Автократическая, демократическая и оптимальная формы правления. Фискальные решения и экономические результаты

William A. Niskanen

Autocratic, Democratic, and Optimal Government

Fiscal Choices and Economic Outcomes

EDWARD ELGAR CHELTENHAM, UK NORTHAMPTON, MA, USA 2003

Предисловие

Посвящается Кэтрин

КАК уровень государственных расходов или ставка налогообложения соотносятся с формой правления? В какой мере различные экономические условия разных стран предопределяются различиями в базовых структурах их правлений? Насколько фискальные решения и экономические результаты зависят от прогрессивности налоговой структуры, от правил голосования при демократии или от фискального горизонта правительства?

Лишь немногие экономисты хотя бы просто обратили внимание на эти условия. Обычно в сфере государственных финансов учитываются последствия фискальных решений, а не их причины. Недавно возникшая теория общественного выбора имеет дело в основном с второстепенными характеристиками демократической формы правления. Йозеф Шумпетер, один из немногих широко мыслящих и любознательных экономистов, обратился, преимущественно в своей классической книге «Капитализм, социализм и демократия» (1942), к более широкому вопросу выбора между несколькими основными типами политических режимов. Современной классикой в рамках этой традиции является книга Мансура Олсона «Возвышение и упадок народов» (1982). В конечном счете, по несколько различным причинам, и Шумпетер и Олсон пессимистически оценивали долговременную жизнеспособность сочетания капитализма и демократии.

Однако анализ у этих двух классиков принял литературную форму, что не давало достаточного основания для количественных оценок явлений, которые они характеризовали. Впоследствии Фрэнсис Фукуяма, воскресивший понятие «всеобщая история» в книге «Конец истории и последний человек» (1992), заключил, что рыночная экономика и либеральная демократия – лучшие формы социальной организации, какие только можно себе представить. Общий пессимизм Шумпетера и Олсона и бодрящий оптимизм Фукуямы могут быть, однако, отражением тех периодов, когда они писали свои книги: Шумпетер – когда либеральным демократиям угрожали нацизм и сталинизм, Олсон – после поражения США во Вьетнаме и стагфляции конца 1970-х, Фукуяма – после поразившего многих краха коммунизма, начавшегося в 1989 г. Более объективная оценка нескольких основных типов политических режимов требует более строгого анализа, не столь захваченного господствующим умонастроением конкретного периода истории.

В этой книге обсуждаются «шумпетерианские» вопросы о последствиях различных типов политических режимов, причем используются простейшие возможные инструменты современного экономического анализа. Поводом для ее написания было приглашение прокомментировать статью Мансура Олсона «Автократия, демократия и процветание» (1991). В этой стимулирующей к размышлениям статье рассматривается совокупность исторических условий, которые привели к переходу от анархии к автократии и, недавно и не везде, к демократии. Олсон пытается понять, почему некоторые автократии снискали широкую популярность и почему население часто желало самодержцу долгой жизни и мирной передачи власти преемнику. Впервые прочитав статью Олсона, я подумал, что автократическую, демократическую и оптимальную формы правления можно проанализировать с помощью простой модели. На поверку задача оказалась более сложной, чем я ожидал. Эта книга и есть результат соответствующего аналитического исследования, дерево, которое я вырастил из семени, посеянного Олсоном.

С тех пор Олсон и я изучали эти проблемы независимо друг от друга, если не считать редких дружеских разговоров. Статья Олсона «Диктатура, демократия и развитие» была опубликована в 1993 года более строгое аналитическое исследование (в соавторстве с Мартином Макгуайром) под заглавием «Экономика автократии и правило большинства: невидимая рука и применение силы» вышло в свет в 1996 г. Олсон почти завершил научно-популярную книгу об этих проблемах до своей безвременной кончины в начале 1998 г., и эта книга была издана в 2000 г. под заглавием «Власть и процветание: перерастая коммунистическую и капиталистическую диктатуры». В своем обзоре этой книги я написал: «Мансур Олсон был моим другом, у нас были похожие исследовательские планы, и мы спорили о многих, большей частью мелких, проблемах. Мне будет недоставать его ценных идей, его юмора и человечности»^[1].

Моя работа над этими проблемами развивалась в несколько ином направлении. Моя цель заключалась в том, чтобы разработать формальные модели основных типов политических режимов и использовать их для получения количественных оценок их эффективности режимов в отношении фискальных решений и экономических результатов. Значительное влияние на мою модель демократического правления с трансфертными платежами оказала также статья Алана Мельтцера и Скотта Ричарда «Рациональная теория размера правительства». В статье «Автократическая, демократическая и оптимальная формы правления» (1997) я резюмировал свои модели этих типов режимов и первую часть полученных мной количественных результатов. В этой книге представлены те же модели, что и в статье 1997 г., но количественные результаты основываются на позднейших оценках параметров этих моделей. Кроме того, исследуется множество смежных проблем, не затронутых в статье 1997 г., – таких как последствия изменения параметров демократической модели, конституционный подход к налогам и трансфертам, политические меры, влияющие на численность населения, а также роль культуры и институтов.

Я особенно благодарен Институту Катона и его спонсорам, поскольку без их помощи у меня не было бы времени и средств для написания этой книги, Мартину Макгуайру за первоначальный совет и поддержку, а также нескольким многообещающим молодым людям из Института, проявившим изобретательность в части поисков и работы с первоисточниками.

Эта книга не станет последним словом об упомянутых проблемах. Я призываю других ученых усовершенствовать мои модели и их параметры, а также расширить эти модели, чтобы получить возможность оценивать второстепенные характеристики основных типов политических режимов. Наши свобода и процветание по-прежнему зависят от более совершенного и глубокого понимания проблем, рассмотренных в этой книге.

Вашингтон, округ Колумбия

1. О выборе режима

Режим… [это] система правления или форма правления^[2].

Большинство людей, конечно, никогда не выбирает политический режим, если не считать подспудного решения не эмигрировать в страну с другим режимом. Однако народы, находящиеся под властью режимов определенных типов, процветают и приумножаются по сравнению с народами, управляемыми другими режимами, а некоторые люди находят способ перебраться в страны с режимами, которые им больше нравятся. И режимы меняются – иногда в результате завоевания, иногда путем развития, а иногда благодаря выбору.

В данной книге, помогающей понять эти важные исторические условия и события, разрабатывается теория фискальных решений и экономических результатов основных типов политических режимов. Первым режимом, который в ней рассматривается, является автократия, поскольку большинство людей на протяжении всей письменной истории человечества так или иначе жили при автократическом режиме. Основное внимание уделено демократическим режимам, поскольку сегодня демократия – преобладающий тип режима, широко признаваемый наилучшим из возможных. В конце 2000 г., например, в годовом обзоре Freedom House 63 % стран мира названы демократическими и сделан вывод, что 41 % мирового населения живет в свободных государствах^[3]. И некоторые типы существующих режимов сравниваются с оптимальной формой правления, с той, что основывается на совокупности правил, которые люди выбирают «за завесой неведения»^[4] о своих личных обстоятельствах и предпочтениях.

Наша теория предлагает ответы на следующие вопросы для каждого из нескольких основных типов политических режимов:

• Чем определяется уровень государственных расходов на такие внутренние программы, как суды и полиция, образование, здравоохранение и транспорт?

• Чем определяется средняя налоговая ставка?

• Чем определяется уровень трансфертных платежей?

• Каким образом постоянные затраты, например на оборону и обслуживание долга, влияют на вышеупомянутые фискальные решения?

• Как продолжительность правления влияет на фискальную политику и экономические результаты?

• Каковы специфические последствия демократических правлений для количества имеющих право голоса граждан, распределения доходов и налогов и правил голосования?

• Как такая фискальная политика влияет на уровень государственных доходов от сбора налогов и на распределение чистого дохода после уплаты налогов и трансфертов?

Наша теория позволяет также сделать некоторые выводы о политике в других областях и о влиянии других условий:

Как тип режима может влиять на политические решения, например о войнах и миграции, которые влияют на численность людей, подвластных этому режиму?

Как базовая креативность и продуктивность населения может зависеть от типа политического режима?

Наша теория, кроме того, предусматривает возможность включить в нее эмпирические данные, которые создают основу для оценивания количественных последствий альтернативных фискальных правил. Используемые в этом исследовании данные отражают современную экономическую и политическую ситуацию в Соединенных Штатах, но разработанная теория должна делать возможными и оценки количественных последствий альтернативных фискальных правил для других совокупностей условий.

Метод анализа

Мой подход к анализу фискального поведения альтернативных типов политических режимов представляет собой синтетический метод экономической науки, которая выдвигает гипотезы о социальном поведении на основе моделей целенаправленного поведения индивидов. В этом случае предполагается, что при политическом режиме любого типа индивид, принимающий ключевые решения, оказывается перед совокупностью возможных действий, имеет личные предпочтения относительно результатов возможных действий и выбирает наиболее предпочтительное действие из возможных. Он должен делать выбор и действовать максимально эффективно, а не просто играть роль в какой-то большой социальной пьесе. Более широкое окружение воздействует на поведение таких индивидов, ограничивая набор возможных результатов, изменяя отношения между действиями и результатами и, возможно, влияя на их личные предпочтения.

Экономист разрабатывает модели на основании целесообразного поведения индивидов не для того, чтобы объяснить это поведение (что является обязательной задачей психологов и биографов), а чтобы создать гипотезы о совокупных последствиях взаимодействия индивидов в определенной социальной структуре. Обычно предметом экономического анализа является, конечно, взаимодействие покупателей и продавцов на рынке. В последние десятилетия и экономисты, и политологи все чаще использовали такой тип анализа для объяснения результатов взаимодействия между избирателями, политиками и бюрократами. И эта книга базируется на важных предшествующих работах этих специалистов в области теории общественного выбора.

В первую очередь следует рассмотреть два распространенных возражения против этого метода анализа. Одни отвергают этот метод на том основании, что, вопреки его посылке, люди не так уж расчетливы и рациональны, другие же полагают, что мир сложнее отдельно взятой модели. Эти замечания, пусть даже они справедливы, не относятся к делу. Важнейшее испытание этого метода проверяет не реалистичность его посылок, а то, насколько гипотезы, выдвинутые на основании этих моделей, согласуются с фактами. Не столь решающим, но уместным способом проверки этого метода служит принцип «бритвы Оккама», требующий удостовериться в том, что невозможно прийти к тем же гипотезам с помощью более простой модели. Характерным для современной науки является то, что этот метод анализа является одновременно позитивистским и номиналистическим. Может быть, это не единственный путь к истине, но таковы желательные, на мой взгляд, критерии оценки применения этого метода.

Каждый из основных типов режимов определяется теми, кто контролирует правление, и фискальными решениями и экономическими результатами, которые наилучшим образом служат их интересам. Термины, используемые для описания трех основных типов режимов, конечно, следует брать в кавычки. Всякое реальное правительство имеет и другие важные, но второстепенные характеристики, и некоторые из них будут рассмотрены и оценены ниже. Многие политологи и историки, вероятно, посчитают мою простую модель характеристик первого порядка каждого из трех основных типов режимов грубо редукционистской или экономистской. В данный момент я готов признать справедливость таких упреков и не стану извиняться. Моей целью является анализ последствий ключевых характеристик основных типов режимов. Второстепенные характеристики суть нюансы, которые могут быть проанализированы путем видоизменения простых моделей, представленных в этой книге. Моя цель, следовательно, заключается в создании теории общих закономерностей фискального поведения основных типов политических режимов, а не конкретного поведения и истории какого-то определенного правительства.

Моя теория фискального поведения альтернативных политических режимов предусматривает также использование некоторых математических средств, главным образом потому, что я не знаю другого эффективного способа анализа и выражения проблем, являющихся в конечном счете проблемами максимизации. Математика способствует большей концептуальной точности и, в некоторых случаях, лучшему изложению. Математика здесь простая, поскольку она удобна для меня и представляется вполне достаточной для моих целей. Может быть, более сложная математика удовлетворила бы взыскательный вкус и даже позволила бы распространить мою теорию на более общие условия^[5]. Однако на данном этапе простая математика, видимо, необходима и достаточна для выражения существа теории. Для лучшего понимания главные идеи выражены в словах, в простых алгебраических формулах, числовых примерах и графиках. Надеюсь, математически подготовленный читатель перенесет такую избыточность, а остальные сделают усилие и поймут одну или несколько форм, в которых выражена теория. Основной текст, я уверен, доступен для широкой аудитории, а более специальный материал и научные споры вынесены в примечания.