Escuelas en transformación

PRIMERA PARTE

Programas de intervención social en las escuelas: marco legal que las sostiene y su implementación como parte de las reformas educativas de carácter central

Capítulo I

Programas de intervención social en las escuelas: leyes y programas nacionales que los sustentan, y breve revisión de antecedentes históricos

Durante los últimos quince años, se ha ido desarrollando en Chile un conjunto de normativas que ha transformado la perspectiva de educación y las oportunidades de contar con recursos y capacidades para apoyar la labor de las escuelas, especialmente en lo que se refiere a prestar apoyo en contextos de desventaja, apuntando a responder a la diversidad y desde un enfoque más integral del fenómeno educativo1. Este capítulo busca aportar a la construcción de un marco normativo y programático para cada escuela, que esté basado en la política educativa nacional. Para ello, revisaremos las actuales leyes y normas vigentes en Chile que han propiciado nuevos escenarios institucionales y también nuevos recursos, favoreciendo así el surgimiento de los programas de intervención. Haremos una revisión de los siguientes cuerpos legales:

 Ley Nº 20.370 General de Educación (2009), como un macro referente en el contexto educativo.

 Ley Nº 20.248 de Subvención Escolar Preferencial (2008), más conocida como Ley SEP, en tanto apuesta innovadora que combina la posibilidad de responder a las necesidades de las escuelas más desfavorecidas en un proceso de mejora continua.

 Decreto Supremo 170 de Educación Especial (2009), como una oportunidad para precisar diagnósticos técnicos relativos a los niños y niñas y ampliar los recursos disponibles para la integración escolar de aquellos con necesidades educativas especiales.

 Ley Nº 21.040 de Educación Pública (2017), que apuesta por una profunda transformación institucional al traspasar los establecimientos desde las municipalidades al Estado a través de la creación de Servicios Locales de Educación (SLE).

Conocer estas leyes es fundamental para poder estimar de qué manera los programas de intervención escolar se ajustan a las nuevas lógicas propuestas en el marco legal, saber si son coherentes con ellas y si podrían proyectarse como acciones sustentables en el tiempo.

Posteriormente, revisaremos cuatro lineamientos programáticos en que se inscriben los programas de intervención estudiados: Programas de Mejoramiento financiados con los recursos de la SEP, Programa Habilidades para la Vida, Programa de Integración Escolar (PIE) y Programas provenientes del área privada.

Por último, revisaremos brevemente algunas iniciativas históricas destinadas a apoyar a los estudiantes más vulnerables de nuestro sistema escolar y que sirven como antecedente de los actuales programas de intervención.

Marco legal y normativo para la educación en Chile

Ley General de Educación (LGE)

El surgimiento de la ley tiene como antecedente el movimiento social denominado “revolución pingüina”, liderado por estudiantes secundarios el año 2006, quienes al inicio del primer gobierno de Michelle Bachelet se movilizaron y articularon un discurso reivindicativo e ideológico asociado a cambios estructurales en materia educativa. Luego de casi dos meses de movilizaciones, la presidenta de la República dio a conocer una serie de medidas y conformó el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, cuya misión fue llegar a acuerdos amplios en relación a cambios que permitieran mejorar la calidad de la educación (Martinic, 2010).

El Informe final del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación sintetiza el consenso y principales disensos sobre los problemas que afectan al sistema educativo nacional; este documento fue el punto de partida para que el gobierno de la época elaborara proyectos de ley orientados a cambiar la institucionalidad y el marco regulatorio del sistema educativo vigentes hasta ese momento (Martinic, 2010). Tres proyectos de Ley fueron enviados al Congreso: Reforma a la Constitución, la Ley General de Educación y la Ley de Superintendencia. Finalmente, luego de múltiples negociaciones con la oposición se llegó a un Acuerdo Nacional por la Educación, donde se consideró la aprobación de la Ley General de Educación, la creación de nuevas instituciones como la Agencia de Calidad y la Superintendencia de Educación, así como una reforma al Ministerio de Educación y al Consejo Superior de Educación (Vanni y Bravo, 2010).

La Ley General de Educación (LGE, 2009) regula todos los aspectos relativos a educación en Chile. En ella, la educación es definida como “el proceso de aprendizaje permanente que abarca las distintas etapas de vida de las personas y que tiene como finalidad alcanzar su desarrollo espiritual, ético, moral, afectivo, intelectual, artístico y físico, mediante la transmisión y el cultivo de valores, conocimientos y destrezas. Se enmarca en el respeto y valoración de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales, de la diversidad multicultural y de la paz, y de nuestra identidad nacional, capacitando a las personas para conducir su vida en forma plena, para convivir y participar en forma responsable, tolerante, solidaria, democrática y activa en la comunidad, y para trabajar y contribuir al desarrollo del país” (LGE, 2009).

Además de una definición de educación renovada y centrada en la integralidad de las personas, la ley rescata la noción de comunidad educativa y sus derechos. Destaca la importancia de la participación e involucramiento de los distintos actores de la comunidad; responsabiliza a los establecimientos en la generación de instancias de participación. Este elemento es clave a la hora de analizar de qué manera las escuelas han ido implementando programas de intervención social en su interior, qué mecanismos han utilizado y cuán participativa ha sido su gestación y desarrollo.

Adicionalmente a esta ley y bajo sus principios, se ubican dos cuerpos normativos clave para el desarrollo y proyección de los programas de intervención social en las escuelas; se trata de la “Ley de Subvención Escolar Preferencial” y el “Decreto de Educación Especial”, que fija normas para determinar a los alumnos con necesidades educativas especiales que serán beneficiarios de las subvenciones para educación escuela.

Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP)

Esta Ley reconoce las condiciones de desigualdad de niños/as y los establecimientos y busca generar mecanismos para equipararlas con lógica de mejoramiento continuo.

Se crea una subvención adicional por alumno que reciben las escuelas que atienden a niños/as y jóvenes calificados como “prioritarios”2, es decir, aquellos a quienes la situación socioeconómica en sus hogares les dificulte sus posibilidades de enfrentar el proceso educativo. Por su parte, las escuelas deben firmar un convenio de igualdad de oportunidades que implica una serie de compromisos por parte del establecimiento, entre ellos: la elaboración de un plan de mejoramiento a cuatro años con prioridad en los alumnos vulnerables, la no selección y la rendición de cuentas por los recursos recibidos, entre otros aspectos (Carrasco, Pérez y Núñez, 2015).

Es importante destacar que la subvención adicional se establece en función de los alumnos prioritarios: consiste en un 60% por sobre la subvención regular y se entrega a los sostenedores de los establecimientos, con el fin de que sean destinados a elevar los niveles de aprendizaje del conjunto de la escuela. A estos montos se agrega una cantidad adicional de recursos por efecto de la concentración de alumnos prioritarios en el establecimiento; por tanto, a mayor número de niños y niñas en situación de vulnerabilidad mayor será la cantidad de recursos adicionales que recibirá la escuela (Corvalán, 2012).

El año 2011 la Ley fue modificada, aumentando el 20% de la subvención escolar preferencial por alumno/a prioritario, y a partir del año 2014 se incorporó progresivamente la enseñanza media. Parte de este cambio implicó flexibilizar el uso de los recursos, permitiendo capacitar equipos directivos; aumentar horas docentes y de asistentes de la educación y todo personal necesario para mejorar las capacidades técnico-pedagógicas de los establecimientos, permitiéndoles elaborar e implementar adecuadamente el plan; incrementar sueldos y pagar incentivos a los docentes; y exigir a los sostenedores a administrar los recursos SEP en una cuenta corriente única (Mineduc, 2011).

Una publicación del año 2013 evaluó de forma preliminar la implementación de la Ley SEP, destacando que se aprecian mejores condiciones materiales y humanas para enfrentar los procesos formativos y relacionales de la escuela. Se mejoró el clima laboral, lo que tiene más contentos y motivados a los docentes, pues parte de las medidas de colaboración directa para ellos es que dispongan de más horas y apoyo en su labor docente de aula.

Por otra parte, la misma publicación destaca consecuencias y efectos de la Ley SEP en los desempeños Simce en las escuelas en convenio. Desde 2009 se apreció una caída en la brecha de los resultados Simce entre escuelas SEP y no SEP. Las escuelas que han contado con los recursos SEP están muy por encima de aquellas sin SEP, aunque se observa que, a partir del año 2009, comienza una pronunciada caída de la brecha entre ellos. En el caso de las escuelas rurales, donde las escuelas SEP alcanzan a las escuelas no SEP, en la prueba Simce de lenguaje y en matemáticas la brecha se reduce sustancialmente (Román, 2013).

Para comprender la relación entre la Ley SEP y los Programas de Intervención Social, cabe destacar que un número importante de establecimientos destina recursos provenientes de esta subvención para la contratación de profesionales especialistas, que son quienes finalmente lideran y ejecutan la implementación de los programas. Así, por ejemplo, se destacan casos nacionales donde la política educativa local ha optado por implementar programas de intervención social pertinentes a sus escuelas. Un ejemplo es el caso de las “duplas psicosociales SEP” de la Corporación Educacional de Peñalolén, que ya ha sido documentado a nivel nacional (Saracostti y Santana, 2013; Santana, 2014).

Decreto de Educación Especial

Este decreto da cuenta de la nueva Política Nacional de Educación Especial (2005), la cual se enfoca en los siguientes puntos:

 ampliación del acceso a la educación, currículo y gestión escolar

 mejorar la integración escolar y la atención a la diversidad

 fortalecer las escuelas especiales

 participación de la familia, escuela y comunidad

 mejorar la formación inicial y el servicio de los docentes y profesionales de la educación especial y regular

 aumentar el financiamiento de la educación especial

 reforzar los equipos técnicos del Ministerio de Educación

 extender la comunicación y difusión (Marfán, Castillo, González y Ferreira, 2013)

Todas estas medidas tienen un impacto directo en los programas de intervención, pues conforman el denominado Programa de Integración Escolar (PIE). Según investigaciones previas (Santana, 2018), son una de las líneas programáticas más valoradas, ya que son programas estables y permanentes en la escuela y cuentan con profesionales especialistas de diversas disciplinas que ejecutan sus acciones.

El decreto se enfoca en el fortalecimiento de la Educación Especial, siendo reconocida como una modalidad del sistema educativo que desarrolla su acción de manera transversal en los distintos niveles educativos: entrega un conjunto de servicios, recursos humanos y técnicos, conocimiento especializado y ayudas para atender las necesidades educativas especiales que puedan presentar algunos de los alumnos de manera temporal o permanente a lo largo de su escolaridad, como consecuencia de un déficit o una dificultad específica de aprendizaje (Mineduc, 2013).

El decreto indica orientaciones respecto al diagnóstico de las diversas necesidades educativas especiales, regulando el acceso a la subvención especial. Además, expresa un cambio de enfoque en la implementación de los Proyectos de Integración Escolares: se privilegia la valoración de las diferencias individuales y respeto por la diversidad, apuntando a una visión más inclusiva de la educación y poniendo énfasis en el trabajo institucional de cada escuela en favor de la inclusividad (Marfán, Castillo, González y Ferreira, 2013). En el escenario actual, los programas de integración son cruciales y altamente valorados por las escuelas en desventaja (Santana, 2018).

Ley 21.040 que crea el nuevo Sistema de Educación Pública (2017)

La promulgación de esta ley y su implementación en las escuelas públicas impacta directamente en el rol que cumplen los programas de intervención social con sus profesionales especialistas y en la sustentabilidad de dichas acciones. Se trata de una nueva forma de concebir la educación pública y, por lo mismo, será relevante observar la dinámica de los programas de intervención bajo esas directrices, pues deberán articularse con una forma de gestión escolar en clave de calidad educativa, ubicando los apoyos especializados como un elemento crucial para superar las inequidades.

Esta ley plantea una educación “orientada al pleno desarrollo de los estudiantes (…) procurando una formación integral (…), velando por su desarrollo espiritual, social, ético, moral, afectivo, intelectual, artístico y físico (…) estimulando el desarrollo de la creatividad, la capacidad crítica, la participación ciudadana y los valores democráticos” (Ley 21.040, artículo 2, 2017).

El nuevo sistema se construye con la intención de: garantizar calidad de la educación, desarrollar al máximo las potencialidades de niños/as y jóvenes, generar una sana e inclusiva convivencia dentro del aula, entregar oportunidades reales a los estudiantes y que puedan participar activamente e involucren a sus familias (Mineduc, 2018, 14).

Su implementación apunta a una profunda transformación institucional al traspasar los establecimientos desde las municipalidades al Estado a través de la creación de Servicios Locales de Educación (SLE), instancias que serán los nuevos sostenedores de la educación pública. Los SLE estarán coordinados por una Dirección de Educación Pública y contarán con un Consejo Directivo Local y un Consejo Local de Educación. Su implementación se proyecta de manera gradual desde el año 2018 hasta el año 2025, y contará con un sistema de evaluación que acompañará la implementación, realizará seguimiento y aportará al marco jurídico para la evaluación mediante un Consejo de Evaluación (Ceppe UC y Desuc, 2018).

En relación a los recursos destinados y la sostenibilidad, esta ley amplía los recursos financieros para fortalecer la educación pública y extiende el uso de los ya disponibles recursos SEP. Estas reformas financieras implican el incremento de la SEP en un 20% para las escuelas que ya contaban con esta subvención, ampliando la categoría de alumnos preferentes a niños/as que se encuentren en el 3° y 4° quintil de establecimientos que ya tenían SEP. Además, se crea un fondo nuevo denominado aporte de gratuidad. Es decir, desde el punto vista de sostenibilidad económica y técnica, se puede mejorar la implementación de los programas y sus aportes a la calidad educativa de las escuelas en contextos de desventaja.

Lineamientos programáticos en que se inscriben los programas de intervención social en escuelas

Ahora que revisamos los principales cuerpos legales que dan sustento normativo, financiero y técnico a los programas de intervención social escolar, abordaremos lineamientos específicos que han incidido directamente en el diseño e implementación de programas a nivel nacional. Veremos tres grupos de programas que no responden a una revisión exhaustiva de la totalidad de programas presentes en las escuelas chilenas, sino que son aquellos mencionados directamente por las comunidades educativas que estudiamos para la realización de este libro. Los programas que revisaremos son: Programas de mejoramiento que poseen financiamiento de la Ley SEP, Programa Habilidades para la Vida (HpV) y Programas de Integración Escolar (PIE). Adicionalmente, haremos mención de iniciativas privadas que abordan programas educativos y sociales.

Programas de mejoramiento SEP

Los programas de mejoramiento SEP son una herramienta que sitúa a los establecimientos en una lógica de mejoramiento continuo de los aprendizajes de todos los estudiantes y para esto deben comprometer a toda la comunidad y trabajar por mejorar los resultados y sus prácticas institucionales y pedagógicas. Permite abordar la gestión del currículum, el liderazgo escolar, la convivencia y la gestión de recursos (Mineduc, 2013).

Los recursos de la Ley SEP son utilizados por las escuelas para el financiamiento de planes de mejoramiento (Muñoz y col., 2010), lo que puede significar desde la contratación de profesionales del área social hasta la implementación de estrategias de apoyo familiar que requieran un abordaje interdisciplinario en la escuela.

Para ejemplificar con un programa totalmente financiado con recursos de la SEP, revisaremos el Programa de Duplas Psicosociales de la Municipalidad de Peñalolén. Este programa combina las directrices de la política educativa y de la política de infancia a nivel local, bajo condiciones específicas de un municipio que se ha preocupado de movilizar a diversos agentes de forma coordinada y colaborativa, para dar sostenibilidad a estos lineamientos. En este programa, “los equipos psicosociales instalados en los colegios municipales de Peñalolén tienen tres ejes orientadores de su hacer: el Padem (Plan Anual de Educación Municipal), la política local de infancia y la Ley de Subvención Escolar Preferencial” (Saracostti y Santana, 2013).

Primero, en el Padem del año 2009, se estableció que la intervención psicosocial debía orientarse a: 1) el trabajo con estudiantes que presentaban situación de vulneración de derechos; 2) el mejoramiento del clima escolar y promoción del buen trato; 3) la intervención en crisis al interior de los establecimientos. Para este fin, los profesionales conformaron equipos que se llamaron de “buen trato” (Cormup, 2011, 6).

En segundo lugar, de acuerdo a la Política de Infancia y Adolescencia del municipio (2012), la concepción de infancia se relaciona con dos áreas: la vulnerabilidad y la protección social. Desde ahí, se desprenden cinco principios orientadores del diseño, implementación y evaluación de la política de infancia y adolescencia: dignidad, justicia social, participación, corresponsabilidad y diversidad e identidad.

Luego, la política de infancia y adolescencia local posee como objetivo “generar condiciones de protección y oportunidades de desarrollo para niños/as y adolescentes, apoyando la gestión en la coordinación intersectorial y el trabajo en red, con una implementación integral que abarque todos los ámbitos de desarrollo” (Municipalidad de Peñalolén, 2012, 52). Parte del trabajo que desempeñan las duplas psicosociales es la detección temprana por medio del “Programa psicosocial para colegios municipales (Cormup Educación)”, definido como “dotación de una psicóloga y una asistente social en cada establecimiento municipal, para atender las necesidades psicosociales de los alumnos y alumnas, especialmente a los definidos como prioritarios” (p. 55).

En tercer lugar, la articulación del programa con la Ley SEP se da gracias al convenio “Igualdad de oportunidades”, que sostienen las escuelas con el municipio. Las escuelas adscritas a este convenio señalaron la necesidad de “buscar estrategias que nos permitan atender a la diversidad de alumnos. Apoyar con otros profesionales a aquellos niños/as que presentan dificultades de adaptación, planificar actividades extracurriculares y deportivas, promoviendo el cuidado y buen uso de los patios y recursos de entretención. Crear canales fluidos de información. Buscar estrategias para una mayor participación de padres en procesos de aprendizaje” (PM/SEP, Establecimientos municipales de Peñalolén en Cormup, 2011, p. 2).

El programa de la Municipalidad de Peñalolén tiene cerca de once años de funcionamiento y su éxito está basado en un diseño e implementación con un fuerte arraigo en la política local que se ha sostenido en el tiempo. Un antecedente relevante al Programa Duplas Psicosociales fue la implementación de una experiencia piloto ejecutada el año 2008 llamada “Buen trato”, que estuvo enfocada en el área de la convivencia escolar, un tema que inquietaba a los establecimientos.

La puesta en vigencia de la SEP sumado al claro diagnóstico de las necesidades educativas y sociales en la comuna fue una coyuntura que favoreció la implementación y la sostenibilidad del programa. De esta manera, “la Dirección de Educación de Peñalolén inicia la conformación de equipos psicosociales, integrados por profesionales desde el área de la psicología y el trabajo social, que se instala en los establecimientos educacionales con el objetivo de articular una intervención psicosocial centrada en el mejoramiento de condiciones emocionales de los estudiantes para generar un impacto positivo en los desempeños de niños, niñas y adolescentes”.

Las estrategias de intervención social de carácter especializado no son implementadas de manera directa por las duplas, sino que son derivadas a las redes locales especializadas, lo que permite que las duplas cuenten con acompañamiento y seguimiento constante de los casos. Desde el programa se reconocen tres pilares de apoyo especializado: el Centro Suyai3, el Programa Habilidades para la Vida y el Programa Mente Sana.

La fortaleza de la propuesta se basa primero en que los programas e instancias involucradas coinciden en entender el enfoque biopsicosocial desde la intervención integral de niños, niñas y adolescentes para el mejorar su desempeño escolar. El Centro de Apoyo al Aprendizaje Suyai, Programa Habilidades para la Vida y el Programa Mente Sana, “realizan un aporte al trabajo con las distintas variables que influyen en este desempeño. Los Programas Mente Sana y Suyai aportan desde la medicina psiquiátrica y psicológica y, además, tanto Suyai como el Programa Habilidades para la Vida aportan en aspectos desde los aprendizajes, como el comportamiento, desempeño académico y la relación con las familias” (Saracostti y Santana, 2013).

La siguiente tabla recoge los elementos centrales del Programa Duplas Psicosociales:

Tabla Nº 1

Descripción sintética del Programa Duplas Psicosociales de Peñalolén

Fuente: Elaboración propia.

Programa Habilidades para la Vida

El Programa Habilidades para la Vida (HpV) es una iniciativa de abordaje psicosocial, destinada a niños/as de escuelas municipalizadas y particulares subvencionadas “con alto índice de vulnerabilidad socioeconómica y psicosocial” (www.junaeb.cl). El programa se origina el año 1995, iniciándose una investigación relativa a la salud mental de escolares de primer ciclo de escuelas de sectores de alta vulnerabilidad socioeconómica y psicosocial. Actualmente, el programa se desarrolla en 135 comunas a lo largo del país, con el apoyo de 137 equipos ejecutores (Junaeb, 2008; Junaeb, 2011).

Los problemas que aborda el programa están centrados en la salud mental, considerando a toda la comunidad educativa. Otras áreas de interés son las situaciones conflictivas que surgen dentro de la sala, apoyando a los docentes con técnicas y metodologías para superarlas. En relación a las familias se consideran a los padres, abordando las dificultades de compromiso escolar en relación a la educación de sus hijos, las formas de crianza, dificultades para establecer límites eficaces en un contexto de respeto de sus derechos (Ramos y Santana, 2013).

Programas de Integración Escolar (PIE)

Los Programas de Integración Escolar (PIE) corresponden a una estrategia inclusiva para el mejoramiento continuo de la calidad de la educación en las escuelas. Su propósito es favorecer la presencia en la sala de clases, la participación y el logro de los aprendizajes esperados de todos los estudiantes, especialmente de aquellos con necesidades educativas especiales (Mineduc, 2012).

Los recursos utilizados por el PIE incluyen la contratación de docentes especializados y asistentes de la educación. Esto permite el desarrollo de una intervención interdisciplinaria que brinda apoyo específico, dentro y fuera del aula, además de asumir tareas de coordinación a nivel comunal, con las familias y redes significativas.

Su implementación debe seguir las siguientes etapas: detección y evaluación diagnóstica integral e interdisciplinaria de necesidades educativas especiales para el ingreso a un PIE; coordinación interna del PIE de acuerdo a lo comprometido en el programa y en el convenio; uso adecuado y pertinente de los recursos provenientes de la subvención de educación especial de carácter transitoria; desarrollo de actitudes o lógicas de operar, en los profesionales de las escuelas, que favorezcan la inclusión de todos los estudiantes en el proceso de enseñanza-aprendizaje y ofrecer variadas alternativas para elaborar proyectos de integración escolar.

A modo de síntesis, la siguiente tabla resume la descripción de los Programas de Integración Escolar (PIE) abordados en este libro:

Tabla Nº 2

Descripción sintética del Programa de Integración Escolar (PIE)

Fuente: Elaboración propia.

Programas con financiamiento privado o mixto insertos en las escuelas

En las escuelas estudiadas hay una presencia incipiente de programas de intervención social con financiamiento privado que realizan aportes significativos a los establecimientos.

Los programas de intervención social con financiamiento privado tienen cada vez mayor presencia en las escuelas y se insertan de diversas maneras. Algunos como estrategias de responsabilidad social-empresarial, otros como fundaciones que se han transformado en organismos de Asistencia Técnica Educativa (ATE) o fundaciones que buscan aportar de manera directa a los contextos educativos, dadas sus misiones institucionales (Santana, 2013; Fundación CAP, 2015; Fundación Minera Escondida, 2015). No se cuenta con un catastro nacional que recopile la totalidad de experiencias de este tipo; no hay antecedentes sistematizados respecto a sus focos y alcances, siendo una limitación para este análisis.

Uno de esos programas es el Programa Proniño, presente en tres de los cinco casos estudiados.

Programa Proniño – Fundación Telefónica. Es una iniciativa financiada totalmente por Fundación Telefónica y ejecutada técnicamente por el Consejo de Defensa del Niño (Codeni) correspondiente a una ONG (Organización No Gubernamental) chilena, experta en trabajo con la infancia. El programa tiene por objetivo contribuir a la erradicación progresiva del trabajo infantil por medio de una escolarización continua y de calidad. Su implementación en Chile data del año 20014, y actualmente tiene presencia en más de sesenta establecimientos municipales a lo largo del país. Lo novedoso del programa ha sido su modelo de intervención, el cual apuesta por un enfoque ecológico, que desde diversas acciones involucra a la comunidad, la escuela y las familias. Un aspecto altamente valorado del programa, por parte de los directores de los establecimientos, ha sido que provee a la escuela de un trabajador social con dedicación exclusiva por un período de cuatro años (Santana, 2013). La siguiente tabla sintetiza los lineamientos del Programa Proniño: