bb) Zentrale Staatsverwaltung
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Die öffentliche Verwaltung (δημόσια διοίκηση), oder einfach Verwaltung, wird in die unmittelbar staatliche und die dezentralisierte Verwaltung unterteilt. Die Staatsverwaltung ist ihrerseits entweder zentral oder regional. Die zentrale Staatsverwaltung gliedert sich in Ministerien (Υπουργεία).[33] Die Verfassung legt weder die Anzahl noch den Aufgabenbereich der Ministerien fest. Das Gesetz sieht nun nach den Parlamentswahlen vom 21.6.2012 und der Bildung der Koalitionsregierung des Ministerpräsidenten Antonis Samaras, wie sie am 25.6.2013 umgebildet wurde, einen stellvertretenden Ministerpräsidenten und Außenminister, einen Staatsminister und 18 Ministerien in folgender Rangordnung vor, die relativ beliebig ist und partiell die politische Bedeutung der jeweiligen Ministerien und der amtierenden Minister reflektiert: Auswärtiges; Finanzen; Nationale Verteidigung; Inneres; Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit; Bildung und Religionen; Kultur und Sport; Verwaltungsreform und Elektronisches Regieren; Gesundheit; Arbeit, Soziale Versicherung und Fürsorge; Landwirtschaftliche Entwicklung und Lebensmittel; Infrastruktur, Transport und Netzwerke; Umwelt, Energie und Klimawandel; Justiz, Transparenz und Menschenrechte; Öffentliche Ordnung und Bürgerschutz; Tourismus; Schifffahrt und Ägäis; Mazedonien und Thrazien. Jedes Ministerium ist in Generaldirektionen, Direktionen, Abteilungen, Ämter, Büros usw. gegliedert. Die Generaldirektionen wurden durch das G. 1232/1982 abgeschafft, aber durch das G. 1892/1990 wieder eingeführt. Das Gesetz sieht auch eine Reihe von selbständigen öffentlichen Dienststellen und Generalsekretariaten (αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες bzw. γενικές γραμματείες) vor, die dem Minister unmittelbar unterstehen, wie z.B. die Nationale Druckerei, der Nationale Nachrichtendienst, das Nationale Zentrum für Öffentliche Verwaltung und Selbstverwaltung, das Korps zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität, das Amt für zivile Luftfahrt sowie die Generalsekretariate für internationale Wirtschaftsbeziehungen und Entwicklungszusammenarbeit, Europäische Angelegenheiten, Information und Kommunikation, Forschung und Technologie, Bevölkerung und Gesellschaftskohärenz, Post und Telekommunikationen, Raumordnung und Urbanumwelt, Energie und Klimawandel, lebenslanges Lernen, Strategische und private Investitionen, Touristische Infrastrukturen und Investitionen, öffentlich-private Partnerschaften, öffentliche Arbeiten, Ägäis und Inselpolitik, Häfen und Hafenpolitik, Fiskalpolitik, Handel, Industrie, Staatsvermögen, Informatik, Massenmedien, Verbraucher, Zivilschutz, Gleichberechtigung, Kultur, Sport, Jugend, Religionen, Schifffahrtsicherheit usw. Eine besondere Stellung nimmt das Generalsekretariat der Regierung (Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης) ein, das dem Ministerpräsidenten untersteht und durch verschiedene Ämter die Durchführung der Regierungspolitik überwacht und koordiniert. Dazu gehört es auch, dass jeder veröffentlichungsbedürftige Akt nur über das und mit Erlaubnis des Generalsekretariats der Regierung im Regierungsblatt veröffentlicht wird. Neuerdings sind die Kompetenzen des Generalsekretärs der Regierung erweitert, während durch das G. 4109/2013 ein weiteres eigenständiges Generalsekretariat zur Koordination der Regierungsarbeit (Γενική Γραμματεία για το Συντονισμό του Κυβερνητικού Έργου) eingerichtet wurde, das die effektive Umsetzung der Regierungspolitik von und zwischen den Ministerien überwacht und koordiniert. Der Ministerpräsident kann die Namen der Ministerien und ihre Rangordnung ändern. Jedes Ministerium untersteht einem Minister, gegebenenfalls einem stellvertretenden Minister und einem bis zwei Vizeminister(n).
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Der Minister verbindet zwei Eigenschaften: Er ist erstens Mitglied der Regierung und als solches für deren allgemeine Politik kollegial mit den anderen Mitgliedern der Regierung und den Vizeministern verantwortlich (Art. 85 Verf.); zum anderen ist er Vorsteher sämtlicher Ämter seines Ministeriums. Er bildet also die Spitze der hierarchischen Pyramide des Ministeriums und zugleich den Hauptzahlungsbevollmächtigten und das wichtigste Entscheidungsorgan, dessen Zuständigkeiten jeweils durch Gesetz festgelegt werden (Art. 83 Abs. 1 Satz 1 Verf.). Es ist bezeichnend, dass Aufhebungsanträge vor dem Staatsrat nicht gegen die Griechische Republik (deren Organe die Minister sind), sondern gegen die die vollstreckbaren Akte erlassenden Minister selbst gerichtet werden. Jeder Minister ist auch der Disziplinarvorgesetzte sämtlicher Beamten seines Ministeriums, einschließlich derjenigen, die in den selbständigen öffentlichen Dienststellen und Generalsekretariaten tätig sind. Er selbst ist jedoch kein Beamter und gegenüber niemandem disziplinarrechtlich verantwortlich; er ist nur gegenüber dem Parlament, das ihm sein Vertrauen entziehen kann (Art. 84 Abs. 2 Verf.), und dem Ministerpräsidenten, auf dessen Vorschlag der Präsident der Republik die Minister und die Vizeminister ernennt und entlässt (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 Verf.), politisch verantwortlich. Er haftet auch zivil- und strafrechtlich gemäß Art. 85 und 86 Verf. und den Bestimmungen des einschlägigen Gesetzes.[34] Der Minister ist eine monokratische Behörde, die in der Form des Ministerialerlasses entscheidet. Es gibt auch gemeinsame Ministerialerlasse von mehreren Ministern, die nicht als Mitglieder eines Kollegialorgans mehrheitlich tätig werden, sondern zusammen und einstimmig mitentscheiden.
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In jedem Ministerium steht zwischen dem Minister (sowie den Vizeministern) und den Ministerialbeamten der Generalsekretär (Γενικός Γραμματέας), der ein politischer Beamter auf Widerruf ist. Er wird durch gemeinsamen Beschluss des Ministerpräsidenten und des zuständigen Ministers bestellt und abberufen. Seine Hauptaufgabe liegt in der administrativen Leitung der Ämter und des Personals des Ministeriums. In manchen größeren Ministerien gibt es auch mehrere Generalsekretäre. Darüber hinaus leiten Generalsekretäre die selbständigen Generalsekretariate. Das Gesetz sieht außerdem Spezialsekretäre (Ειδικοί Γραμματείς) vor, die ebenfalls politisch bestellte Beamte sind. Sie sollten ursprünglich die Generaldirektoren und -dirigenten (scil. höhere Ministerialbeamte) ablösen, die nach der Abschaffung der Generaldirektionen durch das G. 1232/1982 pauschal entlassen wurden. Aber nach deren Wiedereinführung durch das G. 1892/1990 sind die Stellen der Spezialsekretäre erhalten geblieben. Sie stehen je einem einheitlichen Verwaltungsbereich vor, in dem mehrere verwandte Ämter des Ministeriums durch Beschluss des zuständigen Ministers zusammengefasst werden, um deren Funktion zu harmonisieren und zu koordinieren. Die Spezialsekretäre üben in ihrem Bereich entsprechende Kompetenzen wie die Generalsekretäre aus.[35]
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Seit Ende der 1980er-Jahre sind ferner mehrere unabhängige Behörden (ανεξάρτητες αρχές) gebildet worden, wohl nach dem Modell der britischen independent agencies oder der französischen hautes autorités.[36] Die unabhängigen Behörden sind Teil der Staatsverwaltung; die Reichweite ihrer administrativen und finanziellen Unabhängigkeit von der Ministerialkontrolle ist unterschiedlich und hängt von den einzelnen Gesetzesvorschriften ab. Sie nehmen Beratungsund Entscheidungsaufgaben in einer Reihe von politisch sensiblen Materien, vor allem im Hinblick auf die Grundrechte und die Wirtschaft, wahr. Die revidierte Verfassung von 2001 sieht explizit fünf unabhängige Behörden vor: den Nationalrat für Hörfunk und Fernsehen (Art. 15 Abs. 2 Verf.), die Behörde zum Schutz personenbezogener Daten (Art. 9A Verf.), die Behörde zur Sicherung des Geheimnisses jeder Korrespondenz oder Kommunikation (Art. 19 Abs. 2 Verf.), den Obersten Rat zur Personalauswahl im öffentlichen Dienst (Art. 103 Abs. 7 Verf.) und den Bürgerverteidiger (Art. 103 Abs. 9 Verf.). Weitere unabhängige Behörden können durch Gesetz eingerichtet werden. Das gilt zumal für das griechische Statistische Amt, das nach seiner völligen Diskreditierung in den letzten Jahren unter dem Einfluss der Politik vom Generalsekretariat beim Finanzministerium nun zur unabhängigen griechischen Statistischen Behörde (EL.STAT.) gründlich umorganisiert wurde.[37] Durch die Verfassungsrevision von 2001 wird auch der allgemeine Status der unabhängigen Behörden nach Maßgabe der Gesetze[38] und – bezüglich ihrer parlamentarischen Kontrolle – der Geschäftsordnung des Parlaments geregelt (Art. 101A Verf.). Neben den unabhängigen Behörden sehen verschiedene Gesetze sowie unionsrechtliche Vorschriften eine Reihe von Regulierungsbehörden (ρυθμιστικές αρχές) betreffend z.B. den Wettbewerb, den Energiesektor, die Post oder die Telekommunikationen vor. Die Regulierungsbehörden übernehmen oft infolge von Entstaatlichung und Privatisierung eine wichtige Rolle im modernen Gewährleistungsstaat als Hüter der ordnungsgemäßen Funktion des freien Marktes und Beschützer der Verbraucher und der Umwelt.[39] Die Mitglieder der unabhängigen Behörden sowie der Regulierungsbehörden können weder als Bewerber aufgestellt noch zum Abgeordneten des Wahlkreises, in welchem sie in den letzten achtzehn Monaten der vierjährigen Legislaturperiode Dienst geleistet oder ihre örtliche Zuständigkeit ausgeübt haben, gewählt werden (vgl. Art. 56 Abs. 3 Buchstabe b Verf.).
cc) Regionale Staatsverwaltung
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Die regionale Staatsverwaltung gliedert sich ihrerseits seit dem 1.1.2011 nach dem nunmehr geltenden Gesetz[40] in sieben sogenannte „dekonzentrierte Verwaltungen“ (Αποκεντρωμένες Διοικήσεις): Attika mit Sitz in Athen, Thessalien-Zentralgriechenland mit Sitz in Larissa, Epirus-Westmazedonien mit Sitz in Ioannina, Mazedonien-Thrazien mit Sitz in Thessaloniki, Peloponnes-Westgriechenland-Ionien mit Sitz in Patras, Ägäis mit Sitz in Piräus und Kreta mit Sitz in Heraklion. In diese dekonzentrierten Verwaltungen sind die bisherigen dreizehn Regionen (Περιφέρειες) eingegliedert, in die Griechenland durch das G. 2503/1997 eingeteilt wurde: Attika mit Sitz in Athen, Thessalien mit Sitz in Larissa, Zentralgriechenland mit Sitz in Lamia, Epirus mit Sitz in Ioannina, Westmazedonien mit Sitz in Kozani, Ostmazedonien-Thrazien mit Sitz in Komotini, Zentralmazedonien mit Sitz in Thessaloniki, Peloponnes mit Sitz in Tripolis, Westgriechenland mit Sitz in Patras, Ionische Inseln mit Sitz in Kerkyra (Korfu), Nordägäis mit Sitz in Mytilini (Lesbos), Südägäis mit Sitz in Ermoupolis (Syros) und Kreta mit Sitz in Heraklion. Jede dekonzentrierte Verwaltung ist zugleich ein geographisches Gebiet und eine „einheitliche dekonzentrierte Verwaltungseinheit des Staates“. Mit Ausnahme der Ministerien für Mazedonien und Thrazien und teilweise für Schifffahrt und Ägäis[41] sind sämtliche regionalen Staatsorgane in die dekonzentrierten Verwaltungen eingegliedert. Gemäß Art. 101 Abs. 1 Verf. ist nämlich die Staatsverwaltung nach dem Dekonzentrationsprinzip aufgebaut.[42] Dabei richtet sich die Verwaltungsgliederung des Landes nach den geo-ökonomischen, gesellschaftlichen und verkehrsmäßigen Verhältnissen (Art. 101 Abs. 2 Verf.). Das bedeutet, dass die Regionalorgane, obwohl sie von der Regierung ernannt und kontrolliert werden, mit beachtlichen Entscheidungsbefugnissen in ihrer Region betraut sind. Die Verfassung verleiht in der Tat den regionalen Staatsorganen „die allgemeine Zuständigkeit, über die Angelegenheiten ihrer Region zu entscheiden“. Dagegen haben die zentralen Staatsorgane neben ihren besonderen Zuständigkeiten nur die allgemeine Richtlinienkompetenz und sind für die Koordination und die Rechtmäßigkeitskontrolle der Akte der Regionalorgane zuständig. Näheres regelt ein Gesetz (Art. 101 Abs. 3 Verf.), das insbesondere die Zuständigkeitsverteilung zwischen zentralen und regionalen Staatsorganen bestimmt. Bis zum Erlass dieses Gesetzes finden allerdings die bisher geltenden diesbezüglichen Bestimmungen Anwendung, die nur dahingehend geändert werden dürfen, dass besondere Zuständigkeiten von den zentralen auf die regionalen Staatsorgane übertragen werden (Art. 118 Abs. 3 Verf.). Gesetzgeber und Verwaltung sind ferner bei ihrer Rechtsetzungstätigkeit verpflichtet, die besonderen Umstände der Insel- und Berggebiete zu berücksichtigen und für deren Entwicklung zu sorgen (Art. 101 Abs. 4 Verf.).[43]
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Die dekonzentrierten Verwaltungen haben den bisherigen Status der Regionen, die durch das neue G. 3852/2010 als dekonzentrierte Verwaltungseinheiten des Staates abgeschafft und zu Kommunalkörperschaften zweiter Stufe umgewandelt wurden. Sie besitzen (anders als die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften) keine Rechtspersönlichkeit und bestehen nach wie vor aus mehreren kleineren benachbarten Regionen, die Präfekturen (Νομοί, Νομαρχίες) heißen und ebenfalls (anders als nach ihrem französischen Muster) keine rechtsfähigen Verwaltungseinheiten sind. Das ganze Land (mit Ausnahme der Klosterregion des Heiligen Berges) ist in 51 Präfekturen eingeteilt, wobei die Präfektur von Attika (wo mehr als ein Drittel der Gesamtbevölkerung lebt) in vier weitere Präfekturen eingeteilt ist. Die Präfekturen sind weder gleich groß noch gleich stark. Einige weisen eine Gesamtbevölkerung von weniger als 100.000, manche sogar eine Gesamtbevölkerung von weniger als 50.000 Einwohnern auf. Jede Präfektur ist auch ein Wahlkreis, mit Ausnahme der Präfekturen von Attika und Thessaloniki, die in fünf bzw. zwei Wahlkreise eingeteilt sind.[44] Die dekonzentrierte Staatsverwaltung war in Griechenland traditionell auf eben diesen Präfekturen aufgebaut, an deren Spitze der von der Regierung ernannte und von ihr frei abberufbare Präfekt (Νομάρχης) stand. Der Präfekt hatte eine eigentümliche Stellung im griechischen Verwaltungsaufbau. Er war nicht nur der Leiter der Präfektur, sondern auch der Vertreter der Regierung in der Präfektur. In diesen beiden Eigenschaften sorgte er für die Ausführung der Gesetze, Rechtsverordnungen und Ministerialerlasse, hatte den Vorrang gegenüber allen Zivil- und Militärbehörden der Präfektur und war Vorgesetzter aller Zivilbehörden der Präfektur mit Ausnahme der Gerichte.[45]
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In den 1990er-Jahren wurde jedoch dieses traditionelle System mehrfach durch wiederholte gesetzgeberische Interventionen umgestaltet, die erhebliche Unsicherheiten verursacht haben. Die Präfekten als regionale Staatsorgane wurden abgeschafft und ihre Zuständigkeiten zunächst den Regionaldirektoren (Περιφερειακοί Διευθυντές) übertragen, die ihrerseits bald durch die Generalsekretäre der Region (Γενικοί Γραμματείς της Περιφέρειας) abgelöst wurden. Zugleich errichtete der Gesetzgeber ein zweistufiges System regionaler Staatsverwaltung, neben dem auch eine zweistufige Struktur kommunaler Selbstverwaltung geschaffen wurde. Nach diesem System wurde das griechische Staatsgebiet (mit Ausnahme des Heiligen Berges) nicht nur in Präfekturen, sondern auch in erweiterte Regionen eingeteilt. Damit wurde die dekonzentrierte Staatsverwaltung zweistufig in Regionen und Präfekturen gegliedert. Anschließend wurde die erste Stufe der Dekonzentration abgeschafft, so dass die Regionen als einzige Stufe regionaler Staatsverwaltung verblieben, während die Präfekturen diesen Status verloren; sie existieren nur noch als geographische Gebiete fort. Die Zuständigkeiten der ehemaligen Präfekten und der anderen Regionalorgane wurden zum Teil den Regionalräten und den Generalsekretären der Region, zum größeren Teil aber durch das G. 2218/1994 den Kommunalkörperschaften zweiter Stufe übertragen, denen in ihrem Gebiet die Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten zusteht. Diese massive Kompetenzverlagerung von der regionalen Staats- auf die kommunale Selbstverwaltung war mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Dekonzentrationsprinzips und mit der Unterscheidung zwischen regionalen (staatlichen) und örtlichen (kommunalen) Angelegenheiten nur schwer vereinbar. Gleichwohl wurde sie vom Staatsrat grundsätzlich als verfassungskonform angesehen, wenn auch unter dem Vorbehalt einer Spezialüberprüfung in jedem Einzelfall.[46] In diesem Sinne bestimmt nun Art. 280 G. 3852/2010 i.d.F. von Art. 8 G. 4071/2012, dass die dekonzentrierten Verwaltungen alle Zuständigkeiten der bisherigen Regionen ausüben, außer denjenigen, die in Art. 186 G. 3852/2010 im Einzelnen aufgezählt und den neuen Kommunalkörperschaften zweiter Stufe übertragen werden. Darüber hinaus wird ihnen auch ein ausführlicher Katalog von zusätzlichen Entscheidungs- und Beratungskompetenzen zugewiesen. Hauptorgane der dekonzentrierten Verwaltungen sind der Generalsekretär der dekonzentrierten Verwaltung (Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης) und der Rat (Συμβούλιο), die die Generalsekretäre der Region und die Regionalräte als regionale Staatsorgane abgelöst haben.
dd) Kommunale Selbstverwaltung
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Die dezentralisierte Verwaltung obliegt den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften (οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης), denen gemäß Art. 102 Abs. 1 Verf. die Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten nach dem Dezentralisationsprinzip zusteht.[47] Die revidierte Verfassung von 2001 sieht örtliche Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe vor, die in keinem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen, sondern jeweils unterschiedliche Kompetenzen wahrnehmen.[48] Bis vor kurzem gab es zwei Typen von Kommunalkörperschaften erster Stufe, die Städte (δήμοι) und die Gemeinden (κοινότητες). Seit dem 1.1.2011 gibt es nach der jüngsten Regional- und Gebietsreform nur noch Städte. Örtliche Selbstverwaltungskörperschaften zweiter Stufe waren die erst 1994 errichteten sogenannten „präfektoralen Selbstverwaltungen“ (νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις). Sie wurden von gewählten Präfekten geleitet, die in ihren Kompetenzen allerdings geschwächt waren und mit den älteren nur die Bezeichnung gemeinsam hatten. Ihr Gebiet erstreckte sich auf das Gebiet einer oder mehrerer Präfekturen, so dass (wiederum mit Ausnahme des Heiligen Berges) 45 einfache und drei einheitliche präfektorale Selbstverwaltungen als Kommunalkörperschaften zweiter Stufe entstanden sind. Letzteres traf auf die einheitliche präfektorale Selbstverwaltung von Athen-Piräus zu, deren Gebiet zwar mit dem Gebiet der Präfektur von Attika identisch war, die allerdings, wie bereits erläutert, in vier weitere Präfekturen eingeteilt ist. Durch das G. 3852/2010 wurden alle präfektoralen Selbstverwaltungen abgeschafft und an ihrer Stelle die bisherigen dreizehn Regionen zu kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften zweiter Stufe umgewandelt.
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Die örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe sind juristische Personen des öffentlichen Rechts. Sie sind in ihrer Verwaltung unabhängig (Art. 102 Abs. 2 Satz 1 Verf.), aber (anders als nach deutschem Recht) nicht „autonom“: Sie können nicht ohne eine spezielle gesetzliche Ermächtigung eigenes objektives Recht setzen, haben also keine von einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung unabhängige Satzungsgewalt. Die Verfassung (Art. 43 Abs. 2 Satz 2 Verf.) lässt nämlich eine spezielle gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen und Satzungen durch andere Verwaltungsorgane (außer dem Präsidenten der Republik) nur „zur Regelung von besonderen Fragen oder von Fragen mit örtlichem Interesse oder mit technischem oder Detailcharakter“ zu.[49] Daher ermächtigt Art. 79 Kommunalgesetzbuch[50] die Stadträte zum Erlass von kommunalen Rechtssätzen zur Regelung einer beträchtlichen Zahl solcher Fragen, z.B. zum Schutz der natürlichen, architektonischen und kulturellen Umwelt vor Verschmutzung, zum Schutz der Gesundheit der Einwohner vor lästigen Aktivitäten, über Reinigung, Verkehr und Parkplätze, Märkte unter freiem Himmel, Gärten, Plätze und gemeinnützige Räume, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungssysteme, Bedingungen für die Niederlassung und den Betrieb von Läden, Unternehmen und Unterhaltungseinrichtungen, deren Zulassung in ihre Zuständigkeit fällt (etwa Theater, Kinos und ähnliche Einrichtungen, aber auch Einrichtungen, die Essen und Getränke anbieten), usw. Den Stadträten sind auch Rechtsetzungsbefugnisse zur Festlegung von Pflichtgebühren und entgeltlichen Abgaben für die Sondernutzung von Gehsteigen, Straßen, Plätzen und gemeinnützigen Räumen, Werbung, Reinigung, Beleuchtung usw. zugewiesen. Art. 49 Abs. 3 des Kodex präfektoraler Selbstverwaltung[51] geht noch weiter und bestimmt, dass die Präfekturräte (scil. nunmehr Regionalräte) Rechtssätze zur Regelung aller Fragen erlassen können, für die diese Körperschaften zuständig sind oder die ihnen durch Gesetz zugewiesen werden. Angesichts der Allgemeinheit der Ermächtigung und der Relevanz der zu regelnden Fragen, ist allerdings fraglich, ob eine solch generelle Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen mit der Verfassung (Art. 43 Abs. 2 Satz 2 Verf.) vereinbar ist.
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Kommunale Selbstverwaltungskörperschaften erster Stufe (Gemeinden) existierten schon vor der Gründung des modernen griechischen Staates. Ihre Wurzeln gehen auf Byzanz zurück, und ihre Entstehung hängt de facto mit der Schwächung der Zentralmacht zusammen. Die Gemeinden (κοινότητες) bestanden auch während der türkischen Herrschaft und expandierten besonders in den Kykladen, aber auch in Epirus, Thessalien, Mazedonien usw.[52] Nach der Befreiung Griechenlands wurden die Städte (δήμοι) als einheitlicher Typ der einzigen Stufe kommunaler Selbstverwaltung mit gewählten Organen auch rechtlich durch die Verordnung vom 27.12.1833 anerkannt. Diese erste Einteilung des gesamten griechischen Staatsgebiets in Städte geht auf die Regentschaft König Ottos zurück, insbesondere auf Georg Ludwig von Maurer, der die damaligen neueren Organisationsmuster Frankreichs, aber auch der deutschen Verfassungsbewegung jener Zeit übernahm. Im Jahr 1890 gab es lediglich 442 Städte. Dieses System wurde nach der tiefgreifenden Gebietsreform von 1912, die auf Eleftherios Venizelos zurückzuführen ist, durch die Teilung der Kommunalkörperschaften in Städte und Gemeinden nach der Größe ihrer Bevölkerung aufgehoben.[53] Ziel der Reform war die Stärkung der Zentralmacht des sich konsolidierenden neuen Staates und deren Abschirmung vor lokalen Machtzentren, die in der politischen Praxis die Wahl der Abgeordneten beeinflussten. „Stadt“ war die Hauptstadt jeder Präfektur sowie jede Stadt mit mehr als 10.000 Einwohnern. Es gab allerdings Ausnahmen (so war z.B. jeder Badeort eine Stadt), so dass die Zahl der Städte unverhältnismäßig groß war. Ähnliches galt für die Gemeinden: Jede selbständige Siedlung mit 1.000 Einwohnern und genügend Mitteln zur Finanzierung ihrer Verwaltung konnte auf Antrag von mindestens drei Vierteln ihrer Einwohner als „Gemeinde“ anerkannt werden. Diese Voraussetzungen waren zwar in vielerlei Hinsicht strikter als diejenigen, die von den vorherigen Städte- und Gemeindegesetzbüchern[54] vorgesehen waren, aber das Dilemma der Wahl zwischen Selbstverwaltung und Effizienz wurde durch den gebirgigen und insularen Charakter Griechenlands sowie die Landflucht der Bevölkerung infolge der Industrialisierung weiter verschärft. Bis 1997 gab es 377 Städte, in denen fast zwei Drittel der griechischen Bevölkerung lebten, und 5.398 Gemeinden, in denen das restliche Drittel wohnte. Wegen ihrer Zersplitterung, verbunden mit ihrer chronisch schlechten Finanzlage und ihrer finanziellen Abhängigkeit von der Regierung, war die Stellung der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften im griechischen Verwaltungsaufbau sehr schwach.
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Als Konsequenz hieraus hat der Gesetzgeber 1997 die erste Stufe der kommunalen Selbstverwaltung reformiert, die vorhandenen Gebietskörperschaften abgeschafft und insgesamt 900 Städte und 133 Gemeinden konstituiert, die durch Zwangsvereinigung vorheriger Kommunalkörperschaften entstanden.[55] Die Gebiete der aufgehobenen oder annektierten Körperschaften bildeten Unterteilungen der neuen örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften, die Lokalbezirke (τοπικά διαμερίσματα) hießen und die Bewohner der aufgehobenen oder zusammengeschlossenen Körperschaften umfassten. Nach dem Kommunalgesetzbuch (G. 3463/2006) sind Städte die Kommunalkörperschaften, die durch das G. 2539/1997 als solche konstituiert wurden, solche, die durch die Vereinigung von Städten und/oder Gemeinden entstehen, sowie Gemeinden mit mehr als 4.000 Einwohnern (auf der Basis der letzten Volkszählung). Gemeinden sind wiederum die Gebietskörperschaften, die durch das G. 2539/1997 konstituiert oder aufrechterhalten wurden. Aufgrund der genannten Umstände ist es jedoch nicht gelungen, Kommunen zu bilden, die sowohl kohärent als auch entwicklungsfähig sind. Denn die Reform hat nicht alle Präfekturen gleichmäßig erfasst. Zwar war nicht mehr fast jede Siedlung gleichsam eine Gemeinde, aber größere Ballungszentren blieben weitgehend unberührt. Besonders in der Präfektur von Attika wurden 102 Städte und 20 Gemeinden und in der Präfektur von Thessaloniki 45 Städte aufrechterhalten. Dabei bildeten nach wie vor Athen, Thessaloniki und Piräus nicht nur einen Selbstverwaltungsträger. Die Großstadt Athen bestand aus mehr als 50 Städten, Thessaloniki aus 13 und Piräus aus 8. Die neuen Kommunalkörperschaften waren auch nicht immer effizienter als die vorherigen Städte und Gemeinden. Denn angesichts der Landflucht hat man von den Kriterien der mindestens 10.000 Einwohner bzw. der Hauptstadt jeder Präfektur abgesehen, so dass die neuen Städte bevölkerungsmäßig oft die Größe der vorherigen Gemeinden hatten und weder über die erforderliche Verwaltungs- und Finanzkapazität noch über das nötige Personal verfügten, um die Bedürfnisse ihrer Einwohner zu befriedigen. Daher wurde durch das G. 3852/2010 eine weitere drastische Verringerung der Zahl der Städte durch Rückkehr zum Bevölkerungskriterium der 10.000 Einwohner und dessen Aufstockung in bestimmten Fällen vorgenommen. Außerdem wurden die übrig gebliebenen Gemeinden abgeschafft, die das G. 2539/1997 hatte fortbestehen lassen. Nach dem G. 3852/2010[56] besteht die erste Stufe der kommunalen Selbstverwaltung nun allein aus Städten, deren Gesamtzahl auf 325 reduziert wurde. Ferner wurden die Lokalbezirke des G. 2539/1997 in Lokalgemeinden (τοπικές κοινότητες), wenn sie eine Bevölkerung bis zu 2.000 Einwohner haben, und in Stadtgemeinden (δημοτικές κοινότητες) umbenannt, wenn die Bevölkerungszahl darüber liegt. Lokal- oder Stadtgemeinden stellen nunmehr auch die vorherigen Städte und/oder Gemeinden dar, die durch das neue G. 3852/2010 vereinigt worden sind und nicht aus Lokalbezirken bestehen. Stadtgemeinden bilden darüber hinaus die Stadtbezirke (δημοτικά διαμερίσματα), in die die vorherigen Städte eingeteilt waren, die über 100.000 Einwohner hatten. In jeder Lokal- oder Stadtgemeinde wird – anstelle der Lokalräte (τοπικά συμβούλια) in den bisherigen Lokalbezirken – ein Rat der Lokal- oder Stadtgemeinde (συμβούλιο τοπικής bzw. δημοτικής κοινότητας) gegründet, der gleichzeitig mit dem Stadtrat gewählt wird und jeweils aus 3 Mitgliedern in den Lokalgemeinden und aus 5 bis 15 Mitgliedern in den Stadtgemeinden entsprechend ihrer Bevölkerung besteht. In Lokalgemeinden, die bis zu 300 Einwohner haben, wird kein Rat, sondern ein Vertreter der Lokalgemeinde gewählt. Die Zuständigkeiten des Rates der Lokal- oder Stadtgemeinde sind vorwiegend beratender Natur.
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Die Verfassung (Art. 102 Abs. 1 Satz 1 Verf.) betraut die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe mit der Verwaltung sämtlicher, nicht nur bestimmter örtlicher Angelegenheiten (Grundsatz der Universalität). Im Hinblick auf die heutige Interdependenz von nationalen und örtlichen Fragen ist es allerdings nicht immer leicht, beide Kategorien von Angelegenheiten zu unterscheiden; dies ist daher letztlich Sache des Gesetzgebers. So spricht zwar nach der revidierten Verfassung von 2001 auch die Zuständigkeitsvermutung für die Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten zugunsten der Kommunalkörperschaften beider Stufen; aber der Umfang und die Gruppen der örtlichen Angelegenheiten sowie deren Verteilung auf die einzelnen Stufen werden durch Gesetz bestimmt (Art. 102 Abs. 1 Satz 2 und 3 Verf.). Für die Kommunalkörperschaften erster Stufe (Δήμοι) enthält Art. 75 Abs. 1 Kommunalgesetzbuch (G. 3463/2006) einen umfangreichen, aber immer noch exemplarischen Katalog von örtlichen Angelegenheiten. Sie betreffen u.a. die Bereiche Umwelt, Lebensqualität, Beschäftigung, soziale Sicherheit, Solidarität, landwirtschaftliche Entwicklung, Viehzucht, Fischerei, Bildung, Kultur, Sport und Zivilschutz. Dieser Katalog ist nun durch eine Gruppe von zusätzlichen örtlichen Angelegenheiten ergänzt und erweitert worden, die vorher den präfektoralen Selbstverwaltungen zustand (Art. 94 Abs. 1–5 G. 3852/2010 i.d.F. von Art. 8 G. 4071/2012).[57] Obwohl diese Artikel die bisherige Unterscheidung zwischen ausschließlichen und konkurrierenden Kompetenzen nicht mehr ausdrücklich erwähnen, überwinden sie sie keineswegs. Die in diesem Katalog aufgezählten Kompetenzen sind in der Regel als ausschließlich im Sinne eines Ausschlusses der Staatsverwaltung zu betrachten; nur sofern sie aufgrund ihrer Natur nicht durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften allein wahrgenommen werden können, sind sie als konkurrierende Zuständigkeiten zu verstehen, die ausnahmsweise auch von der Staatsverwaltung wahrgenommen werden können. Gleichwohl dürfen weder alle noch die meisten (oder wesentlichen) örtlichen Angelegenheiten von der Staatsverwaltung als konkurrierende Kompetenzen wahrgenommen werden, weil dies nicht zuletzt auch gegen Art. 4 Abs. 4 Satz 1 Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung[58] verstoßen würde.
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Den Regionen (Περιφέρειες) steht ebenfalls die Verwaltung sämtlicher örtlicher Angelegenheiten in ihrem Gebiet zu. Die örtlichen Angelegenheiten der Gebietskörperschaften zweiter Stufe sind allerdings noch schwieriger zu definieren, denn sie müssen sowohl von den örtlichen Angelegenheiten der Kommunalkörperschaften erster Stufe als auch von den Angelegenheiten der zentralen oder regionalen Staatsverwaltung abgegrenzt werden. Wie bereits ausgeführt, hat das G. 2218/1994, mit gewissen Ausnahmen, alle relevanten Zuständigkeiten der ehemaligen Präfekten und der anderen Regionalorgane, die in die Präfekturen eingegliedert waren, den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften zweiter Stufe übertragen. In diesem Sinne zählt nun Art. 186 G. 3852/2010 im Einzelnen die Entscheidungs-, Koordinations- und Beratungskompetenzen der selbstverwalteten Regionen nach dem Enumerationsprinzip auf, die bisher von den präfektoralen Selbstverwaltungen bzw. Staatsministerien wahrgenommen wurden. Nach der revidierten Verfassung von 2001 (Art. 102 Abs. 1 Satz 4 Verf.) kann sogar die Ausübung von Zuständigkeiten, die zur Aufgabe des Staates gehören, durch Gesetz den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften zugewiesen werden. Auf der Grundlage dieser Verfassungsbestimmung wurde die Ausübung von Rechtsetzungsbefugnissen auf dem Gebiet der Bauleitplanung durch Art. 10 Abs. 1 G. 3044/2002 zunächst dem Umweltminister, den (bisherigen) Generalsekretären der Region und den (ehemaligen gewählten) Präfekten zugewiesen. Diese Delegation wurde aber durch den Staatsrat als verfassungswidrig angesehen, mit der Begründung, dass es sich hierbei nicht um „besondere Fragen oder Fragen mit örtlichem Interesse oder mit technischem oder Detailcharakter“ im Sinne von Art. 43 Abs. 2 Satz 2 Verf. handle, zu deren Regelung andere zentrale, regionale oder kommunale Verwaltungsorgane ermächtigt werden können; solche zentralen Staatsaufgaben, die nach der Verfassung (Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Verf.) „unter der Regelungszuständigkeit und Kontrolle des Staates“ stehen, könnten vielmehr in der Regel nur „auf Grund und im Rahmen eines besonderen Ermächtigungsgesetzes“ durch Präsidialverordnung geregelt werden, die auf Vorschlag des zuständigen Ministers ergeht (Art. 43 Abs. 2 Satz 1 Verf.).[59] Auf der anderen Seite stößt die Gleichsetzung von Staatsaufgaben mit Aufgaben der staatlichen Verwaltung, die nur durch Präsidialverordnung und nicht durch andere administrative Rechtssätze geregelt werden dürfen, auch auf Kritik.[60]