Bogotá en la lógica de la Regeneración, 1886-1910

Inscrita en este marco, la tendencia que inicialmente se impuso en el contexto colombiano en las postrimerías del siglo XIX fue respaldar el lema centralización política y descentralización administrativa propugnado por el movimiento regenerador invocando el principio alberdiano que abogaba por separar la administración de la política con miras a lograr que el universo local (proyectado para desempeñar funciones administrativas) fuera ajeno a la politización que imperaba en el nivel nacional. Sin embargo, a medida que el decurso histórico del territorio patrio fue mostrando lo perjudicial que era la “hegemonía de un régimen político centralizado” (Ternavasio, 1991, p. 27), se produjo una suerte de giro conceptual que derivó en una exaltación de la autonomía local caracterizada por pensar al municipio no solo desde su función administrativa, sino también como sede “de formación de la opinión pública” (p. 28).

Más allá de las diferencias reseñadas, es pertinente indicar que el denominador común de los dos momentos fue defender la honradez administrativa, circunstancia que propició que se hiciera un llamado unánime para que las municipalidades del país quedaran conformadas por individuos que obraran en favor del desarrollo municipal antes que en beneficio personal, en aras de alejar de ellas la corrupción generada por los círculos políticos imperantes.⁴⁶

Téngase en cuenta que la disyunción administración-política examinada en este capítulo remite a un problema común: “la dinámica del poder” (Hernández Becerra, 1981, p. 24). La teoría del derecho sitúa dentro de esta órbita dos niveles de actuación: uno que se encarga de “reglamentar la conducta humana (individual y social)”, y otro que se hace responsable de asegurar el cumplimento de esas reglamentaciones (p. 24). El gobierno, “en sentido lato”, corresponde al primero por ser el “atributo genérico del Estado”, la facultad soberana de “mando social, que se proyecta” en lo administrativo “al descender a lo concreto-cotidiano” (p. 24). La administración, en su definición “material”, corresponde al segundo, en la medida en que se aprecia como “connatural a toda forma de organización política. El Estado la produce” cuando “nace, pues [ella] es el medio por el cual éste funciona, subsiste, se realiza, y se consolida” (p. 24).⁴⁷

La asunción de estos preceptos supone aceptar que “el poder, dinámicamente, se desdobla” en “la decisión y la ejecución” (Hernández Becerra, 1981, p. 27). La capacidad de decidir se puede llamar gobierno en cuanto “conducción colectiva de la sociedad”, fenómeno “que se manifiesta jurídicamente en la potestad de [imponerles]” a las personas “pautas de conducta, en abstracto y con obligatoriedad general” (p. 27). La capacidad de ejecutar atañe a la administración, lo que entraña tomar un sinnúmero de determinaciones menores para ser aplicadas a los “casos concretos y particulares” (p. 27).

Algunos tratadistas franceses del siglo XIX utilizaron esta dicotomía para distinguir entre “‘funciones gubernamentales o políticas’ y funciones ‘administrativas o de gestión’”, dualidad que daba por entendido que la administración era “apolítica” por su carácter “técnico” (Hernández Becerra, 1981, p. 27).⁴⁸ Tal caracterización ha sido cuestionada por la historiografía contemporánea precisamente por su poca conexión con la realidad: al concebirse la administración como “gestión concreta”, es decir, “como desarrollo práctico de las decisiones de fondo adoptadas en la instancia de gobierno, en relación con la marcha de la sociedad y el Estado” (p. 27), se está admitiendo que no es ajena “a una motivación” política (p. 28). “La administración es, entonces, necesaria e inevitablemente política. Tanto el gobierno como la administración son expresiones dinámico-formales de la política en el Estado” (p. 28).

El caso rioplatense, al igual que el colombiano, corroboran la imposibilidad de disgregar el ámbito administrativo del político a la hora de gobernar la esfera local; sin embargo, detrás de este decurso se produjo un debate que no solo giró, en el plano de las ideas, alrededor de cuáles podían ser los mecanismos que se debían instaurar para materializar dicha disyunción, sino que además creó un interés por implementar directrices tendientes a impulsar la prosperidad municipal.

La forma de aproximarse a ambas cuestiones fue ciertamente disímil en ambos contextos, pero, a pesar de las divergencias, en cada país la pregunta por el papel que debía cumplir el entorno local dentro del nacional se erigió en un problema patente tanto para los funcionarios que integraban la administración municipal como para la opinión pública. Los próximos capítulos están encauzados a dilucidar las singularidades que revistió ese proceso en el espacio urbano bogotano.

Notas

1 Esta cita, según Abel Ignacio López (1999), pertenece originalmente al libro Les formes de l'experience de Bernard Lepetit.

2 En una investigación previa se efectuó un análisis comparativo entre Buenos Aires, Bogotá y Ciudad de México, tomando como variables los criterios definidos por José Luis Romero (1999) para describir las ciudades burguesas. Al respecto véase Suárez Mayorga (2017a).

3 Una diferencia fundamental con el entorno argentino es que allí existía un régimen federalista, mientras que en Colombia había un régimen centralista.

4 Ternavasio (1991) aclara que la mayoría de los miembros de la élite que se ocuparon de esta temática desempeñaron luego importantes cargos estatales.

5 Juan Bautista Alberdi (1810-1884) fue uno de los intelectuales más importantes de América Latina; entre sus obras cabe destacar Bases y puntos de partida para la organización de la República Argentina, ya que en su reedición se incluyó un proyecto de Constitución que serviría de sustrato para la carta magna de 1853.

6 Domingo Faustino Sarmiento (1811-1888) fue otro de los ideólogos de la Constitución de 1853. Tras exiliarse en Chile, regresó hacia 1855 a territorio rioplatense y al año siguiente fue elegido concejal de Buenos Aires. En el transcurso de su carrera política también se desempeñó como gobernador de la provincia de San Juan (1862-1864), presidente de Argentina (1868-1874) y senador (1874-1879).

7 Alberdi y Sarmiento no fueron los únicos que discutieron sobre este problema en el siglo XIX, pero son las dos figuras que se privilegian debido a que formularon las tesis que más alcance tuvieron en el sistema político argentino.

8 Tal disyunción remite a la Constitución de Cádiz, pues allí se estableció que los comicios municipales debían efectuarse en fechas distintas, con el fin de marcar una frontera entre “voto e instituciones ‘políticas’ y voto e instituciones ‘administrativas’”. El “voto para las Cortes era ‘político’ mientras que para diputaciones y ayuntamientos” era “administrativo” (Annino, 1995a, p. 189). Según este autor, esa “distinción entre lo ‘político’ y lo “administrativo’” fue “un intento incompleto de quebrar las jurisdicciones territoriales de las ciudades importantes, que habían protagonizado en América la primera revolución de 1808-1810”. A su juicio, “fue incompleto porque el constituyente no supo definir una nueva unidad administrativa y territorial”, lo que generó que la “frontera entre lo ‘político’ y lo ‘administrativo’” se desdibujara (p. 190).

9 La cursiva es textual de la cita. Cabe acotar que el caso mendocino, examinado por Bragoni (2003), se distancia de esa disyunción.

10 El ámbito de lo político implicaba “opción, decisión, elección entre diversas alternativas” (Ternavasio, 1992, p. 62); el de lo administrativo entrañaba “manejar autónomamente” los “negocios civiles y económicos” propios de la esfera local (Ternavasio 1991, p. 29), es decir, aquellos que concernían a la resolución de problemas e intereses específicos, vinculados con temáticas tales como “justicia en primera instancia, policía, higiene pública, vialidad y manejo de rentas e impuestos” (Ternavasio, 1992, p. 62).

11 El término imaginario pertenece a Marcela Ternavasio (1992, p. 58). La noción de ciudadano se refiere a “todos los habitantes nacidos o naturalizados” en “el país, sin ninguna restricción de carácter económico que suponga alguna forma de voto calificado, cuyo ámbito de participación es el régimen político nacional y provincial, respectivamente”. La noción de vecino o “avecindado”, alude al “nativo” y al “extranjero, que, sin necesidad de obtener la naturalización, puede participar —siempre y cuando sea residente del lugar— en el régimen electivo de su municipio” (p. 59).

12 La cursiva es textual de la cita. Sarmiento se oponía a esa dicotomía entre lo político y lo administrativo; en razón de ello, planteaba que no debía haber dos formas de representación y que solo los ciudadanos debían votar tanto para el nivel provincial y nacional como para el municipal. No obstante, hacia el decenio de 1880, debido a la gran oleada migratoria que se produjo y a sus efectos, esta idea se fue diluyendo en su pensamiento.

13 Esta Constitución dividió a la ciudad de Buenos Aires en catorce parroquias, cada una de las cuales elegía “un Concejo Parroquial con funciones deliberativas”, que eran a su vez los que designaban a “los miembros del Concejo Central” (Ternavasio, 1991, p. 69). Sobre este tema, véase también Bonaudo (1999).

14 Ternavasio (1991) sostiene que la separación administración-política se afincó en la propia doctrina liberal; en su terminología: “el liberalismo clásico [estableció] una separación nítida entre la actividad a través de la cual se elegía los que habrían de establecer 'fines de la acción del poder' (esto es de la acción política consustanciada con la acción legislativa y de gobierno) y la actividad por la que se llevaban a cabo tales finalidades (la administración, que no [era] más que la realización concreta de la anterior)” (p. 47).

15 Si se quiere conocer cómo se llevaron a cabo las elecciones municipales porteñas en 1883, remitirse a Cibotti (1995).

16 Sobre la relación entre el Concejo Deliberante y la Intendencia durante el siglo XX, véase De Privitellio (2003).

17 Mirado este problema “en clave contemporánea”, tendría que aceptarse que “toda acción en la que se involucre una disputa o competencia por el poder, supone una acción política” (Ternavasio, 1992, p. 62). Sin embargo, lo que “parece asumirse en el ideario colectivo” argentino “de la época es la a-politicidad del municipio, aunque en él se esté desarrollando permanentemente una actividad política” (p. 63).

18 En este período también se legitimó la segregación espacial de Buenos Aires mediante la aplicación de “un nuevo concepto técnico del urbanismo, la zonificación” (Gorelik, 2004, p. 200).

19 Un “enemigo emblemático de la reacción nacionalista” fue “la prensa”, puesto que se erigió en el “medio por antonomasia” que reflejaba y reproducía “la “exótica” vida metropolitana” (Gorelik, 2004, p. 215).

20 Guerrero (1994) afirma que el texto se concluyó “en octubre de 1839, pues el secretario de la Gobernación de la Provincia de Bogotá, José María Ortega, otorgó el derecho de exclusividad de la obra a don Florentino, el 7 de noviembre de 1839” (p. 22). La primera edición fue publicada en Bogotá en 1840 y la segunda, en Quito (Ecuador), “siete años después” (Mejía Pavony, 2013, p. 98), por “la Imprenta de La Enseñanza” (Guerrero, 1994, p. 22).

21 Florentino González fue un político liberal que alcanzó gran importancia en el siglo XIX. Bajo “el gobierno de Tomás Cipriano de Mosquera (1845-1849)” se desempeñó como secretario de Hacienda, cargo desde el cual ayudó a formular “una política”, que incluía “la reforma de la educación, el impulso a las ciencias útiles, el esfuerzo por conocer el país, la promoción de las vías de comunicación, la eliminación de los monopolios y la adopción del libre comercio” (Melo, 2008, p. 16). Una vez finalizado este mandato, estuvo candidatizado para la presidencia, pero “los votos” obtenidos no fueron suficientes para que su nombre fuera tenido en cuenta “por el Congreso” (Llano Isaza, 2009, p. 23).

22 Estos tópicos debían ser regulados por el cuerpo legislativo nacional en consonancia con las directrices que dictara “el jefe de la nación” (González, 1994, p. 76).

23 Florentino González, como bien lo señala Germán Mejía Pavony (2013), es una figura cardinal para entender la "disputa entre los modelos centralistas y federalistas” (p. 99).

24 Téngase en cuenta que la argumentación esgrimida por el neogranadino en este texto estaba influida por el pensamiento de “Charles Jean-Baptiste Bonnin”, especialmente sintetizado en “su Compendio de los principios de administración” (Mejía Pavony, 2013, p. 99).

25 El “ejemplo de los Estados Unidos mostraba”, según Florentino González, “que ‘las instituciones forma[ban] las costumbres de los hombres’ y que ‘el mejor de los gobiernos [era] aquel que, dejando a los individuos el cuidado de atender a todos los negocios en que su propio juicio [podía] dar la mejor dirección a sus acciones, solo conservaba el poder indispensable para dirigir y manejar los negocios comunes de la sociedad’” (Martínez Garnica, 2002, p. 18).

26 Florentino González fundó junto a “Lorenzo María Lleras” la “Sociedad Democrática Republicana de artesanos y labradores progresistas de Bogotá”, la cual “se [extinguió] en 1840” (Llano Isaza, 2009, pp. 27-28). No obstante, hacia 1854 el neogranadino se convirtió en “el hombre que encarnaba para los artesanos todo el egoísmo de los ricos liberales” (Martínez, 2001, p. 95). Sobre esta última temática remitirse igualmente a Martínez Garnica (2002).

27 Tanzi (2011) afirma que Florentino González fue un “admirador del sistema anglosajón” (p. 88). Tradujo diversas obras, tales como Naturaleza y tendencias de las instituciones libres de Federico Grimke, La libertad civil y el gobierno propio de Francisco Lieber (Mouchet, 1960, p. 94) y El gobierno representativo (p. 87) de John Stuart Mill. También tradujo y publicó en 1870 “por orden del Gobernador de la Provincia de Buenos Aires” el libro titulado Constituciones de algunos Estados de la Unión Americana (p. 94).

28 Florentino González fue secretario de la “Convención constituyente de la Nueva Granada” (Convención constituyente, 1832, p. 7) que elaboró la “Constitución del Estado de la Nueva Granada” de 1832 (p. 1). Según el ordenamiento electoral dispuesto en esta carta magna el territorio estaba dividido en tres unidades: el “distrito parroquial”, el "cantón” (p. 14) y la "provincia" (p. 17). “La Constitución Política de la República de la Nueva Granada” de 1843, que reformó la anterior, mantuvo esta distribución al dividir “el territorio de la Nueva Granada” en “provincias”, “cantones” y “distritos parroquiales” (República de la Nueva Granada, 1843, p. 332). Cabe acotar que esta última carta magna es importante para entender la lógica regeneracionista, porque Rafael Núñez estimaba que ella había establecido “un orden fecundo” que se “turbó” a partir de 1853 (Núñez, 1950, p. 157).

29 Para Florentino González, las “ideas de nación, de provincia y de cantón [tenían] algo de aéreo, de ideal” para el hombre; “pero en el distrito parroquial todo [era] realidad, todo se toca[ba], se ve[ía] y se palpa[ba]” (González, 1994, p. 87).

30 La argumentación que proporcionaba Florentino González al respecto era la siguiente: “El gobierno y la administración son tanto más perfectos cuanto más se acercan al modelo que el hombre tiene cerca de sí: la familia. Este modelo se va encontrando en razón que se estrecha el recinto en que debe ejercerse la autoridad. El recinto municipal es el que más se acerca a la familia. Pero como la autoridad del que dirige la gran familia, la nación, le viene de ella misma, es preciso que se le den los medios de influir en sus deliberaciones y decisiones” (González, 1994, p. 98).

31 Sin embargo, “el nuevo nombramiento” debía hacerse entre los dos individuos que no habían sido elegidos inicialmente (González, 1994, p. 241).

32 Estos tres planteamientos sintetizan a grandes rasgos los postulados del neogranadino; si se quiere profundizar en la materia, se recomienda remitirse a González (1994).

33 La asamblea cantonal asimismo debía auxiliar la acción de la administración nacional en las “operaciones de la conscripción y el reparto de las contribuciones” (González, 1994, p. 313).

34 Cabe anotar que el neogranadino opinaba que “la religión y el culto no [podían] ser un negocio administrativo, ni aún de competencia comunal”, así que debía ser “un negocio privativo de cada comunión de creyentes” (González, 1994, p. 327). Un tópico en el que también hacía hincapié, como buen liberal, era en la instrucción de las masas; para él nada era tan efectivo para producir el bienestar de la población como dotarla de instrucción primaria, ya que tenía la certeza de que “el hombre que [conocía] sus deberes, y la importancia y la utilidad de cumplirlos, probablemente [se extraviaría] menos que aquel que entregado al poder de sus pasiones y cegado por la ignorancia, no tenía medios de dominar su dañado corazón” (González, 1994, p. 323). La educación a la que se refería no suponía simplemente aprender a leer, a escribir o a tener nociones básicas de aritmética, sino que también comprendía la enseñanza de la moral y de los deberes sociales.

35 Mejía Pavony (2013) resalta la coincidencia de estos postulados con la teoría política de “Alexis de Tocqueville” (p. 100). Al respecto, Díaz Videla (1994) comenta que el libro que en concreto marcó esa injerencia fue “De la Democracia en América, publicado en 1835” (p. 45).

36 Florentino González también estuvo influido por las obras de Jeremy Bentham, de Benjamin Constant y de Jacques Necker (Mouchet, 1960, p. 86).

37 El alcalde era “el agente” del cual el concejo comunal “[podía] valerse para que se [ejecutaran] todas sus disposiciones” (González, 1994, p. 328). No obstante, Florentino González aceptaba y recomendaba que dicho concejo “[nombrara] administradores especiales para manejar cada uno de los negocios de su competencia” (p. 328). A su parecer, “esta idea de descentralización” iba a “[aliviar] la carga concejil de la alcaldía” (p. 328).

38 La obra de Florentino González no fue desconocida en su época; de hecho, según Víctor Alberto Quinche, citado por Cruz (2011a), “el ideario federalista anglosajón penetró en las mentes de los estudiantes del Colegio del Rosario, que se convertirían en dirigentes políticos radicales, por medio de la lectura de Tocqueville que hacía Florentino González en sus Elementos de ciencia administrativa (1840)” (p. 118).

39 Mouchet (1960) asevera que Florentino González llegó a la Argentina en 1868 (p. 84). El fallecimiento del neogranadino se produjo en Buenos Aires “el 12 de enero de 1875” (Tanzi, 2011, p. 89), y sus restos fueron repatriados en “noviembre de 1933” (Mouchet, 1960, p. 85).

40 Tanzi (2011) asegura que “el 27 de agosto de 1855”, Domingo Faustino Sarmiento se inscribió para dar gratuitamente la cátedra de “Derecho Constitucional”, pero no “hay constancias” de que “se hubiera dictado dicho curso” (p. 87).

41 Coincidiendo con el neogranadino, Domingo Faustino Sarmiento pensaba que “municipio, descentralización y democracia” eran “tres elementos interpenetrados” (Ternavasio, 1992, p. 61).

42 En su lenguaje: “Es muy posible que los privilegiados traten de guardar para sí la facultad de ejercer el sufragio y que no sean muy celosos de proporcionarlo á los que no tienen los medios de adquirirlo. Fácil es decir que la sociedad debe proporcionarles esos medios, educándolos; pero no me parece el mejor camino de llegar á ello, dando solamente á los instruidos el encargo de intervenir en la elección de los gobernantes; pues es muy probable que estos sientan mayor interés en mantener en la ignorancia á los excluidos á causa de ella, que en impartirles las luces que los harian hábiles para el sufragio” (González, 1871, p. 118).

43 Un interrogante que surgió dentro de su reflexión era si la mujer era apta para sufragar, cuestión a la que respondió diciendo que, siendo tan capaz como los varones “para ocuparse en los negocios públicos”, “no [había] razón para excluirla del manejo de ellos” (González, 1871, p. 124).

44 Florentino González se oponía a que fueran los ciudadanos los que solicitaran “ser inscritos en un registro para poder ejercer el sufragio” porque, según él, esto generaba que “el número de electores inscritos [fuera] muy inferior al de los individuos que la sociedad [designara] como encargados de elegir los gobernantes” (González, 1871, p. 137). Al respecto aseveraba, tomando en consideración la experiencia argentina y chilena, que solo se inscribían “aquellos á quienes [algún] circulo, clubs, ó clica [inducía] á ello para que [pudieran secundar] sus propósitos” (p. 137).

45 Los extranjeros que cumplieran estas cláusulas asimismo podrían votar para elegir a los “jueces de las córtes del distrito y del tribunal supremo”, pero no podían ser elegidos para estos cargos (González, 1871, p. 470).

46 Una gran parte de las redes clientelares que se fraguaron en la época se dieron a causa de la empleomanía, es decir, del uso de los cargos públicos como medios para conformar una maquinaria electoral. Sabato (1995) comenta, para la esfera porteña, que este accionar no supuso simplemente el intercambio de “un puesto por un voto”, sino que implicó la organización de un entramado complejo que involucraba “jerarquías laborales y políticas” en las que “los trabajadores/votantes formaban la base y los capataces/caudillos los escalones intermedios” (p. 123).

47 Este autor cuestiona la concepción apolítica de la administración, arguyendo que es más conveniente contrastar administración con gobierno que con política, pues así el discurso se desplegaría “en un mismo nivel de conocimiento” (Hernández Becerra, 1981, p. 28).

48 Maurice Hauriou (1856-1929) fue uno de los principales exponentes de este postulado.