Czytaj książkę: «Мир империй. Территория государства и мировой порядок», strona 5

2.4. Союзное государство и проблема консолидированного суверенитета. Совмещенный суверенитет (кондоминиум)

В начале XXI в. на фоне укрепления Европейского Союза, проблем российско-белорусского Союзного государства и других интеграционных процессов на постсоветском пространстве особое внимание заслуживает доктрина союзного государства.

Н. М. Коркунов, рассматривая соединения государств между собой, выделял две их основные формы: унию и федерацию, личные и реальные унии как объединения под властью одного монарха нескольких не соединяющихся государств относил к наследию старины, федерации же подразделял на союзы государств и союзные государства¹⁷⁵. С позиции современного научного знания и исторического опыта следует разграничивать понятия союзного государства от государства федеративного. Союзное государство — это государственное образование, в состав которого по своему добровольному выбору входят в качестве субъектов не менее двух государств. Союзное государство – только договорное объединение. Союзная форма имеет, по словам Б. Н. Чичерина, ту выгоду, что открывает возможность дать известное удовлетворение различным народностям, сохраняя при этом единство целого¹⁷⁶. Б. Н. Чичерин, подразделяя, в отличие от Н. М. Коркунова, не федерации, а союзы на две главные категории – союз государств и союзное государство, – первый определял как постоянное соединение самостоятельных государств для известных общих целей, а второе – как слияние нескольких государств в одно, но такое, которое сохраняет за своими членами часть их самостоятельности¹⁷⁷.

Федерация как форма государственного устройства может быть как договорной, так и конституционной, состоит в обоих случаях из автономных государственных образований, а то и просто из субъектов государственно-территориального типа. Союзные государства можно определить как особый вид федерации (ввиду структурно-организационного совпадения с этим типом государственного устройства), хотя тем самым теория государства необоснованно упрощается.

При договорном характере возникновения союзного государства следует особо подчеркнуть, что оно не может быть основано каким-либо договором как международно-правовым актом. Если оно создается по инициативе государств, не связанных ранее государственно-правовыми отношениями, то заключаемые ими договоры предшествуют его конституированию. Государства, подписывая предварительные договоры, предварительно санкционируют акт создания союзного государства и само создание союзного государства. Правовой основой союзного государства может быть только национальный акт, в осуществлении которого участвуют государства в качестве историко-социальных сил. Этот механизм отчетливо виден уже на примере организации первого союзного государства – Северо-Американских Соединенных Штатов: не совместная борьба за независимость и даже не соединивший тринадцать государств (штатов) союз дружбы, скрепленный статьями конфедерации в 1778 г., стали началом союзного государства, а только общая конституция 17 сентября 1787 г.

Для Швейцарской Конфедерации переходом от союза государств к союзному государству также стала принятая на основе Союзного договора 1815 г. Союзная конституция 12 сентября 1848 г., для Германии – Германская имперская конституция 1871 г.

Государственная власть в союзном государстве исходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство. Г. Еллинек связывал возможность существования союзных государств только с отрицанием суверенитета как признака государства и различением суверенных и несуверенных государств¹⁷⁸. Иной подход, по его мнению, требовал относить соответствующее государственное образование или к союзу государств, или к единому государству. М. Зайдель, напротив, отвергая теорию делимости суверенитета, рожденную после появления США и основывающуюся на предположении двоякого разграничения суверенных властей – территориальное и по предметам ведения, – совершенно отрицает понятие союзного государства. Н. М. Коркунов и П. Казанский, например, в этом споре солидаризировались с Г. Еллинеком¹⁷⁹.

С точки зрения международного права, союзное государство должно было удовлетворять, по мнению Ф. Ф. Мартенса, двум основным условиям: обладать верховной союзной властью и быть единой международной личностью; будучи единым субъектом международного права, оно должно было лишать этого качества государства, подчиненные общей союзной власти¹⁸⁰. Это механизм трансформации союзного государства в федерацию.

До начала XX в. в Германии существовала уникальная ситуация: два великих герцогства – Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц – при двух различных династиях были соединены одним общим сеймом. Причина была не в объединении государств, а, напротив, в разделении одного государства в 1552 г. между двумя наследниками, против чего выступило бюргерство, настоявшее на сохранении общего сейма. Впрочем, странность ситуации не препятствовала в международных отношениях столетиями признавать раздельные суверенитеты двух монархов.

Поскольку и ныне мнения ученых колеблются от отнесения федерации к составным государствам, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом¹⁸¹, до категоричного утверждения, что государственные образования, входящие в состав федеративного государства, «не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни»¹⁸², то следует отграничить суверенитет союзного государства от суверенитета государства федеративного.

Избавиться от противоречивых крайностей – отсутствия союзного суверенитета и, напротив, существования «несуверенных» государств – возможно только через признание возникновения нового суверенитета на основе объединения нескольких суверенитетов государств в единый союзный суверенитет при признании сохраняющимся суверенитета у каждого государства, включающегося в союзное государство. Именно такой подход только и может объяснить присутствие в 1946–1991 гг. среди полноправных членов ООН одновременно СССР, Белорусской ССР и Украинской ССР.

В союзном государстве существует консолидированный суверенитет, означающий совместное (объединенное) осуществление соединившимися государствами верховенства своей государственной власти над объединенной территорией. Ключевое значение для параллельного существования консолидированного суверенитета союзного государства и суверенитетов государств, в нем состоящих, имеют два момента:

1) разделение компетенции, в результате которого деятельность отдельных государств-членов либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо приобретает очень ограниченный характер, когда органы власти государства-члена действуют на основании законов и под контролем союзного государства. В пределах компетенции союзного государства исчезают все различия государств-членов, осуществляющих свой суверенитет посредством участия в формировании верхней палаты союзного государства, а иногда и иных его органов;

2) различие в статусе субъектов союзных государств от субъектов Федераций. От унитарного государства оно отличается тем, что находящиеся в его составе государства вне компетенции, отнесенной к союзному государству, сохраняют свой статус, прежде всего в вопросах их самоорганизации. В отличие от исторически сложившейся федерации, способной как создавать, так и ликвидировать свои составные субъекты, союзное государство строится по принципу: неразрушаемый союз, составленный из неразрушаемых единиц.

В союзном государстве территория составляющих его государств есть его территория, население этих государств – это его население. Союзное государство, доказавшее свою международно-правовую и внутриполитическую состоятельность, становится со временем договорной федерацией. Наличие консолидированного суверенитета отличает современное союзное государство и обнаруживает промежуточную форму государственного властвования между параллельными суверенитетами при союзе государств и суверенитетом единого федеративного государства. В пределах своей компетенции союзное государство, как и государство федеративное, однородно с государством унитарным. Оно непосредственно господствует над своей территорией и своим населением, отличаясь тем от союза государств.

В союзном государстве отдельные его государства-члены принципиально равны, любые отклонения от этого принципа должны закрепляться в конституции.

Следует различать союзные государства по механизму их возникновения: в результате объединения суверенных государств (США, Германская империя, СССР), и в результате обретения внутренними территориями государства суверенитета (Бразилия, Венесуэла). В последних случаях доктрина раздельного суверенитета черпает аргументы для утверждения о том, что в союзном государстве существует разделение верховного господства власти между союзным государством и его членами. Но, во-первых, и в союзном государстве существует только одна суверенная государственная власть, во-вторых, члены (субъекты) такого государства суверенны номинально, и их объединение по своей сути является федерацией. Что касается случаев, когда союзное государство создавалось самостоятельно существовавшими суверенными государствами, то, поскольку в них совокупность функций государства реализуется совместно государственными властями союзного государства и его членов, суверенная государственная власть одна, территория и население едины, речь идет, наоборот, о консолидированном (объединенном) суверенитете.

Проблемы суверенитета в союзном государстве так же стары, как и само союзное государство. Еще древние израильтяне после поселения в Палестине сначала (во времена судей) жили в союзном государстве с республиканской формой правления, в которой самостоятельность отдельных колен была близка независимым государствам, но затем объединились в единое царство. Наиболее ярким в XX в. примером союзного государства (а значит и консолидированного суверенитета) являлся Советский Союз. Серьезно разработанная правовая теория и богатая политическая практика периода его существования позволяют российским ученым и политикам осмотрительно конструировать и политическую систему, и шкалу политико-культурных, правовых и нравственных ценностей для России третьего тысячелетия.

В советском государственном праве вслед за доктринами Германской империи длительное время господствовала теория ограниченного суверенитета. Но сама возможность существования «ограниченной» высшей (т. е. ничем не ограниченной) власти являлась сомнительной. Очевидно, более точно было говорить о возможных ограничениях осуществления суверенитета.

Если в Конституции СССР 1936 г. сразу за перечнем полномочий высших органов власти и органов государственного управления СССР (ст.14) было по-прежнему записано, что «суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик», то впоследствии законодатель попытался уйти от терминологии «ограниченного суверенитета».

Конституция СССР 1977 г. зафиксировала статус союзной республики как суверенного советского социалистического государства, которое «вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР» (перечень предметов ведения высших органов государственной власти и управления), «самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории» (ст. 76).

Более корректно и юридически точно говорить о реализации в СССР как союзном государстве определенной модели консолидированного (совместного) суверенитета. Консолидированный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств. В союзном государстве, писал первый комментатор конституции США Дж. Тэкер, каждый штат «является государством, все еще суверенным, все еще независимым и все еще способным, если того потребуют обстоятельства, принять на себя выполнение своих функций, как таковых, в самых неограниченных размерах»¹⁸³.

В Советском Союзе союзные республики реализовывали суверенитет через общесоюзные органы государственной власти. Именно такой подход нашел свое выражение в первой Конституции СССР (1924 г.) в формуле: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик» (ст. 3). В этом и заключается консолидация осуществления государственной власти.

Автономные республики в рамках СССР никогда суверенитетом не обладали. Изначально лишь подчеркивалось, что каждая такая республика имеет свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР (ст. 92 Конституции СССР и ст. 20 Конституции РСФСР 1937 г.).

Конституция СССР 1977 г. добавила к этому еще норму, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению (ст. 82). Развитие российского конституционного законодательства после 1990 г. привело к тому, что в Основном законе было лишь сказано, что статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 66 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Таким образом, в осуществлении консолидированного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией. Противоречивость теории советского консолидированного суверенитета способствовала такому плачевному практическому результату, как разрушение СССР.

Ныне в Российской Федерации нет консолидации суверенитетов, несмотря на наличие среди субъектов Федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, изначально носили односторонний и безусловно неконституционный характер, а потому не имели юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что «одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ»¹⁸⁴, право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно больше быть силой, произвольно ломающей границы государств.

По аналогии с СССР была сконструирована Социалистическая Федеративная Республика Югославия, высшие органы государственной власти которой осуществляли консолидированный суверенитет на территории 6 республик. Развитие в 1989–1992 гг. событий на территориях СССР и СФРЮ показало, насколько опасным может стать привыкание к идее консолидированного суверенитета в тех случаях, когда эта идея опирается на укрепление нескольких моноэтнических государственных систем, а потому не просто призрачна, но и надуманна.

Близким по типу предполагается провозглашенное в 1999 г. российско-белорусское Союзное государство. Характеризуя особенности правовой системы российско-белорусского Союзного государства, нельзя обойти вниманием размышления С. С. Алексеева о византийском характере основ этой системы – российского права. Россия, по его мнению, относится к традиционным неотдифференцированным системам, содержание которых во многом определяется религиозными и общинными, традиционными началами, философскими, идеологическими доктринами. Современный феномен византийского права основывается на том, что российская цивилизация утвердилась, в конце концов, в виде абсолютистской монархии теократического, восточно-деспотического типа. И сердцевиной действительно самобытной российской цивилизации стало именно византийское право. «Право, которое, опираясь на догмы православия, по содержанию имеет ряд позитивных черт (склонность к примирительным процедурам, к «миру» и др.), а со стороны своих внешних форм отличается роскошью и украшательством, поразительной способностью создавать видимость»¹⁸⁵.

Говоря об особенностях византийских реалий в современных политических отношениях, в сфере власти, которые – конечно же, с немалой долей условности – как раз и могут быть названы «византийским правом», С. С. Алексеев понимает под ним право в широком значении этого термина, которое при обосновании и оправдании акций на сугубо публично-приказной основе отдает приоритет в социальной жизни идеологическим догмам и идолам, оправдывает во имя самодержавной власти насилие над людьми, расправу над непослушными и одновременно с внешней стороны характеризуется весьма развитыми и престижными юридическими формами¹⁸⁶. И именно такой взгляд на право и правовую систему как Российской Федерации, так и Республики Беларусь позволяет понять, что остается глубинной основой их общности в союзном государстве, по какой причине сами процессы реинтеграции идут противоречиво и крайне медленно.

В отличие от союзного государства другим по своему типу является соединение суверенитетов на территории кондоминиума. Мы имеем дело не с консолидированным территориальным суверенитетом, а с соединением (параллельным) действием нескольких суверенитетов – совмещенными суверенитетами.

Кондоминиум. Кондоминиум – совместное владение (от лат. con (cum) – вместе и dominium – владение), совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами. Совмещение суверенитетов при этом может быть как эффективным и, следовательно, стабильным, так и неэффективным, нестабильным, имеющим конфликтный характер.

Национальная юрисдикция автоматически не распространяется на территорию, находящуюся под специальным режимом кондоминиума.

Унифицированного режима кондоминиума не существует. В каждом отдельном случае режим кондоминиума определяется конкретными обстоятельствами. Здесь не работают аналогии с совместной или долевой собственностью в гражданском праве. Принцип аналогичности вообще требует аккуратности в обращении. Классическим примером служит ситуация 1966 г., когда Генеральная Ассамблея ООН прекратила мандат в отношении Юго-Западной Африки. Возникшие при этом правоотношения между территорией и международной организацией оказались настолько близки по своему характеру территориальному суверенитету, что впору говорить о международной организации как о носителе своеобразного консолидированного суверенитета.

Кондоминиум выделяется среди других соединенных суверенитетов как совместное территориальное властвование, осуществляемое двумя или более государствами над определенной территорией на основе равенства. Так, в 1878–1884 гг. режим фактического кондоминиума между США, Великобританией и Германией существовал на территории островов Самоа. После периода взаимных попыток избавиться от партнеров, в 1889 г. был подписан тройственный протокол, уже официально утвердивший режим кондоминиума¹⁸⁷.

В период 1899–1951 гг. Великобритания и Египет осуществляли кондоминиум в отношении Судана (Великобритания заявила об аннулировании кондоминиума только в 1956 г.).

Правовым основанием кондоминиума выступает трехсторонний или двухсторонний договор. Но, отталкиваясь вслед за Я. Броунли от того факта, что международное право признает кондоминиум в качестве случая, когда часть территории, состоящая из суши или воды, находится в общем ведении двух или более государств, совместно осуществляющих суверенитет над этой территорией и ее населением, вряд ли можно делать вывод о делимости суверенитета¹⁸⁸.

Подобный подход способен растворить в понятии юрисдикции уже не только территорию, но и сам суверенитет.

Обязательных (основных) признаков кондоминиума четыре:

1) вхождение территории в состав обоих государств;

2) двойное гражданство;

3) многоязычие, то есть наличие нескольких государственных (официальных) языков;

4) постоянное нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил нескольких государств.

Можно выделить и два дополнительных, существующих выборочно, признака кондоминиума:

– распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей;

– наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.

К этим механизмам относятся:

а) управление территорией по принципу большой коалиции;

б) предоставление наиболее значимым сегментам политики, например этническим общностям, права взаимного вето, т. е. когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, будет способно заблокировать решение, противоречащее его интересам. Например, в Крыму возможно конституирование трех общин: русской, украинской, крымско-татарской;

в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов. Этот принцип может показаться не совсем справедливым, но он способствует удовлетворению амбиций меньшинств и стабильности управления;

г) высокая доля автономности сегмента, когда решаются исключи тельно его внутренние вопросы.

Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. Почему и возникают закономерные варианты кондоминиумов при разрешении политических или, тем более, военно-политических кризисов в связи со статусом Крыма, Абхазии или Приднестровья.

Примером успешного разрешения территориального спора может служить Андорра как кондоминиум Франции и Испании. Территория – 465 кв. км, в режиме кондоминиума Франции и Урхельского епископства (Испания) находится с 805 г. Главой государства считаются соправители – Президент Франции и Урхельский епископ, которым ежегодно традиционно отчисляется 960 франков и 460 песет соответственно. Официальными языками признаны каталонский, испанский, французский. Благоприятные внешнеполитические условия позволили кондоминиуму к концу XX в. развиться в особую форму двустороннего протектората над нейтральной Андоррой.

Кипр дает пример ситуационного кондоминиума: предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 г. между Великобританией, Грецией, Турцией, представителями греческой и турецкой общин самого Кипра. Раскол острова на греческую и турецкую республики нарушил достигнутые договоренности, создав тупиковую правовую ситуацию.