Czytaj książkę: «Agricultura periurbana y planificación territorial»

1 La agricultura en contextos periurbanos

Una pluralidad de formas

1. Un nuevo contexto para la defensa y activación de la agricultura periurbana

Los profundos cambios territoriales y socioeconómicos que se producen o intensifican a partir de la segunda mitad del siglo XX en los entornos rurales de las ciudades, sobre todo en las aglomeraciones urbanas y áreas metropolitanas en distintas fases de evolución, han favorecido la formulación, desde distintas disciplinas, de nuevos o renovados postulados y paradigmas sobre la explicación de la agricultura periurbana (AP) y el desarrollo de políticas e iniciativas para su conservación y fortalecimiento. En este sentido cabe destacar las aportaciones llevadas a cabo desde la geografía rural y la geografía económica sobre la interpretación de las transformaciones operadas en las relaciones campo-ciudad, partiendo del análisis de los cambios producidos en los usos del suelo como consecuencia de los procesos de expansión urbana, de lucha por los recursos de suelo y agua, de la competencia en el mercado de trabajo y de la ruptura de los circuitos comerciales de proximidad y el peso creciente de la globalización y financiarizacion de los mercados agroalimentarios.

José Ortega Valcárcel (2004) señaló ya hace años cómo la Revolución Industrial y el desarrollo capitalista provocaron la redefinición de los vínculos históricos entre agricultura y ciudad, resultado del proceso de concentración del poder económico, político y social en las áreas urbanas, y la desestructuración y pérdida de peso de las sociedades campesinas, con la apropiación consiguiente de los espacios rurales próximos a la ciudad –de su uso y sobre todo de su gestión– por agentes urbanos. Los cambios inducidos por este proceso han provocado el aumento de la distancia geográfica entre las áreas de producción agrícola y de consumo, y la quiebra de los mercados tradicionales. El desarrollo de los medios de transporte (el ferrocarril en el siglo XIX) y, sobre todo, la generalización del automóvil en el siglo XX y de los sistemas de conservación de los alimentos frescos (por ejemplo, las cámaras frigoríficas) ha resultado decisivo también en la deslocalización de la producción de alimentos. De ese modo, la globalización del sistema agroalimentario y la consolidación de la agricultura industrializada han llevado al deterioro de los vínculos sociales y culturales que las ciudades mantenían con el espacio agrario de su entorno (Soulard y Aubry, 2011), al tiempo que la consolidación del paradigma urbano y territorial de corte neoliberal ha configurado una cultura urbana que ignora y hasta renuncia de lo agrario como un hecho ligado histórica y funcionalmente a la ciudad (Sanchis, Cerrada y Ortiz, 2018).

La que se podría denominar, siguiendo a Alberto Magnaghi (2011), crisis de territorialidad de la agricultura periurbana –no solo económica, sino también identitaria y territorial– asiste a nuestro juicio, coincidiendo con el cambio de siglo, a un nuevo contexto argumental, político y social para su conservación y arraigo en el lugar. Todo ello forma parte de una renovada narrativa urbana enraizada en la resiliencia y el metabolismo de las ciudades, para las que las múltiples funciones de la agricultura periurbana, en particular la función alimentaria de proximidad y calidad, y su capacidad modeladora de paisajes valiosos para el disfrute colectivo, resultan muy importantes y obligan a pasar de un enfoque sectorial a otro integrador, fuente de innovación para el desarrollo territorial (Peltier, 2010) y necesitado de buen gobierno y cooperación de diversas políticas, en particular de las de ordenación del territorio y desarrollo rural en las escalas local y regional.

La gestión activa de la agricultura periurbana en este nuevo contexto requiere un mayor y mejor conocimiento del complejo sistema de usos, agentes, intereses y demandas asociados a ella. Concretamente, desde la óptica de la planificación y la gestión urbana y territorial, es preciso mejorar la identificación de la AP y su caracterización espacial, socioeconómica y funcional en relación con las ciudades (Nahmias y Le Caro, 2012; Zasada, 2011). Y hay que seguir avanzando también en la construcción de un marco teórico que dé soporte a la acción pública con objeto de asegurar la activación de su carácter multifuncional.

En efecto, los actuales debates sociales y políticos sobre cómo fortalecer la seguridad y la soberanía alimentarias en las aglomeraciones urbanas (Filippinni et al., 2018; Mougeot, 2000) y cómo contribuir a la formulación de nuevos paradigmas que mejoren la sostenibilidad y resiliencia territorial (Zasada, 2011; Pölling et al., 2016) sitúan a la agricultura periurbana como pieza clave en la ordenación y gobernanza territorial. Por un lado, la AP tiene el reto de desempeñar un papel protagonista en el abastecimiento alimentario de las ciudades (Montasell y Callau, 2015; Morgan, 2014; Yacamán et al., 2019). En este sentido, la función tradicional de la AP como fuente de alimentos frescos, saludables y de proximidad (Opitz et al., 2016) la convierte en un eslabón fundamental para territorializar los sistemas alimentarios, lo que está llevando a las redes alimentarias alternativas a reivindicar su apoyo como recurso necesario para la implementación de políticas alimentarias efectivas en los espacios metropolitanos (Gallent y Shaw, 2007; Lamine et al., 2012). Las renovadas políticas alimentarias urbanas reclaman sistemas agroalimentarios con anclaje territorial (Sanz-Cañada y Muchnik, 2016), frente a los procesos de homogenización cultural ligados a la globalización (Martínez, 2008).

Por otro lado, la agricultura periurbana se considera un componente esencial de conservación activa de los paisajes culturales, especialmente en los países de Europa Occidental (Jouve y Padilla, 2007; Viljoen y Wiskerke, 2012), que aún conservan un importante patrimonio agrario, material e inmaterial, constituido por un sistema de técnicas, construcciones y artefactos ligados a saberes tradicionales enraizados en el potencial agroecológico de cada lugar (Mata y Yacamán, 2017). Contribuye así la AP, en espacios de aglomeración crecientemente saturados, a una oferta apreciable de servicios ecosistémicos y, más aún, paisajísticos (Termorshuizen y Opdam, 2009), que benefician la calidad de vida en las ciudades. En el capítulo quinto se expondrán algunas experiencias francesas y españolas de diversos instrumentos de planificación estratégica que velan por la conservación de los espacios agrarios periurbanos, incidiendo en los servicios paisajísticos que aportan a la sociedad.

También es necesario seguir profundizando en un marco teórico que sirva de soporte para orientar la acción pública con el objetivo de asegurar la activación de su carácter multifuncional. Con este propósito, el capítulo sexto presenta una propuesta de metodología para la identificación y caracterización de la agricultura periurbana, aplicado a la región urbana madrileña.

2. Del productivismo agrario al enfoque territorialista a través de la multifuncionalidad

Ese renovado contexto de la agricultura periurbana tiene, a nuestro juicio, como marco de referencia general el tránsito del productivismo agrario como discurso único a un entendimiento territorial o «territorialista» de la agricultura, de la mano de la emersión y el afianzamiento de la multifuncionalidad agraria. Sin negar el protagonismo global del enfoque productivista, lo cierto es que la incorporación de los planteamientos de la multifuncionalidad agraria al debate político, sobre todo de la agricultura de la Unión Europea a partir de 1992, y su anclaje en el territorio están generando un argumentario favorable para la legitimación y defensa de la agricultura periurbana.

2.1 El productivismo agrario

El concepto de productivismo agrario hace referencia a las prácticas derivadas del modelo de la agricultura industrial que pretende maximizar la producción y los procesos asociados a la modernización de las explotaciones para mejorar su competitividad en el mercado global. Este enfoque se desarrolla en el contexto de reestructuración del sector agrícola acometido en el caso de Europa tras la Segunda Guerra Mundial con objeto de superar su «atraso» y falta de rentabilidad, y hacer frente al abastecimiento de una demanda urbana creciente a partir de la propia producción y recursos del espacio europeo. Desde esta perspectiva las políticas públicas fomentan la adopción de nuevas técnicas de producción (mecanización, empleo de abonos sintéticos, fitosanitarios, etc.) y de mejora de las estructuras agrarias (concentración parcelaria, saneamiento de tierras, nuevos regadíos, etc.) para aumentar el rendimiento y la productividad. Muchas explotaciones agrarias tradicionales pasaron a ser sustituidas progresivamente por un modelo de empresa agraria gestionada bajo los principios del saber «científico» (Gervais, Jollivet y Tavernier, 1977). Los procesos de intensificación, especialización y concentración generados por este modelo de agricultura provocaron la estandarización de muchos paisajes, cuyas características específicas emanaban de la gestión de los sistemas y las estructuras de producción tradicionales (Otthoffer, Arrojo y Goupil, 2012). Por otro lado, todo este proceso de modernización e intensificación dependiente del petróleo produjo importantes impactos negativos sobre los recursos naturales, principalmente la contaminación de acuíferos y suelos, con episodios cada vez más frecuentes de crisis sanitarias y alimentarias, como el caso del aceite de colza desnaturalizado ocurrido en España en 1981 (1.300 muertos y 25.000 afectados) o la crisis de las «vacas locas» por encefalopatía espongiforme bovina, de proporciones europeas, que provocó una revolución en la legislación y los controles de seguridad alimentaria. Este modo de hacer agricultura ha supuesto, en definitiva, la separación progresiva de la agricultura del entorno próximo en el que tradicionalmente se desenvolvía, para insertarse en un complejo sistema de procesos de producción, distribución y consumo, dominado por el llamado «régimen alimentario corporativo» (Delgado, 2010: 33).

Como han escrito Rosa Gallardo y Felisa Ceña, a partir de la «crisis económica de los ochenta, los altos costes de los alimentos, la sobreproducción agraria y la degradación ambiental forzaron a que se replantearan las políticas agrarias a fin de revertir los impactos negativos del modelo impulsado» hasta el momento (Gallardo y Ceña, 2009: 65). La difícil viabilidad económica que presentaba el sector agrario en esos años favoreció el comienzo de la revisión del paradigma vigente. Además, varias cumbres y declaraciones internacionales contribuyeron a cuestionar el modelo agrícola europeo y a considerar el carácter multifuncional de la agricultura como orientador de políticas renovadas: la Agenda 21 de la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), la Cumbre de la Tierra de Río (1992), que incluye la primera referencia explícita (Massot, 2003), y más tarde las contribuciones de la FAO recogidas en la declaración de Quebec (1995) y la declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial (1996).

2.2 La emersión de la multifuncionalidad agraria (MFA)

Sin perjuicio de las incertidumbres y contradicciones de la reforma de la PAC iniciada en 1992, esta parece ir desde entonces por unos derroteros en los que se afianza la dimensión territorial de la agricultura y la puesta en valor de un conjunto de externalidades positivas, entre las que el paisaje aparece en un lugar destacado. Doctrinalmente la reforma tenía uno de sus pilares teóricos en la idea o el concepto citado de «multifuncionalidad», que requiere, desde el punto de vista de las políticas rurales y, en particular, de los espacios de la agricultura periurbana, algunos comentarios. «La multifuncionalidad representa –como dice Ernest Reig (2002: 34)– la amplia variedad de outputs, tangibles e intangibles, que la agricultura puede generar según el modo en que haga uso del suelo y según las particularidades de los distintos sistemas de cultivo y explotación ganadera».

Quienes se han ocupado de este concepto en relación con la política agraria y el desarrollo rural han llamado la atención sobre el hecho de que algunos outputs generados por la actividad agraria tienen el carácter de externalidades positivas o bienes públicos, lo que justificaría en determinadas circunstancias la intervención de los poderes públicos mediante ayudas u otro tipo de regulaciones para mantener el nivel de prestaciones derivadas de la actividad que no quedan remuneradas en el mercado a través de los precios. De hecho, la emersión de la «multifuncionalidad» como argumento de una nueva política agraria enfrenta hoy a quienes la entienden como elemento vertebral de un modelo deseable de agricultura (es la posición que se afianza en el seno de la Unión Europea) con quienes consideran que la multifuncionalidad no es más que una forma de proteccionismo comercial encubierto.

La UE viene de hecho reconociendo la multifuncionalidad de la agricultura como argumento de la PAC y del desarrollo rural desde comienzos de los años noventa. La propia Comisión señaló, coincidiendo con la promulgación del Reglamento de 1999, que «los agricultores, produciendo alimentos, fibras y combustibles para cubrir sus necesidades o para su propio beneficio, han contribuido con su trabajo al valor ambiental y social de las zonas rurales. El paisaje está íntimamente ligado a las prácticas sociales que lo han construido, por eso el abandono de las mismas o su modificación lo ponen en peligro […], y el paisaje es un componente esencial del potencial turístico de las zonas rurales» (Comisión Europea, 1999).

Por su parte, la reforma de la PAC recogida en la Agenda 2000 profundizó en la línea abierta en 1992, concretamente en lo referido a los métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural. Se trataba de una iniciativa concebida en 1992 como una de las «medidas de acompañamiento» (junto a la jubilación anticipada y la forestación de tierras agrarias) para enjugar las pérdidas de rentas del sector, motivadas por la reducción de los precios institucionales de determinados productos agrarios muy presentes en los campos europeos. La reforma de 1999, frente a quienes defendían cambios más radicales en la línea de la liberalización de los mercados y la ambientalización de la agricultura, resultó ser finalmente muy prudente (Ortiz y Ceña, 2002: 107 y ss.), con objetivos e instrumentos similares a los de siete años antes para el programa agroambiental, incluido ahora en el capítulo del desarrollo rural.

Como escribíamos hace años, todo parece conducir «a la necesidad de “repensar” en profundidad el nuevo sentido de la ruralidad» (Perrier-Cornet, 2002) y «a asumir de una vez por todas que las cosas han cambiado radicalmente y que se precisa una política agraria y rural nueva que dé adecuada respuesta a las demandas sociales sobre la agricultura y el espacio rural, y la legitime socialmente» (Mata Olmo, 2004: 109). Superados los tiempos de la autosuficiencia alimentaria, lo que corresponde ahora es, por una parte, producir mejor para garantizar una alimentación diversa, segura y de calidad, y, por otra, avanzar hacia una «agricultura territorial con carácter sostenible, que, en consonancia con ello, responda a las exigencias de la multifuncionalidad agraria» (Massot, 2003: 52). Es precisamente en ese contexto de reflexión teórica y de acción política en el que emerge el territorio como «referente instrumental» capaz de reemplazar a la producción como base exclusiva de la política agraria y rural; y de hacerlo con pleno reconocimiento político, jurídico y técnico (Belhardi et al., 2002).