El liceo en tiempos turbulentos

Políticas hacia la educación secundaria y características básicas de los liceos en Chile

La educación media chilena adquirió la estructura institucional que conocemos durante la reforma educacional iniciada en 1965 (Bellei y Pérez, 2016). Luego de una educación básica obligatoria de ocho años, vendría una educación secundaria de cuatro (previamente ambos ciclos eran de seis años), provista por instituciones de educación media de modalidad científico-humanista (formación académica) o técnico-profesional (formación laboral). Un egresado de cualquier escuela básica podría acceder a cualquier liceo, y un egresado de cualquier liceo podría acceder a la educación universitaria; todos los certificados serían reconocidos como formalmente iguales. Esto que ahora parece obvio, no lo era. Los egresados de la modalidad TP antes no tenían la licencia secundaria, requisito para ir a la universidad, y a muchos liceos se accedía sólo por sus preparatorias. Fue aquella reforma la que creó un sistema unificado de educación desde la infancia a la universidad. Y para el liceo esto resultó revolucionario. La cobertura de enseñanza media explotó, pasando de 18,3% a 36,8% entre 1920 y 1960, mientras que Bellei y Pérez (2016) estiman que para la población de entre 15-19 años la cobertura en educación media se incrementó desde 17% en 1964 a 33% en 1970, es decir, se duplicó en solo 6 años (ver también Ponce de León, 2018).

La dictadura militar no implementó políticas de promoción ni mejoramiento de la enseñanza media y –como hemos dicho– más bien propuso limitar su expansión, pero la reforma neoliberal que impuso resultó ser un buen aliado para sostener el proceso de masificación en curso, aunque ahora impulsado por la oferta privada que capitalizó la incombustible demanda social por acceder al liceo (Cariola, Bellei y Núñez, 2003). Los liceos públicos fueron traspasados del Mineduc a las municipalidades (salvo unos cuantos liceos TP que fueron entregados a los gremios empresariales para su administración), para que compitieran con la oferta privada, que fue promovida por medio de una subvención por alumno (entregada también a instituciones con fines de lucro) igual a la recibida por los liceos públicos. Así, la cobertura de la educación media llegó a un 75% en 1994, pero su composición había cambiado drásticamente, pasando de un 25% de matrícula privada en 1980 a un 48% en 1994. La combinación de masificación, privatización desregulada y falta de políticas de mejoramiento, crearon las condiciones para lo que se denominó la «crisis de la enseñanza media» en Chile en el período de la transición a la democracia (Lemaitre et al., 2003). Tomó todo el primer gobierno democrático decidir qué hacer. En 1994 se dio inicio a lo que sería hasta la fecha la última reforma de la enseñanza media en Chile.

El vehículo institucional fue el programa MECE-Media (1995), desde donde surgió y se articuló un conjunto amplio de políticas y cambios que a la postre darían cuerpo a la reforma. Se organizaron procesos de reflexión colectiva docente a través de los Grupos Profesionales de Trabajo (GPT), se abrió una enorme oferta de Actividades Curriculares de Libre Elección (ACLE) para satisfacer los más diversos intereses juveniles, se introdujeron laboratorios de informática a través de Enlaces y se instaló y equipó en cada liceo un Centro de Recursos de Aprendizajes (CRA) que renovó el concepto de biblioteca. A la par se implementó una reforma curricular (1998) que cambió fuertemente los objetivos, contenidos, planes y programas de todas las asignaturas, aumentó el ciclo de formación común hasta el grado 10° (dejando la formación TP en dos años), reorganizó y redujo la cantidad de especialidades TP, e introdujo el Simce en 2° medio. Luego se expandió el tiempo escolar haciendo que los liceos funcionaran en una Jornada Escolar Completa (1997), por nombrar sólo los cambios más relevantes. De esa misma matriz surgieron otros programas, como Montegrande (1997), que promovió proyectos institucionales de innovación en 50 liceos a lo largo de Chile, y Liceo Para Todos (2001), que apoyó focalizadamente a los 424 liceos de mayor pobreza y bajo desempeño, especialmente para disminuir la deserción temprana de los jóvenes. Este torbellino de cambios impulsados en poco más de media década desembocó en el reconocimiento del derecho universal a la educación media con la ley de 12 años de escolaridad obligatoria de 2003. De esta forma el país asumía la convicción de que, en la sociedad contemporánea, la educación media provee aprendizajes fundamentales y tiene que ser para todos.

La ironía es que, desde entonces, la educación media dejó de ser una prioridad para las políticas educacionales. Para ser precisos. No es que no se hayan implementado políticas; en efecto, se han implementado muchas, pero éstas han sido poco específicas en abordar las complejidades de la educación media. De hecho, varias son la prolongación de políticas iniciadas en enseñanza básica: el uso de asistencia técnica externa para introducir cambios aplicado por el Programa de Liceos Prioritarios (2006), el aumento del valor del voucher para los más pobres de la Subvención Escolar Preferencial (2011), o el apoyo a alumnos con necesidades educativas especiales a través del Programa de Integración Escolar (2009). También han sido recurrentes los cambios curriculares (2009, 2013, 2019), al punto de que la educación media ha estado en la práctica continuamente con algún tipo de ajuste curricular en curso durante la última década. Pero el país no ha vuelto a tener una reflexión profunda sobre los cambios sustantivos que requiere la educación media. Una muestra que raya en lo caricaturesco es que, como parte de la nueva Ley General de Educación (quizás el cambio más importantes gatillado por el movimiento estudiantil de 2006, la LGE reemplazó a la LOCE impuesta por la dictadura el último día en el poder en 1990) se determinó que la educación media volvería a extenderse a 6 años (y la básica se reduciría en 2 años, quedando ambos ciclos de igual duración), sin embargo, este cambio fue postergado para 2026, y a una década de esta legislación, nadie parece tomarse en serio su importancia ni la necesidad de preparar su implementación.

Una de las políticas generales que más han impactado a la educación secundaria en la última década y media es el aumento de la relevancia de las pruebas estandarizadas. Por un lado, si bien la admisión a las universidades del Consejo de Rectores (las más prestigiosas y tradicionales del país) ha estado basada fundamentalmente en la Prueba de Aptitud Académica, PAA, desde 1967; en 2003 se produjo un cambio importante, al reemplazarla por la Prueba de Selección Universitaria, PSU. La principal diferencia entre ambas es que la PAA medía aptitudes generales y conocimientos curriculares básicos y muy limitados, en cambio la PSU es una prueba de conocimientos y habilidades presentes en el currículum oficial de toda la enseñanza media, lo cual hace de la cobertura curricular un imperativo para quienes quieran obtener altos puntajes. Por otro, si bien el Simce fue incorporado en media una década más tarde que en básica y con una sola medición (al final del ciclo de formación común, en 2° medio), al estar asociado con políticas de incentivos (e.g. el SNED premia con dinero a los docentes en buena medida en base a los puntajes Simce que obtienen sus alumnos) y control del desempeño (e.g. la SEP), su efecto en los liceos ha sido rápido e intenso. Más aun, la creación en 2011 del Sistema de Aseguramiento de la Calidad (SAC) institucionalizó esta política: los liceos pueden ser cerrados si sus alumnos obtienen bajos puntajes Simce continuamente durante cuatro años. Una muestra adicional de la relevancia de estas pruebas es que el programa de Liceos Bicentenario (2012), que apoyó a 60 liceos para aumentar su desempeño académico, fijó sus objetivos y basó sus estrategias principalmente focalizándose en que elevaran sus puntajes Simce y PSU.

Un último ejemplo de política general que ha afectado a la educación media en este período es la privatización. Impulsada inicialmente por la reforma de mercado de 1980, la privatización adquirió nuevos bríos en democracia con la promoción de la masificación del cobro a las familias por la vía del «financiamiento compartido» desde mediados de los 1990s, el financiamiento público a la expansión de la infraestructura privada hecho para aumentar la jornada escolar, y la falta de una política agresiva de inversión en la oferta pública por los municipios o el Estado nacional. El resultado: hacia 2007 un 57% de los estudiantes chilenos cursaba su educación media en un establecimiento privado, cifra que alcanzó un 65% en 2017. Una de las muchas consecuencias del diseño institucional de mercado que facilitó esta privatización es la hipersegregación social de los liceos chilenos, que se encuentran (entre los países con datos comparables) entre los más segregados del mundo (Valenzuela, Bellei, y De los Ríos, 2013).

Interesantemente, el hecho más destacado en el campo de las políticas educacionales en Chile en lo que va de este siglo provino de los estudiantes secundarios (Bellei y Cabalín, 2013). La revolución de los pingüinos de 2006 demandó cambios a aspectos institucionales de la educación chilena, la mayoría de ellos vinculados a las políticas neoliberales: terminar con la LOCE, hacer toda la educación gratuita, fortalecer la educación pública, terminar con el lucro de parte de los dueños de establecimientos privados financiados por el Estado, y combatir la segregación social, entre otros. Para procesar estas demandas, la Presidenta Bachelet creó un Consejo Asesor Presidencial, el cual propuso una agenda enorme de cambios, algunos de los cuales recogían estas demandas. Durante el proceso de negociación política posterior, salvo terminar con la LOCE y la creación de una Superintendencia de Educación para garantizar el cumplimiento de las normas y requisitos para proveer educación (lo que incluyó un mejor resguardo de derechos de los estudiantes y sus familias), las demás demandas estudiantiles fueron postergadas. Tuvo que sobrevenir un segundo movimiento de protestas estudiantiles en 2011, aún más masivo y sostenido que el anterior, para que la propia Presidenta Bachelet, en un nuevo gobierno iniciado en 2014, impulsara una serie de reformas institucionales que incluían algunas de estas sostenidas demandas. En concreto, mediante la Ley de Inclusión (2015) se puso fin (gradual) al cobro a las familias en el sistema escolar financiado por el Estado, se prohibió el financiamiento público a establecimientos con fines de lucro, y se creó un sistema público de admisión escolar que evita las masivas prácticas de discriminación contra estudiantes y sus familias, que ocurrían, fundamentalmente, en el sector privado subvencionado. También se eliminó gradualmente la selección académica para ingresar a los liceos, lo cual afectó a muchos establecimientos públicos históricamente selectivos (aunque la ley contempló una excepción parcial para algunos liceos denominados «emblemáticos»). Además, se terminó con la municipalización de la educación escolar y se creó la Nueva Educación Pública (2017) que, mediante una red de 70 nuevos Servicios Locales de Educación, asumirá gradualmente la administración de las escuelas y liceos públicos a lo largo de Chile. Estos cambios se encuentran en sus primeros años de implementación y constituyen el contexto de conversaciones en el cual se realizó este estudio (Ávalos & Bellei, 2019).

Para obtener una visión sintética de los procesos reseñados, el siguiente esquema presenta cronológicamente las principales políticas, programas y regulaciones que han afectado a la enseñanza media en Chile en las últimas dos décadas.

POLÍTICAS DE ENSEÑANZA MEDIA, 1995-2015

Fuente: Elaboración propia. Ver texto para detalles.

Finalmente, el siguiente cuadro resume algunas de las estadísticas básicas que permiten describir el estado de situación de la educación media en Chile.

Características básicas de la educación media en Chile.

Buscando la buena educación media para todos en Chile

El estudio que documenta este libro fue desarrollado con esos elementos a la vista. Para enmarcarlo conceptualmente, así como saber qué aspectos de la realidad estudiar y contar con antecedentes acerca de estudios previos en Chile sobre liceos y jóvenes, se realizó una amplia revisión de literatura que se publica m{as adelante en este libro. Como se mencionó, el objetivo fue comprender los procesos de mejoramiento educacional ocurridos en Chile en la enseñanza secundaria durante la última década, en diversidad de contextos y condiciones institucionales. Los detalles de la metodología del estudio se explican en el capítulo que sigue a la revisión de literatura.

La primera etapa correspondió a un estudio cuantitativo para la identificación de liceos con trayectorias de mejoramiento a través de la construcción de un Índice de Desempeño Educacional para la enseñanza media chilena. El índice permitió estimar que, en promedio, el desempeño de la educación secundaria chilena no cambió en el período, aunque con una importante diversidad entre liceos: mientras el 23% de los establecimientos del país con enseñanza media mostró un incremento o se mantuvo en niveles altos de desempeño, un 33% disminuyó o se mantuvo en niveles muy bajos de logro en el mismo periodo. Más aun, los datos mostraron una cierta polarización incluso al interior del sistema financiado por el Estado, dado que esta tendencia negativa afectó al 49,9% de los liceos municipales y sólo al 27,1% de los privados subvencionados. Además, sólo el 10,9% de los establecimientos del país mostró un mejoramiento sostenido durante toda la década, siendo aún más inusual esta positiva trayectoria entre los liceos del sector municipal (8,0%), técnico-profesional (7,5%) y con estudiantes de menores recursos socioeconómicos (6,9%).

En la segunda etapa, de entre los liceos que mostraron trayectorias de mejoramiento sostenido y consistente en sus resultados educacionales durante la última década, se seleccionó una muestra heterogénea de 12 liceos para realizar estudios de caso en profundidad, con el objetivo de conocer sus procesos internos y comprender qué han hecho para alcanzar estos logros. Una descripción básica de los liceos investigados se encuentra en el capítulo “Características generales y trayectorias de desempeño de los liceos estudiados”. Versiones editadas de los estudios de caso se publican como capítulos en la tercera sección de este libro. Posteriormente, se realizó un análisis colectivo de estos casos, el cual se presenta detalladamente en la segunda sección “Hallazgos Generales”.

Reestructuraciones institucionales han marcado los procesos de mejoramiento

La mayoría de los liceos estudiados ha emprendido reestructuraciones institucionales, cambios mayores en la configuración de su proyecto educativo institucional, como parte medular de sus procesos de mejoramiento. Algunos liceos de formación general pasaron a proveer formación técnica, otros se hicieron mixtos, otros se unieron a una escuela básica; se trata de cambios mayores, jugadas arriesgadas que en medida importante cambian el perfil identitario del establecimiento. Así, antes que «mejoramiento gradual continuo», lo que ha marcado estos procesos son «saltos» en el desarrollo institucional. Por cierto, luego de esos puntos de inflexión, los liceos también han necesitado poner en marcha un amplio set de estrategias generales y tácticas puntuales para sostener el mejoramiento de sus procesos y lograr mayores resultados, pero es la combinación de ambos niveles de cambio «estructural» y «de procesos» lo que caracteriza los liceos en el período estudiado.

Creemos que esta alta prevalencia de cambios institucionales se relaciona con la mayor exposición de los liceos a requerimientos más demandantes del entorno, expresados en la necesidad de mostrar eficacia ya sea para insertar laboralmente a sus egresados o permitirles acceder a la educación superior. Los liceos son evaluados por familias y estudiantes en función de logros que van más allá del sistema escolar, lo que hace más difícil demostrar su relevancia. En un entorno de competencia de mercado, los liceos aparecen altamente expuestos a las preferencias de las familias/estudiantes y esto les demanda diversificarse y diferenciarse curricularmente.

Nuestro estudio también muestra que los liceos han emprendido estos cambios de un modo más autónomo, más solitario. Es notable la relativa baja presencia de políticas de mejoramiento educacional específicas de enseñanza media en este período. Aunque algunas políticas se mostraron relevantes, estas son anteriores (como la Jornada Escolar Completa) o genéricas (como el aumento de recursos de la SEP), y muchas son sólo extensiones de cambios antes introducidos en el nivel básico, como el Programa de Integración Escolar (PIE). Quizás la única excepción sea el programa de liceos Bicentenario en que participaron tres de los liceos, pero que más bien reforzó sus identidades y procesos previos de mejoramiento, especialmente su vocación por el logro académico.

Se ha requerido por tanto enormes capacidades de liderazgo interno para empujar, implementar y conducir los hipercomplejos cambios institucionales y procesos de mejoramiento que observamos. Los equipos directivos –que tienden a ser más amplios y especializados que en básica– han desarrollado competencias en diferentes frentes, no sólo en la dimensión pedagógico-curricular, sino de diseño de proyectos, negociación de convenios institucionales, búsqueda de alianzas, trabajo con actores de la comunidad, resolución de problemas de convivencia y disciplina, gestión de recursos, estudio del mercado laboral, conocimiento de la oferta de educación superior, entre otras. Los directores además han demostrado poseer las características conocidas de estos líderes institucionales, como una importante capacidad de comunicación, motivación de los demás, y generación de relatos que muestren un horizonte de desarrollo para sus instituciones. Por cierto, todo esto se relaciona directamente con el tipo de cultura docente que los liceos cobijan en su interior, que diferencia sensiblemente a unos de otros casos estudiados.