Juicio político a presidentes en Colombia (1982-2018)

Medios de comunicación, escándalos políticos y protestas sociales

Con las intervenciones militares reducidas, surgieron nuevas presiones para los gobiernos por parte de actores sociales y políticos. La corrupción, malas administraciones, la economía del país en peligro, entre otros son los causantes de presiones para el presidente. El fortalecimiento de la democracia durante la tercera ola trajo consigo elementos y patrones novedosos que imprimieron nuevas crisis y nuevas formas de solución.

Los escándalos políticos se definen como “noticias que revelan actos de corrupción o abusos de poder llevados a cabo por políticos” (Pérez-Liñán, 2009, p. 114); allí se involucran al presidente, las personas importantes de su gabinete y su familia y amigos. La oleada de escándalos a partir de los noventa vino de la mano de los cambios en la política latinoamericana. Tal cantidad de escándalos se explica, no porque hayan aumentado estrepitosamente de un momento a otro, sino porque la prensa, gracias a su crecimiento, logró revelar todo tipo de escándalos.

Son cuatro los aspectos en los que ha crecido: mayor libertad de prensa gracias a la democratización de los estados; las reformas económicas de la nueva era democrática quitaron a los gobiernos la regulación tradicional de la prensa; el surgimiento y la expansión de la televisión llevaron las noticias al alcance de la gente; surgió un mayor profesionalismo entre los periodistas con mayor alcance investigativo. Pese a que el nuevo periodismo contribuyó a que los gobiernos tuvieran que dar cuenta de sus acciones, está muy lejos de ser transparente. Además, esta institución también llevó consigo cargas de corrupción, y los periodistas tuvieron actitudes que están lejos de ser, muchas veces, imparciales. “La brecha entre la capacidad de producir buen periodismo de investigación y el impulso profesional (y político) de revelar casos de corrupción ha sido zanjada hasta cierto punto mediante el ‘periodismo declarativo’” (Pérez-Liñán, 2009, p. 142).

Los políticos y sus carreras se han visto, tras la tercera ola de democratización, muy dependientes de los medios, quienes son los que regulan qué sale a la luz y qué no. Los medios le dan forma al juicio político de dos maneras: por un lado, los cambios tecnológicos les permitieron a los presidentes tener cierta independencia de sus partidos, llegando a sus votantes, por ejemplo, gracias a la televisión. Por otro lado, debido a la libertad de prensa y el surgimiento de un mayor profesionalismo, se creó el espacio perfecto para “la política del escándalo”, en la cual los candidatos se desacreditaban con escándalos; se filtraba información buscando que la postura de indignación popular modificara el clima electoral. Gracias al poder de los medios y su capacidad para exponer escándalos se convirtió en un arma electoral muy poderosa, y tanto los escándalos se actualizaban constantemente, tanto como las fuerzas presidenciales se medían.

A partir de los seis casos (en los que se incluye Colombia con el expresidente Samper) que analiza Pérez-Liñán (2009), asegura que, gracias al descontento general, se llevaron a cabo protestas que finalizaron en la ejecución de juicios políticos. Aunque el proceso del juicio político inicia gracias a acusaciones muy definidas, el malestar popular se genera por la insatisfacción del rendimiento económico y las reformas económicas impopulares. “La indignación popular puede ser el resultado de múltiples factores: la imposición de políticas económicas impopulares, el mal desempeño del gobierno en ejercicio, la implacable cobertura mediática de los errores y faltas presidenciales” (Pérez-Liñán, 2009, p. 36). Y es precisamente aquí donde se muestra un aspecto negativo del juicio político: pensar en él desde políticas impopulares o desde las fallas en la economía, lo pueden conducir a un mecanismo poco confiable, puesto que los políticos corruptos pueden tener inmunidad a los escándalos cuando la economía vaya bien.

El descontento popular, según los estudios de caso de Pérez-Liñán, sería el resultado de una compleja red de motivaciones: “los niveles elevados de desempleo, la imposición de medidas neoliberales y los escándalos mediáticos (especialmente cuando involucraban al presidente de manera directa) socavaron la popularidad presidencial y estimularon los levantamientos populares contra estos gobiernos (los casos analizados por Pérez-Liñán)” (2009, p. 202). Tres asuntos son importantes en este sentido: primero, un escándalo aislado no se convierte en una crisis, por lo cual los medios publican a lo largo del tiempo revelaciones que dañan la reputación del gobierno y su presidente. Segundo, los escándalos se multiplican cuando la presidencia y su gobierno es débil. Y, tercero, solo existirá una destitución a causa del deterioro de la aprobación del presidente si existe “una movilización pública considerable”.

Aunque las protestas pueden llegar a ser destructivas en un levantamiento contra un presidente, pueden conseguir tan solo un pequeño impacto. Sin embargo, la protesta popular es central en la forma como se remueven presidentes de manera legal, puesto que pueden determinar el destino del presidente y pueden alentar un proceso de juicio político contra él. Las protestas indican que la gente está en contra del gobierno y, a partir de ello, motivar a la oposición y a las élites a querer remover al presidente. El poder de la prensa unido a las demostraciones de inconformidad contra el gobierno resulta ser un cóctel que puede incrementar la posibilidad de retirar al presidente del Estado. Agregarle escándalos puede convertir el cóctel en algo políticamente mortal.

Quizás la enseñanza más importante que han dejado las crisis presidenciales recientes es que los presidentes que ejercen un poder prácticamente irrestricto en un contexto de suma popularidad suelen convertirse en blancos fáciles cuando sus índices de aprobación se desploman y las protestas masivas consumen su capital político. El proceso de juicio político ha surgido como la forma más efectiva de enmarcar la caída de un gobierno electo protegiendo al mismo tiempo una constitución democrática, pero generalmente no ha logrado evitar un nuevo ciclo de predominio presidencial y derrumbe del gobierno. Los golpes militares pueden ser el drama del pasado, pero existen razones para creer que las crisis sin quiebre serán el drama de América Latina en los años venideros. (Pérez-Liñán, 2009, p. 337)

Soporte partidista, escudo legislativo y escudo popular

A partir de los noventa, época en la que ocurrieron varios episodios de crisis presidenciales, los políticos vieron la necesidad de asegurar el apoyo popular con el fin de evitar amenazas a su gobierno. Debido a las crisis o inestabilidades, el presidente puede recibir desafíos originados en las protestas sociales y en el mismo Legislativo13, es decir, aquellos que lo podrían conducir a un juicio político (sus reglas pueden a ser usadas contra el presidente “cuando la autoridad presidencial se ve profundamente socavada y antiguos aliados pasan a integrar la oposición activa” (Pérez-Liñán, 2000, p. 68).

Sin embargo, estos mismos actores pueden proveerle escudos protectores contra cualquier intento por retirarlo de la presidencia. En este sentido, los legisladores, al conocer el apoyo popular del presidente, podrían usar dicha información como estrategia protectora para abstenerse de confrontaciones con el Ejecutivo. Así pues, los riesgos de una inestabilidad (producida por una amenaza popular) se podrían reducir al crearse un escudo legislativo. Por su parte, el escudo legislativo con el que el presidente se equipa puede salvarlo de una crisis. Este escudo legislativo tiene algunas particularidades, como lo expresa Pérez-Liñán (2009): primero, el Congreso puede bloquear el proceso del juicio político en cualquier sistema presidencial, lo cual significa que la composición del Legislativo puede interactuar con la constitución para proveer un escudo al Ejecutivo. Segundo, el grado de apoyo al Ejecutivo se da por el número de miembros del partido que gobierna (leales) y por los miembros externos a él. Y, tercero, además de la importancia de los factores institucionales y la permanencia del partido del presidente, el tipo de liderazgo del Ejecutivo influye y tiene relación con la fortalezca que ofrezca el escudo legislativo: aquellos presidentes que se aislaron, estuvieron en una posición débil en el proceso de un juicio político; aquellos que optaron por la confrontación, “estaban en una situación más fuerte aun si, en última instancia, no lograron sobrevivir en sus cargos” (p. 279).

Los partidos aliados al presidente, como lo mencionamos previamente, permanecen en un juego de poderes que mide fuerzas desde los diversos extremos de lucha. Tanto los miembros aliados del Congreso o de los partidos políticos como los miembros enemigos calculan el apoyo al presidente. En el caso de la presidenta Dilma Rousseff (2011-2016), la crisis económica, junto con los casos de corrupción, socavó la credibilidad de su partido y redujo el apoyo popular. Las movilizaciones en pro y en contra de la presidenta no demoraron en manifestarse. Fue acusada de manipular el presupuesto y posteriormente fue enjuiciada por el Congreso que al final la sacó del gobierno de Brasil14.

Por otro lado, el escudo protector popular, que depende de la relación votante-presidente, posee una variable fundamental: la cultura legal de los votantes. Los ciudadanos tienen mayor tendencia a defender a un presidente acusado en períodos en los que su gestión parece ser más exitosa, “cuando aceptan, al menos implícitamente, que el Poder Ejecutivo tiene autoridad para operar por encima de la ley si esto le permite actuar en beneficio de los ciudadanos” (Pérez-Liñán, 2016, p. 12). Por ello, cara a un posible juicio político, los ciudadanos tenderán a defender más al presidente si están dispuestos a tolerarle que se pase por alto la ley cuando está pasando por un momento bueno de su gestión presidencial:

Las orientaciones populares frente al juicio político no dependen solamente de la popularidad del gobierno, de las tendencias de la economía o de las características sociales de los votantes. Existe, de manera simultánea, una matriz cultural que remite, en mayor o menor medida, a la creencia de que los gobernantes están por encima de la ley o al principio de que dicha ley constituye la identidad misma de la comunidad política. La decisión de defender al presidente (presidenta) frente al juicio político no es independiente de esta matriz de cultura legal. (Pérez-Liñán, 2016, p. 30)

El escudo legislativo y el escudo popular pueden tener acercamientos y distanciamientos. Según corresponda el caso, las movilizaciones y el congreso podrían evitar o motivar un juicio político, o durante la ejecución del mismo podrían llevar a la culpabilidad o a la exoneración de los cargos.

En este juego también hay lugar para el poder judicial, quien juega un papel justamente político cuando se ve manipulado por los mismos presidentes a partir de diferentes estrategias. Pérez-Liñán y Castagnola (2009) en su artículo no mencionan explícitamente que el poder judicial pueda funcionar como escudo protector en momentos de crisis presidenciales y juicios políticos, pero Pérez-Liñán afirma que “la experiencia latinoamericana demuestra que es muy difícil proteger la estabilidad judicial en un contexto de inestabilidad política” (2011, p. 66). Los presidentes elegidos democráticamente algunas veces manipularon la corte, buscando tener jueces aliados15.

A este panorama se añade el hecho de que los cambios constitucionales han minado la independencia de la rama judicial:

Los cambios constitucionales han sido uno de los mecanismos subyacentes más comunes a la toma de control de la judicatura. Las mismas reformas constitucionales que importaban instituciones fuertes de control constitucional y creaban nuevos instrumentos para el litigio constitucional sirvieron como un pretexto para socavar la autonomía de la judicatura. Las mismas reformas supuestamente concebidas para defender los derechos ciudadanos fueron también usadas para debilitar las instituciones encargadas de protegerlas. (Pérez-Liñán, 2011, p. 66)

La manipulación de la rama judicial puede verse como un mecanismo para beneficio del presidente que realiza la acomodación de jueces y leyes, y le viene muy bien como escudo en momentos donde le sea necesario manipular fallos legislativos, evitar escándalos o investigaciones, etc.

1 Un régimen democrático cumple con cuatro características: 1) gobierno elegido por justas y libres elecciones, 2) protección de las libertades civiles, 3) el electorado comprende la mayoría de la población adulta y 4) no hay intromisión en los poderes elegidos de actores militares o de aquellos que no han sido elegidos. Cuando se compromete parcialmente una o más de estas condiciones, se tiene un régimen semidemocrático. Cuando se pasa por alto completamente alguna de estas, se tiene un régimen autoritario o no democrático (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2005, p. 15; 2016, p. 268). Sobre la clasificación de los regímenes políticos (democráticos, semidemocráticos y autoritarios) puede verse Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán (2001), Pérez-Liñán y Mainwaring (2014) y Mainwaring y Pérez-Liñán (2013).

2 Pérez Liñán afirma que “la expresión ‘juicio político’” describe un tipo especial de juicio al presidente mediante el cual se faculta al Congreso (a veces con acuerdo necesario del Poder Judicial) a remover al presidente de su cargo” (2009, pp. 25-26). “Por ‘juicio político’ entiendo ampliamente todo proceso legal por el cual el Congreso delibera para remover al presidente de su cargo. En América Latina existen tres modelos constitucionales de juicio político: el esquema legislativo —esencialmente tomado de la Constitución estadounidense— en donde el Congreso remueve al presidente sin depender de otras instituciones; el esquema judicial, en donde el Congreso autoriza una acusación que es evaluada por el poder judicial, y el sistema mixto, que combina elementos de ambas tradiciones” (2000, p. 68). Para profundizar en algunas figuras de juicio político en países latinoamericanos pueden verse los casos de Ecuador (Mejía y Polga-Hecimovich; 2010; Oyarte, 2005; Salgado, 2004), Perú (Cairo, 2013; Eguiguren, 2008; García, 2008; Matsuno, 2007; Rivas, 2016), Chile (Rubano, 2012; Zúñiga, 1993), Argentina (Llanos, 2010; Sagüés, 2002; Serrafero, 1997; Zaffaroni, 2008) Bolivia (Buitrago, 2010) y México (Arteaga, 2008; Gutiérrez M., 2015; Luna, 2008, 2010; Vázquez, 2016); además, en perspectiva comparativa (Forno, 2013; García, 2013; Serrafero, 1996). La bibliografía sobre los casos de Brasil (Gentili, 2016; Patto, 2017; Secco, 2016) y Paraguay (Balbuena, 2013; López, 2014; Marsteintredet, Llanos y Nolte, 2013), refleja no solo el funcionamiento del juicio político en cada constitución, sino además el estudio de las experiencias recientes de juicios políticos a Dilma Rousseff y Fernando Lugo respectivamente.

3 Existe una variada terminología para referirse a un mismo fenómeno confeccionada por algunos autores: “inestabilidad presidencial (Ollier, en este número), caídas presidenciales (Hochstetler, en este número), fracasos presidenciales (Edwards, 2007), remoción del presidente (Pérez Liñán, 2007) o presidencias interrumpidas (Kim y Bahry, 2008; Negretto, 2006; Valenzuela, en este número)”. Esto es referible a presidentes electos que por motivos políticos “concluyen su mandato antes de tiempo por motivos –se diría con cierta elegancia eufemística– ajenos a su voluntad” (Pérez-Liñán, 2008, p. 107).

4 Pese a que nuestro interés está en examinar el caso colombiano a la luz de la teoría que propone Pérez-Liñán y otros teóricos como Polga-Hecimovich y Mainwaring, es importante mencionar varios trabajos que han estudiado la interrupción y las crisis presidenciales en Latinoamérica muy útiles para profundizar en este tema. Estas investigaciones han versado fundamentalmente en entender las causas y las consecuencias de las crisis presidenciales y las interrupciones presidenciales mayormente en Latinoamérica, cuyas propuestas han sido también analizadas o tenidas en cuenta en los balances teóricos de Pérez-Liñán (Aversa, 2016; Edwards, 2007, 2014, 2015; Hochstetler, 2006; Hochstetler y Edwards, 2009; Kim y Bahry, 2008; Llanos y Marsteintredet, 2010; Marsteintredet, 2008, 2009, 2014; Marsteintredet y Berntzen, 2008; Martínez, 2015, 2017; Negretto, 2006; Ollier, 2008; Pérez-Liñán, 2008, 2009, 2014; Valenzuela, 2008).

5 Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich afirman que “an extensive literature has examined the institutional, structural, and economic determinants of military coups, and a smaller literature looks at the causes of constitutional presidential breakdown in the region”, entre las cuales se cuenta el juicio político. Siguiendo esta línea, “with few exceptions, the literature has failed to offer a unified theory of coups and legal removals, and has not identified the common and the unique causes of each form of instability” (2016, p. 2).

6 Como lo afirma Pérez-Liñán, en este año, excepto por Cuba, todos los países (16) comenzaron como “a democracy (Costa Rica, Colombia, and Venezuela) or experienced a transition to a competitive regime during the third wave of democratization” (Pérez-Liñán y Mainwaring, 2013, p. 379).

7 “Latin American democracies have also experienced virtually no successful military coups since the late 1970s, resulting in a pattern of largely peaceful resolution of presidential crises” (Kim y Bahry, 2008, p. 810).

8 Lo cual no significa que no existan tendencias de inestabilidad antes de la tercera ola de democratización. Existen patrones de inestabilidad presidencial que se han transformado históricamente. Antes de 1978, la tendencia militar para resolver inestabilidades fue más latente que la búsqueda de un juicio político. Insistimos, de acuerdo con Pérez-Liñán, en que la influencia regional antes y después de 1978 fue importante en la determinación de los regímenes, ya sean competitivos o autoritarios.

9 La resolución de una crisis presidencial sin quiebre puede destituir al presidente, disolver legalmente el Congreso o encontrar otro camino de estabilización institucional en el que los funcionarios de las dos ramas continúen en pie (por ejemplo, cuando un presidente permanece en el poder luego de un juicio político) (Pérez-Liñán, 2009, pp. 103-107).

10 “The interrumped presidencies demostrate that in order to defuse political crises presidential regimes are able to exhibit some of the flexibility that parliamentary regimes do by resorting to presidential resignations, early elections, or equivalents of votes of no confidence” (2008, p. 97).

11 “Impeachment is less likely when the legislature is controlled by the executive” (Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2016, p. 12).

12 “Presidents of varying political stripes who take office following a crisis can and do adjust their governing strategies to avoid—or at least reduce—both legislative and street-level opposition” (2011, p. 142).

13 Desde un punto de vista histórico, el congreso tiene mayores probabilidades de supremacía en una crisis presidencial, cuanto más nivel de democratización posea el régimen (Pérez-Liñán, 2005, p. 55): “Although the third wave of democratization has not reduced the incidence of interbranch dissolution throughout the region, there has been a slightly increasing trend toward congressional supremacy in these confrontations”.

14 “What President Rousseff decried as a “coup” was a characteristic example of opportunistic opponents ousting the president without democratic breakdown” (Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich, 2016, p. 13).

15 “This conclusion is reinforced by the fact that civilian presidents in Latin America have become increasingly aggressive in their attempts to influence judicial appointments” (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009, p. 109). Un análisis sobre el cargo judicial en 18 países de Latinoamérica entre 1994 y 2010 evidencia que un cambio constitucional es una forma de rotación judicial: “judicial instability is triggered not only by the adoption of new constitutions, but also by the adoption of specific amendments affecting the judiciary” (Pérez-Liñán y Castagnola, 2014, p. 412).