2. Organisation der Verwaltung
a) Grundlagen
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Rechnet man – eine denkbar weite Begriffsbestimmung zugrunde legend – zur öffentlichen Verwaltung im organisatorischen Sinne die Gesamtheit der juristischen und natürlichen Personen, die Verwaltungsaufgaben erfüllen,[83] so ist die Organisation der Verwaltung das Ergebnis mitunter jahrhundertelanger Entwicklungen und insoweit politisch, geographisch und historisch kontingent.[84] Die Organisation der Verwaltung gehört daher nicht von ungefähr zu den Bereichen, in denen die Unterschiede zwischen den nationalen Verwaltungsrechtsordnungen besonders groß sind. Zumindest kennen allerdings fast alle Staaten Europas eine staatliche Verwaltung (dazu unter b) und mit Autonomie ausgestattete Verwaltungsträger (dazu unter c), öffentliche und gemischt-wirtschaftliche Unternehmen (dazu unter d) sowie die Einbeziehung Privater in der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben (dazu unter e). Die Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts, die Eingliederung der nationalen Verwaltungen in den europäischen Verwaltungsverbund (dazu unter f) und die Bewältigung der Privatisierungsfolgen (dazu unter g) stellen gegenwärtig die größten Herausforderungen an die Verwaltungsorganisation dar.
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Zentrale Figur des europäischen Verwaltungsorganisationsrechts ist der Verwaltungsträger (collectivité, ente pubblico).[85] Im kontinentaleuropäischen Verwaltungsrecht – das britische Verwaltungsrecht kennt bekanntlich die Figur des Staates als juristischer Person nicht – versteht man darunter in der Regel das von der natürlichen Person des Amtswalters zu unterscheidende Zurechnungssubjekt seines Handelns, eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine Behörde, die Träger von Rechten und Pflichten eines Verwaltungsrechtsverhältnisses sein kann. Hinsichtlich der juristischen Personen unterscheidet man, unbeschadet weiterer nationaler Kategorisierungen, darüber hinaus regelmäßig zwischen Gebietskörperschaften und sonstigen Einrichtungen.
b) Staatliche Verwaltung
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Rückgrat der Verwaltungsorganisation ist die als Einheit gedachte staatliche Verwaltung, d.h. auf dem Kontinent die dem Staat als juristischer Person des öffentlichen Rechts zugeordnete und von ihm getragene Verwaltung. Sie ist hierarchisch gegliedert (sogenanntes Linienmodell) und – in der Regel kraft verfassungsrechtlicher Anordnung[86] – der parlamentarisch verantwortlichen Regierung nachgeordnet.[87]
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Die Steuerung der Verwaltung durch die Regierung erfolgt mit Hilfe der Rechtsetzung sowie mit den Instrumenten der Rechts-, Fach- und Dienstaufsicht.[88] Die Wurzeln dieses Modells reichen bis in die Zeit der Monarchie zurück. Gleichwohl hat es seine zentrale Rolle auch unter den republikanischen bzw. demokratischen Verfassungen keineswegs verloren, weil es die Vorstellung von der Einheit der Staatsgewalt operabel macht,[89] in idealtypischer Weise die Erledigung von Verwaltungsaufgaben unter der Kontrolle von Regierung und Parlament gewährleistet und damit zugleich für die demokratische Legitimation der öffentlichen Verwaltung sorgt.
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Der hierarchische Behördenaufbau ist wichtigster Bezugspunkt für die parlamentarische Steuerung und Kontrolle des Verwaltungshandelns und für die – an apostolische Vorstellungen angelehnte[90] – Idee einer ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk über das Parlament bis zum einzelnen Amtswalter und insoweit Grundlage bürokratischer Herrschaft im Sinne Max Webers. In der Regel ist der hierarchische Behördenaufbau auch das verfassungsrechtliche Grundmodell.[91] Abweichungen von diesem Modell bedeuten nach verbreiteter Ansicht daher eine Entdemokratisierung des Verwaltungshandelns[92] und sind insoweit rechtfertigungsbedürftig.[93]
aa) Unmittelbare Staatsverwaltung
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Die – in deutscher Terminologie unmittelbare – Staatsverwaltung ist typischerweise mehrstufig aufgebaut und in ihren Grundzügen häufig verfassungsrechtlich vorgegeben.[94] Die Ansiedelung der nachgeordneten Behörden und Einrichtungen an der Peripherie[95] orientiert sich in der Regel an den Untergliederungen des jeweiligen Staates. Die Zuständigkeiten der nachgeordneten und insoweit näher am Bürger angesiedelten Behörden ist in den vergangenen Jahren in fast allen Verwaltungsrechtsordnungen ausgebaut worden (Dekonzentration, déconcentration).[96]
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Die konkrete Ausgestaltung des mehrstufigen Verwaltungsaufbaus variiert erheblich zwischen den einzelnen Verwaltungsrechtsordnungen. In Deutschland findet man sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene eine idealtypisch dreistufige Verwaltung mit obersten (Ministerien), mittleren und unteren Verwaltungsbehörden;[97] in Frankreich gliedert sich die Verwaltung heute in Ministerien und Präfekten (préfets), die auf der Ebene der 101 Departements eingesetzt sind, sowie in Arondissements. Auch wenn sich seine Aufgaben und Funktionen im Zuge der Dezentralisierung seit Anfang der 1980er-Jahre geändert haben, bildet der préfet seit napoleonischer Zeit (1800) das Rückgrat der französischen Verwaltung in der Fläche[98] und war Vorbild für viele andere Verwaltungsrechtsordnungen.[99] Kleinere Staaten wie Griechenland verfügen im Kern über eine zweistufige staatliche Verwaltung.[100] Alle Verwaltungsrechtsordnungen kennen darüber hinaus eine Fülle von der Regierung oder einzelnen Ministerien nachgeordneten Sonderbehörden.
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Einen Sonderfall stellt auch insoweit Großbritannien bzw. England dar, dessen Verwaltungsorganisation durch ein hohes Maß an Flexibilität und Experimentierfreude sowie eine „verwirrende Vielfalt“ von Behörden gekennzeichnet ist, deren Bestand und Zuschnitt kontinuierlich verändert wird. Neben den Ministerien und den Agenturen (dazu unter bb) gibt es derzeit 199 executive non-departmental public bodies, 448 advisory non-departmental public bodies und 40 tribunal non-departmental public bodies.[101]
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Das Modell der hierarchisch gegliederten Staatsverwaltung ist nach dem Zweiten Weltkrieg unter Druck geraten. Während es in den Bundesstaaten schon immer ein Nebeneinander zentral- und gliedstaatlicher Verwaltungsorganisation gegeben hat,[102] sehen die Verfassungen heute auch in Einheitsstaaten wie Frankreich, Italien oder Spanien Untergliederungen des Staates mit eigener Rechtspersönlichkeit vor.[103] Sie statuieren Organisationsprinzipien wie Autonomie, Dezentralisierung[104] oder ein Subsidiaritätsprinzip,[105] die die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Verwaltungsebenen steuern.
bb) Agenturen und andere unabhängige Behörden
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In gewisser Weise einen Fremdkörper in der staatlichen Verwaltung bilden die an amerikanische oder skandinavische Vorbilder angelehnten Agenturen und andere unabhängige Behörden.[106] Vorläufer unabhängiger Agenturen gab es in Großbritannien mit den sogenannten boards bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts; sie mussten später allerdings der hierarchisch gegliederten Ministerialverwaltung weichen. In Deutschland spielten unabhängige Behörden früher nur eine randständige Rolle; ob die Bundesbank vor ihrer Eingliederung in das Europäische System der Zentralbanken wirklich unabhängig war, blieb bis zum Schluss umstritten.[107] In Frankreich haben die autorités administratives indépendantes seit den späten 1970er-Jahren größere Verbreitung gefunden,[108] in anderen Verwaltungsrechtsordnungen sind sie nach und nach ebenfalls anerkannt, mitunter sogar in der Verfassung verankert worden.[109]
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Die größte Bedeutung haben Agenturen und unabhängige Behörden heute aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben im Bereich der Regulierungsverwaltung[110] und des Datenschutzes.[111] Sie unterliegen grundsätzlich keinen Weisungen der Regierung und folgen auch bei der Rekrutierung ihres Personals besonderen Regelungen. Ihre Eigenarten – weitgehende Unabhängigkeit gegenüber der politischen Führung, gerichtlich nur beschränkt überprüfbare Beurteilungsspielräume – haben etwa in Italien dazu geführt, dass sie keiner der traditionellen Staatsgewalten zugeordnet werden.[112]
c) Verwaltungsträger mit Autonomie
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Verwaltungsaufgaben werden ferner von dem Staat nachgeordneten Gebietskörperschaften (dazu unter aa) und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (dazu unter bb) erledigt. Gemeinsam ist ihnen, dass sie über eine Repräsentativkörperschaft verfügen, die in der Regel mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattet und für die wesentlichen Entscheidungen zuständig ist. Aus Gründen des demokratischen Prinzips oder funktional äquivalenter Grundsätze unterliegen sie dabei der Aufsicht der Regierung,[113] die meist eine Rechtsaufsicht ist,[114] unter besonderen Umständen aber auch als Fachaufsicht ausgestaltet sein kann.
aa) Gebietskörperschaften
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Eine besondere Nähe zur staatlichen Verwaltung weisen die vom Staat zu unterscheidenden Gebietskörperschaften auf, d.h. Regionen, Wojewodschaften, Departements, Provinzen, Kreise, Städte und Kommunen.[115] Obwohl es namentlich in den Einheitsstaaten schon unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg vielfach den Wunsch nach Dezentralisierung gab und in den nationalen Verfassungen teilweise sogar ein Dezentralisierungsprinzip niedergelegt ist, sollte seine Verwirklichung noch bis zum Ende des 20. Jahrhunderts dauern.[116] Seit den 1970er-Jahren ist die Bedeutung der nachgeordneten, mit Autonomie ausgestatten Gebietskörperschaften in den meisten Verwaltungsrechtsordnungen freilich stark gestiegen. Darauf deutet nicht zuletzt auch die Anerkennung der regionalen und lokalen Selbstverwaltung in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV hin.
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Die kommunale Selbstverwaltung kann auf unterschiedliche Traditionslinien zurückgreifen. Sie besitzt Vorläufer in den Hansestädten und freien Reichsstädten des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation, lässt sich aber auch für das byzantinische Kaiserreich nachweisen.[117] Während der Herausbildung des modernen Verfassungsstaates in Deutschland wurde die kommunale Selbstverwaltung ursprünglich als eine den Grundrechten vergleichbare „natürliche“ Freiheit begriffen;[118] diese Sicht wurde nach 1949 jedoch von einem „etatistischen“ Verständnis der Selbstverwaltung verdrängt, das in den Kommunen heute primär Träger mittelbarer, d.h. dezentralisierter Staatsverwaltung sieht (Art. 28 Abs. 1 und 2 GG).[119] Das trifft sich mit der Sicht einheitsstaatlicher, mittlerweile aber dezentralisierter Verwaltungsrechtsordnungen, wie sie sich in Frankreich, Griechenland (Art. 102 Abs. 1 Verf.) oder Polen finden. In Italien werden die Kommunen sogar zur Staatsverwaltung gezählt,[120] in Großbritannien ist ihre Stellung nach dem Zerfall entsprechender Constitutional Conventions Ende des 20. Jahrhunderts prekär.[121]
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Aufgabe der kommunalen Gebietskörperschaften ist es, die ihnen durch Verfassung und/oder Gesetz zugewiesenen Aufgaben zu erledigen. Das sind bei Städten und Gemeinden in erster Linie eigene Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG; Art. 102 Abs. 1 Verf. Griechenland, Art. 116 Abs. 1 B-VG) sowie gesetzlich zugewiesene – sogenannte übertragene – Angelegenheiten. Kommunalen Gebietskörperschaften höherer Ebene (Landkreise, Regionen) verfügen meist nur über einen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbestand.
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Die Gebietskörperschaften verfügen auch über die Befugnis zur Rechtsetzung durch Satzungen und Rechtsverordnungen. Diese wird ihnen teils unmittelbar durch die Verfassung, teils durch Gesetz verliehen.[122] Der Vollzug dieses selbst gesetzten Rechts ist ebenso Aufgabe der Gebietskörperschaften wie die Erledigung staatlich zugewiesener Vollzugsaufgaben.
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Kommunale Gebietskörperschaften verfügen typischerweise über Vertretungsorgane, die aus periodisch durchzuführenden allgemeinen Wahlen hervorgehen und ähnlich wie Parlamente die grundlegenden Entscheidungen im Rahmen des jeweiligen Aufgabenspektrums treffen.[123] Daneben besitzen sie eine – teilweise direkt gewählte[124] – Verwaltungsspitze.[125]
bb) Funktionale Selbstverwaltung
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Neben den Gebietskörperschaften kennen die Verwaltungsrechtsordnungen Europas auch Personengruppen, denen durch Gesetz oder staatliche Privilegierung das Recht zur hoheitlichen Erledigung sie betreffender Verwaltungsaufgaben übertragen ist. Diese „Betroffenenverwaltung“ – mit Blick auf die mit dieser Konstruktion verbundene Autonomie auch funktionale Selbstverwaltung genannt[126] – erfolgt in erster Linie durch öffentlich-rechtliche (Personal-)Körperschaften wie Kammern, Universitäten oder Sozialversicherungsanstalten.[127]
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Daneben werden als Träger mittelbarer Staatsverwaltung auch rechtsfähige Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Autonomie ausgestattet.[128]
d) Öffentliche Unternehmen
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Öffentliche Aufgaben werden in vielen Verwaltungsrechtsordnungen auch in den Formen des Privatrechts erledigt. Das geschieht meist mit Hilfe privatrechtlich organisierter Unternehmen, deren Anteile ganz dem Staat oder einem anderen Verwaltungsträger gehören (Eigengesellschaften) oder von diesen zumindest beherrscht werden (gemischt-wirtschaftliche Unternehmen).[129] Mitunter genießen die öffentlichen Unternehmen Sonderrechte und üben hoheitliche Gewalt aus. Verwaltungsrechtliche Probleme bereitet ihr Einsatz dann, wenn sich mit dem Wechsel der Organisationsform – wie in Griechenland[130] – auch die Rechte und Pflichten zwischen Verwaltung und Bürger ändern. In Deutschland wird dagegen schon seit den 1920er-Jahren vor einer „Flucht ins Privatrecht“[131] gewarnt. Hier dürfte die herrschende Meinung heute davon ausgehen, dass die Verwaltung mit der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform nicht auch ihre öffentlich-rechtlichen Bindungen abstreifen kann. Das gilt namentlich für ihre Bindung an die Grundrechte.[132]
e) Einbeziehung Privater
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Schon immer hat sich die öffentliche Verwaltung zur Erledigung ihrer Aufgaben auch Privater bedient.[133] Waren Phänomene wie die Beleihung oder der Verwaltungshelfer früher jedoch eher Randerscheinungen des Verwaltungsrechts, so sind sie mit der Privatisierungswelle nach 1990 geradezu ins Zentrum des Verwaltungsorganisationsrechts gerückt. Auch die Öffentlich Private Partnerschaft (Public Private Partnership) wurde eine Zeit lang geradezu als Ideal einer modernen, private Ressourcen mobilisierenden Erledigung von Verwaltungsaufgaben betrachtet.[134] Mittlerweile scheint insoweit jedoch die Einsicht gewachsen, dass die Einbeziehung Privater auch ihren Preis hat. Dazu gehören neben höheren Kosten – privates Kapital muss sich amortisieren, Unternehmer müssen Gewinn machen – auch nicht gering zu achtende Steuerungsverluste der Verwaltung durch die Verantwortungsdiversifizierung.
f) Europäisierung der Verwaltungsorganisation und Europäischer Verwaltungsverbund
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Die Europäisierung wirkt bislang vor allem unter drei Gesichtspunkten auf die Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten der Europäischen Union ein: durch punktuelle Privatisierungsimpulse, die Verpflichtung zur Bildung unabhängiger Behörden und die Einbindung der nationalen Verwaltung in einen Europäischen Verwaltungsverbund.
aa) Europäisierung der Verwaltungsorganisation
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Obwohl die Europäische Union keine Kompetenz zur Regelung des nationalen Verwaltungsorganisationsrechts besitzt, hat insbesondere die Anwendung des unionalen Wettbewerbsrechts auf öffentliche Unternehmen der Daseinsvorsorge (Art. 106 Abs. 1 AEUV) einen faktischen Privatisierungsdruck entfaltet. Das gilt namentlich in den Fällen, in denen die nationale Verwaltung ein ihr zugewiesenes (Dienstleistungs-)Monopol nicht wirksam ausfüllen kann. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes wurde dies etwa für Teile der deutschen und italienischen Arbeitsverwaltung festgestellt.[135] Eine erheblich weiter reichende Überformung des nationalen Verwaltungsorganisationsrechts bedeutet hingegen die Schaffung des Einheitlichen Ansprechpartners auf der Grundlage von Art. 6 Richtlinie 2006/123/EG.[136]
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Noch gravierender ist, dass das Unionsrecht in einer Fülle von Bereichen – von den nationalen Zentralbanken über die Datenschutzbeauftragten bis zu den Regulierungsbehörden – die Unabhängigkeit der Behörden von den nationalen Regierungen vorschreibt. Weil deren Tätigkeit damit von Regierung und Parlament abgekoppelt wird, stellt dies einen problematischen Eingriff in die Verwaltungsorganisation der Mitgliedstaaten dar, der die demokratische Legitimation ihrer Verwaltung mindert und ihre Steuerung erschwert.[137]
bb) Verwaltungsverbund
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Erheblicher Anpassungsbedarf ergibt sich ferner aus der Einbindung der nationalen Verwaltungen in den Europäischen Verwaltungsverbund.[138] Dieser Verwaltungsverbund beschränkt sich freilich nicht allein auf die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, sondern umfasst von Fall zu Fall auch Drittstaaten. Dass dies unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation Probleme aufwerfen kann, ist bislang kaum beachtet worden.
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Der Europäische Verwaltungsverbund ist gekennzeichnet durch eine vielfältige, mitunter informale, bereichsspezifische Zusammenarbeit von nationalen Verwaltungen, Europäischer Kommission, Agenturen oder sonstigen Stellen in Netzwerken. Er ermöglicht einerseits eine transnationale Problemlösung, zwingt andererseits aber auch zu einer Europäisierung der Amtshilfe.[139] Unter Steuerungs- wie Rechtsschutzgesichtspunkten wirft die Kooperation im Verwaltungsverbund allerdings eine Fülle von Fragen auf, die bislang nicht einmal ansatzweise beantwortet sind.[140]
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Vor dem Hintergrund des Hinzutretens einer zusätzlichen – europäischen – Verwaltungsebene stellt sich in einer Reihe von Verwaltungsrechtsordnungen die Frage, ob die Zahl der Ebenen nicht zu groß geworden ist. Bedenkt man, dass es die Bürger in Deutschland (Europäische Union, Bund, Länder, Kreise und Gemeinden), Frankreich (Europäische Union, Staat, Regionen, Departements und Gemeinden) und Italien (Europäische Union, Staat, Regionen, Provinzen und Gemeinden) mindestens mit fünf Verwaltungsebenen zu tun haben – Sonder- und Kooperationsformen sind dabei nicht berücksichtigt –, so kann es nicht überraschen, dass teilweise über die Beseitigung einer Verwaltungsebene nachgedacht wird.[141]
g) Privatisierung
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Das traditionelle Bild der Verwaltung in Europa hat sich nach 1989/1990 vor allem durch eine Welle von Privatisierungen grundlegend verändert.[142] Teils aus eigenem Antrieb, teils durch das Unionsrecht gedrängt, sind wichtige Bereiche der öffentlichen Verwaltung in private Rechtsträgerschaft überführt worden. Teilweise wurde dabei nur die Rechtsform geändert, teilweise haben die Staaten privaten Investoren auch eine Beteiligung an den privatrechtlich organisierten Unternehmen ermöglicht, die sich dadurch zu gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen gewandelt haben. Nur in seltenen Fällen haben sich die Staaten aus einem Aufgabenbereich tatsächlich vollständig zurückgezogen und nicht nur ihre Erfüllungs-, sondern auch ihre Gewährleistungsverantwortung aufgegeben.
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So wurden – wenn auch in sehr unterschiedlichem Umfang – in den meisten Verwaltungsrechtsordnungen die großen Verwaltungsmonopole im Bereich der Energieversorgung und der Telekommunikation privatisiert, ebenso Post und Bahn, teilweise auch die nationalen Fluggesellschaften.[143] Die dort ursprünglich bestehenden Verwaltungen wurden in Gesellschaften des Privatrechts überführt. Ihren beherrschenden Einfluss auf die Unternehmen haben die Staaten jedoch überwiegend behalten.