Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia

Entendido de esta manera, la definición del ILI permitiría establecer una estrategia que, en primera instancia, direccionaría las relaciones internacionales de Jalisco y, en segundo lugar, lograría posicionar al estado, a mediano y largo plazo, como un referente de actividad paradiplomática a través de su vinculación con una diversidad de actores.

El modelo de Calduch (1993) para la construcción de la política exterior comprende tres etapas: la de elaboración, la de ejecución y la de control. En este orden de ideas, el ILI se corresponde con la etapa de elaboración, que se fundamenta en la identificación de situaciones determinadas que requieren de vínculos con el exterior, la evaluación de objetivos y medios para lograrlos, así como la exploración de alternativas y la elección de la más factible. En todo este proceso aparecen transversalmente tanto la definición de áreas temáticas específicas, como la inclusión y participación de los actores al interior del estado que ya llevan por su propia cuenta actividades de internacionalización, como entidades de educación, organizaciones no gubernamentales y asociaciones sectoriales.

Siguiendo el criterio de la tabla 2.3, en el caso particular de Jalisco se observan debilidades respecto a las actividades de cooperación interregional, presencia en redes mundiales, presencia en organismos intergubernamentales y en materia de cooperación al desarrollo. Por otra parte, y debido a razones de índole geográfico, se exceptúan las acciones relacionadas con la participación en procesos de integración supraestatal, dado que actualmente el único caso que existe es el europeo. Además, la cooperación transfronteriza es un factor aplicable únicamente a GNC localizados en zonas fronterizas.

Dicho lo anterior, la primera fase de la construcción del ILI de Jalisco debe enfocarse primero en el concierto de los intereses de los actores internos y de los objetivos planteados en el plan estatal de desarrollo de la administración en turno, y posteriormente adecuarlos a las tendencias de gobernanza a nivel global, definidas como en la agenda internacional de desarrollo. Con ello lograrían definirse las áreas temáticas sobre las que se concentrarán los esfuerzos, por ejemplo, en materia de desarrollo y crecimiento económico, derechos humanos, cuestiones medioambientales, resiliencia de las ciudades, seguridad, entre otros.

Una vez establecidas las áreas temáticas, se requerirán acciones a dos tiempos. Por un lado, reforzar e incrementar las actividades que ya se llevan a cabo: viajes y actividades promocionales, acuerdos de hermanamiento, delegaciones en el exterior, atención a las comunidades en el exterior, cooperación coyuntural, firmas de acuerdos o convenios, y el asociacionismo sectorial político, enmarcadas en un solo cuerpo.

En un segundo momento, perseguir la inserción en dinámicas globales de cooperación interregional (Schünemann, 2006). Por ejemplo, mediante la participación en foros de cooperación entre Norteamérica, Latinoamérica y la región de Asia-Pacífico; intensificar la presencia en redes mundiales de gobernanza de acuerdo con las áreas de interés, incrementar la presencia en organizaciones intergubernamentales en términos cualitativos y cuantitativos, e integrarse en aspectos de cooperación al desarrollo.

Es imprescindible concentrarse en definir los medios, expresados en estrategias y acciones concretas. Esta etapa incluye la designación de recursos económicos, humanos, de infraestructura, así como los instrumentos para hacerlo mediante una valoración de todas las alternativas posibles y la elección en términos racionales y ad hoc con las expectativas y disponibilidad de los recursos; además de coordinar y articular los resultados de las actividades llevadas a cabo por entidades participativas, para que todos los esfuerzos repercutan positivamente en la inserción internacional de Jalisco desde una perspectiva holística del fenómeno.

Una vez construido el ILI, es posible proceder con las etapas de ejecución y control de la política de internacionalización del estado, donde es indispensable la consideración del marco normativo.

Este aspecto es trascendental puesto que, contrario a lo que sucede al nivel federal, en el nivel local otra de las principales características es la ausencia de un marco normativo que regule, especifique y potencie la práctica de acciones internacionales. La trascendencia de este punto recae en las etapas posteriores a la definición del ILI en lo tocante a la ejecución y el control de la política, toda vez que un marco jurídico se encargaría de la atribución de responsabilidades y de la rendición de cuentas, y con ello el establecimiento de dependencias y cargos necesarios para el desarrollo de la política y los procesos de evaluación de resultados. Sin embargo, eso es tema que reservaremos para otro momento.

Actores e intereses

Si lo anterior es nuestro corolario, es primordial identificar los actores que tienen intereses en la proyección internacional en el estado de Jalisco con el fin de conocer a aquellos que operan sobre los elementos funcionales, y tomar ese punto de partida para la construcción de la estructura organizada y consensuada de la inserción internacional.

El concierto de los actores locales y sus intereses es el origen de la idea-sentido-narrativa de la proyección internacional del GNC como parte de la construcción de la gobernanza global desde lo local. Cada uno de los intereses que representan puede corresponder a distintas motivaciones, sean éstos de tipo económico, social, político, cultural, entre otros. Además es importante considerar el origen de cada actor a fin de conocerlo tanto como sea posible.

Figura 2.3. Armonización de actores e intereses (voluntad política).

Cada una de estas categorías es constituida en sí por una pléyade de actores que pueden representar intereses divergentes o complementarios. La siguiente tabla ejemplifica cada uno.

En el caso de educación existe el Consorcio de Cooperación e Internacionalización de la Educación Superior del Estado de Jalisco conformado por la Universidad de Guadalajara (UDG), el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO), la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA), la Universidad Panamericana (UP) y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) en cooperación con la Misión ¡Vamos Guadalajara! y la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología del estado (SICyT) (Universidad de Guadalajara, 2015). La constitución de dicho consorcio significa la cooperación de actores privados y públicos para la proyección internacional y su liderazgo nacional en materia educativa.

En cuanto a las acciones llevadas a cabo a nivel estatal entre 2013 y 2017 en las agendas prioritarias de medioambiente, innovación, desarrollo metropolitano y municipal, transparencia y anticorrupción, igualdad de género, atención a migrantes, infancia, acuerdos de cooperación internacional, hermanamientos, eventos internacionales y visitas internacionales, se han llevado a cabo 28 eventos de tipo económico y 17 giras internacionales (Sanabria, 2018). La incorporación de los intereses del sector productivo en una estrategia integral de internacionalización brinda la oportunidad de generar cadenas de valor no sólo para perfilar la vocación económica del territorio, sino para generar mejores condiciones de desarrollo social.

Por su parte, los organismos de la sociedad civil expresan un amplio conjunto de intereses, tantos como asociaciones existentes. La incorporación de éstos a una visión general de internacionalización permite legitimar las políticas públicas en la materia, construir narrativas sociales para la internacionalización y facilitar sus modelos de vigilancia y fiscalización.

Figura 2.4. Armonización de actores e intereses.

Aunque no existe una fórmula única para armonizar los intereses de los actores territorializados para la internacionalización, es preciso desarrollar las estrategias necesarias que los articulen bajo el liderazgo del GNC, más, si la naturaleza y origen de esos actores responde a distintas dinámicas de la geografía internacional.

Figura 2.5. Los actores que operan en el territorio.

Bajo esta lógica, el GNC se convierte en el procurador del desarrollo local a través de la acción internacional, estableciendo, en armonía con los demás actores, ejes temáticos, geográficos y políticos prioritarios que respondan a demandas comunes y tengan sentido y utilidad social.

En suma, la construcción del ILI supone un esfuerzo de gobernanza local y de coordinación de los esfuerzos de los actores territorializados en su dimensión internacional con el liderazgo del GNC para la generación de áreas de oportunidad y desarrollo local.

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Capítulo 3

Intereses y compromisos internacionales desde lo local: la transformación de escenarios y perspectivas

Leonardo Díaz Abraham

El escenario abierto: los gobiernos locales

como actores estratégicos globales

En gran medida, el espíritu que ha animado las relaciones internacionales de los gobiernos locales está relacionado con procesos estructurales profundos que han determinado las condiciones y características para la integración de su marco de acción. Las grandes transformaciones estructurales mundiales que han dado lugar a la incursión de las entidades públicas subnacionales en los asuntos internacionales se han producido principalmente en razón de: a) los procesos generalizados de descentralización y reorganización de la gestión pública; b) la globalización y la liberalización del comercio, la inversión y los servicios; c) el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación; d) el intenso proceso mundial de urbanización; y e) la integración de agendas globales que requieren de la acción local. Estas corrientes son muy poderosas y a la vez han invitado, han empujado, a los gobiernos municipales y estatales a tomar una posición manifiesta frente a temas antes considerados como exclusivos de los gobiernos centrales de los Estados nacionales.

Este importante viraje que comenzó a darse hace más de treinta años en los pilares de la agenda de la reforma administrativa del Estado, se ocupó de varias dimensiones del quehacer público. Entonces, un escenario de crisis, endeudamiento y escaso desarrollo hizo cada vez más patente la necesidad de reestructuración genérica de la gestión de la administración pública. Las condiciones deficitarias del Estado de bienestar se venían manifestando cíclicamente en los dos modelos políticos y económicos hegemónicos hasta el final de la Guerra Fría.

La administración pública abandonó las formas jerárquicas y centralizadas que caracterizaron su funcionamiento desde la fundación de los primeros Estados nacionales en el siglo XIX, para adoptar mayoritariamente una gestión más descentralizada y con una fragmentación pragmática y funcional del quehacer público. Se echó mano de modelos gerenciales más austeros y controlados mediante enfoques de maximización de recursos, provenientes del sector empresarial. La nueva lógica de eficiencia en el gasto público empujó a la realización de recortes masivos de personal y reducciones en el gasto público, a la reorientación y estrechamiento de la política social, a la privatización de empresas públicas y la consecuente redistribución territorial e institucional del poder político del Estado.

La agenda de la reforma del Estado se abocó en primer lugar a diseñar instrumentos que desalentaran los ámbitos de intervención del Estado en los procesos económicos y financieros. Esta reducción debería de ser acompañada por reformas constitucionales y legales que sustentaran un cambio tan profundo como irreversible. Así comenzó el firme paso de desmantelamiento del Estado de bienestar hacia un Estado modesto y no interventor (Crozier, 1989).

Otro punto fue la reducción de fondos para la operación de programas y organismos públicos que no se consideraran estratégicos. Algunos fueron cancelados, otros redimensionados o bien trasladados al control de la iniciativa privada u organizaciones sin fines de lucro (Aguilar Villanueva, 2006: 143). En este punto, la apertura y la modificación de los marcos legales para la inversión extranjera directa (IED) se tornaron indispensables para asegurar la aplicación y el arraigo del nuevo modelo económico emergente (Babb, 2009). A este redimensionamiento y reorientación del aparato del Estado en general, se sumó la descentralización de las decisiones y la operación de la administración pública hacia unidades de gobierno subnacionales.

Estas condiciones compartidas por muchas otras entidades de gobierno subnacionales en el mundo, llevó a la activación de un tipo de relación que iba más allá de los hermanamientos tradicionales, promovidos durante la posguerra y la Guerra Fría. Los hermanamientos, como acción internacional, obedecían más a una lógica de reforzamiento de los vínculos entre países sin tomar en cuenta a los gobiernos locales y los intereses que representan legítimamente (Díaz Abraham, 2015: 38).

En este punto vale aclarar que en adelante, al referirnos a la acción internacional de los gobiernos locales se alude la labor pública en el terreno de las relaciones internacionales por parte de gobiernos no centrales, locales o subnacionales. En el caso particular de México se hace referencia a las autoridades de las entidades federativas o estados —gobiernos intermedios— y a los municipios como gobiernos locales de forma indistinta, pues la diferenciación de estos dos niveles de gobierno, si no es señalada de forma explícita, resulta irrelevante para el tema que nos ocupa ahora.

El periodo siguiente, caracterizado por el llamado nuevo liberalismo o neoliberalismo empezó a ganar terreno a partir de los años ochenta y noventa del siglo pasado. Entre sus características fundamentales están la apertura de fronteras, la formación de bloques comerciales, así como también la multiplicación de agentes en el medio internacional. De hecho, la corriente neoliberal no se opone necesariamente a la intervención del Estado, sino que desdeña la pasividad mostrada en las últimas décadas por el Estado de bienestar. De lo que definitivamente está en contra esta corriente es la obstaculización de la libre competencia entre intereses privados. El Estado debe ser proactivo en el desarrollo y depuración de las condiciones de competencia real mediante un marco jurídico debidamente adaptado a las nuevas condiciones (Laval y Dardot, 2013: 63).

La implantación del modelo neoliberal o neo-funcionalista desplazó al Estado benefactor y tuvo como guía el programa de reconversión económica conocido como Consenso de Washington, refiriéndose al acuerdo alcanzado entre funcionarios de la Reserva Federal estadounidense, las bancadas en el Congreso, el entonces presidente Ronald Reagan, los técnicos y directivos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (Babb, 2009). Este conjunto de medidas estuvo orientado a permitir a los países de América Latina enfrentar la crisis de la deuda externa que se venía acumulando desde los años setenta, a la vez que extendía en la región los intereses corporativos transnacionales —especialmente estadounidenses— con mayor intensidad y menos limitaciones.

Esta fórmula que construyó la nueva gestión pública consistió en la aplicación llana de medidas de política económica de forma acelerada a partir de los años ochenta. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional estuvieron al frente de la condicionalidad macroeconómica para la transformación que daría paso a una nueva organización mundial de la economía. Después el modelo se fue extendiendo como una tendencia mundial hacia la globalización, en este caso a la apertura de fronteras y mercados. Pues, además de aliviar la presión sobre la deuda externa de los países menos desarrollados e intermedios, se buscaba enfrentar el descenso en las tasas de retorno de beneficio del capital en los países centrales del norte tras la crisis económica acumulada a lo largo de los años setenta (Bustelo, 2003). Es en este escenario de cambios económicos y protestas sociales que emerge el marco que dará lugar a la acción internacional de los gobiernos locales en sus distintas dimensiones.

El enfoque teórico neo-funcionalista, que exalta los beneficios de la integración regional y la formación de comunidades políticas, empezó a cobrar fuerza a la luz de la experiencia exitosa de la ahora Unión Europea. Sin duda, el tránsito hacia la integración por parte de los países europeos fue una gran plataforma para la internacionalización de los gobiernos locales, primero europeos y luego de otros continentes. Como parte de este proceso gradual se habilitaron programas con fondos para la cooperación oficial descentralizada, primero entre gobiernos locales europeos y sus ex colonias, y luego con otros actores internacionales bajo una lógica de asociación más pragmática que ideológica.

A la vez que las condiciones de organización interna de la vida pública y administrativa en los Estados nacionales se fueron transformando rápidamente bajo la batuta del Consenso de Washington, más allá de las fronteras, a través de distintas conferencias y acuerdos internacionales, se abrieron nichos para la participación de una importante variedad de actores para la construcción de agendas globales, pues los gobiernos nacionales ya habían sido rebasados en asuntos tan definitivos como esenciales.

Es posible dar un par de ejemplos relevantes sobre los contenidos que integran la agenda de acción global, como el cambio climático o la defensa proactiva de los derechos humanos como valor universal. Pues como bien afirma S. Curtis (2014: 22) en relación con las ciudades globales y regiones altamente urbanizadas, éstas tienen que buscar una estrategia para enfrentar dos tensiones continuas a la vez que contrarias. Por un lado, la organización territorial multinivel —no siempre jerárquica— del poder político en los Estados nacionales y sus unidades subnacionales; y por otra parte, la forma de organización trasnacional propia del sistema económico capitalista. Una disyuntiva que frecuentemente se manifiesta en el terreno bajo los principios de la democracia versus los propósitos del capitalismo.

Aunque en sus inicios este fenómeno no parecía relevante en sí, ya entonces revelaba una serie de resultados derivados de las transformaciones estructurales, tanto dentro como fuera de los Estados nacionales. El concepto de paradiplomacia o relaciones internacionales subnacionales (Aldecoa Luzárraga y Keating, 2000; Duchacek, 1990; Dyment, 1993) hizo su aparición con contundencia en estudios académicos hacia la década de los noventa, periodo del deshielo de la Guerra Fría. La proyección de intereses desde lo local hacia otros lugares del planeta escapaba por su particularidad a los rasgos generales que dibujan la política exterior de los gobiernos nacionales, que estuvo blindada a la participación de otros actores estatales que no fueran los poderes centrales, y en especial el poder ejecutivo y sus ministerios.

Durante las siguientes décadas este fenómeno evolucionó y atrajo la atención de teóricos, estadistas y tomadores de decisiones. Fue un periodo peculiar, pues contrastaba intensamente con la rigidez en el diseño y operación de la política exterior por parte de los Estados nacionales durante la era bipolar. Entonces se abrió paso a una forma de acción pública internacional que estuvo suprimida por la hegemonía de los gobiernos centrales en los asuntos exteriores.

Entonces el concepto de paradiplomacia comenzó a asociarse con la promoción de los intereses que son propios a los gobiernos locales y sus gobernados en asuntos relativos a relaciones internacionales. Así también, la democratización que se experimentó a partir de la descentralización y la transformación de los gobiernos centrales fue ganando terreno y fue abonando cuotas de legitimidad a la acción de los gobiernos locales mediante las urnas.

Existe una gama amplia de motivaciones para la acción internacional que va desde la proyección de intereses económicos y de atracción territorial, hasta la contribución para solucionar determinada problemática común a otros actores. El aspecto económico es muy relevante en estos temas, si bien es cierto que la financiación altruista o a fondo perdido —salvo en el rubro de ayuda humanitaria— es desde hace bastante tiempo poco usual pues no alienta ciclos de desarrollo (Moyo, 2009). De hecho, el impulso a la actividad económica se concentra en la generación de infraestructura estratégica y de condiciones propicias para detonar el desarrollo territorial o sectorial.

Así, los campos estratégicos para la internacionalización de los gobiernos locales son la atracción de inversión extranjera directa (IED), el fomento de exportaciones, de la oferta de servicios turísticos, culturales y educativos, promoción de polos de competitividad o clústeres de innovación y alta tecnología. Igualmente, el apoyo gubernamental a fórmulas de asociación para la colaboración mixta entre empresas, universidades y sector social, enfocadas a potenciar su interacción con agentes extranjeros.

Hoy en día, los gobiernos locales de prácticamente todo el mundo juegan un papel definitivo en la mejora o deterioro de la calidad de vida de la población que radica en un determinado territorio. Además de las competencias de gobierno que le son propias, son socios estratégicos para la gestión territorial de las políticas públicas multinivel. Como ejemplo sirve la operación de mejores sistemas de atención social en educación, salud y cuidados de población vulnerable, así como para movilidad, seguridad pública, vivienda, inversión y empleo. Igualmente, como sabemos, los gobiernos de los estados y municipios son agentes clave para los procesos de desarrollo material con la generación de infraestructura para la habilitación de nuevas oportunidades.

De tal forma, una gran cantidad de los gobiernos locales han decidido alzar la mirada más allá de sus demarcaciones jurisdiccionales y participar de asuntos cuyo interés es compartido con otros actores públicos, privados y del sector social en el extranjero. La migración, el terrorismo, el deterioro medioambiental, la construcción de acuerdos comerciales, la no proliferación de armamento nuclear, el contrabando, son algunos ejemplos de problemáticas que exigen la interacción de agentes de diversa naturaleza y donde las autoridades subnacionales juegan un rol determinante.