Comparación de las fórmulaciones de la política pública de seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2012 desde el enfoque cognitivo

1.3. Contexto sociohistórico

En este apartado se expondrán los principales indicadores para comprender la dinámica de la formulación de la Política Pública de Seguridad Ciudadana. Estos elementos son el contexto de análisis para entender las formulaciones de política pública de los gobiernos de Bogotá, Medellín y Cali, sustento para la construcción de categorías de comparación que servirán para el ejercicio de comparación y elaboración de tendencias generales. Esta dinámica ofrece una perspectiva al respecto de la situación de la seguridad en cada ciudad para el periodo escogido.

Se presentan a continuación los indicadores escogidos para describir el contexto de la seguridad ciudadana, los cuales dan cuenta de los denominados delitos de mayor impacto 6 : homicidios y tasa de homicidios, lesiones personales, hurto a persona, percepción de inseguridad y victimización. Con esto es posible detallar el escenario en el cual se encontraban las ciudades, en la medida en que dichos indicadores evidencien, por lo menos parcialmente, la situación problemática de inseguridad en las ciudades objeto de estudio.

La Política Pública de Seguridad Ciudadana se desarrolla en un territorio específico. En este documento se trabajará la ciudad como la jurisdicción en la cual el Gobierno local tiene atribuciones legales y políticas. Esta delimitación excluye las concepciones de la ciudad como incorporada en una región o como parte de un circuito económico que excede sus fronteras legales, e incluye lo rural y lo urbano dentro de una misma área de intervención. Lo anterior no tiene como objetivo negar esas concepciones, sino restringir el análisis al territorio sobre el cual el gobierno legal tiene la obligación y la responsabilidad de asumir la problemática de Seguridad Ciudadana, así como de dar respuestas que la enfrenten (ver figura 1).

Se puede afirmar que la dinámica de homicidios tiende significativamente a la baja (figura 1). Este dato no contiene ninguna proporción ni tasa asociada, es el número bruto de homicidios, lo cual sugiere que, independientemente de lo que suceda con la ciudad (en términos poblacionales), los homicidios han disminuido ostensiblemente. Ahora, esto no implica que la dinámica sea la misma para las tres ciudades, pues Cali ha tenido una situación de violencia sostenida en el tiempo, con un promedio de 1851 homicidios y una desviación estándar de 281,55, lo cual equivale a decir que la diferencia entre el año más alto y el más bajo no es más que 282 homicidios registrados. Entretanto, se aprecia una marcada diferencia si se la compara con la dinámica de las otras dos ciudades, cuyo comportamiento tiene tendencia decreciente sostenida, aun cuando es necesario tener cuidado con los puntos más bajos y más altos. Bogotá, con un promedio de 2329 homicidios por año, con una desviación estándar (D. E.) de 730,20, comienza la década de los noventa con una cantidad de homicidios muy alta, que va disminuyendo de manera sostenida hasta 2004, momento en el cual la disminución es de menor aceleración e incluso se presentan aumentos ligeros en los registros. Finalmente, el caso de Medellín es de mayor impacto: la caída en el número de homicidios entre 1990 y 1998 es muy significativa, lo mismo que, proporcionalmente, la caída entre 2002 y 2007-2008. Presenta un promedio de 3034 homicidios por año, con una desviación estándar de 1444,01, lo que permite sostener la afirmación anterior: a pesar de que Medellín ha presentado un cambio sustancial en la dinámica de homicidios (evidenciado en la diferencia entre el máximo y el mínimo), el número bruto que ha presentado en este indicador ha sido, de lejos, el más alto de las tres ciudades evaluadas en este caso7 (ver figura 2).

Figura 1. Total de homicidios por año en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).

La tasa de homicidio de la figura 2 presenta la misma dinámica de la figura 1; sin embargo, deben hacerse algunas precisiones al respecto. En primera medida, la relación entre las ciudades cambia drásticamente. Por ejemplo, con miras al número bruto en 1990, Medellín presentaba algo más del doble que Bogotá (2,36 veces) y casi multiplicaba por cinco a Cali (4,92 veces), lo cual mostraba una característica importante del homicidio en Medellín y su intensidad; bajo la tasa de homicidios, esta relación se multiplica casi por siete para Bogotá (6,91) y por 0,7 para Cali. En otras palabras, dado que la tasa es una proporción entre los homicidios y la población total, a pesar de que Bogotá presenta un número muy alto de homicidios en la década de los noventa, su tasa se ve reducida significativamente por la cantidad creciente de personas que la habitan, lo que reduce el impacto de los homicidios en Bogotá y lo incrementa en Medellín, cuya población es menor. Ahora bien, la dinámica de los homicidios en Medellín y Bogotá es muy similar: desciende de una magnitud muy alta en la primera mitad de la década de los noventa y se estabiliza solo hacia la segunda mitad de la década de los dos mil; Cali, en cambio, presenta una tendencia constante en todo el periodo, con una magnitud similar a principios de la década de los noventa y a finales de la década de los dos mil, sin señales que sugieran aumentos o disminuciones en algún momento dentro de este periodo (ver figura 3).

Las lesiones personales muestran otra cara de la inseguridad en las ciudades. A pesar de los problemas de registro, denuncia y procesamiento de datos, la contribución de este indicador es visibilizar a las víctimas de situaciones que pudieron haber desembocado en un homicidio y poner de manifiesto diferentes formas de violencia: violencia política, violencia militar asociada al narcotráfico, violencia social, violencia doméstica, violencia contra la mujer, violencia difusa, entre otras (Suárez y otros, 2005).

Figura 2. Total de homicidios por año en Bogotá, Medellín y Cali por cada 100 000 habitantes.

Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).

Figura 3. Total de lesiones personales por año en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013).

A partir de la figura 3 se puede afirmar que la tendencia en cuanto a lesiones personales es descendente hasta el año 2000, cuando empieza a aumentar para Bogotá y disminuye para Medellín; en cambio, Cali se mantiene constante hasta el año 2005, momento en el que empieza a crecer. Esta dinámica puede estar relacionada con el tamaño de la población: mientras que en Bogotá se presentan en promedio 6818 casos (D. E. 2085,21), en Medellín, 1771 (D. E. 543,75) y en Cali, 2764 (D. E. 1225,10), diferencias que son significativas y ponen a Bogotá en un nivel de mayor inseguridad que Medellín y Cali (ver figura 4).

Puede observarse en la figura 4 que el hurto en Bogotá ha disminuido en términos generales, aunque ha habido un aumento desde 2004; por su parte, Medellín ha sufrido un aumento entre 1999 y 2004, mientras que muestra una tendencia a permanecer entre 2004 y 2012; adicionalmente, Cali ha presentado un aumento importante desde 2004, pasando de 156 casos en 2004 a 1851 en 2005 y a 5517 en 2006, punto en el cual la tendencia parece permanecer constante, con incrementos de menor magnitud (ver figura 5).

Como se observa en la figura 5, la percepción de seguridad en Medellín es significativamente más positiva (más del 50 % para el año 2003) que la que presentan Bogotá y Cali (alrededor de 30 % para ambos casos). Adicionalmente, aunque la diferencia no tiene una magnitud muy alta, en las tres ciudades las mujeres se sienten más inseguras que los hombres, lo que evidencia una percepción de seguridad negativa más alta, así como una percepción de seguridad positiva más baja, en todos los casos (ver figura 6).

En el sitio más cercano de habitación para las personas de la muestra encuestada (figura 6), la victimización se encuentra alrededor del 45 % para ambos géneros en Bogotá, donde aumenta con respecto al 2003; 35 % para Cali, que se mantiene relativamente constante, y 20 % para Medellín, también relativamente constante. Las mujeres se sienten más inseguras en las tres ciudades en comparación con los hombres, tendencia que parece no cambiar con los años (ver figura 7).

Figura 4. Total de hurtos a personas por año en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de CEACSC (2013); Alcaldía de Medellín (2012).

Figura 5. Percepción de seguridad por género en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de DANE (2013).

Figura 6. Percepción de inseguridad en el barrio en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de DANE (2013).

Figura 7. Porcentaje de victimización en Bogotá, Medellín y Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de Cámara de Comercio de Bogotá (2012).

La victimización no hace referencia a homicidios sino a otro tipo de fenómenos delincuenciales, como por ejemplo hurto a personas, a residencias, a establecimientos comerciales, que la muestra encuestada refiere haber sido víctima directamente, e indica el porcentaje estimado de delitos que se cometen en realidad, mientras que los indicadores hasta ahora mencionados recogerían aquellos que fueron denunciados; en este sentido, la diferencia entre estas tendencias arrojaría la denominada “cifra negra” o la proporción de eventos que no son denunciados. La tendencia para las ciudades es similar, sin embargo, Bogotá es la que presenta más mediciones en el tiempo, por lo que no se puede establecer una comparación por fuera del periodo 2008-2012. Bogotá, en el periodo 1998-2012 no muestra una tendencia creciente ni decreciente, se mantiene constante en el rango 25 % - 45 %, adquiriendo cualquier valor dentro de ese rango durante todo el periodo; Cali se encuentra estable por debajo del 20 %, al igual que Medellín, que presenta una tendencia estable en el periodo 2006-2012, con alrededor del 10 % de victimización (figura 7).

Capítulo 2. Marco teórico

Para sustentar la presente investigación se van a desarrollar, por un lado, los conceptos de seguridad ciudadana, en oposición a seguridad nacional y seguridad humana, como un esfuerzo por determinar hacia dónde se han planteado las intervenciones de política al respecto de la inseguridad en las ciudades. Por otro lado, se expondrá el concepto de Política Pública desde el enfoque cognitivo, metodología escogida para realizar la investigación, a partir de lo cual se puede observar su aporte al análisis de la política pública. Con esta serie de definiciones, se procederá, en el capítulo 3, a describir las formulaciones concretas en las ciudades escogidas para el periodo 1995-2011.

En primer lugar, se determinará el enfoque desde el cual se entenderá una política pública, por lo que se traerá a colación el enfoque cognitivo de Bruno Jobert y Pierre Muller. En segundo lugar, se describirán las características del concepto de política pública desde el enfoque cognitivo: referencial global, referencial sectorial, relación global sectorial, algoritmo, valor, norma e imagen. Por último, se definirá el concepto de seguridad ciudadana, haciendo un ejercicio de construcción de los referenciales globales que orientan la formulación de la seguridad ciudadana y señalando algunas características que la diferenciarían de otros conceptos que existen en este debate.

2.1. El enfoque cognitivo en el análisis de política pública

Peter deLeon (1997) refiere que el análisis de política pública, como se le conoce actualmente, tiene su origen en los análisis de política pública propuestos por Harold D. Laswell, quien sugería un acercamiento científico al análisis del gobierno, de sus acciones y de su impacto en la profundización de la democracia (1951). Su marco teórico se sustentaba en la presentación de lo que él refirió como el proceso de decisión, siete etapas que una política pública normal debería transitar en su vida política. Este concepto de proceso de decisión se ha caracterizado desde entonces por un número variable de etapas, en cuyo interior diferentes actores tienen propósitos y objetivos diferenciables, siendo un esquema de mucho valor para el análisis de las políticas públicas, y para muchos el paradigma central de la disciplina.

Sin embargo, al llegar al final del siglo XX, se ha puesto en tela de juicio la capacidad de este enfoque para hacer un análisis explicativo debido a que “tenía serias limitaciones como base para sustentar la invesigación y la enseñanza, […] negaba el papel de las ideas –en particular, de las ideas que comprendían los aspectos relativamente técnicos de los debates de políticas públicas– en la evolución de las políticas” (deLeon, 1997, p. 9). Autores como Sabatier y Weible (2007) indicaban que el modelo de las etapas, sobre todo, no proporcionaba una base clara para probar hipótesis empíricas, pues fallaba al ser un esquema legalista, impreciso y no causal, que no permite hacer un análisis investigativo adecuado.

Ahora bien, antes que eliminar completamente el esquema, pues se reconoce que “era como un dispositivo (una heurística) que ayudaría a desagregar una red de otro modo inconsútil de transacciones de las políticas públicas” (deLeon, 1997, p. 10), el enfoque resulta útil para entender que la política pública no es un derivado dependiente únicamente de los partidos en el poder o de la ideología de un grupo de gobernantes, élites o corporaciones, cuya voluntad se transfiere unívocamente en la política pública. Como una propuesta de análisis diferente al esquema por etapas, el enfoque cognitivo aparece en tanto herramienta teórica y metodológica para entender cómo y por qué funciona una política pública, así como para complementar las deficiencias propias del esquema por etapas.

En la primera parte de este capítulo se hará una breve descripción del enfoque cognitivo, un enfoque de análisis de política pública diferente, el cual parte de una concepción construccionista de la realidad y del conocimiento para definir los márgenes de la acción administrativa: cómo actores particulares construyen los problemas públicos, los agendan, los formulan, los implementan, etc., a partir de las formas en que estos actores interpretan, entienden y decodifican su realidad particular.

En la segunda parte del capítulo se presentarán en detalle las categorías de análisis por referenciales de Muller (2010), como propuesta teórica y metodológica del enfoque cognitivo para el análisis de política pública. El objetivo es explicar los factores que determinan la construcción final de una política pública, ya no como un agregado de etapas diferenciables, sino como una acción administrativa dentro de un marco de interpretación, enfocada a intervenir un sector.

2.1.1. Enfoque cognitivo

Sustentados en la idea de que la realidad adquiere significado en la acción social, en la interacción, dentro de un contexto particular, Bruno Jobert y Pierre Muller realizan una aproximación al análisis de las políticas públicas a partir de lo que denominan el enfoque cognitivo. Este enfoque trata de reconstruir la acción estatal y de darle un nuevo significado a partir de la noción de que la administración pública no es una ciencia que base sus afirmaciones en evidencia, sino que se trata de la construcción de significado entre actores en interacción:

La complejidad misma de la noción de “mantener la cohesión social” evoca una duda. ¿No presupone la existencia de un actor omnisciente que sería capaz de fijar a priori las normas de regulación de los conflictos y de las contradicciones que amenazan el orden social? Una ficción tal es evidentemente inaceptable. La comprensión de la acción pública no puede progresar si no se tiene en cuenta la incertidumbre fundamental que la caracteriza. (Jobert y Muller, 1987, p. 35)

Así las cosas, no existe una certeza al respecto de las fuentes de los problemas sociales ni sobre los efectos de las políticas públicas, pues no se refieren a fenómenos enteramente externos, sino que dependen de múltiples factores. Los autores refieren esta incertidumbre en tres fuentes distintas: la politización de los problemas sociales (o las varias interpretaciones que hacen los actores de sus problemas), la decisión (o hiperdecisión) y la puesta en marcha.

Al respecto de la primera fuente, se afirma que la interpretación de un problema determina fuertemente el sistema de actores que serán movilizados dentro de la lucha política, en la medida en que aumenta la diversidad de las formas de mediación del problema: definición de los intereses sociales pertinentes y construcción del sistema de actores involucrados, teniendo en cuenta que estas definiciones no son homogéneas, estáticas o lineales.

Sobre la segunda fuente, se sostiene que la acción pública se encuentra en el centro de la incertidumbre de la construcción social del significado por cuanto no hay parámetros claros que determinen a priori una solución. El principal problema es, entonces, decidir cuando no hay forma de decidir; esto es, más que de un proceso cognoscitivo sobre la realidad, se trata de tomar una decisión al respecto de un curso de acción que se sustenta en una construcción intersubjetiva, no en evidencia empírica categórica. “Estas decisiones son complejas porque deben escoger entre conjuntos de información heterogénea, que recaen en lógicas fundamentalmente diferentes” (Jobert y Muller, 1987, p. 41). En otras palabras, la decisión se va a tomar con base en un referente.

Por su parte, la administración pública no es una máquina que los gobernantes puedan emplear con absoluto control. Por el contrario, está formada por grupos humanos que tienden a valorar su propia situación a través de la acción pública. Estos grupos humanos, encargados de dar contenido al gobierno, generan una interpretación del problema a partir de su profesión o conocimiento personal específico, su lugar en la organización (así como su particularidad de ser parte de esta) y las reglas que restringen su comportamiento. Los aparatos administrativos participan también de la formación de intereses sociales: las incoherencias aparentes de la administración y de la acción pública no se refieren exclusivamente a problemas técnicos de organización, sino que son la expresión de la autonomía de los actores administrativos que pueden aumentar las incertidumbres de la acción pública (Jobert y Muller, 1987, p. 45).

Aun así, la construcción de las políticas públicas sería imposible en ausencia de procedimientos que permitieran al Estado adaptarse a un ambiente incierto, en vista de reducir las fuentes de las incertidumbres a las que se enfrenta. En este sentido, es importante traer a colación los procedimientos, reglas y marcos que reducen la autonomía de los actores y los restringen (restringen su decisión o la construcción de la solución) a un determinado campo de acción. Las políticas públicas operan a través de códigos (modelos de referencia) que aseguran la continuidad de su acción a través de tres dimensiones: a) cognitiva: el código debe proveer los elementos de interpretación de las fuerzas que determinan la evolución probable del sector y de la sociedad; b) normativa: define los valores en los cuales deberá asegurar al respecto de esta evolución, y c) instrumental: define también un conjunto de principios de acción que orientan la acción pública (Jobert y Muller, 1987, p. 47).

Estos códigos propios de las políticas públicas serán llamados referenciales. Todo cambio mayor en la acción administrativa debe estar acompañado de un cambio concomitante en el referencial sectorial o global, debido a que es a través de estos que se define un equilibrio necesario entre regulación y legitimación, o entre lo que es y lo que debe ser.