCIANA
1. EL NUEVO SISTEMA DE INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN EN LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE
2. EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y SU RELACIÓN CON EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
A. Los distintos grados de vinculación de los instrumentos de ordenación del territorio
B. La fijación de límites de crecimiento urbanístico
C. Mecanismos para asegurar la efectividad y aplicación de los instrumentos de ordenación del territorio
D. La ordenación del territorio mediante la planificación urbanística
3. INSTRUMENTOS NORMATIVOS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
A. Criterios de ordenación territorial
B. Instrumentos de ordenación territorial de ámbito supramunicipal
C. Aspectos generales de la tramitación y de la gestión de los instrumentos de ordenación de ámbito supramunicipal. Importancia de los procesos de participación
4. INSTRUMENTOS NO NORMATIVOS. OBSERVATORIO TERRITORIAL Y SISTEMA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL
5. EL RÉGIMEN TRANSITORIO DE LA LOTUP
A. Régimen transitorio de los procedimientos
B. Innecesariedad de adaptación del planeamiento general
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
En octubre de 2015, presenté en la Facultat de Dret de la Universitat de València la tesis doctoral “Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana”, dirigida por el Doctor D. Juan Climent Barberá. La defensa de la tesis tuvo lugar el 10 de febrero de 2016, ante el Tribunal formado por los Doctores D. Fernando Romero Saura, Presidente, y los Vocales D. Santiago González-Varas Ibáñez y Dña. Catalina Escuin Palop, siendo calificada como “Excelente cum laude”. A todos ellos mi agradecimiento.
Este trabajo, que recoge parte de dicha tesis doctoral con las necesarias adaptaciones y actualizaciones, se ocupa de los orígenes, evolución y situación actual de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana. Se trata de un campo habitualmente no demasiado estudiado entre los juristas pues, en materia de ordenación de usos del suelo, éstos suelen fijar más su atención en los aspectos relacionados con la ordenación, gestión y disciplina urbanística.
La razón de esa menor atención por parte de los estudiosos del Derecho quizás se deba al escaso arraigo que la ordenación del territorio ha tenido hasta fechas recientes en buena parte de la geografía española. Y es que en esta materia nos encontramos ante un fenómeno que resulta paradójico, cual es el contraste entre el amplio catálogo de instrumentos de ordenación del territorio que incluyen las distintas leyes que han venido sucediéndose en España y en las distintas Comunidades Autónomas, y el escaso número de planes o instrumentos de ordenación territorial efectivamente elaborados y aprobados por parte de la Administración.
La Comunitat Valenciana no ha sido una excepción al fenómeno apuntado. Así, en los últimos lustros el legislador autonómico valenciano ha generado una serie de completos y complejos textos legales, de los que son exponentes la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio (LOT), la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), y la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP). Estos textos incluyen una serie de instrumentos de ordenación del territorio que ofrecen importantes posibilidades para dar respuesta, desde una óptica supramunicipal, a los complejos problemas territoriales que afectan específicamente a la Comunidad Valenciana, tal como apuntaba la exposición de motivos de la LOT1. Incluso, en el caso de la LOTPP, el legislador valenciano introdujo un novedoso e innovador sistema de gestión territorial que pretendía trasladar al ámbito de la ordenación territorial algunos de los principios y de las técnicas ya ensayadas o consolidadas en el ámbito de la ordenación y gestión urbanística.
Sin embargo, son muy pocos los instrumentos de ordenación del territorio efectivamente aprobados: un documento de Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana con limitado valor vinculante y unos pocos Planes de Acción Territorial (PAT) de carácter sectorial. Además, la vigente LOTUP ha derogado el referido sistema de gestión territorial diseñado por la LOTPP sin que se hayan explicitado cuanto menos los motivos de dicha derogación.
La importancia de los problemas territoriales valencianos y las disfunciones y dificultades que se producen a la hora de elaborar y aprobar los instrumentos de ordenación territorial, que deberían tratar de dar cumplida respuesta a dichos problemas, nos evidencian el claro interés de nuestro tema de estudio. En la Comunitat Valenciana éste ha sido tratado mayormente desde otras disciplinas científicas, principalmente desde la geografía o la arquitectura, pero, a diferencia de lo que ocurre respecto de otras Comunidades Autónomas, la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana no había sido abordada hasta la fecha de manera completa y con carácter global desde una óptica estrictamente jurídica.
El objeto de este trabajo es doble. Por una parte, se pretende abordar el análisis de los distintos aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana, si bien, dada la considerable vis expansiva de nuestra materia de estudio, nos hemos querido centrar especialmente en el examen de los principales rasgos de la evolución de su regulación y en los contornos de los distintos instrumentos normativos contenidos en la misma. Por otra parte, se trata también de identificar alguna de las causas por las que la ordenación del territorio no termina de arraigar en la Comunitat Valenciana, esto es, las causas del distanciamiento entre legislación y realidad.
Para ello nos era necesario, en primer lugar, tratar de situar correctamente el concepto de ordenación del territorio y también observar la importante función que se desempeña desde las instituciones europeas, tanto desde el Consejo de Europa como desde la Unión Europea. Igualmente analizar detenidamente la evolución de la normativa estatal y autonómica, la jurisprudencia existente, el examen del complejo reparto competencial en la materia, al ser varios los niveles territoriales implicados, sin olvidar que la ordenación del territorio responde indudablemente a decisiones políticas.
De lo expuesto se explica la estructura del trabajo. Tras explorar en el capítulo 1 el concepto de ordenación del territorio y su relación con otras materias análogas, se pasa en el capítulo 2 a estudiar el marco europeo, que resulta fundamental para entender la creciente importancia de esta materia.
En el capítulo 3 abordamos la evolución del régimen legal y jurídico de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana, centrándonos en su proyección instrumental, esto es, en los planes e instrumentos que se han creado y llevado a cabo. De esta manera, podemos observar el grado de evolución, cambio o continuidad de dichos planes e instrumentos, que al margen de su concreta denominación, muestran ciertas líneas de continuidad y en ocasiones se han ido perfeccionando.
A continuación, en el capítulo 4 analizamos las competencias en materia de ordenación del territorio, centrándonos en el alcance y contenido de los distintos títulos competenciales que corresponden a la Comunidad Autónoma y al Estado, en la participación de la Administración local y en diversas cuestiones relacionadas con la planta y la organización administrativa valenciana. Por último, el capítulo 5 se ocupa del régimen de la ordenación del territorio vigente en la Comunitat Valenciana tras la aprobación de la LOTUP.
Obviamente, no pretendemos hacer un análisis omnicomprensivo y detallado de todas las cuestiones que se suscitan a lo largo del trabajo, pues excedería de nuestro estudio por sus dimensiones y porque algunas de ellas ya cuentan con análisis completos y rigurosos por otros autores. De este modo, el propósito de las siguientes páginas es señalar las cuestiones y los problemas más relevantes y centrarse en su plasmación sobre el territorio valenciano, principalmente a través de la normativa autonómica.
