Ius Publicum Europaeum

dd) Stellung der Richter

108

Die wichtigste Regelung zum Status der Richter trifft die Verfassung: Nach Art. 97 Abs. 1 GG sind die Richter „unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen“. Ferner wird in Art. 97 Abs. 2 GG festgelegt, dass die hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter wider ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung und nur auf gesetzlicher Grundlage vor Ablauf ihrer Amtszeit entlassen oder dauernd oder zeitweise ihres Amtes enthoben oder an eine andere Stelle oder in den Ruhestand versetzt werden können. Art. 97 Abs. 2 GG sieht ferner vor, dass einfachgesetzlich Altersgrenzen festgesetzt werden können, bei deren Erreichung auf Lebenszeit angestellte Richter in den Ruhestand treten. Bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke können Richter an ein anderes Gericht versetzt oder aus dem Amte entfernt werden, jedoch nur unter Belassung des vollen Gehaltes.

109

Nach Art. 98 Abs. 1 GG ist die Rechtsstellung der Bundesrichter durch besonderes Bundesgesetz zu regeln. Art. 98 Abs. 2 GG legt fest, dass die Enthebung eines Bundesrichters von seinem Amt dem BVerfG obliegt, das mit Zweidrittelmehrheit auf Antrag des Bundestages entscheidet. Für die Länder bestehen ähnliche Regelungen (Art. 98 Abs. 5 GG).

110

Die VwGO trifft in §§ 15 ff. weitere Festlegungen zur Stellung der Verwaltungsrichter. Danach werden diese auf Lebenszeit ernannt. Ein Mindestalter ist lediglich für Richter des BVerwG bestimmt, diese müssen mindestens 35 Jahre alt sein. Vor der Ernennung auf Lebenszeit steht eine bestimmte Zeit als Richter auf Probe, in aller Regel drei Jahre. Als Richter im Nebenamt können ordentliche Professoren des Rechts (Universitätsprofessoren) und Richter anderer Gerichte ernannt werden. Ehrenamtliche Richter sind bei VGs vorgesehen, bei OVGs sind sie zum Teil nach Landesrecht vorgesehen. Sie wirken bei der mündlichen Verhandlung mit gleichen Rechten wie die Berufsrichter mit.

111

Die Dienstaufsicht über die Richter obliegt den Präsidenten des jeweiligen Gerichts (§ 38 VwGO); übergeordnete Dienstaufsichtsbehörde für die VGs ist der Präsident des OVG. Die oberste Dienstaufsichtsbehörde über die Verwaltungsgerichte ist in den meisten Ländern der Justizminister, für das BVerwG der Bundesjustizminister. In Bayern ist demgegenüber oberste Dienstaufsichtsbehörde über die Verwaltungsgerichte der Innenminister, was sich als letztes schwaches Echo der unterschiedlichen Traditionslinien der Verwaltungskontrolle (Verwaltungsrechtspflege versus unabhängige Gerichtsbarkeit) darstellt.

112

Die Verortung der Aufsicht bei der Exekutive ist in Deutschland kein kontroverses Diskussionsthema. Der europäische Vergleich etwa mit der Schweiz veranlasst zu der Frage, ob eine Verortung der Aufsicht beim Parlament oder unabhängigen Sondergremien nicht systemgerechter wäre.

b) Instanzen

aa) Zuständigkeiten

113

Der allgemeine Verwaltungsrechtsweg ist in Deutschland dreizügig angelegt. Die erste Instanz ist daher grundsätzlich das VG, als zweite Instanz besteht das OVG bzw. der VGH. Dritte und letzte Instanz ist das BVerwG. Das BVerfG kann im Wege der Richtervorlage oder vermittels einer Urteilsverfassungsbeschwerde mit einem Rechtsstreit befasst werden, es steht jedoch ebenso außerhalb des Instanzenzugs wie beispielsweise der EuGH oder der EGMR.

114

Nach § 45 VwGO ist die Entscheidung durch das VG in erster Instanz der Regelfall. Es bestehen jedoch in §§ 47 und 48 VwGO Ausnahmen, die eine erstinstanzliche Zuständigkeit des OVG vorsehen. Dann bestehen nur zwei Instanzen. Neben der Normenkontrolle untergesetzlicher Normen nach § 47 VwGO sind dies beispielsweise bestimmte atomrechtliche Streitigkeiten. § 50 VwGO sieht sogar für einige seltene Konstellationen die erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit des BVerwG vor, beispielsweise für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nicht-verfassungsrechtlicher Art zwischen den Ländern oder für dienstrechtliche Streitigkeiten im Bereich des deutschen Auslandsgeheimdienstes, des Bundesnachrichtendienstes.

115

Die Ausnahmen illustrieren, dass die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG offenbar nicht so zu verstehen ist, dass es zwingend in jedem Verfahren mindestens zwei oder gar drei Instanzen geben muss. Gleichwohl bewährt sich in der Praxis der dreizügige Aufbau, weil damit in den allermeisten Fällen die Aufbereitung eines Rechtsstreits in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht so umfassend erfolgt, dass die letzte Instanz sich auf die zentralen ungeklärten Rechtsfragen konzentrieren kann.

bb) Rechtsmittel

116

Das OVG entscheidet nach § 46 VwGO grundsätzlich über das Rechtsmittel der Berufung gegen Urteile des VG sowie über das Rechtsmittel der Beschwerde, die gegen alle anderen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts eingelegt werden kann, soweit es sich nicht um unanfechtbare Beschlüsse handelt. Die Berufung muss allerdings nach §§ 124, 124a VwGO zugelassen werden. Dies kann bereits mit dem Urteil des VG erfolgen. Falls nicht, entscheidet das OVG auf Antrag über die Zulassung der Berufung durch Beschluss (§ 124a Abs. 5 VwGO). Das OVG prüft im gleichen Umfang wie das VG rechtlich und tatsächlich, was in der Praxis zu hohen Zugangshürden führt.

117

Gegen die Entscheidung des OVG ist die Revision zum BVerwG möglich. Auch hier besteht wieder ein Zulassungsfilter (§ 132 VwGO). Die Revision ist möglich, wenn das OVG diese zulässt. Andernfalls kann das BVerwG auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung die Revision zulassen.

118

In einigen wenigen Fällen ist auch eine Revision direkt vom VG zum BVerwG möglich (Sprungrevision, §§ 134 und 135 VwGO).

c) Besonderheiten der Organisationsstruktur im Bundesstaat

119

Im Bundesstaat stellen sich mit Blick auf den Rechtsschutz gegen die Verwaltung zusätzliche Fragen zwischen nationaler Standardisierung und bunter föderalistischer Vielfalt. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit kann als primäre Aufgabe entweder den Gliedstaaten oder dem Bund anvertraut sein, denkbar sind parallele Instanzenzüge oder sich überlagernde Instanzenzüge.

120

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland ist unter den Bedingungen eines Bundesstaates zu organisieren. Es besteht ein Mischsystem, in dem die institutionelle Seite hybrid angelegt ist: Für die VGs und die OVGs sind die Länder zuständig, für das BVerwG der Bund. Gleichwohl lautet die Urteilsformel bei allen Gerichten „Im Namen des Volkes“.

121

Das für die Verwaltungsgerichtsbarkeit aller Ebenen maßgebliche Prozessrecht ist in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) niedergelegt. Dabei handelt es sich um ein Bundesgesetz. Dieses vereinheitlicht in weiten Teilen das Verwaltungsprozessrecht und die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

122

Abweichungen und Variationen werden dem Landesrecht allerdings an einigen Stellen zugestanden. So entscheiden beispielsweise nach § 9 Abs. 2 VwGO die Senate des OVG in der Besetzung von drei Richtern. Zugleich wird aber festgelegt, dass die Landesgesetzgebung vorsehen kann, dass die Senate in der Besetzung von fünf Richtern entscheiden, von denen zwei auch ehrenamtliche Richter sein können.

123

Auf der Ebene des Landesrechts finden sich die länderspezifischen Regelungen in den jeweiligen Ausführungsgesetzen zur VwGO (AGVwGO) bzw. Justizgesetzen.

124

Gleichwohl ist das verwaltungsrechtliche und verwaltungsgerichtliche Rechtsschutzsystem im Vergleich zur bunten Vielfalt in anderen föderalen Systemen wie etwa der Schweiz in Deutschland vergleichsweise homogen und gleichförmig.

d) Funktionale Ausdifferenzierung der Gerichtsorganisation:

Finanz- und Sozialgerichte

125

Neben der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit bestehen in Deutschland zwei funktional-thematisch definierte besondere Verwaltungsgerichtsbarkeiten: die Finanzgerichtsbarkeit, die bei Eröffnung des Finanzrechtswegs (§ 33 FGO) tätig wird, sowie die Sozialgerichtsbarkeit (§ 51 SGG).

126

Diese beiden Gerichtsbarkeiten verfügen über jeweils eigene Prozessordnungen (FGO und SGG). Die Finanzgerichtsbarkeit ist im Gegensatz zur allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit lediglich zweizügig angelegt. Neben den Finanzgerichten und dem Bundesfinanzhof besteht keine mittlere Ebene, ähnlich wie in Frankreich vor der Einführung der

Cours administratives d’appel

 1987. Die Sozialgerichtsbarkeit hat im Zuge der sog. Hartz-Reformen und der Verlagerung der Zuständigkeit für die Sozialhilfeverfahren von der Verwaltungsgerichtsbarkeit auf die Sozialgerichtsbarkeit einen erheblichen Zuwachs an Rechtsstreitigkeiten erfahren. Immer wieder wird aus Gründen einer vereinfachten Personalbewirtschaftung und eines Ausgleichs von Belastungsspitzen eine Zusammenlegung der Verwaltungsgerichte, jedenfalls der allgemeinen Verwaltungsgerichte und der Sozialgerichte, diskutiert.

127

Eine weitere Ausdifferenzierung nach Sachmaterien, die sich mit der hohen Anzahl von Streitsachen oder der Besonderheit der Materie beispielsweise für das Ausländerrecht oder das Umweltrecht begründen ließe und anderswo besteht, ist kein tagesaktuelles Thema. Die Ausdifferenzierung findet über prozessuale Sonderregeln statt.

e) Quantitative Dimensionen: Zahlen und Statistiken

zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

128

Bei 51 VGs für 82,5 Millionen Einwohner ergibt sich für die erste Gerichtsebene der Verwaltungsgerichtsbarkeit ein Quotient von 1,62 Millionen Einwohnern pro Gericht. Die Richterstatistik des Bundesamtes für Justiz nennt für Ende 2016 2.009 Verwaltungsrichter (ohne Finanz- und Sozialgerichte, dort 573 bzw. 1.903). Dies ergibt einen Quotienten von 41.065 Einwohnern pro Richter. Die Anzahl der Richter in der ordentlichen Gerichtsbarkeit liegt mit 15.161 deutlich höher als in der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland

 › III. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 3. Verfahren

3. Verfahren

a) Zugang zum Gericht

aa) Kontrollfreie Bereiche

129

Mit der Grundentscheidung für oder gegen einen generellen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen (Rechtsweggarantie) werden für die grundsätzliche Bedeutung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit Weichen gestellt. Wenn es Bereiche gibt, die von der gerichtlichen Kontrolle ausgenommen sind, dann verbindet sich damit noch nicht automatisch ein Rechtsschutzausfall, jedenfalls aber doch potenziell eine Relativierung der Rolle von Verwaltungsgerichtsbarkeit.

130

Für Deutschland gibt die Verfassung mit der verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantie in Art. 19 Abs. 4 GG eine prinzipielle Lückenlosigkeit des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung vor. Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen, was als Grundrecht seinerseits mit der Verfassungsbeschwerde zum BVerfG eingefordert werden kann.

131

Justizfreie Hoheitsakte bestehen grundsätzlich nicht. Sogar Gnadenakte unterliegen rechtlichen Bindungen, jedenfalls die Aufhebung eines Gnadenakts kann gerichtlich überprüft werden. Nur wenn im Grundgesetz eine richterliche Kontrolle ausgeschlossen ist, ist die Rechtsweggarantie durchbrochen. So legt etwa Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG für parlamentarische Untersuchungsausschüsse fest, dass Beschlüsse von Untersuchungsausschüssen der richterlichen Erörterung entzogen sein sollen. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG ermöglicht für die Telefonüberwachung statt richterlicher Kontrolle die Kontrolle durch ein parlamentarisches Gremium.

132

Die Konzeption kontrollfreier Bereiche ist nach heutigem Verständnis nicht mehr mit dem modernen Verfassungsstaat des Grundgesetzes vereinbar. Die aus dem Verfassungsrecht des Kaiserreichs stammende Lehre vom besonderen Gewaltverhältnis hat noch in der ersten Zeit der Bundesrepublik dazu hergehalten, für bestimmte Gruppen wie Beamte, Soldaten sowie für Personen in Anstaltsverhältnissen (diese reichen von der Schule bis zur Haft und sonstigen Fällen der Anstaltsnutzung bzw. -unterbringung von einer gewissen Dauer) einen rechtlich reduzierten Status zu begründen (Sonderstatus). Dies erstreckte sich auch auf den Verwaltungsrechtsschutz. Das BVerfG hat dieser Konstruktion 1972 eine Absage erteilt.

bb) Verwaltungsinterner Rechtsschutz

133

In Deutschland erscheint die Gleichsetzung von Rechtsschutz gegen die Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit fast schon selbstverständlich. Die Verwaltungsgerichte stellen indessen nicht die einzige Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Verwaltung dar. Grundsätzlich ist nach der VwGO dem Verfahren vor den Verwaltungsgerichten ein administratives Vorverfahren in Form eines Widerspruchsverfahrens für einige Klagearten zwingend vorgeschaltet. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO sieht vor, dass vor Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen sind, § 68 Abs. 2 VwGO ordnet dessen entsprechende Geltung für Verpflichtungsklagen in der Variante der Versagungsgegenklage an. Der Rechtsschutz im Widerspruchsverfahren ist, wenn er gelingt, für den Einzelnen kostengünstiger als das Gerichtsverfahren.

134

Allerdings gestattet § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO einige Ausnahmen. Danach bedarf es einer verwaltungsinternen Nachprüfung nicht, wenn ein Gesetz dies bestimmt. Auch wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde oder von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, findet kein Widerspruchsverfahren statt, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt. Auch wenn der Abhilfebescheid der Ausgangsbehörde oder der Widerspruchsbescheid der Widerspruchsbehörde erstmalig eine Beschwer enthält, findet kein Widerspruchsverfahren statt.

135

Das Widerspruchsverfahren ist in jüngerer Zeit immer stärker zurückgedrängt worden, möglicherweise weil ein Entlastungseffekt der Verwaltungsgerichte durch vorgerichtliche Konfliktbeilegung im Widerspruchsverfahren immer weniger spürbar war. Gelangt der Streit regelmäßig ohnehin zu den Gerichten, dann wird ein zwingend durchzuführender, aber letztlich absehbar erfolgloser Verfahrensschritt auf administrativer Ebene eher zum Rechtsschutzhindernis.

136

Auch deswegen ist in einigen Ländern das Widerspruchsverfahren Gegenstand von Reformen geworden. Maßgeblich ist insofern die landesrechtliche Ausgestaltung im jeweiligen AGVVwGO. In Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen ist das Widerspruchsverfahren in weiten Teilen abgeschafft worden.

137

In Nordrhein-Westfalen ist diese Reform 2007 in Kraft getreten. Nach Evaluation der Neuregelung wurden die Ergebnisse in der Summe positiv bewertet und die Befristung aufgehoben, das Widerspruchsverfahren ist damit auch in Nordrhein-Westfalen bis auf einige Ausnahmen auf Dauer abgeschafft. Allerdings wurde die Liste der Ausnahmen von der Reform – also der Fortgeltung des Widerspruchsverfahrens – nach der Evaluation um einige Bereiche ergänzt. Insgesamt wird in der Evaluation deutlich, dass die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens auch unter dem Aspekt der Einsparung von Stellen in der Verwaltung erfolgte. Der entsprechend anwachsende Stellenbedarf in der Verwaltungs- und Sozialgerichtsbarkeit wird dabei immerhin gesehen. Ein solch höherer Stellenbedarf könnte indessen auch so gedeutet werden, dass die Vorverfahren eben doch nicht völlig erfolglos waren.

138

Ombudsverfahren, wie sie einer skandinavischen Tradition entsprechen, in Großbritannien und in den Niederlanden erhebliche Bedeutung haben, aber auch mit dem

Médiateur de la République

 (1973 bis 2011) bzw. heute

Défenseur des droits

 in Frankreich und mit der Volksanwaltschaft 1977 in Österreich eingeführt worden sind, bestehen in Deutschland nur als systemfremde Ausnahme. Zu nennen ist hier der Wehrbeauftragte des Bundestages für den Bereich der Militärverwaltung.

cc) Die Umschreibung der Kompetenzen der Verwaltungsgerichte

durch eine Generalklausel

139

§ 40 VwGO formuliert die Grundregel zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs als Generalklausel. Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ferner ist festgelegt, dass öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts einem anderen Gericht auch durch Landesgesetz zugewiesen werden können. In Verbindung mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sind die Kompetenzen der Verwaltungsgerichte damit umfassend.

140

Zwar führt die VwGO eine Reihe von Klage- und Verfahrensarten auf. Wie das Beispiel der dort nicht ausdrücklich erwähnten allgemeinen Leistungsklage belegt, sind die in der VwGO ausgeformten Klagen aber nicht als abschließende Auflistung zu sehen, die andere Wege zum Verwaltungsgericht ausschließt. Die Systementscheidung bei der Umschreibung der Kompetenzen der Verwaltungsgerichte zugunsten einer Generalklausel, gegen ein Enumerationsprinzip, ist damit eindeutig.

dd) Festlegungen zur Beschwerdeberechtigung (Klagebefugnis)

141

Die VwGO hält für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen in § 42 Abs. 2 VwGO folgenden Grundsatz fest: Soweit gesetzlich nichts anderes be