Juicio político a presidentes en Colombia (1982-2018)

Los congresistas no están obligados a emitir una decisión fundada en las leyes o en las pruebas, porque no son jueces, sino que simplemente opinan si existe causa para que los altos dignatarios del Estado sean juzgados por la Corte, en un juicio criminal. (Velasco Abogados, 2017, párr. 11)

No obstante, el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien estaba en contra del amparo de la congresista Viviane Morales, emitió una advertencia importante al final de la Sentencia:

Con grave menoscabo de la Constitución Política se ha invadido la competencia privativa de la Corte Suprema de Justicia, que se proponía establecer si los miembros del Congreso en su condición de jueces se sujetaron a los mandamientos imperativos de la ley o los quebrantaron. El desconocimiento de la cosa juzgada constitucional no puede ser más patente. La Corte Constitucional que ha otorgado un lugar central en la democracia a la formación de una opinión pública libre y a la información veraz e imparcial, no sé cómo podrá explicar que los congresistas que investigaron al expresidente Samper no responden por el delito de prevaricato en el evento de haberlo cometido, cuando en su oportunidad aseguró que ellos actuaban como jueces y respondían como jueces. Dictado el auto de preclusión de la investigación y archivado el expediente, a los ciudadanos se les notifica que los congresistas que tomaron esas decisiones están amparados por un estatuto que les garantiza plena discrecionalidad y absoluta irresponsabilidad jurídica. La cosa juzgada constitucional ha muerto. La credibilidad de la Corte ha quedado en entredicho. No podrá esta institución dejar de ahorrar esfuerzo alguno para reconstruir la confianza pública en su palabra. (Corte Constitucional, SU-047/99, 1999)

Esta afirmación resalta un tema de vital importancia para nuestra investigación: ¿los congresistas son responsables por no activar un juicio político cuando existen pruebas que podrían iniciar una investigación contra el presidente y concluir en una potencial salida del líder del Ejecutivo? Ante la ley, la inviolabilidad de las opiniones quedó por encima de la posibilidad de determinar jurídicamente si un congresista o una congresista incurrió en una acción contraria a la ley cuando vota a favor o en contra en un juicio político, tenga o no pruebas de los hechos delictivos de un presidente. En este sentido, la opinión de un congresista o una congresista puede estar por encima de los escándalos de violación a la Constitución y de corrupción y pruebas jurídicas que presuntamente incriminan a un presidente o una presidenta. ¿Qué pasaría entonces en el supuesto de que presuntamente sí incurriera en prevaricato? ¿Cómo se les juzga a los congresistas en este caso?

Este escenario refleja las dificultades que pueden tener los juicios políticos en el ordenamiento jurídico colombiano, al quedar en manos de la Cámara la decisión de iniciar una investigación y el desarrollo posterior a cargo del Senado. Con ello, de acuerdo con las declaratorias de inexequibilidad, existe la dificultad política de situar esta tarea en unas pocas manos, desconociendo el sentido y fundamento de la figura en la soberanía popular. A pesar de desarrollarse una votación por parte de la Cámara y del Senado en pleno en el marco de un juicio político y aun cuando se desplegó el principio de publicidad de la votación, puede verse desde un punto de vista el fraccionamiento del ejercicio de la democracia y del control popular que puedan hacer los ciudadanos sobre los funcionarios con fuero constitucional.

En el caso de juicios políticos contra presidentes, el panorama parece más desesperanzador, ya que esta regulación no brinda una única explicación a la decisión de acusar e investigar, sino que también sitúa la soberanía popular del control político de una función judicial en una respuesta que termina por obedecer a condiciones políticas. Tal resultado puede observarse en el desarrollo de la regulación colombiana que permite entender cómo en el interior de nuestro escenario jurídico tan solo hemos tenido como recuerdo el juicio político del expresidente Gustavo Rojas Pinilla, la investigación y archivo en contra del expresidente Samper Pizano y la ausencia de la práctica actual de esta figura. Siguiendo a Pérez-Liñán, “por una parte, un Congreso partidario puede proteger al jefe del ejecutivo aun cuando —como en el caso de Colombia— hay razones importantes para llevar a cabo una investigación detallada” (Pérez-Liñán, 2009, p. 215).

En el mismo sentido, el trabajo de Germán Lozano Villegas, docente e investigador de la Universidad Externado de Colombia, titulado “Control político y responsabilidad política en Colombia”, llega a la misma conclusión:

Se puede afirmar que el juicio político no constituye una figura de control en sentido estricto ya que este último persigue una responsabilidad del gobierno por sus actuaciones en términos de conveniencia y oportunidad política y no por situaciones individualmente consideradas que involucran una sanción por la ruptura o desconocimiento del orden constitucional, como sí lo supone la destitución en el juicio político. (2009, p. 231)

Sin embargo, en cuanto a la relación de estos órganos en el juicio político, Carpizo anota con claridad:

La responsabilidad del presidente exigida a través de un juicio implica fundamentalmente un problema político: un enfrentamiento total y frontal entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, teniendo este último la interpretación de la extensión de las cláusulas por las cuales se le exige la responsabilidad del presidente. En todo caso, en nuestra opinión, el tema de responsabilidad política del presidente, a modo de propuesta, debería contar con participación popular. Ello quiere decir que si bien el Congreso tiene facultades para valorar la situación del presidente frente a un punto determinado, la definición definitiva debe estar en manos del electorado: finalmente, la responsabilidad se tiene frente a quien le brindó la investidura. (Carpizo en Lozano, 2009, pp. 243-244)

El desarrollo de nuestra investigación buscó aportar a las preguntas b.7 y b.8 de la Solicitud de opinión consultiva convocada por la honorable Corte IDH desde el caso de Colombia, donde el juicio político contra el presidente es una figura de tácticas y estrategias políticas y no una institución eminentemente jurídica de control popular. La ausencia de juicios políticos ha implicado la violación del derecho a la participación política y de los derechos colectivos y políticos de los ciudadanos en un marco democrático que abarca desde los años ochenta hasta la fecha actual, y no ha permitido ejercer este tipo de control. De esta manera, se ha identificado la necesidad de regular la materia de acuerdo con la solicitud que elaboró la CIDH, la cual, posteriormente, obtuvo una nueva negación sobre esta figura en su regulación y en la continuidad del Amicus Curiae, Esto representa un escenario de necesaria reflexión desde una perspectiva tanto política como jurídica. lo cual motiva este estudio a partir del caso de Colombia, en consideración de lo expuesto por el Alto Tribunal Internacional, cuyo análisis de los juicios políticos en el continente merece un examen caso por caso.

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 Inscrita en la línea de investigación “Debates éticos, políticos y jurídicos contemporáneos” del Ieshfaz, de la Universidad Santo Tomás.

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 Por su parte, la revocatoria es un mecanismo de control político que tiene como objetivo sacar de su cargo a gobernantes de diferente rango. Este mecanismo funciona en países como Perú, Bolivia, Ecuador, Panamá y Colombia. En Bolivia, la revocatoria incluye la posibilidad de sacar al Presidente de su cargo, sin embargo, en Colombia solo incluye a gobernadores y alcaldes (Eberhardt, 2013). Aunque no es el tema central de nuestra investigación, es importante prestar atención a la revocatoria como mecanismo de control político, puesto que esta medida incluye una forma de democracia directa o participativa que se diferencia del juicio político como una forma de democracia representativa (sin contar el pedido de juicio político por parte de la gente a través de la protesta social). Para profundizar en la revocatoria presidencialista y regional, puede verse el trabajo en perspectiva comparativa de Eberhardt (2013), Serrafero y Eberhardt (2016) y Welp (2013) y los estudios de Blancas (2013) y Márquez (2013), quienes tratan el caso de Perú.

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 A diferencia de otros lugares en Latinoamérica en donde el juicio político solo puede ser aplicado en el periodo de gestión del presidente.

El juicio político: teoría e historia en Latinoamérica

A lo largo de los siglos XX y XXI, los países latinoamericanos han vivido grandes cambios en torno al surgimiento y la formación de sus democracias. El establecimiento de dictaduras, la transformación de sistemas semidemocráticos, la creación de democracias

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 y la inestabilidad y crisis presidenciales han impreso una dinámica compulsiva en el ambiente político de la región.

Los estados latinoamericanos han habitado en escenarios de constantes crisis de gobernabilidad cuyo desarrollo desembocó en la década de los setenta, en un patrón de democratización que siguió fortaleciéndose hasta el siglo XXI, pese a que los países de la región han estado estancados en bajos índices democráticos. Con la formación de la democracia en varias naciones, el juicio político llegó a las constituciones presidencialistas como un mecanismo para juzgar al presidente o a la presidenta y permitir la interrupción de su periodo de gobierno

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. Los congresos tienen facultades para solicitar la salida del líder del Ejecutivo cuando lo consideran necesario, usualmente ubicados en un escenario de crisis política, económica o social.

En efecto, el uso del juicio político hay que situarlo en un contexto de crisis presidencial, en la que los presidentes pueden experimentar una búsqueda de supervivencia en el gobierno y el enfrentamiento a su inminente salida. La interrupción presidencial a través de medios “legales” puede darse por renuncia, declaración de incapacidad o por juicio político

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 (Pérez-Liñán, 2018); quien renuncia se anticipa a la ejecución de un juicio político. La interrupción presidencial o salida anticipada puede darse por múltiples causas que abarcan diferentes factores políticos como problemas institucionales, motivos económicoso por presión social con movilizaciones, causas que guardan una estrecha relación con las causas del juicio político: “los diversos tipos de interrupciones presidenciales pueden implicar diferentes consecuencias para los regímenes presidencialistas, aunque puedan compartir las mismas causas” (Marsteintredet, 2008, p. 34)

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En este capítulo queremos enfocarnos en la teoría que construye principalmente Aníbal Pérez-Liñán, en colaboración con otros autores, acerca de algunos aspectos fundamentales en torno a la inestabilidad política, las crisis presidenciales y el juicio político en Latinoamérica. Queremos centrarnos en las causas principales que han originado y que pueden ocasionar la salida del presidente o la presidenta por medio del juicio político. Pérez-Liñán desarrolla una teoría que abarca gran parte de las tendencias y procesos que históricamente han causado la caída o permanencia de presidentes a través del juicio político en un contexto de crisis política.

Entender las causas de los juicios políticos vividos en Latinoamérica, nos da muchas luces para comprender por qué en Colombia ha existido un patrón de omisión de este mecanismo constitucional. Si bien no explica la diversidad de elementos que se encuentran en las particularidades del caso colombiano, las lógicas y contingencias de los juicios políticos en Latinoamérica constituyen un punto de partida fundamental en la comprensión de las dinámicas colombianas en torno al juicio político.

En primer lugar, nos ocuparemos de mostrar un breve recuento de lo que Pérez-Liñán nos comenta a propósito de los estudios sobre juicios políticos. En segundo lugar, explicaremos algunos conceptos y enfoques teóricos del autor muy útiles para poder analizar la omisión del juicio políticos en el caso colombiano.

Balance teórico de los juicios políticos en América Latina

En el libro Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América (Pérez-Liñán, 2009), se observa un patrón de inestabilidad política durante los noventa hasta la primera década del siglo XXI, cuando se evidencia una concentración de crisis presidenciales y juicios políticos que suscitan una serie de interrogantes ineludibles:

La falta de una teoría comparativa sobre el juicio político ha dificultado la búsqueda de respuestas a estas preguntas. Los juicios políticos son acontecimientos poco comunes (y en el pasado han sido especialmente inusuales en esta región). Por lo tanto, la literatura tradicional sobre las instituciones latinoamericanas ha ten-dido en su mayor parte a prestarles poca atención. (Pérez-Liñán, 2009, p. 19)

En este sentido, incluso un análisis comparativo sobre juicios políticos más allá de Latinoamérica es necesario, pues “los estudiosos y artífices de políticas carecen de un marco comparativo para interpretar tales casos; y como el juicio político es un evento raro, no han podido desplegar su poderoso arsenal estadístico para abordar este problema investigativo” (Pérez-Liñán, 2009, p. 25).

Los golpes y las formas de destitución legal de presidentes comparten ciertas características que hacen posible un estudio unificado. Es posible observar una falta de teorías que expliquen diversos aspectos del juicio político en América Latina

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Juicios políticos y la construcción de democracias en Latinoamérica

Los juicios políticos se ubican en un momento crucial en la historia de la democracia en Latinoamérica. La tercera ola de democratización inicia una tendencia a democratización y a la continuidad y permanencia de las democracias en los Estados, pese a las constantes inestabilidades y a la existencia de autoritarismos e intervenciones militares en la región.

Las “olas” de democratización corresponden a los periodos 1904-1944 (desde la independencia de Panamá, hasta el fin de la segunda guerra mundial), 1945-1977 (a partir del fin de la segunda guerra hasta 1977) y 1978-2006 (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009). Aunque cada época tiene características interesantes, solo nos ocuparemos de la tercera.

Pese a que la mayoría de los países latinoamericanos antes de 1978 habían experimentado por lo menos una etapa democrática o semidemocrática, muchos de esos regímenes cayeron al poco tiempo de su constitución. Los regímenes competitivos empezaron a sobrevivir fuertes crisis luego de 1978, y para 1991 el número de países con este tipo enfoques democráticos era mucho mayor: “la tasa de quiebra de los regímenes competitivos se redujo del 9.3 % en 1945-1977 al 0.8 % en 1978-2005 (la tercera ola de democratización)” (Pérez-Liñán y Mainwaring, 2014, p. 144). Al menos el 80 % de los países en Latinoamérica podían considerarse como democracias para 1995 (Pérez-Liñán, 2005, p. 56).

Antes de la tercera ola, las crisis presidenciales terminaban a menudo en una intervención militar y se convertían en regímenes autoritarios que, además, inspiraban otros golpes de Estado y autoritarismos en la región. Después de 1978

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, Latinoamérica experimentó una extensión de la democracia que propició la reducción de las vías militares

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. El juicio político como método para remover a un presidente durante su gobierno fue un mecanismo recurrente justamente hasta la tercera ola de democratización, dado que es un elemento propio de regímenes competitivos: “hasta la tercera ola de democratización, el juicio político era virtualmente desconocido en América Latina”, excepto el juicio al presidente Guizado de Panamá en 1955 (Pérez-Liñán, 2001, p. 7; 2009, p. 24; 2018, p. 2); fue la principal forma para solucionar las crisis que surgían entre el Ejecutivo y el Legislativo en la década de los noventa (y ha sido una de las características de las constituciones presidencialistas).

Crisis entre el Ejecutivo y el Legislativo e inestabilidad política

Antes y después de la tercera ola de democratización la crisis presidencial es una variable importante a la hora de observar la permanencia o discontinuidad de una democracia. Las crisis presidenciales se definen como un conflicto constitucional en el cual alguno de los poderes, ejecutivo o legislativo, busca o acepta la anulación o la disolución del otro, ya que son “un patrón de conflicto institucional que afecta la estabilidad del gobierno (el Ejecutivo en su relación con la legislatura) en el contexto de una Constitución presidencialista” (Pérez-Liñán, 2009, p. 28).

Este tipo de crisis ha sido resuelto tanto por vía democrática como por vía no-constitucional (la cual implica en algunos casos intervención militar), cuya solución contempla tres caminos: el que favorece al congreso, el que favorece al presidente o en el que termina de “forma simétrica”. El juicio político ha sido un método para la remoción del presidente contemplado desde una vía democrática, convirtiéndose “en un rasgo distintivo del nuevo panorama político de América Latina” (Pérez-Liñán, 2009, p. 12). A pesar de las innumerables crisis presidenciales vividas en Latinoamérica desde la década de los cincuenta hasta los años noventa, los gobiernos con un mayor grado de democratización presentaban mayor posibilidad de carecer de una caída de su régimen a causa de una crisis presidencial: “Tras la tercera ola de democratización, la pugna de poderes ha resultado menos nociva para la estabilidad política de la región que en décadas anteriores” (Pérez-Liñán, 2001, p. 16).

La estabilidad de los regímenes democráticos no solo se debe al fracaso de muchas dictaduras, sino a la cada vez más complicada intervención militar y a la “disminución en la capacidad de los oficiales militares de intervenir en la política a largo plazo” (Pérez-Liñán, 2009, p. 81). La influencia internacional (en la que pueden contarse el surgimiento de instituciones internacionales, el cambio en las políticas de Estados Unidos y el fin de la Guerra Fría) en tal estabilidad fue importante, teniendo en cuenta la influencia regional de las democracias activas y las terribles experiencias autoritarias del pasado. En efecto, los regímenes democráticos son menos vulnerables a las rupturas cuando existe una tendencia regional a difundir valores de carácter democrático. El ambiente político regional, a fin de cuentas, explica tanto la transición a regímenes competitivos como la reducción de rupturas luego de 1977. Las democracias tienden a sobrevivir cuando sus actores tienen preferencia por las normativas de este tipo régimen.

Aun cuando en las décadas correspondientes a la tercera ola democrática surgieron gobiernos autoritarios, los caminos militares se veían reemplazados por vías democráticas. Si un partido de oposición quería remover a un presidente de su cargo, estaba obligado a buscar caminos constitucionales. La movilización, que constituye un reflejo de manifestación democrática, es uno de los caminos que puede remover presidentes, reemplazando viejos modelos militares de derrocamiento: “al desaparecer los golpes militares, la movilización de sectores populares y manifestantes de clase media ha surgido como la principal fuerza capaz de derrocar gobiernos corruptos o impopulares” (Pérez-Liñán, 2009, p. 331).

Las élites, posicionadas tradicionalmente en el poder, también entendieron los cambios políticos que surgían en la región y empezaron a manifestar su preferencia por los medios legales a cambio de las salidas militares: “las elites civiles comprendieron que los golpes militares tradicionales, en su mayor parte, se habían vuelto impracticables y experimentaron con el uso de instrumentos constitucionales para remover a presidentes impopulares” (Pérez-Liñán, 2009, p. 12). Aunque las élites prefieran un régimen normativo, hay que rescatar el asunto de su radicalismo: son intransigentes y reacios con respecto a las políticas enemigas y no negocian sus políticas. Cuando se trata de un gobierno que tiene políticas inaceptables para ellos, cuestionan su legitimidad; esto significa que la opción legal puede ser la más viable para lograrlo.

Entre 1992 y 2004, Latinoamérica se enfrentó a un embate de juicios políticos que inició una tendencia de inestabilidad presidencial e institucional, y creó una ruptura con el pasado

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. Aunque los gobiernos continuaban cayendo como en décadas previas, los regímenes democráticos no se desplomaban, puesto que este nuevo patrón de inestabilidad política solo amenazó a presidentes

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. Es decir que, durante la tercera ola de democratización, en Latinoamérica el Ejecutivo ha sido inestable y la democracia ha sobrevivido, por lo cual las formas de solucionar crisis políticas tuvieron que reinventarse durante este periodo.

Los juicios políticos constituyen la medida constitucional y democrática para solucionar conflictos presidenciales, sin que ello implique la ruptura de los sistemas democráticos o la llamada a un medio militar. Desde 1978 hasta 2016, fueron removidos de su cargo 19 presidentes a través de medios legales, entre los cuales se encuentran el juicio político, la declaración de incapacidad presidencial o la petición de renuncia. Desde los noventa, con el caso reciente de Pedro Pablo Kuczynski, diez presidentes han abandonado el gobierno en contexto de juicio político.

Marsteintredet y Berntzen (2008) observaron que los presidentes, pese a su prevalencia en el poder de un país en relación con las demás ramas, ya no iban a pasar con impunidad por encima del Congreso y de las protestas sociales como en tiempos pasados. Se alivia la rigidez del periodo presidencial y se incrementa la rendición de cuentas vertical y horizontal, gracias a los cambios que llegaron con la tercera ola de democratización. El congreso prevalece en crisis presidenciales y las protestas sociales contra un gobierno finalmente son escuchadas, por lo que el presidencialismo resulta ser más flexible adoptando prácticas propias de regímenes parlamentarios

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. De acuerdo con Pérez-Liñán, se ha considerado cierto optimismo en la parlamentarización de los sistemas presidencialistas; no obstante, es necesario matizar la interpretación sobre dicho proceso, pues según los casos recientes de uso del juicio político varios autores han advertido sobre el abuso y distorsión de esta figura legal.

De esta manera, según Pérez-Liñán y Polga-Hecimovich (2016), algunos factores promueven la formación de una coalición contra el presidente para su derrocamiento, gracias a que suscitan un estado de inestabilidad, independientemente de si se usan medios constitucionales o no-constitucionales para su retiro del gobierno. Al mismo tiempo, otros factores determinan cómo es retirado, ya sea por medios militares o por medios legales, los cuales, a su vez, responden a contextos y tendencias históricas, como hemos visto previamente.

En primer lugar, la inestabilidad en un gobierno puede ser causada principalmente por tres factores: el crecimiento económico reduce el riesgo de juicios políticos y golpes militares; la protesta social aumenta el riesgo de una inestabilidad; y los oponentes radicales —que han desestabilizado a las presidencias— encuentran una salida legal más que una salida militar. Es importante mencionar que las recesiones económicas, las movilizaciones sociales y la radicalización hacen crecer el riesgo de que se den ambos caminos de remoción presidencial. Antes de 1990, estas tres variables de desestabilización propiciaban golpes militares y, luego de 1990, salidas legales del presidente.

En segundo lugar, la elección de una de las salidas (constitucionales o no) es un asunto que concierne a otros tres factores que se manifiestan a nivel histórico: primero, el riesgo de una intervención militar aumenta con la presencia de un buen número de golpes en los países vecinos (los golpes militares fueron más comunes en la Guerra Fría, luego de la Revolución Cubana, 1960-1970). Segundo, las condiciones institucionales pueden favorecer o impedir la remoción de un presidente. El tamaño del partido del presidente evidencia el tamaño del escudo contra una remoción legal

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. Tercero, los regímenes democráticos que han tenido en su historia intervenciones militares suelen mostrar mayor inestabilidad, aunque estos regímenes determinan la solución de las crisis. La preferencia por cierto tipo de régimen influye enormemente en cómo se resuelve una crisis presidencial.

Es claro que el desempeño económico y las movilizaciones de la sociedad civil son factores decisivos en la supervivencia presidencial (Álvarez y Marsteintredet, 2010). Allí se pone en evidencia que las crisis presidenciales creadas por estos factores generan la posibilidad de derrocar presidentes, la cual puede aumentar según el tamaño del partido o la coalición legislativa.

El estudio de Young Hun Kim (2014), cuya muestra de países con un régimen presidencialista de la tercera ola democrática abarca todo el mundo, evidencia que varios de estos factores mencionados generan mayores probabilidades de un juicio político: presidentes envueltos en escándalos y la relativa influencia de la prensa; conflictos especialmente con la rama legislativa causados por enormes poderes presidenciales; movilizaciones contra el presidente y pérdida de apoyo popular, y desafíos en la economía del país.

Como lo muestran las conclusiones del trabajo de Hochstetler y Samuels, los desafíos pueden ocurrir con mayor frecuencia cuando los presidentes gobiernan solos, cuando no logran llegar a la oposición y cuando solo ven e ignoran las protestas sociales de una minoría

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. Esto es tremendamente diciente para el caso de Samper, quien además hace parte del análisis de Hochstetler y Samuels.

Sobre la economía y el desarrollo de Latinoamérica es importante comentar un asunto más. Pérez-Liñán y Mainwaring afirman que ni el