Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia

El marco de acción propulsado por las condiciones señaladas, alienta la participación de los gobiernos subnacionales en asuntos internacionales en dos sentidos. Por un lado, las responsabilidades de los gobiernos locales que les son propias y que están vinculadas a la distribución de competencias en el territorio y a las políticas intergubernamentales que no les son exclusivas sino compartidas. Por otra parte, existen asuntos internacionales que permean varios sectores y actividades de los espacios locales. En este sentido, hay una fuerza que empuja a los gobiernos locales a involucrarse en cuestiones relativas a la política internacional y la gobernanza global (Ljungkvist, 2014: 33).

Es deseable que las autoridades locales sean responsables de sistematizar y potenciar las relaciones internacionales de una ciudad, municipio o estado dentro de las competencias propias y compartidas; pues, lo que se internacionaliza es el territorio, con sus actores, instituciones, reglas, relaciones económicas, intereses y expectativas bajo la visión estratégica del gobierno local. Adicionalmente hay que reconocer que bajo los parámetros actuales la acción de internacionalización implica preferentemente la construcción de una estrategia consensuada mediante procesos participativos para legitimar y arraigar la acción pública internacional.

El mundo urbano interconectado:

los gobiernos locales y las agendas globales

Las cumbres y los acuerdos internacionales de las últimas décadas son foros emblemáticos de los cambios que han impactado en la naturaleza del escenario internacional, de los actores y las agendas globales que prosperan entre las naciones y otros agentes. Desde principios de los años noventa fue evidente la incapacidad de los Estados nacionales y de los organismos internacionales a los que habían dado forma para gestionar por sí mismos los nuevos tiempos y vislumbrar los retos que plantea el nuevo orden mundial.

En el caso de los gobiernos locales, su paulatina incorporación como agentes del medio internacional se dio en el marco de varias cumbres y dentro de los acuerdos internacionales que derivaron de su celebración. En muchos casos, los asuntos tratados impactaban con las competencias subnacionales, sin embargo no existían mecanismos institucionales para recoger y hacer valer la opinión de los gobiernos no centrales. De formas distintas los gobiernos locales han asumido un papel protagónico especialmente en asuntos que son de su competencia propia o compartida.

Los primeros avances sustanciales en este campo se reflejaron en los convenios sobre cambio climático y sobre diversidad biológica contraídos a partir de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992) y luego en la II Conferencia sobre los Asentamientos Humanos de la ONU-Hábitat II en Estambul (1996). En el texto final se reconoce “la necesidad imperiosa de mejorar la calidad de los asentamientos humanos, que tiene profundas repercusiones en la vida cotidiana y el bienestar de nuestros pueblos” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, 1996: 1).

Ya para entonces se había evidenciado la necesidad de incluir a los gobiernos locales bajo las nuevas condiciones propiciadas por los procesos de descentralización y la reforma de la gestión pública. Se requería de una plataforma de actores más amplia para alinear conjuntamente la acción hacia los objetivos propuestos a partir del diagnóstico de deterioro del medioambiente y de las condiciones de vida, especialmente en el medio urbano.

En este punto, tomemos en cuenta la tendencia centenaria hacia la concentración de la población en las ciudades, que se presenta como constante y aguda. Se estima que alrededor de tres millones de personas a nivel global se mudan, cada semana, a ciudades. Este ritmo, según cálculos de Naciones Unidas, implica que el 70% de la población mundial radicará en entornos urbanos para 2050 (Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-Hábitat, 2009: 8). Y es en este sentido que va la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos que llama a “forjar nuevos lazos para una acción solidaria en los planos local, nacional e internacional, a fin de mejorar el entorno en que vivimos” (Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, 1996: 1).

Todavía para el inicio del siglo XXI, la Declaración de Estambul se mantenía como la guía de principios y propósitos hacia la vida sustentable en el planeta bajo una concepción de interacción multinivel. Sin embargo, se requería acelerar y concentrar esfuerzos para identificar la problemática fundamental y enmarcarla en objetivos contenidos en una agenda común para su mejor seguimiento desde las distintas escalas del territorio. De ahí surgen en el año 2000 los ocho propósitos de desarrollo humano contenidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) promovidos por la ONU. La realización material de los ODM y de las políticas de desarrollo que de ellos derivan, mostraron la importancia que tienen para su cumplimiento y arraigo la inclusión de la sociedad civil, la academia, las empresas y los gobiernos municipales e intermedios.

Otro impulso reciente para la participación de los gobiernos subnacionales en problemáticas globales se dio en la conferencia Hábitat III en Quito en 2016. Cabe señalar que este encuentro sobre los asentamientos humanos y la sostenibilidad se celebra cada dos décadas y reúne a representantes de los Estados miembros de la ONU. Sin embargo, al cabo de las transformaciones estructurales experimentadas tanto dentro como fuera de los Estados nacionales, la participación de los gobiernos subnacionales se ha tornado definitiva para la materialización de las agendas y los compromisos contraídos por los gobiernos nacionales.

De esta cumbre surgió la llamada Nueva Agenda Urbana. Para su edificación consensuada se necesitaron varios años de trabajo y debate sectorizados con distintos actores. En este importante evento estuvieron representantes de organismos internacionales, Estados nacionales, organizaciones de la sociedad civil y autoridades de gobiernos estatales, regionales y municipales, por mencionar los principales dentro de una gran diversidad en intereses y procedencias. La Nueva Agenda Urbana fue aprobada en Quito en 2016 y ratificada ese mismo año por la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Uno de los grandes logros de esta agenda global es que se reconoce el vínculo estrecho que existe hoy entre la urbanización y el desarrollo. Estos son quehaceres públicos que se cristalizan en el cerco de las funciones de los ayuntamientos y los gobiernos estatales, a partir de la redistribución de las competencias a lo largo de los procesos de descentralización emprendidos desde las últimas décadas del siglo pasado. Ambos procesos, incluyendo conceptualmente a la democracia como parte del proceso de desarrollo, requieren del impulso de una relación multidireccional con otros agentes que interactúan dentro y fuera del territorio.

En un sentido práctico, la descentralización alcanzó a la política exterior (Cornago, 2010) y los gobiernos intermedios y municipales asumieron el abanico de oportunidades, retos, responsabilidades y compromisos comunes propios de las condiciones que han evolucionado hasta ahora. Sin ser menester, gran parte de las entidades federativas, ciudades, metrópolis y municipios están ahora en posición de valorar el potencial de la internacionalización estratégica. Estos suelen fungir como líderes o facilitadores de la acción internacional desde su entorno de ejercicio político constitucional, encabezando o apoyando los intereses de los actores localizados territorialmente.

Así, en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (2015) los dirigentes mundiales aprobaron el Programa de Desarrollo Sostenible para 2030, que incluye un total de 17 objetivos de desarrollo sostenible para, supuestamente, enfrentar las causas de la pobreza, la desigualdad y la injusticia, así como para hacer frente al cambio climático de cara al año 2030. Los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) son una extensión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que contemplaban ocho metas contra la pobreza y que los líderes mundiales se comprometieron a alcanzar para 2015. Es reconocido prácticamente por todos que no se lograron los resultados esperados, por lo que se deberán de reorientar las acciones para la vida sostenible en el planeta y los gobiernos locales ocuparán un sitio importante en la estrategia.

De hecho, en el marco de estas cumbres se ha reconocido el creciente activismo de los gobiernos locales para contribuir eficazmente en la solución de asuntos de competencia multinivel, pues éstos han mostrado capacidad jurídica y material para localizar en el territorio, mediante el ejercicio público, los acuerdos y compromisos contraídos por los gobiernos nacionales. Esta tarea va desde la alineación de las metas y objetivos en los distintos niveles y sectores en un territorio determinado, hasta la determinación de asociaciones estratégicas, la definición de los medios para su materialización y la construcción de indicadores para el monitoreo de avances y rezagos. Claramente, el medio urbano es el frente para lograr estos cambios y los gobiernos locales juegan un rol fundamental.

En particular, el caso de México es ejemplo de un país inminentemente urbano y con una tendencia vigente hacia la concentración de la población en las ciudades y regiones urbanizadas. En 1980, se calculaba que el 51.8% de la población habitaba medios urbanos. Treinta años más tarde, se reportaba al 62.5% del total de la población radicando en núcleos urbanos (Sobrino, 2012: 1). Según este investigador, las principales características de la urbanización del país en la fase comprendida entre 1980 y 2010 han sido el descenso del crecimiento de la población en la zona metropolitana de la Ciudad de México, que había sido tradicionalmente un polo de atracción para los flujos de migración interna y que se convirtió en un expulsor de migrantes nacionales e internacionales.

Otra característica reciente es el crecimiento de la población en ciudades intermedias y zonas metropolitanas en el resto del país. El caso de la zona de Occidente, donde se incluyen Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco y Michoacán, registraba en 2010 al 70.9% de la población en áreas urbanas (Sobrino, 2012: 9). De hecho, se estima que el ritmo de urbanización de 2014 a 2050 será del 60% a nivel mundial, sumando aproximadamente 6 mil 300 millones de personas que habiten zonas urbanas en el planeta (Gardner, 2016: 27). Desde esta perspectiva cuantitativa, resulta evidente el potencial de los gobiernos subnacionales para alcanzar niveles de bienestar frente a severas problemáticas en el campo social, económico y medioambiental.

Un caso excepcional de la contribución de los gobiernos locales a la materialización y continuidad de los acuerdos internacionales fue dado en 2017 por parte de varios gobiernos locales estadounidenses ante el retiro del presidente Trump del Acuerdo de París. Cabe recordar que este histórico acuerdo alcanzó el consenso después de largas sesiones de preparación, coordinadas en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El anuncio de retirada era esperado por los internacionalistas que estaban atentos a las medidas proteccionistas y de distanciamiento del financiamiento de varios organismos internacionales que había anunciado Trump desde su campaña.

La percepción de este personaje y su equipo sobre los acuerdos internacionales como el alcanzado en París por la administración de Obama es que frenan el crecimiento de la economía estadounidense, lo cual sea posiblemente cierto pero atiende a una amenaza real como es el deterioro irreversible de las condiciones medioambientales globales. En términos generales el Acuerdo de París establece una serie de medidas consensuadas para la reducción en la emisión de gases de efecto invernadero (GEI). Este acuerdo trata de limitar el horizonte de la expansión del uso de la energía fósil no renovable y en cambio, dar aliento a la energía limpia que avanza en sentido contrario de los poderosos intereses de la industria petrolera.

Al día siguiente del anuncio del retiro se formó la Alianza Climática de los Estados Unidos integrada por 12 gobernadores, entre demócratas y republicanos, que se rehúsan a abandonar los objetivos comprometidos en el Acuerdo de París. Primero, más de sesenta alcaldes de ciudades y condados estadounidenses refrendaron por cuenta propia los compromisos ambientales derivados del histórico acuerdo. Posteriormente sumarían 377 alcaldes, incluidas las 10 ciudades más pobladas del país que trasladarían a sus demarcaciones los compromisos globales enunciados en los acuerdos de París para reducir en el ritmo del calentamiento global como consecuencia de las emisiones de GEI. Este suceso evidenció la capacidad de los gobiernos locales de conducir asuntos globales en sus territorios y la relativa autonomía que tienen en el marco de la repartición de competencias y permeabilidad hacia los asuntos globales.

Sin duda, este tipo de experiencia es una muestra de los grandes avances que se han dado en la proyección de intereses locales compartidos con otros agentes para la localización de acuerdos de política global en el terreno. Los acuerdos recientes de Sendai, Addis Abeba, la Agenda 2030, los ODS y la COP 21 sostuvieron cumbres locales paralelas. Estas lograron una comprensión mucho más clara de las implicaciones que tiene el desarrollo inclusivo, sostenible y multinivel para el equilibrio del entramado de la gobernanza multinivel contemporánea. Para los gobiernos locales, así como para el conjunto de la comunidad internacional, las agendas globales que han sido sucesivamente adoptadas apuntan hacia el trabajo coordinado para alcanzar las transformaciones necesarias para contrarrestar los efectos nocivos de la actividad humana en el planeta y fomentar buenas prácticas.

Por otra parte, el principio de subsidiariedad, tomado del Derecho Comunitario europeo, es muy pertinente en esta reflexión pues tiene por objeto garantizar que los efectos de la acción pretendida por alguna entidad pública deberá ser lo más cercana posible al ciudadano en los niveles nacional, regional o local. En este sentido, la subsidiariedad es “seguramente uno de los principios de mayor calado democrático en el contexto de la gobernanza moderna o contemporánea” (Proyecto AL-LAs, 2016: 52). Esto es, si un gobierno nacional no es capaz, no asume como propios o no consigue resolver determinados asuntos prioritarios para el interés de las comunidades subnacionales, éstas legítimamente están en posibilidades de abonar desde su cerco de competencias a la transformación de las condiciones. Por ejemplo, es legítimo para un gobierno local, electo democráticamente, operar como promotor de las potencialidades económicas de la demarcación en el extranjero o colaborar con la búsqueda de nichos y socios comerciales e inversionistas en distintos foros internacionales (Brown, 1995: 237).

Más allá, para Castells y Borja, la escala local actúa como la gestora de las fuerzas globales en el territorio; especialmente en el sector de la competitividad y la productividad, la inclusión socio-cultural, como por supuesto en la representación, participación y gestión de los asuntos públicos (Borja y Castells, 2001). De hecho, la acción internacional de los gobiernos locales contribuye continuamente a la construcción de balances dentro de la gobernanza global desde lo local, al mantener dentro de sus agendas de gobierno asuntos clave como la gestión del agua, manejo de residuos, políticas de transporte, control sobre emisiones y otros muchos asuntos de impacto global e interés local.

Muy posiblemente la mayoría de los países requieren de la actualización de sus marcos jurídicos para reconocer y dar sustento a las nuevas formas plurales de relaciones internacionales de los estados. Igualmente, el Derecho Internacional Público cambiará en los próximos años para adaptarse a la realidad de la acción exterior de una multitud de agentes con propósitos e intereses diversos y frecuentemente divergentes.

Sobre este asunto, hay posturas teóricas que abogan por la transformación de las condiciones estructurales contemporáneas para modular de mejor forma la interacción local-global y viceversa. Por ejemplo, Blank (2006a) defiende la emergencia del derecho local internacional sobre la base de la globalización, la interdependencia y el acelerado proceso de urbanización que se ha tornado en una fuerza de atracción de la población. De este modo, destacan dos fuerzas que presionan en sentidos opuestos: por un lado los intereses, las expectativas y la interacción de los gobiernos locales como actores mundiales; y por otro, el propio fenómeno de globalización que ha multiplicado y apartado los centros de decisión de la zona exclusiva de los gobiernos nacionales.

Esta perspectiva se fundamenta en el argumento de que los gobiernos centrales son incapaces de modular por sí solos las fuerzas, sucesos o fenómenos provenientes del exterior. El Estado como totalidad requiere de las unidades de gobierno subnacionales para enfrentar las fuerzas que encarnan la globalización (Frug y Barrón, 2006). Sin duda, los gobiernos locales mantienen una relación fluida y compleja con el medio internacional, la cual desconoce el Derecho Internacional Público al estar fincado sobre los cimientos del Estado nacional de posguerra que ahora ya no existe como tal.

De hecho, el derecho internacional público sólo reconoce a los Estados nacionales y a las organizaciones internacionales formadas por éstos como sujetos del mismo. Blank (2006b: 266) expone cuatro argumentos fundamentales para justificar, sobre una base democrática, el surgimiento del derecho local internacional: a) los gobiernos locales son entidades públicas territoriales con relaciones internacionales susceptibles de ser regidas por el derecho internacional y por tanto, ser reconocidos como sujetos con obligaciones y potestades internacionales acotadas por el derecho internacional público tradicional y con una esfera propia de acción internacional definida por sus competencias exclusivas; b) deben ser sujetos activos en la regulación de las actividades de las entidades trasnacionales en su demarcación en asuntos de competencia local; c) son actores capaces de contraer obligaciones internacionales a la vez de armonizar y aplicar dentro de sus fueros, las normas del derecho local internacional; y d) los gobiernos locales son participantes activos en la política internacional, ya sea en solitario, asociados con otros del mismo país o con la formación de redes mundiales o con entidades territoriales de otros Estados nacionales.

Esta óptica propone la conveniencia de que operen paralelamente dos formas de regulación del derecho internacional. Una para los gobiernos locales y otra para los gobiernos nacionales. Sin duda este modelo presenta dificultades severas, pero manifiesta con claridad el avance decidido e irreversible de los gobiernos locales hacia asuntos que le competen dentro de la esfera global.

Reflexión final

Desde hace varias décadas los intereses y los compromisos internacionales de los gobiernos estatales y municipales se han extendido y profundizado en varios sentidos. Por una parte, las entidades de gobierno subnacionales o no centrales han particularizado sus intereses dentro del territorio a manera de especialización o vocación productiva y a su vez la han exteriorizado. Esto, a partir de la oferta y demanda de servicios, mercancía o recursos y de la promoción de la atractividad del territorio para la inversión, la producción y el consumo. Esta es una dimensión básica de la acción internacional de los gobiernos locales, sin embargo no es la totalidad. Hay una larga trayectoria de activismo internacional de los gobiernos locales para insertarse como un actor de peso en las agendas de acción global, que sin duda requieren de un marco de acción multinivel y con una plataforma de asociación plural y ejecutiva.

Desde esta perspectiva, la internacionalización de los gobiernos locales no es un fin en sí mismo sino un medio para potenciar en primer lugar el desarrollo del territorio en beneficio público y el bienestar de la población de la demarcación. Sea mediante la promoción comercial o como defensores del medioambiente y los derechos humanos, los gobiernos locales están frente a la oportunidad de cambiar las formas de hacer política y relacionar la autoridad del Estado con la sociedad desde una lógica de proximidad. De la misma manera, los gobiernos locales además de buscar en las relaciones internacionales el beneficio material y simbólico de la población que vive en sus demarcaciones, deben concebirse en acción hombro con hombro con otros líderes locales del mundo que van como socios en diversos sentidos y cómplices en otros.

Esto también bajo la perspectiva de que el proceso de internacionalización de los gobiernos locales, sus organizaciones y redes es una realidad irreversible. Es difícil pensar en un centro urbano que no tenga necesidad de establecer hoy en día contacto con diversos agentes internacionales e involucrarse en asuntos compartidos. Las próximas décadas ofrecen una oportunidad sin precedente para reconfigurar radicalmente las estructuras sociales y económicas sobre las que se ha fincado el desarrollo. Sin duda, como alguna vez señaló Ban Ki-Moon, ex secretario general de la ONU, será en las ciudades —y en los distritos urbanos— donde se gane o se pierda la batalla por un desarrollo sostenible (Proyecto AL-LAs, 2016: 71). Los gobiernos locales y regionales pueden liderar la reformulación de soluciones ascendentes, aprovechar su proximidad con la ciudadanía y aportar un nuevo modelo de gobernanza compartida entre instituciones de distintos niveles de gobierno y sectores sociales y privados.

Sin duda el quehacer público exige que en las distintas esferas se armonicen los intereses y las responsabilidades que emanan de las condiciones locales y globales contemporáneas. Existe una nueva conciencia que aproxima a los ciudadanos y sus gobiernos inmediatos a temas vinculados con el bienestar individual, colectivo y global. La formación de consensos en las agendas de acción global requiere que se restaure la confianza en las instituciones como representantes del interés público, a la vez que se fomente el liderazgo responsable, transparente y proactivo.

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