Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia

Si bien la economía mundial no impacta de modo homogéneo en todos los territorios, en su mayoría se puede reconocer algún elemento particular o efecto específico producto del proceso de reconfiguración subestatal tras el impacto de la globalización. Desterritorialización y re-territorialización serían así el resultado del movimiento del capital trasnacional, de la generación natural de nuevos espacios de acumulación, producción y consumo, y de las políticas públicas diseñadas para atraer a ese capital o mitigar su ausencia.

Lo subestatal y lo global no se excluyen mutuamente. Lo primero debe entenderse como un aspecto de lo segundo (Robertson y White, 2004), como el ámbito territorial donde se vive lo global. Los gobiernos no centrales se encuentran interconectados por flujos, generando cambios en su perfil pero, sobre todo, modificaciones en sus políticas públicas. Este escenario endógeno favorece procesos de integración regional y el desarrollo de cooperación transfronteriza. La glocalización sería, entonces, la globalización de lo propio, del territorio, del concepto ajustable de lo local;19 que institucionalmente se plasma en un incremento de las competencias y del papel de las autoridades subestatales en la gestión del desarrollo económico y social de los territorios bajo su jurisdicción (Swyngedouw, 1997; Boisier, 1997).

La vinculación global-local se constituye a partir de una tensión: la desterritorialización se da en paralelo a la reinvención del territorio como requisito funcional y como principio político del nuevo orden glocal. Como sostuviera Bauman (2006: 91) “parece haber una afinidad íntima, un condicionamiento mutuo y un fortalecimiento recíproco entre la globalización de todos los aspectos de la economía y el renovado énfasis sobre el principio territorial”. En este mismo sentido, el ensayista alemán Abdreas Husseyn ha manifestado que el mundo está glocalizado en múltiples estratos y jerarquías que existen en el intercambio cultural trasnacional. Por eso la noción glocal que acuña Robertson tiene mucho sentido, porque refiere a la tensión permanente que existe entre lo global y lo local, y cómo lo local incorpora y resignifica lo global (Friera, 2006).

La creciente importancia de ciudades y regiones ha estimulado el estudio de las formas y los mecanismos de articulación territorial, entendida ésta en términos de la estructuración de actores, grupos e instituciones a favor del desarrollo. Este debate ha tenido una recepción más amplia en los ámbitos de la gobernanza. Por su parte, en términos económicos, las autoridades locales actúan crecientemente como agentes emprendedores, orientados a mejorar las ventajas locales, las capacidades productivas, y a generar cadenas de valor en sus jurisdicciones territoriales, a fin de convertirse en nodos competitivos de la economía global. Para ello emplea distintas estrategias que incluyen el place branding y el marketing territorial, la consolidación de alianzas público-privadas y partenariados, la acción reticular multiactor, entre diferentes opciones político-institucionales que contribuyen a la planificación estratégica del territorio y su posible alineamiento con la cooperación internacional.

Como resultado de los debates glocales, ha tomado cuerpo la denominada perspectiva endógena, que persigue cambios en los fundamentos teóricos del desarrollo.20 La visión del desarrollo endógeno se basa en la necesidad de delinear una política de creación de recursos y capacidades específicas a escala territorial, poniendo énfasis en los procesos de tipo bottom-up (desde abajo hacia arriba). El fortalecimiento del sistema de convergencia de la proximidad se expresa en la capacidad de los gobiernos no centrales de liderar y orientar estratégicamente la convergencia entre los diferentes niveles, a partir de una planificación estratégica territorial y al desarrollo de las capacidades locales y responsabilidades públicas.21 En términos generales, junto a Brenner (1999; 2004) podría decirse que la desnacionalización de la economía y la consiguiente reconfiguración de las jerarquías urbanas no eliminan el rol del Estado como forma de territorialización de capital, sino que produce una desnacionalización de su estructura, privilegiando los niveles de regulación y de circulación de capital subestatales y supranacionales.

La localización geográfica de los gobiernos no centrales fronterizos favorece casi naturalmente acciones paradiplomáticas. Dicha interacción se ve estimulada cuando los territorios participan de una estrategia de conectividad física, cuando existe un apoyo político de alto nivel (desde los gobiernos nacionales) y cuando se reconoce políticamente la participación de los gobiernos no centrales como instancia institucional fundamental para una positiva gobernanza en las fronteras y en cuanto articuladores de la sociedad civil local (Rhi-Sausi y Oddone, 2012).

En los territorios de frontera, la paradiplomacia adquiere características particulares (Oddone, 2013). Las fronteras representan un “fuerte acto de imaginación del mundo” (Van Houtum, Kramsch y Zierhofer, 2005: 3) y una separación arbitraria y política de territorios que muchas veces están naturalmente unidos; dado que la “territorialidad exclusiva de los confines lineales de los Estados es (y ha siempre sido) solamente una convención” (Cuttitta, 2007: 31). Las comunidades de los territorios de frontera han desarrollado frecuentemente un grado de integración mayor con las comunidades vecinas —aun perteneciendo a diferentes Estados— que con los propios centros políticos y económicos nacionales, respecto de los cuales suelen ocupar una posición más bien marginal. La territorialidad en la frontera se impone como un elemento fundamental para la planificación del desarrollo económico. Las relaciones fronterizas apuntalan el llamado triángulo del crecimiento entre territorios con distintos factores de producción y niveles de complementariedad (Cornago, 2009; 2010a) que resulta muy atractivo para el desarrollo de estrategias de marketing territorial.

La cooperación territorial en zonas de frontera es estimulada principalmente por la proximidad física, que favorece el conocimiento recíproco y el intercambio. Otro vínculo importante radica en las problemáticas compartidas por los territorios, como la contaminación ambiental, el declive industrial de algunos sectores o las exigencias de diversificación económica. Un elemento ulterior que favorece el intercambio fronterizo es la diversidad regulatoria y legislativa de la que son objeto los territorios que pueden limitar o auspiciar la articulación y complementariedad: en las zonas de frontera “la intensidad suele ser acentuada por la diversidad contrastante en términos de contexto económico general, mercado de trabajo, régimen fiscal, disponibilidad de bienes de consumo y hasta por la disponibilidad del suelo edificable” (Dell’Agnese, 2003: 80).

[…] la crisis del Estado nación y las tendencias hacia la globalización y la integración han impactado directamente sobre el referente territorial […] y particularmente esto se advierte en las áreas de frontera que han tendido a convertirse en espacios de transición o interfase donde prima la cooperación y las estrategias transfronterizas y la construcción de un espacio vivencial de hibridación cultural, luego de haber sido durante décadas zonas de tajante diferenciación, tensión y control cultural, económico y militar. Asimismo, frente al debilitamiento del Estado nación, las regiones o unidades territoriales subnacionales han ganado importantes espacios de poder, vía descentralización de funciones administrativas y tienden a vincularse e insertarse en la nueva división territorial global de manera más directa, con menos mediaciones de parte del Estado nacional (Ciccolella, 1997: 59).

El devenir histórico-económico ha puesto de manifiesto el peso territorial de las fronteras. El crecimiento económico demostrado por algunas fronteras, así como el hecho de ser nodos claves en la integración del espacio físico regional, la presencia de determinados recursos naturales estratégicos, y la constitución de bienes públicos compartidos, han despertado un creciente interés por ellas, que no necesariamente se ha traducido en el desarrollo de políticas institucionales al interior de los procesos de integración regional. Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado de permeabilidad de sus límites, de acuerdo con la rigidez de la agenda de la seguridad internacional, las iniciativas regionales que promuevan la integración, los acuerdos interjurisdiccionales, el peso de la política nacional, el nivel de autonomía de los gobiernos subestatales y los procesos de descentralización en curso.22

En la búsqueda de una respuesta y de un marco de referencia para este tipo de procesos espontáneos llevados a cabo por las comunidades, los gobiernos no centrales establecen relaciones con instituciones homólogas más allá de la frontera. Ello los convierte en promotores de las relaciones fronterizas, como una estrategia de potenciación del desarrollo económico y social del propio territorio, a través de las interacciones que genera la línea de frontera.

La reestructuración de la economía política global, generada por la emergencia de procesos de globalización y regionalismo, ha provocado nuevos ordenamientos socio-espaciales e institucionales, e incluso las dinámicas y planteamientos sobre las fronteras y especialmente de las denominadas ciudades gemelas en sus procesos de internacionalización. El análisis de las fronteras y las dinámicas que las rodean en un proceso de integración se convierte en relevante frente a la distinción entre fronteras externas y fronteras internas.

Corolario: el territorio en la actividad paradiplomática

El fenómeno paradiplomático es multidimensional y, en consecuencia, también lo es su estudio. Las aproximaciones —tanto teóricas como prácticas— a la internacionalización de los gobiernos no centrales han seguido diversos enfoques y variantes. En el presente capítulo se revisaron las causas, motivaciones y perspectivas analíticas, como canales de acercamiento al fenómeno paradiplomático, destacándose que las tres coinciden en la relevancia del territorio.

En términos de contexto, se podría sostener que la reconfiguración territorial se ve estimulada a partir de los procesos de apertura económica externa, pero fuertemente sostenida desde lo interno a partir de los procesos de descentralización en algunos mecanismos de toma de decisión, especialmente en países democráticos (aunque no exclusivamente). Este nuevo escenario indujo a los gobiernos no centrales a crear y co-crear estrategias para ser más productivos y competitivos a escala global y, al considerar la incorporación de nuevos actores y socios, se espera una contribución en la distribución social y territorial de los nuevos beneficios, es decir, disminución de la desigualdad y de las asimetrías.

El factor fronterizo se constituye en causa para la internacionalización de los gobiernos no centrales, debido al debilitamiento de las fronteras. Ello difumina la barrera entre la entidad subestatal y su contraparte al otro lado de la línea fronteriza. La gestión de los asuntos transfronterizos se presenta como una motivación y oportunidad para el desarrollo de una paradiplomacia con características identitarias particulares. Para entender ese proceso, la perspectiva del desarrollo territorial permite analizar cómo se vincula la sociedad con el mercado global. Los gobiernos no centrales deben contar con las capacidades necesarias para articularse con otros niveles y con otras unidades subestatales, a fin de dar respuesta desde la gestión pública local a los cambios generados por la globalización y ante la posibilidad del surgimiento de nuevas asimetrías territoriales, así como la ampliación de las existentes que, por lo general, se traducen en desigualdad socio-económica.

La reestructuración de la economía política global como causal de las nuevas territorialidades (Uitermark, 2005) afecta el diseño y la ejecución de la paradiplomacia. Esta opción de política internacional desarrollada por los gobiernos no centrales ha puesto de relieve el peso del territorio en los procesos de internacionalización y ha contribuido con una relativización de los considerandos para la definición de las fronteras internas y externas en términos nacionales y de los procesos de integración regional. Hasta qué punto las características del territorio impregnan el proceso de internacionalización local o regional, el perfil de la paradiplomacia y su participación en los procesos de integración regional, deberá ser abordado en estudios posteriores con el objetivo de profundizar en este debate conceptual y metodológico.

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* Investigador asociado al Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat.

1 Véanse Keating (1999); Marx (2008); Drnas de Clément (2011); Michelmann (2007); y Moreira, Senhoras y Vitte (2009), entre otros.

2 Véanse García Segura (1996); Tussie (2004); Campbell y Fuhr (2005); Aranda, Ovando y Corder (2010); Milani y Oliveira (2011); y Nasyrov (2003), entre otros.

3 Véanse Kincaid (2003; 2010) y Requejo (2010), entre otros.

4 Para Keohane y Nye (1977) el final de la Guerra Fría venía acompañado de nuevos temas en la agenda internacional, así como actores de naturaleza no estatal. “Vale la pena mencionar que estos autores no realizaron una construcción teórica sobre el relacionamiento internacional a partir de actores subnacionales, pero su entendimiento sobre el surgimiento de relaciones intergubernamentales y transnacionales, en paralelo con las relaciones interestatales, contribuyó con el desarrollo teórico de la proyección internacional desde el componente subnacional o subestatal” (Oddone, 2016b: 48). No siempre el término utilizado fue el de interdependencia. Al mismo tiempo que escribían Keohane y Nye (1977), lo hacía Manning (1977), denominando a la nueva realidad como interméstica (intermestic). Se resumía en un único término a las características de los nuevos temas que, si bien se trataban a nivel internacional, afectaban directamente a los intereses políticos y económicos locales.