Gobernanza rural en México

Salas, Hernán (2019), “Introducción”, en Hernán Salas, Etnografías contemporáneas del poder. Formas de dominación en el mundo rural, Ciudad de México, Instituto de Investigaciones Antropológicas-UNAM.

Santos, Boaventura de Sousa (coord.) (2005), Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa, México, Fondo de Cultura Económica.

Stoker, Gerry (1998), “Governance as Theory: Five Propositions”, en International Social Science Journal, vol. L, núm. 155, pp. 17-28.

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Valencia, Omar, (2017), “Gobernanza, transparencia y rendición de cuentas: un análisis de programas”, tesis de doctorado, Universidad Iberoamericana, Ganador del Segundo Lugar Premio INAP, 2018.

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Zurbriggen, Cristina (2011), “Gobernanza: una mirada desde América Latina”, en Perfiles Latinoamericanos, vol. 19, núm. 38, pp. 39-64.

¹ Fenómenos económicos y culturales que hacen referencia a la globalidad, pero también a lo local, reuniendo características de ambos espacios socioeconómico-culturales.

² La democracia participativa se entiende como la participación de los ciudadanos en el ejercicio efectivo del gobierno, es la participación ciudadana más allá de lo electoral, es acercar el ejercicio del gobierno a los gobernados, lo que significa tomar parte en la toma de decisiones. En lo que se refiere a la democracia deliberativa, la intención de esta propuesta es parecida a la anterior, con la diferencia de que deliberar supone sopesar, meditar y argumentar en relación con la toma de una decisión, nuevamente el horizonte es el de la democracia directa, aunque con un énfasis mayor en la discusión que precede a la decisión (Rivero, 2006:36-37).

³ En este caso se puede retomar lo expuesto por Olson y Calvet (1992) en el libro La lógica de la acción colectiva, en donde se establece que en grupos pequeños es más factible la cooperación, pues la no cooperación puede ser más fácil de identificar, así como la existencia de coerción u otro tipo de instrumento que incentive la cooperación.

GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO, PERSPECTIVAS TEÓRICAS DE UN DEBATE EN DESARROLLO EN EL NIVEL GLOBAL

Carlos Chávez Becker *,**

INTRODUCCIÓN

Hoy en día la gobernanza se ha constituido como un concepto central en los ámbitos de la administración pública, la ciencia política, la economía política y, muy especialmente, en la discusión sobre las políticas públicas. Para algunos autores (Rhodes, 2007), este concepto en la actualidad constituye un nuevo paradigma para la ciencia política y una nueva oportunidad para enlazar a esta disciplina con los debates alrededor del Estado contemporáneo. Para otros autores, el enfoque de la gobernanza es el nuevo paradigma de las políticas públicas (Villarreal, 2010) o materializa un novedoso modelo para su análisis (Pardo, 2004) y también se le observa como una perspectiva que amplifica el debate alrededor de la administración pública moderna (Vigoda, 2002; Koliba et al., 2011).

En efecto, la noción de la gobernanza hoy en día recoge y sintetiza un sinfín de significados y usos, y es un vocablo que ha sido adoptado por cada vez más actores, no sólo académicos, en su retórica cotidiana, lo que ha generado un proceso de “estiramiento del concepto” (Sartori, 2000) y, por consiguiente, que por sí sólo éste nos explique cada vez menos. La falta creciente de precisión conceptual ha derivado en que cada vez más, a la gobernanza se le acompañe de “apellidos” que permitan entender un poco mejor su significado o, al menos, que ayuden a comprender a qué se hace referencia cuando se usa en un momento específico. Hoy se habla de gobernanza “multinivel”, “metropolitana”, “multiactor”, “territorial”, “ambiental”, “urbana”, “en redes”, “energética”, “neoliberal”, “sistémica”, “corporativa”, “participativa”, “colaborativa”, “local” o “rural”, entre muchas otras opciones, lo que, al parecer, en vez de ayudar a ganar claridad ha derivado en una mayor confusión.

En todo caso, lo que sí resulta cierto es que en términos académicos el concepto está presente en un amplio número de debates en muy diversas disciplinas. Natera (2005:757-758) y Rhodes (2007: 1246) coinciden en reconocer áreas de desarrollo académico en las que más recientemente la gobernanza aparece como una categoría analítica central. Algunas de ellas son: 1) el ámbito de la gestión pública, “en su relación con el paradigma de la nueva gestión pública, pero más particularmente con respecto a sus formas colaborativas” (Klijn, 1998); 2) el campo de análisis de las políticas públicas, desde el enfoque de las “redes de políticas” (policy networks), las estructuras (Grandori, 1997) o espacios de gobernanza (Stoker, 1998; Rhodes, 2007; Luna, 2005); 3) desde la economía política, en “donde el intercambio público-privado ha pasado a concebirse en términos de gobernanza” (Natera, 2005:757) y se pone énfasis en la coordinación de diferentes sectores y actores de las economías (Hollinsworth y Boyer, 1997); 4) en el marco de la discusión de la gestión empresarial (corporate governance) (Denis, 2001; Williamson, 1984); 5) en la perspectiva de las relaciones internacionales, en donde se analiza con especial interés el tema de la gobernanza global (Finkelstein, 1995; Martinelli, 2003; Martín, 2003); 6) desde instituciones intergubernamentales (Banco Mundial, 1994; Comisión Europea, 2001), como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional o la Comisión Europea, que proponen mecanismos y modelos analíticos para promover la llamada “buena gobernanza”, poniendo énfasis en los procesos de reforma de los países en desarrollo; 7) en “el terreno de la política urbana”, en donde la gobernanza local y el análisis de las redes de participación ciudadana reciben particular atención (Pierre, 1997; Stoker, 1999); y finalmente, 8) en el campo de reforma supraestatal de entidades como la Unión Europea, ámbito en el que se debate la forma de una gobernanza multinivel que permita el desarrollo de políticas comunes entre Estados diversos, en donde la gobernanza aparece pensada como su fuente última de legitimidad (Schmitter, 2007).

Este panorama conceptual puede resultar abrumador y llevar a la conclusión de que la noción de gobernanza ha dejado de ser útil. Lo mismo ocurre, cuando hablamos de gobernanza rural, que es el motivo central de nuestro trabajo, por lo que es necesario hacer una revisión de la literatura que aborda ambos conceptos, con el objetivo de ofrecer al lector una alternativa teórica específica que permita hacer un análisis sobre los nuevos procesos de coordinación social y política que se han experimentado en el medio rural en las últimas décadas, particularmente en México. Para conseguir este propósito se inicia con un doble posicionamiento sobre el concepto de gobernanza, en términos de las generaciones de estudio y de su carácter de estudio. Enseguida se explica y analiza el uso del concepto de gobernanza rural en la literatura académica en el nivel global. El tercer apartado introduce las aproximaciones existentes sobre la gobernanza rural en nuestro país, lo que da pie para que en la siguiente sección se pueda ofrecer una definición operativa de la gobernanza rural. La quinta parte del trabajo explica los futuros desarrollo de estudio sobre la gobernanza rural en México y la complementariedad con otras agendas de investigación. Al final se ofrecen algunas conclusiones sobre lo planteado en los cinco apartados que componen este escrito.

GOBERNANZA

Tal como ya se señaló, el panorama sobre los estudios de la gobernanza es muy extenso, complejo y se ha diversificado enormemente, al punto en el que más allá de tradiciones, corrientes o escuelas, hoy incluso se habla de “mundos de la gobernanza” (Bevir, 2010; Rothstein, 2013). Frente a ello resulta necesario y conveniente encontrar algunos asideros teóricos que permitan distinguir con más claridad tanto el objeto como el sujeto de estudio que se aborda en cada caso. Para este efecto, a continuación, se proponen dos distinciones generales: una, sobre las generaciones de los estudios de la gobernanza y otra con respecto al carácter del concepto de gobernanza.

LAS GENERACIONES DEL ESTUDIO DE LA GOBERNANZA

Si durante el siglo XX y los primeros años del nuevo milenio la transformación de los Estados occidentales ha sido, en no pocos casos, dramática, desde el punto de vista académico las transformaciones teórico-conceptuales que han tratado de acompañar y registrar este proceso, no se quedan atrás. La transformación del modelo Estado-céntrico de coordinación social y/o política al modelo estatal paulatinamente protagonizado por las redes (Lechner, 1997; Messner, 1999) en los Estados contemporáneos, ha sido un proceso que la academia ha seguido con enorme interés.¹ Por ello, el concepto de gobernanza ha sufrido transformaciones muy profundas en los últimos 70 u 80 años (Mayntz, 1998; Martín, 2003).

De ser una noción ligada estrechamente a la teoría de la dirección política y la actividad público-estatal de diseño y modelado de estructuras y procesos políticos y socioeconómicos para la atención de los asuntos de índole público (Rhodes, 2007:1251; Martín, 2003), pasó a ser un concepto que analiza un nuevo horizonte en el que las redes (al menos potencialmente) constituyen el elemento central de una forma distinta de coordinación social y/o política (Lechner, 1997:12).

Este reconocimiento dio origen en las últimas dos o tres décadas a una amplísima producción académica alrededor de lo que, genéricamente, podríamos llamar una “nueva gobernanza” y derivó en lo que Sørensen y Torfing (2007:11-12) han denominado la “primera generación” de estudios de la gobernanza.

Al respecto, estos autores señalan que en la primera generación se observa a la gobernanza como “una síntesis del Estado y el mercado” y sostienen que el argumento que potenció el crecimiento de la investigación sobre ésta es que el entramado normativo e institucional, “definido como el intento por lograr un fin determinado, es el resultado del proceso de gobierno”, que en la actualidad no está controlado de manera plena por las agencias gubernamentales, “sino sujeto a negociaciones entre un amplio número de actores públicos, semipúblicos y privados, cuyas interacciones dan paso a un patrón relativamente estable de mecanismos de hechura de políticas públicas, que constituyen una forma específica de regulación”² o, en palabras de Mayntz (1998), un nuevo modo de coordinación para la atención colegiada de los asuntos públicos. Entre otras cosas, este planteamiento paulatinamente ha permitido comprender los límites de proyectos políticos como el otrora poderoso triángulo corporativista entre el Estado, los sindicatos y las organizaciones patronales (Jessop, 1995) o el del Estado mínimo.

Para Sørensen y Torfing, algo sumamente importante es que la gobernanza se materializa en espacios, estructuras o como ellos prefieren llamarles, “redes de gobernanza”, que comparten usualmente las siguientes características (2007:9):

[…] 1) una articulación relativamente estable y horizontal de actores interdependientes, pero operacionalmente autónomos, 2) quienes interactúan a través de procesos de negociación, 3) la cual se desarrolla dentro de marcos regulatorios, normativos, cognitivos e imaginarios, 4) las redes de gobernanza son espacios relativamente auto-regulados, dentro de límites impuestos por algunos agentes externos y 5) las redes de gobernanza buscan contribuir al bien público.³

Lo interesante aquí, es que la primera generación de estudios sobre la gobernanza logró convencer a muchos académicos y políticos en el ámbito global, de que algo nuevo, en términos de coordinación social y política, estaba ocurriendo. Esta generación explicó con mucha claridad el porqué de las redes de gobernanza y en qué se diferencian del control jerárquico estatal o de la “anarquía del mercado” (Sørensen y Torfing, 2007:14).

Hoy en día, es observable, no sólo en las democracias occidentales mejor establecidas, sino incluso en regiones como América Latina, el creciente grado de aceptación que ganó la gobernanza como mecanismo de coordinación política y social y, como derivación, como objeto de estudio (Chávez Becker, 2010). Desde diversos ángulos y tradiciones comenzó a constituirse como un campo recurrido y recurrente de estudio. Desde la ciencia política o el análisis de instituciones, pasando por la sociología, la administración pública, o los estudios culturales, el debate sobre la gobernanza ha colonizado espacios cada vez más amplios, al punto que hoy, “no representa nada nuevo ni exótico”. Por el contrario, las redes de gobernanza son “algo con lo que debemos vivir y de las que habrá que sacar el mayor de los provechos”⁴ (Sørensen y Torfing, 2007:14).

Con esto, se ha comprendido gradualmente que hoy encontramos nuevos retos explicativos sobre la gobernanza y sus espacios de cristalización y éstos han constituido la materia de una segunda generación de estudios sobre el tema. Nuevas preguntas de investigación han surgido, adoptando como base lo construido por las investigaciones de la primera generación. Algunas de ellas podrían ser las siguientes (Sørensen y Torfing, 2007:14):

1. ¿Cómo podemos explicar la formación, funcionamiento y desarrollo de las redes de gobernanza?

2. ¿Cuáles son las fuentes del éxito o el fracaso de las redes de gobernanza?

3. ¿Cómo podrán, entre otras cosas, las autoridades regular redes de gobernanza autorreguladas a través de diferentes tipos de metagobernanza?

4. ¿Cuáles son los problemas y potencial democrático inherente a las redes de gobernanza?

La relación entre el entorno y la capacidad de adaptación de las redes de gobernanza, diseños organizacionales y modus operandi, por qué, cuándo y cómo surgen, la relación que existe entre el contexto político-institucional y su desempeño organizacional, evaluación y metaevaluación de las redes, los mecanismos “suaves” de regulación, así como la gobernanza democrática, son algunos de los temas que pueblan las nuevas y pendientes agendas de investigación en esta área de estudio.

Con todo, la aparición de la “nueva” o “moderna” visión de la gobernanza ha significado un proceso heurístico y epistemológico muy importante, porque activó, entre otras cosas, un renovado interés por el proceso de gobierno y por el análisis de las mejores formas en que se pueden enfrentar las diversas problemáticas sociales (Chávez Becker, 2010).

Sin embargo, un aspecto muy interesante, pero también problemático, en este análisis de la literatura de la gobernanza es que en la primera generación prevaleció, por lo general, una narrativa, por momentos, muy optimista sobre las nuevas oportunidades políticas y públicas que se abrían ante la constatación de un cambio importante en el paradigma de control social y político. Este análisis, hasta cierto punto festivo, en muchos casos originó altas expectativas sobre el concepto mismo de la gobernanza ya que se ponía énfasis en el carácter supuestamente asociativo, colaborativo y cooperativo de las interrelaciones entre actores no solamente pertenecientes al ámbito gubernamental para la atención de la problemática social. Esta generación continuamente se esforzó por oficializar el acta de defunción de los “viejos” esquemas de coordinación social y política, y en esa labor cargó, en no pocos momentos, de un signo positivo y esperanzador a la gobernanza.

EL CARÁCTER DEL CONCEPTO DE LA GOBERNANZA

Una consecuencia de lo señalado hasta aquí es que en los últimos 30 años se ha desarrollado lo que podríamos denominar una perspectiva normativa de la gobernanza. Desde esta lógica a la gobernanza se le ha asociado,

[…] con supuestos y juicios de valor, que declaraban que el modo de gobernar “compartido, participativo, interdependiente, relacional, horizontal, por redes, en asociación, público-privado, gubernamental-social, indirecto o mediante terceros” (adjetivaciones descriptivas) era la opción de gobierno apropiada, eficaz, responsable, que debía seguirse sin más en las condiciones de las sociedades contemporáneas. Por ende, el concepto de gobernanza llegó prematura o inquietantemente a presentarse en algunos autores y en varios documentos de los organismos internacionales como equivalente al “buen gobierno” o, por lo menos, a “las mejores prácticas de gobierno” que debían ser emuladas por los gobiernos de los demás países, particularmente los de mercados emergentes y democracias recientes (Aguilar, 2010:36).

Eso significa que se ve a la gobernanza como un punto de llegada, más que como un medio o un método para producir resultados u outputs que impliquen la convergencia de actores sistémicamente diferenciados en la atención de los asuntos públicos. Más precisamente, se le asoció a la gobernanza como algo bueno en sí mismo, dado su carácter intersistémico e intersectorial, algo que, adicionalmente, estuvo aderezado por la buena recepción que tuvo la llamada “ola asociativa global” (Edwards, 2014; Salamon, 2003) que se desarrolló con toda fuerza, probablemente como causa y consecuencia de la emergencia de la nueva gobernanza.

Por otro lado, esta visión de la gobernanza también ha sido cuestionada porque plantea una problematización nula o muy superflua sobre la cuestión democrática, ya que tal parece que el hecho de que la participación ciudadana y de la sociedad civil⁵ en las cuestiones públicas y el gobierno colaborativo hayan irrumpido de manera estrepitosa en la arena pública y, por consiguiente, en su análisis y estudio, generó una especie de acuerdo tácito en términos de asociar a la gobernanza con la democracia. Dicho de otro modo, al parecer y sin querer caer en una generalización demasiado vaga, se dio por sentado que, al abrirse los diversos espacios y estructuras de gobernanza, éstos en sí mismos portaban una fe bautismal democrática. Esto se explica, en muy buena medida, por la novedad que significó la creciente y, en ocasiones masiva incorporación de la ciudadanía y otros actores en las decisiones referentes a los asuntos públicos. Se puso tanta atención en la documentación misma del fenómeno, que por un tiempo se dejó de lado el análisis interno del mismo; es decir, la puesta en práctica, operación y funcionamiento de los espacios, redes y estructuras que materializan a la gobernanza moderna. De ahí que en muchos casos se asuma que gobernanza es democracia.

Sin embargo, frente a esta visión, y probablemente como consecuencia de la profundización de los estudios de segunda generación de la gobernanza, se ha hecho una creciente crítica sobre los mecanismos de la gobernanza en términos de su forma de operar, con respecto a los sectores o ámbitos en los que se crean, sobre su éxito o fracaso o sobre una evaluación de éstos.

En este sentido, es particularmente importante que en numerosos casos alrededor del mundo se estudió y observó que los espacios, redes o estructuras de gobernanza generaban tendencias hacia la burocratización y una consiguiente desmovilización de actores académicos o expertos, así como de organizaciones de la sociedad civil que, por fuera del perímetro gubernamental, empujaban de manera muy efectiva agendas sobre muy diversos temas de atención pública y que al participar en ellos, eran por decirlo de alguna manera, maniatados o mediatizados. Pero más grave aún, en otros diversos casos se constató que los espacios y estructuras de gobernanza eran utilizados simplemente como mecanismos para validar las decisiones gubernamentales o de actores privilegiados en determinados ámbitos o sectores de la vida pública de algún país o región. Se observó, por ejemplo, la existencia de desequilibrios de poder insalvables entre los actores y organizaciones de la sociedad civil pertenecientes a las redes de gobernanza; es decir, el ejercicio del poder fundamentado por un peso específico superior que podían poner en juego sólo algunos actores privilegiados, esto es, la formación y consolidación de elites participativas. También se observaron desigualdades discursivas muy significativas, que redundaban en la imposibilidad de establecer una deliberación amplia de algunos temas y que subsumían la expresión de algunos actores que, sin embargo, eran muy relevantes en la atención de una problemática dada. En otros espacios se han estudiado problemas relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas. Y también se han observado casos extremos de simulación en los que los espacios o redes de gobernanza sólo existen en papel, pero no operan en la realidad.⁶

Esta creciente crítica y la cada vez más intensa necesidad de estudiar a las estructuras de gobernanza ha dado pie a una forma alternativa de entender a la gobernanza, que denominamos analítica, en el sentido que se le reconoce simplemente como “todo acto de gobernar, sin importar si se trata de un proceso encabezado por un gobierno, un mercado o una red; si se ejerce sobre una familia, una tribu, una empresa o un territorio; o si se lleva a cabo a través de leyes, normas, poder, o el lenguaje” (Bevir, 2013:1). Es decir, la gobernanza “es un término más amplio que el gobierno porque ésta no sólo se centra en el Estado y sus instituciones, sino también en la creación de reglas y ordenamientos en las prácticas sociales”, pero que implica la participación colegiada de actores sistémicamente diferenciados, con el objeto de incidir en la dirección de las decisiones que afectan a la colectividad. Es interesante observar que esta forma de entender a la gobernanza reduce significativamente la carga normativa que tenía la primera forma de comprenderla. Con este reciente desenvolvimiento teórico, la gobernanza se convierte en un concepto más neutro y, ciertamente un instrumento más útil para el análisis político y académico, en la medida que no implica per se una forma en que deberían ser las cosas en materia del gobierno colegiado o de coordinación social.

Desde esta forma de comprender a la gobernanza, ésta ya no se encuentra asociada intrínsecamente a la democracia, tan sólo está orientada al análisis del gobierno o más precisamente a las tareas contemporáneas de coordinación social y política. La gobernanza, entonces, puede ser no buena, no adecuada o no democrática y es por derivación objeto de un análisis que permite discernir y discutir sus componentes, características y cualidades, y la cuantificación específica de estas últimas. En este sentido, también se debe reconocer que en la medida en que hay procesos de coordinación social que no requieren del concurso, o más aún en los que no se recomienda la participación de múltiples actores, la construcción de amplios y profundos procesos deliberativos y el establecimiento de normas de convivencia asociadas con prácticas democráticas, hay momentos en los que la gobernanza no es recomendable como práctica de coordinación.

Por ello, en ciertas circunstancias muy puntuales la existencia de espacios o estructuras de gobernanza no democrática es explicable e, incluso, justificable. Por supuesto, nos referimos a labores específicas de seguridad nacional, respuesta urgente ante desastres naturales y algunos otros asuntos de competencia estatal que requieren acciones inmediatas y puntuales en donde la deliberación y el concierto multiactor puede ser más un obstáculo que una oportunidad. Pero más allá de esto, lo interesante de esta versión del concepto es que también es útil para estudiar a las estructuras, redes o espacios de gobernanza en clave de eficiencia técnica, desempeño organizacional, autoorganización, racionalidad y/o legitimidad democrática.

La discusión hasta aquí presentada pone énfasis en las características generales del concepto de gobernanza que se empleará en las discusiones sobre la gobernanza rural en México. En primer lugar, se plantea que la noción proviene de un desarrollo histórico en el proceso de complejización social y política de los Estados contemporáneos en Occidente. Este proceso de complejización está dado, entre otras cosas, por una creciente participación de actores ubicados de forma sistémica fuera del círculo gubernamental, pero que efectivamente y en los hechos participan de alguna manera y en algunas áreas en la tarea de gobierno. El planteamiento fundamental es que la gobernanza se materializa en redes (espacios o estructuras, como también se les denomina en la literatura especializada), cuyas características son la articulación de actores interdependientes pero autónomos, que se relacionan por medio de la deliberación y la negociación en la búsqueda de construcción de consensos, dentro de marcos jurídico-institucionales formalmente establecidos, pero con una alta dosis de autorregulación en la búsqueda del bien público y la contribución a la atención de las problemáticas sociales (Sørensen y Torfing, 2007; Luna y Velasco, 2017).

La idea de gobernanza que se plantea es una idea mucho más analítica que normativa y se basa en el reconocimiento de que la gobernanza es mucho más un medio (o un método, diferente a otros) que un fin en sí mismo. Esto significa que se comprende a la gobernanza como una forma de coordinación social y/o política para el logro de objetivos orientados a la incidencia en los asuntos públicos,⁷ que presenta variables grados de cooperación, colaboración, eficacia, eficiencia y legitimidad (democrática), por lo que se aleja de una visión que plantee que la llegada a la gobernanza o la existencia de la gobernanza es un bien en sí mismo. Desde esta perspectiva, podemos decir, en concordancia con Rothstein (2013), que se puede hablar de la calidad de la gobernanza. Es decir, la calidad de la gobernanza es variable y depende de un número indeterminado de factores que explican su adecuado funcionamiento como mecanismo para atender asuntos públicos y problemáticas sociales.

GOBERNANZA RURAL

Antes de discutir las características de una gobernanza que se pueda considerar de carácter rural, conviene abundar en la manera en la que este concepto se ha debatido en diversas latitudes y la forma en la que paulatinamente ha alcanzado la fisonomía que tiene ahora en los círculos académicos en donde se ha discutido con mayor profundidad. Esto permitirá reconocer su utilidad y capacidad heurística, como una herramienta para estudiar y analizar casos y experiencias específicas en el contexto mexicano.

En un análisis general de la literatura sobre la gobernanza rural, lo primero que destaca es que este debate tiene poco más de 20 años de existencia. Muy probablemente el número especial de la Revista de Estudios Rurales (Journal of Rural Studies), aparecido en 1998, es el primer espacio consistente dedicado directa y exclusivamente a analizar las nuevas formas de coordinación en varios ámbitos y aspectos del medio rural en Reino Unido, específicamente desde el enfoque de la gobernanza rural.

Integrado por algunos trabajos de corte teórico y estudios de caso, en la nota editorial del volumen, Mardsen y Murdoch (1998:1) preguntan: “¿por qué la gobernanza rural?”. La respuesta la construyen explicando que entonces en Reino Unido, pero también en otros países desarrollados, en los últimos años se habían observado cambios sustanciales en la manera en la que eran gestionadas y gobernadas las áreas rurales. Reconocen un proceso de complejización en el que los gobiernos dejaban de ser actores centrales, exclusivos y unívocos, para dar paso a la emergencia de procesos multiactores y multiniveles en los que la decisión sobre la cuestión rural se deslocaliza y se dispersa en diferentes espacios o estructuras de coordinación política. Por ello, afirman, en concordancia con lo que entonces ocurría en otras esferas de la vida pública, política y administrativa en diferentes países, que también en el ámbito rural se observa la transición del gobierno a la gobernanza, lo que significa “una nueva topografía de relaciones políticas”. Por su parte, Goodwin (1998: 5) en su colaboración hacía patente el asombro que le producía la falta de producción académica alrededor de la gobernanza rural y “el rechazo de los especialistas en temas rurales para involucrarse con los debates emergentes sobre las nuevas formas de gobernanza”, aspecto que resultaba “particularmente sorprendente cuando se consideran las dimensiones de los cambios ocurridos recientemente en la gobernanza de la sociedad rural” en Reino Unido (1998:6).⁸

Un segundo elemento que resulta notorio en un análisis de la literatura académica sobre la gobernanza rural es que a partir de 1998, las publicaciones que hacían alusión al concepto de manera directa y explícita se multiplicaron exponencialmente y se convirtieron en un tema de discusión recurrente en diversos ámbitos de los estudios rurales en el mundo. Se inauguró un área de estudio que se amplificó notoriamente en el siglo XXI y que en un primer momento se potenció a través de una discusión de corte más teórico, en donde se describía y analizaba una nueva composición y estructuración de los procesos de coordinación en las áreas rurales, en donde la participación de las agencias gubernamentales ya no era una característica única y exclusiva. En este esfuerzo contribuyeron autores como Jones (Jones y Little, 2000) y Little (2001), quienes plantean y reconocen la existencia de un nuevo modo de coordinación política y social en el espacio rural en diversos países del mundo, en donde el papel de las asociaciones y organizaciones no gubernamentales resulta un componente clave, dado que éstas materializan la posibilidad de la participación ciudadana colectiva y contribuyen en el establecimiento de metas y objetivos claros para redes o espacios (de gobernanza) que, dado su carácter interdependiente, requieren de un monitoreo y seguimiento permanente.