Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia

Capítulo 4

El lugar del territorio en los estudios paradiplomáticos

Nahuel Oddone

Mariano Álvarez*

Perspectivas analíticas de la paradiplomacia

Existen tres grandes enfoques para aproximarse al fenómeno de la paradiplomacia. El primero, a partir de sus causas, centrando el análisis en qué condiciones son necesarias para que los gobiernos no centrales se internacionalicen. El segundo, son las motivaciones, es decir las razones por las cuales las entidades subestatales se involucran en asuntos exteriores. Finalmente, el estudio de la paradiplomacia puede ser observado desde distintas perspectivas analíticas: la definición de actor internacional; la política exterior y los procesos de tomas de decisión; el desarrollo territorial; la integración regional; o la gobernanza. Los tres enfoques presentan validez propia, dependiendo de los intereses del investigador. Lo que se hace notar en este capítulo es que las tres clasificaciones comparten una misma dimensión: la territorialidad.

Figura 4.1. Enfoques para el análisis de la paradiplomacia.

Fuente: elaboración propia.

¿Qué provoca la internacionalización

de los gobiernos no centrales?

Se suele argumentar una pluralidad de causas para explicar el surgimiento de la paradiplomacia. A continuación, se revisan las principales, agrupándolas en tres grandes categorías. En primer lugar, se presentan las que responden a crisis o cambios en el sistema internacional; en segundo lugar, las relacionadas con cambios en el Estado; y finalmente, las que surgen desde el ámbito subestatal.

Respecto al sistema internacional, uno de los argumentos más frecuentes es la globalización. Si bien no se encontraba presente en la primera tipología de causas realizada por Soldatos (1990), su influencia en trabajos posteriores es indiscutida. Sobre el papel que juega en el desarrollo de la paradiplomacia, existen tres grandes posturas. Una indica que la globalización es la principal causa;1 otra, le otorga importancia pero no de manera exclusiva sino complementaria a otras razones también necesarias,2 como los procesos de regionalismo; el último grupo afirma que la globalización es sólo el contexto en que se desarrolla la actividad paradiplomática, sin ser la causa detrás de la misma.3

El segundo argumento más utilizado sobre los cambios en el sistema internacional, es el de las crisis económicas. La incapacidad mostrada por el Estado para proteger a los gobiernos no centrales de los vaivenes económicos habría obligado a éstos a buscar herramientas para defenderse y una de ellas sería la paradiplomacia. Esta interpretación tiene un basamento más bien reactivo de la paradiplomacia. En su primer trabajo, Duchacek (1984) advertía al respecto, pero no colocaba a la crisis como la causa principal, ésta jugaba más bien un rol catalizador. Dicha postura fue reforzada por Borja (1997), para quien la crisis fue la que generó el boom de la actividad paradiplomática en los setenta y ochenta. Keating y Loughlin (1997) afirman que el papel jugado por la crisis es el de un punto de inflexión entre la regionalización y el regionalismo, trasladando la movilización de las regiones subestatales desde una dinámica top-down impulsada por el gobierno central, a una bottom-up impulsada directamente por los gobiernos no centrales. En América Latina, Bernal Meza (1990) sostiene que este fenómeno ocurrió con la crisis de los ochenta, la cual habría puesto en evidencia las asimetrías territoriales al interior de los países.

El incremento de la interdependencia,4 o el reconocimiento de ésta por parte de los gobiernos no centrales, es mencionada como la tercera causal, con dos grandes líneas argumentales. La primera, surge inclusive antes del auge de la paradiplomacia, ya que a partir de los setenta las personas habrían comenzado a tomar conciencia de la interdependencia que tenían con el resto del mundo (Alger, 1977), por lo que Duchacek (1984; 1986; 1988) argumenta que este reconocimiento es la mayor causa de la paradiplomacia. Una segunda aproximación, coloca a la interdependencia con otras causas como la globalización (García Segura, 1996), o como uno de los factores que influyen en el surgimiento del fenómeno, pero no ya como el factor principal (Soldatos, 1990).

El segundo grupo de causas se relaciona con las transformaciones llevadas a cabo desde y dentro de los Estados, ya sea administrativa o económicamente, que han motivado o posibilitado el involucramiento en asuntos externos de los gobiernos no centrales. La más mencionada dentro de este grupo es la democracia, la cual tiene un impacto particular en América Latina a partir de la tercera ola de democratización en la década de los ochenta.5 No obstante, hay trabajos que indican que, si bien los procesos de democratización favorecieron el surgimiento de las actividades paradiplomáticas, el fenómeno también tiene lugar en países no democráticos como China,6 por lo que se la discute en tanto condición necesaria y exclusiva para el surgimiento de la paradiplomacia.7 Asimismo, Kincaid (2010) afirma que el principal factor causal de la paradiplomacia es la libertad de acción producida por la democracia y liberalización del mercado, colocando a la democracia como motor primario. En América Latina el argumento democrático ha demostrado ser particularmente relevante, en un contexto más general en donde la consolidación democrática devolvió mayor autonomía a los gobiernos no centrales.8 Por su parte, Cornago (2010a) afirma que las disputas fronterizas y los autoritarismos políticos habían impedido por décadas el surgimiento de gobiernos no centrales fuertes en América Latina, y esto fue lo que cambió con la consolidación de la democracia y el nuevo empuje de los esquemas de integración (Cornago, 2006). En años recientes, autores como Requejo (2010b) u Oddone (2016a) han reposicionado la tesis democrática como causa de las actividades paradiplomáticas.

La descentralización, como fenómeno político, también forma parte de este grupo y era ya advertida como causa de la paradiplomacia por Duchacek (1988). En los noventa, las mega-tendencias mundiales condujeron a la descentralización, generando una nueva geografía del poder, donde el territorio adquirió una centralidad (Huerto Romero y Madoery, 1997) que se trasladó a su proyección en la esfera internacional.9 Cornago (2010a) ha subrayado que los procesos de descentralización afectaron el régimen de la política exterior, entendido como “el conjunto de principios, reglas y normas que, formalmente reconocidos o no, establecen el límite de las opciones políticamente permisibles para un gobierno en su política exterior” (Kigley, 1987: 247) y desde la perspectiva de que

las estructuras constitucionales y las relaciones políticas internas no sólo ayudan a determinar los procesos a través de los cuales emerge la acción exterior que también pueden afectar materialmente a la propia sustancia de esas políticas y a la capacidad disponible en los gobiernos para lograr sus objetivos en el sistema internacional (Cornago, 2010a: 119).

Otros trabajos recientes presentan una postura distinta, al colocar la descentralización como una causa no directa. Por ejemplo, Barros y Silva (2007) afirman que es la paradiplomacia quien presiona para la descentralización del poder político internacional, contribuyendo así a una mayor democratización del sistema internacional.

La apertura económica y consecuente liberalización del mercado es la tercera gran transformación del Estado que es vista como causa de la paradiplomacia. Entre los primeros trabajos de esta línea se encuentra el de Thompson (1990), según quien dos de las tareas primordiales de los gobernadores en los Estados Unidos son incrementar la economía de sus estados y ofrecer oportunidades laborales a sus ciudadanos. Habría sido debido a los cambios en la economía que los gobernadores debieron extender sus esfuerzos al área internacional, a fin de cumplir con dichas funciones. El efecto de esta transformación se dio en dos niveles: por un lado, la liberalización del mercado redujo el papel del Estado; mientras que por otro, enfrentó a los gobiernos no centrales a la competencia internacional (Kincaid, 2003). Russell (2006; 2010) denomina a la corriente como globalismo, una línea de pensamiento que asegura que la gobernabilidad a nivel nacional es poco o nada efectiva en un mundo sin fronteras, por lo que el Estado ya no es funcional a las necesidades de sus partes.10 De esta forma, los gobiernos no centrales saldrían al exterior en búsqueda de inversiones para poder generar empleo, renovar la base productiva y desarrollarse económicamente.11 En América Latina, este argumento encontró fuerte eco en los trabajos de Colacrai y Zubelzú (1994; 2004), quienes, si bien indican que la internacionalización de los gobiernos no centrales en Argentina comenzó con la redemocratización, afirman que la misma tomó fuerza con el proceso de apertura económica emprendido en los noventa.12

El tercer grupo de causas se refieren a cambios o situaciones que se dan en el nivel subestatal, es decir que surgen directamente desde los gobiernos no centrales. La imitación (me-tooism) ha estado presente desde temprano como causal de la paradiplomacia. Algunos gobiernos no centrales establecieron contactos con el exterior simplemente para emular el éxito que otros habían tenido atrayendo inversiones o empresas (Duchacek, 1984). Dicha imitación llevó en los ochenta a la apertura apresurada de muchas oficinas de representación en el extranjero, práctica que era llevada a cabo desde hacía décadas por Quebec y que fue emulada por otros gobiernos locales.

El factor fronterizo, por su parte, ha estado presente desde los primeros trabajos de Duchacek (1984; 1986), pero en aquellos el autor se centraba en el debilitamiento de la frontera por fuerzas internacionales, lo que a la postre se convertiría en una oportunidad para el desarrollo paradiplomático transfronterizo de los gobiernos no centrales. La paradiplomacia transfronteriza constituye un eje de articulación fundamental para la cooperación territorial en América Latina, debido tanto a las distancias entre los centros urbanos como a los condicionamientos geográficos y recursos naturales compartidos. Su estudio ha generado un grupo importante de trabajos que discurren sobre el isomorfismo institucional para fortalecer la paradiplomacia en diferentes contextos regionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), así como en contextos binacionales como las fronteras de México con Estados Unidos, Guatemala o Belice.

Finalmente, el separatismo debe ser también considerado, y según Paquin y Lachapelle (2004), es una de las variables más apreciables y la más ignorada en los estudios de paradiplomacia. No obstante, los esfuerzos independentistas a través de la paradiplomacia son una forma ambiciosa de ésta (Lecours, 2002) y la que generaría reales inconvenientes con el Estado (Wolff, 2007). Es por ello que se hace una distinción entre paradiplomacia y protodiplomacia, tal y como lo hiciese Duchacek en su último trabajo (1990) y que retomaran posteriormente Philipart (1997) y Álvarez (2016).

¿Cuáles son los motivos de la actividad paradiplomática?

A diferencia de los argumentos respecto de las causas, aquellos que se focalizan en las motivaciones de la paradiplomacia son un grupo más reducido y con argumentos más consensuados. Se trata de clasificaciones a grandes rasgos que ofrecen áreas de interés o tipos de motivaciones dentro de las cuales pueden ubicarse las particularidades de cada caso. Asimismo, normalmente las actividades paradiplomáticas tienen un objetivo específico y no intereses amplios como es el caso de la política exterior de los gobiernos centrales (Keating, 2000), por ello el análisis de motivaciones resulta frecuentemente más simple.

La clasificación más difundida fue presentada por Keating (1999),13 quien propuso tres categorías: económicas, culturales y políticas; luego, él mismo (Keating, 2003) incluyó las motivaciones secesionistas dentro de las políticas, como categoría separada y bajo el nombre de protodiplomacia. Kincaid (2003) incorporó una cuarta: los asuntos transfronterizos. Posteriormente, Michelmann (2009) utilizó dos de las tres motivaciones de Keating —la económica y la política— y agregó las altruistas. Álvarez (2016) produce una nueva clasificación basada en dichos autores, agrupando las motivaciones en económicas, culturales, políticas, altruistas y fronterizas.

Las motivaciones económicas suelen ser colocadas como las más importantes (Michelmann, 1990; 2009; Keating, 2000; 2003), debido a que los ciudadanos miran primero a sus gobernadores más cercanos para reclamarles por su situación económica. A su vez, esta motivación no sólo lleva a actuar directamente en la arena internacional, sino también a participar en las negociaciones de tratados internacionales de manera indirecta. Asimismo, la búsqueda de inversiones para aumentar el crecimiento y el empleo, la apertura de nuevos mercados para los bienes producidos por firmas locales, y la recepción de transferencia de tecnología para modernizar el aparato productivo, junto con la promoción de la región como destino turístico, son motivos económicos per se para la paradiplomacia (Keating, 1999). Las regiones se vieron en parte forzadas a salir a buscar inversiones, mercados y tecnologías, debido a que, conforme las economías nacionales se enfrentaron a la globalización, sus políticas de desarrollo regional disminuyeron (Keating, 2003), generando a la postre una mayor coordinación con otras escalas, ya sean supranacionales o subnacionales / subestatales, e impactando incluso en las interpretaciones de la conceptualización sobre la gobernanza.

Las motivaciones culturales fueron originalmente expuestas en referencia a los grupos étnicos o culturales que se encontraban inmersos en Estados plurinacionales (Michelmann, 1990). El contar con una lengua o cultura propia constituía una motivación para que los gobiernos no centrales buscasen recursos y apoyo en la arena internacional, especialmente cuando el Estado fuese contrario a la particularidad cultural, o la zona de la que es originaria la lengua se encuentra en otro Estado. Ello no implica necesariamente un deseo independentista (Keating, 1999; 2000; 2003). Kincaid (2003) incorpora en este grupo también a los simples intercambios culturales, es decir, actividades que son llevadas a cabo sin fines políticos o de supervivencia identitaria.

Existen distintos tipos de motivaciones políticas, algunas atribuibles a que el mundo internacional se presenta como una vidriera para las autoridades subestatales, permitiéndoles salir en la prensa y así promover su carrera política (Michelmann, 1990). El escenario internacional ofrece a los gobernadores la oportunidad de aumentar los intereses de su comunidad, al tiempo que su perfil político personal (Michelmann, 2009). Vale la pena considerar, a modo de ejemplo, el espacio de proyección político ofrecido por la Red Mercociudades en el Mercosur. Por otro lado, la paradiplomacia también puede ser utilizada por regiones sin cohesión política, en donde los gobernadores buscan generar unidad interna a partir de la proyección internacional de la región, para posicionarse en la arena política o para darle mayor relevancia a la región y con ello poder luego reclamar más recursos internamente o en la cooperación internacional, o promoverla turísticamente (De Frantz, 2008).

Otro fuerte incentivo político para la paradiplomacia es el crecimiento de los regímenes trasnacionales de comercio, los cuales han reducido los poderes de los gobiernos no centrales, sometiéndolos a tratados en los cuales no han participado, acabando con la distinción entre política nacional e internacional (Keating, 2003). Ello ha llevado a un grupo de gobiernos subestatales a reclamar un lugar en la mesa global basado en el poder que éstos tienen como tomadores de decisiones en la agenda mundial.14 Por último, Kincaid (2003) enumera una larga serie de motivaciones políticas, que van desde reclamos de los ciudadanos por intereses particulares —como la proliferación nuclear— hasta la búsqueda de legitimidad internacional o independencia, pasando por la protección ambiental, la seguridad y la ambición de los líderes políticos, ampliando así las variables que inciden en las motivaciones políticas.

Si bien parece claro que la motivación política más directa se da en las regiones con aspiraciones nacionales o gobernadas por partidos que buscan soberanía (Keating, 2000), es necesario separar las aguas entre las actividades que persiguen la independencia y las que no. Las primeras deben ser denominadas protodiplomacia, ya sea que su objetivo directo fuese la independencia o si estuviesen preparando a la opinión pública internacional o buscando simpatizantes que estuviesen dispuestos a reconocer su independencia. En cambio, si la motivación política no es conducente a la independencia, sino más bien al reconocimiento de la región como algo más que una simple delimitación geográfica, estas actividades serán consideradas como paradiplomacia.

Las motivaciones altruistas no son nuevas en el ámbito.15 Normalmente son proyectos de cooperación en ámbitos donde algunos gobiernos no centrales cuentan con experiencia, la cual es transmitida a otras unidades subestatales de menor desarrollo relativo. Una de las grandes diferencias respecto de las motivaciones vistas con anterioridad, es que la ayuda se encuentra muchas veces institucionalizada bajo el concepto de cooperación internacional descentralizada, que es particularmente fuerte en la Unión Europea (Rhi-Sausi, 2008). Esto implica que los gobiernos no centrales no actúan solos, por el contrario, frecuentemente lo hacen como agentes de su gobierno central o bien bajo acciones articuladas con otros gobiernos no centrales de su país, de la región o de otras partes del mundo.

Finalmente, Kincaid (2003) incorpora los asuntos trasfronterizos como una última motivación, englobando los temas medioambientales que Michelmann (1990) ya había planteado. Pueden ser asuntos cotidianos y domésticos como el deambular de ganado o el tráfico automovilístico, o más sensibles como la contaminación del agua o del aire. Este tipo de asuntos pueden generar dinámicas de cooperación como los acuerdos entre provincias de Canadá y estados de los Estados Unidos, o de conflicto como la experiencia de la provincia de Entre Ríos en Argentina, respecto del establecimiento de una planta de celulosa en Uruguay. Como se verá más adelante, la paradiplomacia transfronteriza ha crecido ya sea por fenómenos espontáneos surgidos desde los territorios o por fenómenos inducidos, producto de las dinámicas de la cooperación internacional. Además, encuentra un impulso fundamental en los procesos de integración regional, ya que a través de sus diferentes programas se contempla cada vez más la participación de los gobiernos subnacionales.

¿Desde qué perspectivas teóricas

se aborda el estudio de la paradiplomacia?

En el mundo de la pos-Guerra Fría, donde aún persistía la idea de Estado nación omnipotente, la inserción internacional de los gobiernos no centrales planteó la necesidad de revisar los marcos analíticos y formular nuevas aproximaciones a las relaciones internacionales. Ello fue generando una extensa literatura que, en América Latina, es posible sistematizar en cinco grandes perspectivas: a) del actor internacional; b) de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; c) del desarrollo territorial; d) de la integración regional; y e) de la gobernanza (Oddone, 2016b). Esta propuesta no pretende ser una lista exhaustiva de los enfoques teóricos sobre paradiplomacia, más bien busca recoger aquellos más frecuentemente utilizados en América Latina.

El análisis del actor parte de un interrogante absolutamente vigente en el estudio de las relaciones internacionales: ¿quién consigue ejercer su influencia en la esfera internacional? (García Segura, 1993). Es decir, retoma la pregunta de cuáles son los actores del sistema internacional, que ha sido una constante en la evolución teórica de la disciplina. Históricamente, el predominio de visiones estatocéntricas focalizadas en el modelo westfaliano ha limitado la naturaleza y orientación de la política internacional, pero con el surgimiento de las perspectivas transnacionalistas en los años setenta y ochenta, comenzó un proceso de reconocimiento de nuevos actores internacionales y de diversificación de sus canales de relacionamiento, lo cual contribuyó con el desarrollo de la paradiplomacia.

Al igual que en la perspectiva del actor internacional, en las concepciones más tradicionales de política exterior y de procesos de toma de decisiones, han predominado los enfoques centrados en el Estado nación y en la división taxativa entre los asuntos internos y externos. Los modelos burocráticos y organizacionales que analizan la política exterior tendieron a fragmentar su unicidad y favorecieron un acercamiento relativamente lento de ciertos estudios teóricos de las unidades subestatales y su influencia sobre la política exterior nacional. Surgieron así enfoques como la diplomacia de dos niveles (Evans, Jacobson y Putnam, 1993; Putnam, 1998), constituida por un nivel en el que se sientan los representantes del Estado frente a frente a negociar en la arena internacional y, por otro, que desarrollan los representantes del Estado en la arena doméstica, sea para su ratificación o para favorecer la credibilidad de la posición negociadora. En este contexto, Duchacek (1970; 1986), y Michelmann y Soldatos (1990) introdujeron el estudio sistemático del vínculo entre federalismo y política exterior.16

En la perspectiva de desarrollo territorial, como se verá más adelante, el territorio recupera una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado en sus múltiples niveles, a través de los procesos de descentralización, y se valoran las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones, tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional frente a los cambios ocasionados por la globalización.

En el estudio de los procesos de integración regional se ha encontrado un espacio propicio para la consideración de la dinámica de las unidades subestatales. Inspiradas en la experiencia europea, las teorías iniciales de la integración centraron su interés en las motivaciones que animaban a los Estados a transitar un proceso de integración regional, así como las formas y esquemas que éste podía adoptar. El neofuncionalismo permitió ampliar el espectro de análisis al introducir una concepción pluralista de la sociedad, constituida por intereses en competencia que coexisten por medio de arreglos institucionales, dando relativo reconocimiento a las dinámicas de tipo top-down (de arriba hacia abajo) y bottom-up (de abajo hacia arriba) al interior de los procesos de integración regional.

Al reconocer una multiplicidad de intereses, el neofuncionalismo contribuye con el entendimiento de cómo se posicionan los gobiernos subestatales en la dinámica de la integración.17 Visto que la decisión de participar en un proceso de integración regional recae exclusivamente dentro de la potestad del Estado, los gobiernos subestatales concentraron su esfuerzo en la construcción de diferentes formas de influencia, formales e informales, que —en algunos casos— logran sintetizarse en canales institucionales en donde vienen considerados sus intereses y objetivos (Martín López y Oddone, 2010). Los estudios sobre la vinculación entre la política interna y los procesos de toma de decisiones comunitarios (Bulmer, 1993) también contribuyeron con la representación de las fuentes domésticas como grupos de interés, cuerpos legislativos, partidos políticos y gobiernos subestatales; fortaleciendo la atención en el policy-making, a partir de sus actores, niveles de autoridad y resultados. Será en este marco de integración regional que se definirá la gobernanza como un sistema de negociación continua entre gobiernos ubicados en distintos niveles o escalas territoriales (Marks, 1993). La capacidad de gobernanza no estaría basada en un núcleo fuerte y claramente definido de instituciones colocadas en un territorio, sino a través de procesos y actividades políticas que emanan de la integración entre diversos sujetos y a distintos niveles.

El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación de que los Estados ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que los comparten con otros actores, creando un sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico. Este sistema genera oportunidades y tensiones entre los diferentes actores intervinientes, incluidos los gobiernos no centrales. Los que se inscriben dentro de la perspectiva de gobernanza multinivel entienden, por ejemplo, que la Unión Europea es el resultado de la interacción de múltiples actores en distintos niveles: supranacional, nacional y subestatal, que no están necesariamente ordenados jerárquicamente como sucedía en las relaciones intergubernamentales más tradicionales. Las modificaciones, en términos de actores, competencias, escalas, agendas y funciones en el marco de procesos cooperativos, propuestas por la gobernanza, ocupan un lugar central en las reflexiones teóricas vinculadas a la paradiplomacia.

Las comunidades de aprendizaje locales y las consecuentes modificaciones de las capacidades sociales, producto de los sistemas de gobernanza multinivel, están generando el surgimiento de las denominadas nuevas territorialidades, que encuentran su razón de ser en los enfoques funcionalistas que caracterizan a la paradiplomacia. A modo de ejemplo, en la Unión Europea, la cooperación transfronteriza se ha convertido desde la década del noventa en un tema central de la política regional, ya que es sostenida financieramente en forma comunitaria. De hecho, la difusión de las políticas de cooperación transfronteriza ha seguido un camino local-central-local que puede considerarse típico de cualquier política pública (Uitermark, 2005).

El desarrollo territorial como herramienta

de análisis de la paradiplomacia transfronteriza

Las causas, motivos y perspectivas para el análisis de la paradiplomacia coinciden en el lugar de relevancia que el territorio (entendido no como el mero espacio geográfico, sino como la articulación de éste con la interpretación de los actores sociales) tiene para la internacionalización de los gobiernos no centrales. En este apartado se desarrolla y profundiza la perspectiva territorial a partir de la convergencia de diferentes disciplinas, como la economía política internacional, la nueva geografía económica, la economía del desarrollo y los estudios urbanos. Producto del limitado espacio para desarrollar estas disciplinas en el presente capítulo, se priorizaron los estudios económicos por sobre los urbanos y se presta especial atención al análisis de la paradiplomacia transfronteriza.

Con la internacionalización del capital se fracturó la urbanización industrial que había caracterizado al sistema de acumulación capitalista hasta la década del setenta, particularmente evidente en las capitales nacionales y sus áreas metropolitanas. Este proceso de internacionalización y posterior trasnacionalización del capital impactó geográficamente, modificando las escalas nacionales de acumulación, las regulaciones estatales y los procesos urbanos y rurales, a partir del surgimiento de nuevos centros urbanos y el desplazamiento del campo a la ciudad. Ello a su vez contribuyó con la creciente importancia de determinadas zonas de frontera que se perfilaron como nodos claves para la integración física o comercial, o que poseían recursos naturales estratégicos.

El territorio recuperó una función central en el vínculo sociedad-mercado global, explicando los cambios generados por el Estado, los procesos de descentralización, y las capacidades de respuesta desde lo subestatal y sus posibles articulaciones; tanto a nivel nacional como trasnacional, inter-regional e internacional, para dar una repuesta a la globalización.

En el escenario actual, signado por los procesos de globalización e integración regional, los espacios de frontera juegan un nuevo papel en las dinámicas sociales, económicas, culturales, migratorias, ambientales y de seguridad, en la medida que la función del territorio se transforma y adquiere una relevancia inusitada. El territorio ya no es sólo un elemento de contención y delimitación de los países, ahora forma parte de esas nuevas regiones transfronterizas (Boisier, 1996) que se están creando entre los límites de dos o más países (Ohmae, 1995; 2005). Las interacciones socio-económicas de este espacio ampliado se extienden, creando nuevos escenarios culturales, nuevas dimensiones de desarrollo económico y construyendo nuevas configuraciones territoriales, en un nivel trasnacional que perforan la soberanía (Krasner, 2001), en un proceso de escalamiento del territorio (Jessop, 2004) o de salto de escalas (Smith, 1993), de interdependencia (Keohane y Nye, 1977) o de dinámicas glocales (Robertson y White, 2004).

Procesos de desterritorialización y re-territorialización simultáneos han afectado las relaciones entre gobiernos no centrales y Estados como modos interrelacionados de organización socio-económica, política y geográfica. La reestructuración del proceso de acumulación, los nuevos espacios de producción y consumo, y las nuevas políticas espaciales emergen de la interface subestatal/global. Procesos que en conjunto llevan a una redefinición del lugar de lo subestatal, que pasa a ser un espacio de regulación y organización institucional cada vez más desconectado de las matrices territoriales del sistema interestatal, sustentado en una nueva retórica acerca de lo local.18