Baurecht Baden-Württemberg

b) Das Parallelverfahren, § 8 Abs. 3 BauGB

65

Das Parallelverfahren ist in § 8 Abs. 3 S. 1 BauGB legal definiert. Danach kann mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplanes gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert oder ergänzt werden. Dieses Verfahren hat keine besonderen Voraussetzungen.[17] Es dient der Beschleunigung der Bebauungsplanung.

66

Anwendung findet es in zwei Konstellationen:

c) Der vorzeitige Bebauungsplan, § 8 Abs. 4 BauGB

67

Der vorzeitige Bebauungsplan ist in § 8 Abs. 4 S. 1 BauGB legal definiert. Hiernach kann ein Bebauungsplan aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden, bevor der Flächennutzungsplan erstellt ist, wenn dringende Gründe dies erfordern und wenn der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung des Gemeindegebietes nicht entgegenstehen wird.[18] Er kann im Gegensatz zum selbständigen Bebauungsplan (s.u. Rn. 70) aufgestellt werden, bevor der Flächennutzungsplan aufgestellt ist. Es darf jedoch kein rechtswirksamer Bebauungsplan vorliegen, wobei unerheblich ist, ob ein Bebauungsplan noch nicht aufgestellt worden ist oder ob dieser wegen Rechtsmängeln unwirksam ist oder unwirksam geworden ist.[19]

68

Der vorzeitige Bebauungsplan

Der vorzeitige Bebauungsplan hat also drei Voraussetzungen:

1.Kein rechtswirksamer Bebauungsplan

2.Dringende Gründe

3.Kein Entgegenstehen des Bebauungsplanes zur beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung.

Dringende Gründe sind gegeben, wenn nach den konkreten städtebaulichen Erfordernissen eine geordnete städtebauliche Entwicklung die Festsetzung eines Bebauungsplanes bereits vor In-Kraft-Treten des Flächennutzungsplanes erfordert.[20] Dies ist der Fall, wenn die städtebauliche Entwicklung durch das Warten auf den Flächennutzungsplan stärker gefährdet würde als durch einen vorzeitigen Bebauungsplan.[21]

69

Zur Ermittlung, ob der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung nicht entgegensteht, ist auf bereits vorhandene Vorstellungen in Bezug auf die Flächennutzung Rücksicht zu nehmen. Absichten und bloße Vorstellungen genügen hingegen jedoch nicht.[22]

Beispiel

d) Der selbständige Bebauungsplan, § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB

70

Ein Flächennutzungsplan ist nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen, § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB. Der selbständige Bebauungsplan beschränkt sich i.d.R. auf kleinere Gemeinden.

Kriterien zur Ermittlung, ob ein Flächennutzungsplan entbehrlich ist, sind:[23]

Hinweis

Die Bedeutung des selbständigen Bebauungsplans für Prüfungsarbeiten ist sehr gering.

3. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Bauleitpläne nach § 1 Abs. 2 BauGB › III. Der Flächennutzungsplan

III. Der Flächennutzungsplan

1. Funktionen

71

Lesen Sie § 5 BauGB.

Der Flächennutzungsplan hat gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB im gesamten[24] Gemeindegebiet die städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu lenken und sicherzustellen. Die Gemeinden haben einen solchen aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB). Der Flächennutzungsplan regelt lediglich die Grundzüge der sich aus der von der Gemeinde beabsichtigten Art der Bodennutzung (s. Rn. 58).[25]

Der Flächennutzungsplan hat drei Funktionen.[26] Er soll:

2. Inhalt

72

Der Inhalt eines Flächennutzungsplanes ergibt sich aus § 5 BauGB. Aus dem Flächennutzungsplan soll sich gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB im Wesentlichen die von der Gemeinde beabsichtigte städtebauliche Entwicklung und die sich daraus ergebende Art der Bodennutzung erkennen lassen. Dabei soll für einen langfristigen Zeitraum, d.h. für einen Zeitraum von rund 15 bis 20 Jahren, ausgedrückt werden, wie sich die Gemeinde städtebaulich entwickeln will und welche Konsequenzen dies für die Bodennutzung hat.

Sollten sich die Bedürfnisse ändern, so kann gemäß § 1 Abs. 8 BauGB der Flächennutzungsplan ergänzt oder geändert werden. Sollte eine Neuaufstellung, Ergänzung oder Änderung des Flächennutzungsplanes erforderlich sein, muss die Gemeinde entsprechend handeln (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB).

73

Lesen Sie unbedingt den Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB aufmerksam durch.

Dargestellt werden darf nur, was in einem Bebauungsplanung verbindlich festgelegt werden kann. Dabei hat sich die Darstellung (s.o. Rn. 45) gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB auf die Grundzüge zu beschränken. Die Darstellung muss grobmaschig[27] erfolgen, weil der Flächennutzungsplan seinem Wesen nach auf die Verfeinerung angelegt ist.[28] Eine parzellenscharfe Darstellung darf im Flächennutzungsplan also gerade nicht enthalten sein.

Beispiel

In der Gemeinde A zeichnet sich ab, dass in den nächsten zehn Jahren eine hohe Zuzugsrate zu erwarten ist. In einem Flächennutzungsplan weist die Gemeinde A ein bisher als Fläche für Landwirtschaft genutztes Gebiet teils als Bauland und teils als Grünfläche aus.

Die Gemeinde A hat damit auf der Grundlage ihrer vorhersehbaren zukünftigen städtebaulichen Bedürfnisse die Art der Nutzung des Bodens in Grundzügen ohne die Festlegung von Details dargestellt, so dass sie den Anforderungen an die an einem Flächennutzungsplan darzustellende Art der Bodennutzung erfüllt hat.

74

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz enthält § 5 Abs. 2b BauGB z.B. für sog. sachliche Teilflächennutzungspläne, die Darstellungen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB enthalten (s. zum diesbezüglichen Rechtsschutz Rn. 565). Ein sachlicher Teilflächennutzungsplan kann z.B. eine Konzentrationszone für Windenergieanlagen oder für Mobilfunkanlagen enthalten.

75

Aus dem nicht abschließenden Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB lassen sich im Wesentlichen drei Arten von Darstellungen in Flächennutzungsplänen entnehmen:[29]

Hinweis

Dass der Katalog des § 5 Abs. 2 BauGB nicht abschließend ist, ergibt sich aus dem Wortlaut der Vorschrift („insbesondere“).

3. Form der Darstellungen

76

Die zulässigen Planzeichen sind in der Planzeichenverordnung und deren Anhang geregelt, vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 PlanzV.

Hinweis

In mündlichen Prüfungen wird hiernach gerne gefragt. Da die Planzeichenverordnung nur im Sartorius Ergänzungsband abgedruckt ist und dieser in den staatlichen juristischen Prüfungen – mit Ausnahme der mündlichen Prüfung im Schwerpunktbereich Verwaltung in der Zweiten Juristischen Staatsprüfung – kein zulässiges Hilfsmittel ist, sind keine diesbezüglichen Kenntnisse erforderlich.

Der gemäß § 5 Abs. 5 zu begründende Flächennutzungsplan enthält eine kartographische Darstellung des Gemeindegebietes. Der Zustand des Gemeindegebietes muss hinreichend erkennbar sein. Ferner muss der planerische Wille der Gemeinde in hinreichendem Maße erkennbar sein.

4. Räumlicher Geltungsbereich

77

Aus dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB („für das ganze Gemeindegebiet“) folgt, dass der Flächennutzungsplan grundsätzlich gemeindeumfassend zu sein hat. Daher hat die Gemeinde, auch wenn nur für einen Teil des Gemeindegebietes ein Bedürfnis für die Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 3 BauGB bestehen sollte, dennoch den Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet aufzustellen.[30]

78

Eine Ausnahme besteht jedoch, wenn ein Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung zu ordnen. Eine weitere Ausnahme findet sich in § 5 Abs. 1 S. 2 BauGB. Hiernach können Flächen und sonstige Darstellungen ausgenommen werden, wenn dadurch die Grundzüge der Art der Bodennutzung nicht berührt werden und die Gemeinde beabsichtigt, die Darstellung zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen. Durch diese Ausnahme kommt es jedoch nicht zu einer Durchbrechung des Grundsatzes der gemeindeumfassenden Flächennutzungsplanung, sondern es findet vielmehr eine zeitliche Verschiebung statt. Aus § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB lässt sich eine Pflicht zur Planvervollständigung durch eine Planergänzung gemäß § 1 Abs. 8 BauGB folgern.[31] Diese hat zu erfolgen, sobald die Hintergründe für eine umfassende Flächennutzungsplanung entfallen sind. Auch für Teilflächen besteht gemäß § 5 Abs. 2b BauGB eine Ausnahme von diesem Grundsatz.

5. Rechtsnatur

79

Im BauGB selbst finden sich keine Regelungen in Bezug auf die Rechtsnatur eines Flächennutzungsplanes. Daher ist die Rechtsnatur eines Flächennutzungsplanes umstritten.[32] Aus einem Umkehrschluss zu § 10 Abs. 1 BauGB, demzufolge ein Bebauungsplan als Satzung beschlossen wird, ergibt sich, dass ein Flächennutzungsplan gerade nicht die Rechtsform der Satzung hat. Er wird durch einen einfachen Gemeinderatsbeschluss erlassen.[33] Er stellt auch keine Rechtsnorm dar, da alleine durch einen Flächennutzungsplan keine für jedermann verbindlichen Regelungen festgelegt und keine Rechte oder Pflichten für Dritte begründet werden.[34] Der Flächennutzungsplan verleiht, vgl. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB, keinen Anspruch auf Umsetzung seiner Darstellungen in einem Bebauungsplan oder auf Erteilung einer seinem Inhalt entsprechenden Baugenehmigung.[35] Der Flächennutzungsplan kann auch nicht als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG begriffen werden,[36] da die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes[37] nicht erfüllt sind.

Flächennutzungspläne werden daher herrschend als hoheitliche Maßnahmen eigener Art verstanden,[38] die die Gemeinde über die gesetzliche Bestimmung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB binden.[39]

Dem sachlichen Teilflächennutzungsplan (s. Rn. 74) hingegen wird wegen der Ausschlusswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Rechtsnormqualität zugesprochen (s.u. Rn. 565).

6. Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans

80

Ein Flächennutzungsplan hat drei rechtliche Wirkungen, die sich im Wesentlichen auf den verwaltungsinternen Bereich beschränken.[40]

a) Anpassungspflicht für öffentliche Planungsträger, § 7 BauGB

81

Öffentlich-rechtliche Planungsträger, die an der Aufstellung des Flächennutzungsplanes beteiligt waren oder zu beteiligen sind (§§ 4 Abs. 1, 2; 13 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) und den Darstellungen nicht widersprochen haben, unterliegen gemäß § 7 BauGB einer Anpassungspflicht dahingehend, dass sie ihre laufenden oder künftigen Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen haben. Sollte ein Planungsträger dem Flächennutzungsplan jedoch widersprochen haben, so besteht keine Anpassungspflicht.[41] In diesem Fall stehen der Flächennutzungsplan und die Fachplanung auf gleicher Stufe selbständig nebeneinander.[42]

b) Rechtliche Bindung der Gemeinde (Entwicklungsgebot), § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB

82

Eine weitere rechtliche Wirkung findet sich im Entwicklungsgebot gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB, wonach der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist (s.o. Rn. 25 ff.). Durch das Entwicklungsgebot kommt es zu einer Selbstbindung der Verwaltung:[43] Die Gemeinde hat ihre Bebauungspläne an ihrem im Flächennutzungsplan dargestellten planerischen Vorstellungen auszurichten.

c) Rechtswirkungen gegenüber Dritten

83

Der Flächennutzungsplan hat, wie dargestellt, eine rein verwaltungsinterne, d.h. nur die Gemeinde bindende Wirkung. Durch den Flächennutzungsplan wird kein Baurecht begründet.[44] Die Zulässigkeit von Bauvorhaben richtet sich alleine nach dem Bebauungsplan. Der Flächennutzungsplan entfaltet also gegenüber Grundstückseigentümern keine unmittelbare rechtliche Wirkung. Eine Außenwirkung ergibt sich vermittelt durch andere Normen:[45]

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Eine mittelbare Außenwirkung erlangt ein Flächennutzungsplan bei Bauvorhaben im Außenbereich, § 35 BauGB. So kann ein Vorhaben im Außenbereich wegen entgegenstehender öffentlicher Belange gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB unzulässig sein, wenn ein Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes gegeben ist.

Hinweis

§ 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB kann dazu führen, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplanes trotz seiner grundsätzlich nur die Verwaltung bindenden Wirkung zur Versagung eines Vorhabens im Außenbereich führen (s. Rn. 363 f.)

Einen weiteren Fall der mittelbaren Außenwirkung erzeugt § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB. Hiernach stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB öffentliche Belange auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

Beispiel

Besondere Bedeutung hat die letztgenannte Konstellation insbesondere bei der Errichtung von Windenergieanlagen. Die Gemeinde kann mit Hilfe des Flächennutzungsplanes Konzentrationszonen für Windkraftanlagen (sog. Vorrangfläche) auf ihrem Gemeindegebiet ausweisen. In einem solchen Fall sind die grundsätzlich privilegierten Windkraftanlagen (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) nur in den ausgewiesenen Konzentrationszonen zulässig. Trotz ihrer grundsätzlichen Privilegierung stehen ihnen damit außerhalb der Konzentrationszone öffentliche Belange entgegen.

Eine weitere Vermittlung der Außenwirkung erfolgt durch § 15 Abs. 3 S. 1 BauGB.[46] Hiernach hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde, die einen Flächennutzungsplan mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB beschlossen hat, ihre Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 2–6 BauGB bis zu einem Jahr zurückzustellen, wenn durch das Vorhaben die Durchführung der Planung unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.

85

Auch § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB führt zu einer mittelbaren Außenwirkung.[47] Danach kann die Gemeinde in einer Innenbereichssatzung bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen, wenn die Flächen im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt sind. Dies ermöglicht der Gemeinde eine rechtliche Aufwertung des Außenbereichs (§ 35 BauGB) zu einem Innenbereich gemäß § 34 BauGB.

JURIQ-Klausurtipp

Diese mittelbare Außenwirkung hat Auswirkungen auf die Prüfung der Zulässigkeit eines Vorhabens. Im Falle des § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB richtet sich die Zulässigkeit eines derartigen Vorhabens nicht nach § 35 BauGB, sondern vielmehr nach § 34 BauGB.

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Eine mittelbare Wirkung kann auch in Bezug auf das Eigentum bestimmter Grundstückseigentümer gegeben sein.[48]

Beispiel

Dies ist beim Bauerwartungsland der Fall. Hiervon spricht man, wenn Ackerland im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt wird. In diesem Fall steigen in der Regel die Grundstückspreise.

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3. Teil Kommunale Bauleitplanung › B. Bauleitpläne nach § 1 Abs. 2 BauGB › IV. Der Bebauungsplan

IV. Der Bebauungsplan

1. Funktion

87

Der Bebauungsplan steht regelmäßig auf der zweiten Stufe (s.o. Rn. 62 ff.). Er ist das Hauptinstrument zur Umsetzung der Planungshoheit der Gemeinde.[49] Durch ihn findet eine verbindliche Festlegung, im Gegensatz zum Flächennutzungsplan der lediglich Darstellungen enthält, der zulässigen städtebaulichen Maßnahmen auf einem Grundstück statt (§ 8 Abs. 1 S. 1 BauGB). Er bildet gemäß § 8 Abs. 1 S. 2 BauGB die Grundlage für weitere zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen.

Beispiel

Im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ist ein Vorhaben gemäß § 30 Abs. 1 BauGB nur zulässig, wenn es den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht widerspricht.

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Der Bebauungsplan ist das planerische Gestaltungsmittel, mit dem die Gemeinde das Baugeschehen im Gemeindegebiet leitet und lenkt. Für die Eigentümer von Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes stellt dieser eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar (s. Rn. 60), da im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes nur gebaut werden darf, sofern das bauliche Vorhaben dessen Festsetzungen entspricht. Wegen des Entwicklungsgebotes des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB setzt der Bebauungsplan die Darstellungen des Flächennutzungsplanes rechtsverbindlich um und begründet unmittelbar ein Baurecht.