Baurecht Baden-Württemberg

f) Satzungsbeschluss, § 10 Abs. 1 BauGB (i.V.m. den §§ der GemO)

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Wiederholen Sie das kommunale Satzungsrecht und überprüfen Sie, ob Sie Ihr Schema zur Prüfung der Rechtmäßigkeit von Satzungen beherrschen.

Wenn das Auslegungsverfahren beendet ist, erfolgt der Satzungsbeschluss. Insoweit unterscheidet sich das Verfahren beim Bebauungsplan von dem beim Flächennutzungsplan, für den ein einfacher Gemeinderatsbeschluss genügt.

Im Satzungsbeschluss wird der endgültige Bebauungsplan beschlossen. Die Rechtmäßigkeit des Satzungsbeschlusses richtet sich nach den Vorschriften des Kommunalrechts, d.h. nach der GemO. Zuständig für den Satzungsbeschluss ist der Gemeinderat gemäß § 24 Abs. 1 S. 2 GemO. Eine Übertragung dieser Aufgabe an einen beschließenden Ausschuss (§ 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO) oder an den Bürgermeister (§ 44 Abs. 2 GemO) ist unzulässig (s. Rn. 115).[73]

Wiederholen Sie die Befangenheitsregelung des § 18 GemO im Skript „Kommunalrecht Baden-Württemberg“.

JURIQ-Klausurtipp

An dieser Stelle sind in Prüfungsarbeiten regelmäßig Probleme aus dem Kommunalrecht eingefügt. Ein sehr beliebtes Problem ist z.B. die Befangenheit eines Gemeinderatsmitgliedes gemäß § 18 GemO. Denken Sie an die Möglichkeit einer Heilung durch Zeitablauf gemäß § 18 Abs. 6 S. 2, 3 GemO. Von Bedeutung sind auch die Öffentlichkeitsvorschriften (§ 35 GemO), deren Verletzung stets zur Nichtigkeit führt.[74]

156

Fehlerfolgen: Fehler bei der Beschlussfassung führen zur formellen Rechtswidrigkeit des Planes. Ein fehlender Satzungsbeschluss ist beachtlich gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB. Es kann eine Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB erfolgen, da ein planergänzendes Verfahren auch bei Verstößen gegen die GemO durchgeführt werden kann.

Unterstreichen Sie in Ihrem Gesetz in § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB die Wörter „dieses Gesetzesbuches“

JURIQ-Klausurtipp

Die §§ 214 – mit Ausnahme des Abs. 4 –, 215 BauGB sind nicht anwendbar. Dies folgt daraus, dass § 214 Abs. 1 S. 1 die Klausel „dieses Gesetzbuches“ enthält. Die Anwendbarkeit ist also nur bei Verstößen gegen Vorschriften das BauGB und somit gerade nicht bei Verstößen gegen die GemO möglich.

Wurden Satzungen jedoch unter Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften der GemO erlassen, so müssen Sie an den allgemeinen Heilungstatbestand des § 4 Abs. 4 GemO denken. Nach dieser Bestimmung gelten – unter gewissen Voraussetzungen – Satzungen ein Jahr nach Bekanntmachung trotz der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften als von Anfang an gültig zustande gekommen.

Möglich ist bei der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften der GemO die Durchführung eines planergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB. Nach dieser Norm können alle Fehler geheilt werden. Dies folgt daraus, dass sich § 214 Abs. 4 BauGB im Gegenstand zu § 214 Abs. 1–3 BauGB, § 215 Abs. 1 BauGB nicht auf bestimmte formelle Fehler bezieht, sondern vielmehr generell die Behebung von Fehlern genannt ist.

g) Begründung des Bebauungsplans, § 9 Abs. 8 BauGB

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Dem Bebauungsplan ist gemäß § 9 Abs. 8 BauGB eine Begründung beizufügen, die die Angaben nach § 2a BauGB enthält.[75]

Fehlerfolgen: Die Rechtsfolge eines Verstoßes im Falle eines völligen Fehlens einer Begründung besteht in der Beachtlichkeit, § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB. Sollte die Begründung lediglich in wesentlichen Punkten unvollständig sein, so hat die Gemeinde auf Verlangen Auskunft zu erteilen, wenn ein berechtigtes Interesse dargelegt wird, § 214 Abs. 1 S. 2 BauGB. In beiden Fällen kann eine Heilung nach § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und § 214 Abs. 4 BauGB erfolgen.

h) (Soweit erforderlich) Genehmigung des Bebauungsplanes durch die höhere Verwaltungsbehörde, §§ 6 Abs. 2, 10 Abs. 2 BauGB

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Genehmigungspflichtige Bebauungspläne sind gemäß § 6 Abs. 2, 10 Abs. 2 BauGB durch die höhere Verwaltungsbehörde zu genehmigen. Das Genehmigungsbedürfnis besteht jedoch nur für bestimmte Bebauungspläne.

Hinweis

Denken Sie daran, dass der höheren Verwaltungsbehörde auch die nicht berücksichtigten Anregungen und Stellungnahmen gemäß § 3 Abs. 2 S. 6 BauGB vorzulegen sind.

159

Aufgaben der höheren Verwaltungsbehörde[76] werden gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 DVO BauGB bei Gemeinden, die der Rechtsaufsicht des Landratsamts unterstehen, dem Landratsamt als unterere Verwaltungsbehörde übertragen. Gemäß § 119 S. 1 Alt. 1 GemO ist das Landratsamt Rechtsaufsichtsbehörde. Wie sich aus einem Umkehrschluss zu § 119 S. 1 2. Alt GemO ergibt, ist dies bei kreisangehörigen Gemeinden der Fall. Dies gilt gemäß § 1 Abs. 1 S. 2 DVO BauGB jedoch nicht, soweit anstelle der Gemeinde eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die der Rechtsaufsicht des Regierungspräsidiums untersteht, die Bebauungspläne aufstellt. Gemäß § 119 S. 1 GemO ist das Regierungspräsidium für Stadtkreise und Große Kreisstädte die Rechtsaufsichtsbehörde. Das Regierungspräsidium hat bei Stadtkreisen, § 3 Abs. 1 GemO, und bei Großen Kreisstädten, § 3 Abs. 2 GemO, die Rechtsaufsicht.

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Im Regelfall wird der Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan entwickelt (Entwicklungsgebot, s.o. Rn. 62 ff.). Der Flächennutzungsplan bedarf gemäß § 6 Abs. 1 BauGB der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Deswegen bedarf der Bebauungsplan im Regelfall keiner Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde. Daher bedürfen nur Bebauungspläne gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 (selbständiger Bebauungsplan), Abs. 3 S. 2 (im Parallelverfahren entwickelter Bebauungsplan) und Abs. 4 (vorzeitiger Bebauungsplan) einer Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Aus § 6 Abs. 2 BauGB folgt, dass die höhere Verwaltungsbehörde den Flächennutzungsplan nur dann versagen darf, wenn dieser formell („nicht ordnungsgemäß zustande gekommen“) oder materiell („diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht“) rechtswidrig ist. Es erfolgt also eine Rechtmäßigkeitskontrolle.[77] In inhaltlicher Hinsicht erfolgt somit eine Prüfung anhand des BauGB und aller sonstiger Vorschriften. Ob eine „bessere“ Planung möglich ist (Zweckmäßigkeitskontrolle) darf die höhere Verwaltungsbehörde nicht prüfen.[78] Wie sich aus § 216 BauGB ergibt, ist die Genehmigung auch dann zu versagen, wenn eine Heilung des Fehlers gemäß § 214 BauGB möglich oder eine Unbeachtlichkeit des Fehlers gemäß § 215 BauGB gegeben wäre.

Hinweis

Die Kontrollbefugnisse der Genehmigungsbehörde reichen also weiter als die der Verwaltungsgerichte.

161

Fehlerfolgen: Die Rechtsfolge eines Verstoßes besteht in der Beachtlichkeit, § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB. Eine Rügefrist nach § 215 Abs. 1 BauGB besteht nicht, da ein Fehler im Genehmigungsverfahren mangels Auflistung der Genehmigung in § 215 BauGB nicht durch Zeitablauf unbeachtlich werden kann. Es kann eine Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB erfolgen.

i) Ausfertigung

162

Die Ausfertigung ist im BauGB zwar nicht ausdrücklich erwähnt, als rechtsstaatlicher Grundsatz ist sie jedoch für den Erlass aller Rechtsnormen und somit auch für in Satzungsform erlassene Bebauungspläne (§ 10 Abs. 2 BauGB) erforderlich.[79] Die maßgeblichen Planbestandteile müssen, in der Fassung, in der sie dem Gemeinderatsbeschluss zu Grunde lagen, jeweils einzeln oder in verkörperter Verbindung als authentisch bestätigt und vom Bürgermeister mit Namen und Amtsbezeichnung handschriftlich unterzeichnet werden.[80]

Bei der Ausfertigung handelt es sich um ein kommunalrechtliches Erfordernis. Ihr Sinn und Zweck besteht in der Sicherung der Authentizität, d.h. dass der Bebauungsplan mit dem Willen des Gemeinderates übereinstimmt,[81] und der Legalität, d.h. dass das vorgeschriebene Verfahren eingehalten wurde. Zuständig für die Ausfertigung ist der Bürgermeister. Die Rechtmäßigkeit der Ausfertigung bestimmt sich nach der GemO.

Hinweis

Wegen der Authentizitätsfunktion hat die Ausfertigung nach dem Satzungsbeschluss aber vor der Bekanntmachung zu erfolgen.[82] In Baden-Württemberg verlangt die Ausfertigung nicht die Herstellung einer Originalurkunde; vielmehr genügt auch eine Unterzeichnung des den Satzungsbeschluss enthaltenden Gemeinderatspotokolldeckblatts.[83] Nachfolgende Änderungen sind nur zur rein redaktionellen Richtigstellung möglich.[84]

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Fehlerfolgen: Die Rechtsfolge eines Verstoßes besteht in der Nichtigkeit des Bebauungsplanes. § 215 BauGB greift nicht ein. Möglich ist die Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB durch ein planergänzendes Verfahren.

j) Ortsübliche Bekanntmachung, § 10 Abs. 3 BauGB

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Bei Bebauungsplänen ist die Erteilung der Genehmigung oder, soweit eine Genehmigung nicht erforderlich ist, der Beschluss des Gemeinderates ortsüblich bekannt zu machen, § 10 Abs. 3 S. 1 BauGB. Die Notwendigkeit einer ortsüblichen Bekanntmachung folgt wegen der Rechtsnatur des Bebauungsplanes als Satzung gemäß § 10 Abs. 1 BauGB ebenfalls aus § 4 Abs. 3 GemO.

Die Bekanntmachung muss so formuliert sein, dass sie einen Hinweis auf den räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplanes gibt und dieser Hinweis den Plan identifiziert. Dadurch tritt gemäß § 10 Abs. 3 BauGB der Bebauungsplan in Kraft, § 10 Abs. 3 S. 4 BauGB. Der Bebauungsplan wird nicht bekannt gemacht. Er ist jedoch mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung gemäß § 10 Abs. 4 BauGB zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten, § 10 Abs. 3 S. 2 BauGB.

165

Fehlerfolgen: Die Rechtsfolge eines Verstoßes besteht in der Beachtlichkeit, § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB, wenn der damit verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht wird. Ferner tritt der Bebauungsplan gemäß § 10 Abs. 3 S. 4 BauGB erst mit der Bekanntmachung in Kraft. Es kann eine Heilung nach § 214 Abs. 4 BauGB erfolgen.

3. Form, § 10 Abs. 1 BauGB

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In Bezug auf die Form muss der Bebauungsplan als Satzung erlassen werden, § 10 Abs. 1 BauGB (s. hierzu und den Fehlerfolgen oben Rn. 155 ff.).

3. Teil Kommunale Bauleitplanung › C. Die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplanes und die Folgen eines Verstoßes gegen Vorschriften des BauGB › III. Materielle Rechtmäßigkeit

III. Materielle Rechtmäßigkeit

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Materielle Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans[85]

I.Erforderlichkeit des Bebauungsplans

II.Beachtung der gesetzlichen Schranken

III.Beachtung des Abwägungsgebotes

1. Grundsatz der Erforderlichkeit, § 1 Abs. 3 BauGB

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Aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB folgt, dass die Gemeinden die Bauleitpläne, also auch Bebauungspläne, aufzustellen haben, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB legt damit eine Planungsbefugnis und Planungspflicht der Gemeinde fest. Diese Vorschrift entfaltet sowohl eine Verbots-, eine Einschränkungs-, wie auch eine Gebotswirkung.[86]

a) Planungsbefugnis

169

Da die Bauleitplanung Ausdruck der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in Form der Planungshoheit (s. Rn. 23) ist, hat die Gemeinde das Recht und ggf. auch die Pflicht, in freier Entscheidung darüber zu befinden, in welcher Weise sie sich städtebaulich geordnet fortentwickeln will.[87] Hierbei handelt es sich nach der Terminologie der GemO um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe.[88] Der Gemeinde kommt inhaltlich, also hinsichtlich des „Wie“, ein weites städtebauliches Ermessen zu. Dies bedeutet, dass weder die Rechtsaufsichtsbehörden noch die Verwaltungsgerichte überprüfen dürfen, ob das von der Gemeinde gewählte planerische Konzept die bestmögliche Lösung für die betreffende Gemeinde darstellt, sofern sich die planerische Konzeption im Rahmen des nach der vorgegebenen Situation Vertretbaren hält.[89] Ansonsten wäre dies ein unzulässiger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie.[90]

b) Erforderlichkeit der Planung, § 1 Abs. 3 BauGB

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Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet, so dass es zulässig ist, die gemeindliche Planungshoheit gesetzlich zu konturieren und limitieren. So regelt § 1 Abs. 3 BauGB, dass sobald (Zeitkomponente) und soweit (sachlicher/räumlicher Umfang) ein Bauleitplan für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist, eine Rechtspflicht der Gemeinde besteht.[91] Gemäß § 1 Abs. 8 BauGB gilt dies auch für Fälle der Umplanung.

Beispiel

In einem unbeplanten Bereich der Gemeinde A ist ein Gewerbepark entstanden. A sieht jedoch derzeit keinen Handlungsbedarf hinsichtlich der Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Nachbargemeinde B sieht dies anders und schaltet die Kommunalaufsichtsbehörde ein.

Hier kann die Kommunalaufsichtsbehörde die Gemeinde A verpflichten, für den betreffenden Bereich einen Bebauungsplan aufzustellen, sofern ein qualifizierter städtebaulicher Bedarf besteht.

171

Beim Merkmal der städtebaulichen Erforderlichkeit handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Der Gemeinde wird hinsichtlich der Beurteilung der Erforderlichkeit ein weiter Entscheidungsspielraum zugebilligt, da das Erfordernis einer Planung für städtebauliche Entwicklung und Ordnung von den Entwicklungsvorstellungen und somit von der planerischen Konzeption der Gemeinde abhängig ist.[92] Zur Ermittlung der Erforderlichkeit müssen zahlreiche Prognosen über die zukünftige Entwicklung angestellt werden.[93] Das gemeindliche Entwicklungskonzept stellt die Vorwirkung des planerischen Gestaltungsspielraums bei der nachfolgenden Bestimmung der Planinhalte dar.[94] Dieser Spielraum ist durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des § 28 Abs. 2 S. 1 BauGB gewährleistet.[95]

Hinweis

Die Konzeption der Gemeinde ist als Ausdruck ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit daher nicht i.e.S. kommunalaufsichtlich oder gerichtlich überprüfbar.[96] Geprüft werden kann nur, ob sich die Gemeinde innerhalb der Grenzen des Beurteilungsspielraums hält.

Für die in § 1 Abs. 3 BauGB genannte städtebauliche Ordnung sind allein öffentliche Belange maßgeblich. Öffentliche Belange, die für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung relevant sein können, finden sich in § 1 Abs. 5 BauGB als allgemeine Planungsleitlinien, die durch § 1 Abs. 6 BauGB nicht abschließend („insbesondere“) aufgezählten besonderen Planungsleitlinien konkretisiert werden.[97]

JURIQ-Klausurtipp

Die Frage, ob ein Bebauungsplan erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB ist, kann daher erst nach der materiell-rechtlichen Prüfung, namentlich der allgemeinen und besonderen Planungsleitsätze, beantwortet werden. In einer Fallbearbeitung haben sie daher die folgenden Aufbaumöglichkeiten, wobei jede dieser Möglichkeiten stilistisch fehlerhaft ist:

1. Sie ziehen die materiell-rechtliche Prüfung in die Prüfung der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB vor und prüfen dort inzident insbesondere die Beachtung der Planungsleitlinien.

Nachteile: Dies führt zu einer unschönen Inzidentprüfung und zu einer ebenso unschönen kopflastigen Prüfung. Ferner können Sie im Rahmen der Einhaltung der gesetzlichen Schranken nur noch oben auf die Prüfung der Erforderlichkeit verweisen.

2. Im Rahmen der Erforderlichkeit merken Sie an, dass ein Bebauungsplan nur dann erforderlich ist, wenn ihm keine zwingenden materiell-rechtlichen Regelungen entgegenstehen und dass dies erst nach der späteren Prüfung beantwortet werden kann. Danach prüfen Sie die Einhaltung der gesetzlichen Schranken. Im Anschluss stellen Sie dann fest, dass der Bebauungsplan demgemäß erforderlich bzw. nicht erforderlich war.

Nachteil und Vorteil: Diese Prüfung enthält einen in einem Gutachten unzulässigen Verweis nach unten, vermeidet jedoch die beiden Nachteile der ersten Möglichkeit.

Daher erscheint die zweite Möglichkeit für die Fallbearbeitung vorzugswürdig.[98]

Der Begriff der Erforderlichkeit wird ausgehend vom gemeindlichen Planungsermessen weit verstanden:

Die Erforderlichkeit ist gegeben, wenn nach den kommunalen Entwicklungsvorstellungen ein Vorgehen planerischer Art vernünftigerweise geboten erscheint.[99]

c) Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB

172

Neben dem Gebot erforderliche Bauleitpläne aufzustellen findet sich in § 1 Abs. 3 BauGB auch das Verbot, dass nicht erforderliche Bauleitpläne nicht aufgestellt werden dürfen.[100] Diese Vorschrift entfaltet also eine Verbotswirkung, die die Frage der Planrechtfertigung, d.h. die Frage, ob ein Bebauungsplan aufgestellt werden durfte, betrifft.[101] Die Gemeinde unterliegt prinzipiellen Bindungen. Die städtebauliche Erforderlichkeit stellt somit eine Planungsschranke dar.[102]

aa) Verbot des Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit

173

Verboten ist eine Bauleitplanung, die von keiner erkennbaren Planungskonzeption getragen und damit überflüssig ist, da das BauGB vom Grundsatz ausgeht, dass eine Bebauung nur aufgrund vorherigen Planung erfolgen soll (Grundsatz der Planmäßigkeit).[103]

Beispiel

Durch die Gemeinde wird ein im Außenbereich gemäß § 35 BauGB gelegenes Gelände als landwirtschaftliches Gebiet ausgewiesen, um abzusichern, dass der Abbau der dort vorhandenen Braunkohle nicht durch eine Bebauung mit Wohngebäuden erschwert wird.[104]

Dieser Bebauungsplan ist überflüssig, da im Außenbereich bereits gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB eine landwirtschaftliche Nutzung zulässig und eine Bebauung mit Wohngebäuden unzulässig ist. An der bauplanungsrechtlichen Situation ändert sich durch den Bebauungsplan also nichts.

bb) Verbot der Vorratsplanung

174

Unzulässig ist auch eine Vorratsplanung.[105] Eine solche liegt vor, wenn sich die Festsetzungen des Bebauungsplans aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht oder nicht in absehbarer Zeit realisieren lassen[106] oder diese nicht vollzugsfähig sind.[107]

Beispiel

Die Festsetzungen eines Bebauungsplans können erst nach 30 Jahren realisiert werden, weil zuvor der Betrieb eines Kernkraftwerkes auf dem Gebiet eingestellt und die dort vorhandenen kerntechnischen Anlagen abgebaut werden müssen.[108]

cc) Verbot der Gefälligkeitsplanung

175

Die Erforderlichkeit fehlt weiterhin im Falle der Gefälligkeitsplanung. Hierbei werden die Festsetzungen nur vorgeschoben, um private Interessen zu befriedigen.[109] Zulässig ist es jedoch, wenn die Aufstellung eines Bebauungsplanes auf private Bauwünsche zurückgeht.[110] In der Praxis wird dies teilweise sogar die Regel sein.[111] Dies ist unbedenklich, wenn die Gemeinde mit dem Bebauungsplan nicht ausschließlich private Bauwünsche fördern, sondern die städtebauliche Entwicklung fortentwickeln will.[112] Unter den Begriff der Gefälligkeitsplanung fällt auch, wenn die Bauleitplanung lediglich dazu dient eine Fehlentwicklung im Interesse der Grundstückseigentümer nachträglich zu „legalisieren“ oder zu ermöglichen, ohne dass zugleich städtebauliche Gründe für eine solche Änderung sprechen.[113]

Beispiele

Unzulässig ist die Schaffung von Bauland zur Erhöhung des Grundstückswertes für die Eigentümer, obwohl kein objektiver Bedarf an Bauland besteht.

Zulässig ist es hingegen, wenn auf Anregung eines Kaufhauskonzerns auf dem Gelände einer ehemaligen Kohlenzeche ein Bebauungsplan für ein Sondergebiet „Warenhaus“ nach § 11 Abs. 3 BauNVO mit 16 000 m² Verkaufsfläche aufgestellt wird.