Czytaj książkę: «Besonderes Verwaltungsrecht», strona 30
d) Sondervermögen
202
Rechtlich unselbstständige Sondervermögen haben regelmäßig einen eigenen Haushalt (§ 48 Abs. 1 HGrG, § 113 Satz 1 BHO, entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht). Für die Aufstellung des Planentwurfs gelten über diese Anwendbarkeits- und Verweisvorschriften die allgemeinen Bestimmungen. Zuständig ist typischerweise eine besondere Stelle der Exekutive. Für Bundesbetriebe verlangt § 26 Abs. 1 BHO (entsprechend auf Landesebene) die Aufstellung eines Wirtschaftsplans, wenn ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist. § 74 Abs. 1 BHO ermöglicht in diesem Fall – auf Bundesebene bislang eine Ausnahme – die kaufmännische doppelte Buchführung (§ 74 Abs. 1 BHO). Die demokratisch und rechtsstaatlich gebotene Verkoppelung der eigenständigen Planentwürfe der Sondervermögen mit dem parlamentarisch zu beschließenden Haushaltsplan[493] wird zunächst dadurch hergestellt, dass die geplanten Zuführungen aus dem Haushalt in den Nebenhaushalt und die geplanten Ablieferungen des Nebenhaushalts an den Haushalt im Haushaltsplan transparent gemacht werden (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS 2 GG, § 26 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 1 BHO und entsprechendes Landesrecht). Im Fall von Bundesbetrieben ist zudem der Wirtschaftsplan oder eine Übersicht über den Wirtschaftsplan dem Haushaltsplan als Anlage beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BHO); auch muss der Bundeshaushalt die bereitgestellten Planstellen nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen ausbringen (§ 26 Abs. 1 Satz 4 BHO). Im Fall sonstiger, rechtlich unselbstständiger Sondervermögen sind dem Haushaltsplan Übersichten über die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen des jeweiligen Sondervermögens beizufügen, entweder als Anlage oder in den Erläuterungen (§ 26 Abs. 2 Satz 2 BHO). Entsprechendes regelt das Landesrecht für die Landesebene.
203
Auch rechtlich selbstständige Sondervermögen stellen regelmäßig einen eigenen Haushalts- bzw. Wirtschaftsplan in eigener Verantwortung auf. Auf Bundesebene folgt dies für bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts ausdrücklich aus § 106 BHO. Die rechtliche Verknüpfung mit dem staatlichen Haushalt ergibt sich hier zunächst daraus, dass Zu- und Abführungen als reguläre Ausgaben und Einnahmen im staatlichen Haushaltsplan zu verbuchen sind. Auf Bundesebene sind darüber hinaus gemäß § 26 Abs. 3 Satz 1 BHO über die Einnahmen und Ausgaben von 1. juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die vom Bund ganz oder zum Teil zu unterhalten sind, und 2. Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, die vom Bund Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben erhalten, Übersichten dem Haushaltsplan als Anlagen beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen (entsprechend das Landesrecht).
2. Feststellung/Festsetzung des Haushaltsplans
204
Der durch die Exekutive aufgestellte Haushaltsplan wird daraufhin durch das parlamentarische Haushaltsgesetz festgestellt, auf kommunaler Ebene durch die Haushaltssatzung der Vertretungskörperschaft festgesetzt[494].
a) Haushaltsgesetz/Haushaltssatzung und Haushaltsplan als Einheit
205
Auf Bundes- und Landesebene ergeht das Haushaltsgesetz als förmliches Parlamentsgesetz. Eine Delegation der Gesetzgebungskompetenz an die Exekutive, also eine Feststellung des Haushaltsplans durch Rechtsverordnung, ist ausgeschlossen.
206
Der Haushaltsplan ist in seiner Gesamtheit integrales Element des Haushaltsgesetzes und hat daher an seiner Gesetzeskraft teil[495]. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden somit eine Einheit. Dies umfasst insbesondere auch die Einzelpläne des Haushalts[496]. Auf Bundesebene steht dieser Deutung die in Art. 110 Abs. 3 GG gebrauchte Formulierung nicht entgegen[497].
207
Das Haushaltsgesetz ist vor Beginn des betreffenden Rechnungsjahres zu erlassen, um die Budgethoheit des Parlaments sicherzustellen[498]. Hieraus erklären sich die Vorschriften, die eine rechtzeitige Einbringung durch die Exekutive verlangen (Rn. 188 und 209). Ergeht das Haushaltsgesetz erst nach Beginn des Rechnungsjahres, wird gegen den Haushaltsgrundsatz der Vorherigkeit (Rn. 130 ff.) verstoßen. Das verspätet erlassene Haushaltsgesetz tritt in diesem Fall rückwirkend zu Beginn des betreffenden Rechnungsjahres in Kraft. In der Zwischenzeit gelten die Vorschriften über die Haushaltsführung im etatlosen Zustand (Rn. 246).
208
Auf kommunaler Ebene gilt Entsprechendes für den Haushaltsplan, der durch die Haushaltssatzung der Vertretungskörperschaft der Gemeinde oder des Kreises festgesetzt wird und damit selbst den Normrang der Satzung erlangt. Auch hier ist die Delegation des Beschlusses, etwa auf einen Ausschuss, unzulässig.
b) Gesetz-/Satzungsgebungsverfahren
209
Nach dem Bundes- und Landeshaushaltsrecht sind die Entwürfe des Haushaltsgesetzes und Haushaltsplans bis zu einem bestimmten Zeitpunkt in das Parlament einzubringen, um einen rechtzeitigen Erlass des Haushaltsgesetzes zu ermöglichen (Rn. 188), auf Bundesebene in der Regel spätestens in der ersten Sitzungswoche des Bundestages nach dem 1. September (§ 30 BHO).
210
Im Bund gilt abweichend von Art. 76 Abs. 2 GG – zur Verfahrensbeschleunigung – nach Art. 110 Abs. 3 HS 1 GG, dass die Vorlage (wie auch jede Ergänzungs- und Nachtragshaushaltsvorlage) gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht wird, die Zuleitung an den Bundesrat hier also nicht vorausgeht. Der Bundesrat ist berechtigt, innerhalb von sechs Wochen, bei Änderungsvorlagen innerhalb von drei Wochen, Stellung zu nehmen (Art. 110 Abs. 3 HS 2 GG).
211
Damit der Bundestag seine Legitimations- und Kontrollfunktion[499] erfüllen kann, muss der Haushaltsentwurf „hinreichend konkrete Angaben über Einnahmen und Ausgaben“ enthalten[500]. Das Parlament wie auch der einzelne Abgeordnete haben einen aus dem Budgetrecht folgenden Anspruch darauf, „dass ihnen die für eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans erforderlichen Informationen nicht vorenthalten werden“[501], so dass jeder Abgeordnete sein „eigenes Recht auf Beurteilung des Haushaltsentwurfs“ ausüben kann[502]. Auf Fragen der Abgeordneten muss die Regierung – in den Grenzen, die durch den Vorbehalt der eigenverantwortlichen Kompetenzausübung gezogen werden[503] – präzise und vollständig Auskunft geben[504]. Gegebenenfalls muss sie selbst Nachforschungen anstellen, beispielsweise auch im Bereich gemischtwirtschaftlicher Unternehmen oder bei Einrichtungen, die in erheblichem Maße aus öffentlichen Mitteln finanziert werden[505]. Dies gilt insbesondere deshalb, weil nur die Regierung Zugriff auf die erforderlichen, die Haushaltstitel begründenden Detailinformationen hat.
212
Dies wiederum verweist auf die rechtlichen und insbesondere faktischen Grenzen der parlamentarischen Beratung des Haushalts, insbesondere infolge des Volumens und des Detaillierungsgrades des Haushaltsplans (Rn. 74). Aufgrund dessen gestaltet sich insbesondere die erste Lesung des Haushaltsgesetzes im Parlament auch weniger als Diskussion über einzelne Titelansätze denn vielmehr als Generalaussprache über die Regierungspolitik. Eine genauere Auseinandersetzung mit einzelnen Haushaltstiteln ist lediglich, nach Überweisung, im Haushaltsausschuss möglich[506], dies mit Unterstützung durch Vertreter des Rechnungshofs und aufgrund eingehender Beratungen mit Ministerialbeamten. In der Praxis können sich aber auch die Ausschussmitglieder nur mit ausgewählten Ansätzen beschäftigen, zumal in gut überschaubaren Bereichen wie Personal und Beschaffungswesen, während sich die vorgesehenen Mittel für Sachprogramme, etwa zur Wirtschaftsförderung, oft einer Detailprüfung entziehen[507]. Dessen ungeachtet bleibt die „rechtlich umfassende, alleinige Entscheidungs- und Feststellungskompetenz“ des Parlaments unberührt[508].
213
Der aus dem Demokratieprinzip folgende Grundsatz der Budgetöffentlichkeit verlangt eine grundsätzlich öffentliche parlamentarische Beratung des Haushalts. Dies schließt die ausnahmsweise nichtöffentliche, auf ein besonderes Gremium verlagerte Beratung geheimhaltungsbedürftiger Gegenstände nicht aus (Rn. 151).
214
Den Abschluss des parlamentarischen Verfahrens bildet der Beschluss über das Haushaltsgesetz. Auf Bundesebene wird getrennt über Haushaltsgesetz und Haushaltsplan abgestimmt. Das Bundeshaushaltsgesetz ist ein Einspruchsgesetz nach Art. 77 Abs. 3 GG[509], es sei denn, dass zusätzlich aufgenommene Regelungen die Zustimmungsbedürftigkeit begründen[510].
215
Der Grundsatz der Budgetöffentlichkeit erfordert neben der öffentlichen Beratung auch die Verkündung des Haushaltsgesetzes einschließlich des festgestellten Haushaltsplans[511]. In der Praxis wird allerdings neben dem Haushaltsgesetz im Gesetzblatt regelmäßig nur der Gesamtplan des Haushaltsplans veröffentlicht. Auf eine Veröffentlichung der Einzelpläne im Gesetzblatt wird traditionell verzichtet, um dessen Überlastung zu vermeiden. Auf Bundesebene hat das Bundesverfassungsgericht dies als mit Art. 82 GG vereinbar erklärt[512]. Aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit ist freilich zu verlangen, dass die Einzelpläne in anderer, geeigneter Form der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden[513]. In jedem Fall sind aber auch die Einzelpläne Element des Haushaltsgesetzes und haben an seiner Gesetzeskraft teil (Rn. 206).
216
Auf kommunaler Ebene wird der Entwurf der Haushaltssatzung mit dem Haushaltsplanentwurf der Vertretungskörperschaft (Gemeinderat, Kreistag) zum Beschluss vorgelegt. Die Haushaltssatzung ist in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Dem geht – eine Besonderheit auf kommunaler Ebene – ein spezielles Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung voraus, das Möglichkeiten eröffnet, Einwendungen gegen den Satzungs- und Planentwurf vorzutragen[514]. Die beschlossene Haushaltssatzung muss bzw. soll mit ihren Anlagen in der Regel spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Kommunalaufsichtsbehörde vorgelegt werden, deren Genehmigung in mehrfacher Hinsicht erforderlich ist, so für die Steuerfestsetzungen, für die Gesamthöhe der Kreditermächtigungen und Verpflichtungsermächtigungen wie auch – in den meisten Ländern – für den Höchstbetrag der Kassenkredite, falls er einen gesetzlich bestimmten Betrag – regelmäßig ein Fünftel oder ein Sechstel der Einnahmen des Verwaltungshaushalts – übersteigt[515]. Die Haushaltssatzung ist öffentlich bekannt zu machen, der Haushaltsplan öffentlich auszulegen.
c) Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte
217
Zur Ermöglichung der haushaltswirtschaftlichen Feinsteuerung noch in der Vollzugsphase werden bestimmte Ausgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan mit Sperrvermerken und Zustimmungsvorbehalten versehen, die die Mittelverausgabung von einer Einwilligung durch das Parlament, einen Parlamentsausschuss, insbesondere den Haushaltsausschuss oder auch den Finanzminister abhängig machen[516]. Entsprechendes gilt auf kommunaler Ebene[517].
218
Einwilligungsvorbehalte zugunsten des Plenums des Parlaments erscheinen verfassungsrechtlich unter bestimmten Voraussetzungen und in bestimmten Grenzen zulässig[518]. Zwar wird hierdurch der Kompetenzraum der Exekutive berührt. Solange die Vorbehalte in ihrem Umfang aber überschaubar bleiben, rechtfertigen sie sich durch die primäre demokratische Legitimation und damit auch Verantwortung des Parlaments für den Haushalt, zudem durch die Schwierigkeiten des Parlaments, einzelne Haushaltsbereiche – zumal in der zeitlichen Prognose – in den Haushaltsberatungen selbst angemessen zu überblicken. Der Vorbehalt erlaubt es dem Parlament, erst dann zu entscheiden, wenn es über die nötigen Informationen verfügt. Den Grundsätzen der Vorherigkeit und der Spezialität ist zugleich dadurch Rechnung zu tragen, dass die Vorbehalte in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend genau bestimmt sind[519]. Einfachrechtlich ist der Sperrvermerk zugunsten des Parlaments (qualifizierter Sperrvermerk)[520] in § 22 Satz 3 und § 36 Satz 2 BHO, entsprechend in den Landeshaushaltsordnungen vorgesehen. Der Zustimmungsvorbehalt[521] ist nicht ausdrücklich geregelt[522].
219
Der praktisch relevante Vorbehalt einer Genehmigung durch einen Parlamentsausschuss ist ebenfalls zulässig[523], wenn die Vorgaben in Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hinreichend präzise sind[524]. Zwar liegt die primäre demokratische Legitimation und Verantwortung beim Parlament als Ganzem. Doch hat das Parlament seine Kompetenz ordnungsgemäß ausgeübt, wenn es den Ausschuss zur Genehmigung ermächtigt. Bedenken können sich lediglich dann ergeben, wenn durch die Vorgehensweise einzelnen Abgeordneten oder Fraktionen die Möglichkeit einer wirksamen Einflussnahme auf die Haushaltsgesetzgebung in substantieller Weise genommen wird[525].
220
Die Inanspruchnahme bestimmter Ausgabentitel kann im Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan schließlich auch allein von der Einwilligung des Finanzministers abhängig gemacht werden (einfacher Sperrvermerk[526])[527]. Entscheidend kommt es auch hier auf die hinreichend genaue Umgrenzung der Ermächtigung durch Haushaltsgesetz und Haushaltsplan an. Einfachrechtlich ist der einfache Sperrvermerk in § 22 und § 36 Satz 1 BHO, entsprechend in fast allen Landeshaushaltsordnungen[528] vorgesehen.
d) Bepackungsverbot
221
Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG und den entsprechenden Bestimmungen in den meisten Landesverfassungen dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben beziehen, die also finanzwirksam sind, und die den Zeitraum betreffen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (sachliches und zeitliches Bepackungsverbot).
222
Das zeitliche Bepackungsverbot beruht auf dem Charakter des Haushaltsgesetzes als Zeitgesetz[529]. Materiell entspricht es dem Haushaltsgrundsatz der Periodizität (Rn. 134 ff.). Das zeitliche Bepackungsverbot verbietet die Aufnahme von Vorschriften in das Haushaltsgesetz, die sich zeitlich nicht auf die Haushaltsperiode beziehen, für die das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Nach Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG (entsprechend auf landesverfassungsrechtlicher Ebene) sind hiervon begrenzte Ausnahmen zulässig. So kann das Haushaltsgesetz vorschreiben, dass Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigungen zur Kreditaufnahme und Gewährleistungsübernahme zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten.
223
Das sachliche Bepackungsverbot, das es untersagt, Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufzunehmen, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen, sollte in der Zeit des Konstitutionalismus verhindern, dass die Parlamente ihre Zustimmung zu den Haushaltsplänen der Landesherren mit weiteren Bedingungen in Gestalt haushaltsgesetzlicher Regelungen verknüpften. Heute begründet sich das sachliche Bepackungsverbot dadurch, dass es das Haushaltsgesetzgebungsverfahren von sachfremden Themen freihält und damit unnötige Verzögerungen verhindert[530]. Dem Verbot ist Rechnung getragen, wenn die haushaltsgesetzlichen Vorschriften im Zusammenhang mit den Einnahmen und Ausgaben, genauer mit der Haushalts- und Wirtschaftsführung, stehen[531]. So darf beispielsweise die gesetzliche Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten und zur Übernahme von Gewährleistungen (auf Bundesebene nach Art. 115 Abs. 1 GG) in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden. Es kann sich auch um Vorschriften handeln, die die Zustimmungsbedürftigkeit des Haushaltsgesetzes auslösen[532]. Ebenso können die Vorschriften außenwirksam sein, also den Bürger berechtigen und verpflichten[533].
Verstößt eine Regelung des Haushaltsgesetzes gegen das verfassungsrechtliche Bepackungsverbot, ist sie nichtig[534].
e) Parlamentarische Ausgabenerhöhungen
224
Beschließt das Parlament, die im Haushaltsplanentwurf (oder auch in einem Nachtragshaushaltsentwurf) vorgesehenen Ausgaben zu erhöhen, sei es durch Summenerhöhungen bei bestehenden Titeln, sei es durch Ausweisung zusätzlicher Titel, so hat dies besondere rechtliche Konsequenzen. Im Bund ist das Verfahren nach Art. 113 GG durchzuführen, im Wesentlichen die Zustimmung der Bundesregierung einzuholen[535]. In den Ländern gilt teilweise Entsprechendes; teilweise beschränken sich die Landesverfassungen aber auch auf das Erfordernis, die finanzielle Deckung sicherzustellen. Einzelne Länder nehmen das Haushaltsgesetzgebungsverfahren allerdings von diesen Anforderungen aus, verlangen die Regierungszustimmung bzw. Deckung also nur für außenwirksame Ausgabengesetze, die neben dem Haushaltsgesetz stehen[536].
f) Ermächtigungen zur Kreditaufnahme
225
Soweit der formale Haushaltsausgleich durch Kreditaufnahme erreicht werden soll, weil die anderweitigen voraussichtlichen Einnahmen die veranschlagten Ausgaben nicht decken, erfordern die Verfassungen von Bund (Art. 115 Abs. 1 GG) und Ländern[537] eine besondere gesetzliche Ermächtigung. Die Exekutive darf Kredite mithin nur insoweit aufnehmen, wie sie hierzu durch ein Parlamentsgesetz befugt ist. Die zentrale Kreditaufnahmeermächtigung ist regelmäßig im Haushaltsgesetz enthalten (so auch § 13 Abs. 1 HGrG, § 18 Abs. 2 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Doch finden sich Ermächtigungen zur Kreditaufnahme auch anderenorts, so etwa in § 6 Abs. 3 Satz 1 StWG, zudem oftmals in Gesetzen, die Sondervermögen ausgestalten und in den diesen die Befugnis zur Kreditaufnahme verliehen wird.
226
Die Grenzen der zulässigen Kreditaufnahme (Nettoneuverschuldung)[538] durch Bund und Länder wurden im Rahmen der Föderalismusreform II im Jahre 2009 neu gezogen. Während die zulässige Kreditaufnahme seit der Haushaltsrechtsreform 1967/69 in Bund und Ländern im Regelfall an die Höhe der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionsausgaben geknüpft worden war, löste sich der verfassungsändernde Gesetzgeber des Art. 109 Abs. 3 GG n.F. von dieser Grundkonzeption und begrenzt die strukturelle Kreditaufnahme des Bundes einschließlich seiner rechtlich unselbstständigen Sondervermögen nunmehr auf jährlich 0,35 Prozent des nominalen Bruttoinlandsprodukts (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und 4, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG[539]); den Ländern einschließlich ihrer rechtlich unselbstständigen Sondervermögen ist die strukturelle Kreditaufnahme verboten (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 und 5 GG). Die Neuregelungen gelten, nach Maßgabe der Überleitungsvorschrift in Art. 143d Abs. 1 GG, für den Bund seit 2016, für die Länder seit 2020, also seit Auslaufen des bis Ende 2019 gültigen Finanzausgleichsgesetzes des Bundes[540]. Ergänzt wird diese Ausgestaltung durch Art. 109 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG. Nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 HS 1 GG können Bund und Länder Regelungen vorsehen, nach denen die Regelnettoneuverschuldungsgrenzen konjunkturbedingt modifiziert gelten (konjunkturbedingte Kreditaufnahme). Dies erlaubt es, bei einem anormalen konjunkturellen Abschwung zusätzliche Kredite aufzunehmen, um die Auswirkungen des Abschwungs auf den Haushalt abzumildern. Bei entsprechendem Aufschwung verringert sich der Verschuldungsspielraum entsprechend; bei den Ländern, die über keinen Regelnettoneuverschuldungsspielraum verfügen, führt dies zu einer echten Tilgungsverpflichtung. Der Bund (Art. 115 Abs. 2 Satz 3 bis 5 GG) und auch die Länder, die die verfassungsrechtliche Neuregelung bereits – durch Änderungen des Landesverfassungsrechts oder des einfachen Rechts – umgesetzt haben[541], haben von der Option zur konjunkturbedingten Modifikation der Regelgrenzen Gebrauch gemacht. Schließlich ist es nach Art. 109 Abs. 3 Satz 2 HS 2 und Abs. 3 GG zulässig, Kredite zur Bewältigung von Naturkatastrophen und anderen außergewöhnlichen Notsituationen aufzunehmen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Haushaltslage erheblich beeinträchtigen (notlagenbedingte Kreditaufnahme). Auch diese Ausgestaltungsoption haben der Bund (Art. 115 Abs. 2 Satz 6 bis 8 GG) und die Länder, die ihre Rechtslage bereits angepasst haben, genutzt. Überschreiten die Gebietskörperschaften die sich danach ergebenden Kreditaufnahmegrenzen, haben sie die Überschreitungen konjunkturgerecht zurückzuführen[542]. Der Bund hat hierzu ein Kontrollkonto eingerichtet, das die Salden erfasst und zur Pflichterfüllung mahnt (Art. 115 Abs. 2 Satz 4 GG). Die Länder haben vergleichbare Mechanismen vorzusehen.
227
Angesichts der mittlerweile erreichten Höhe der Staatsverschuldung ist Art. 109 Abs. 3 GG eine für die Zukunft des Gemeinwesens herausragend bedeutsame Vorschrift[543]. Es wird nun darauf ankommen, die Verfassungspraxis streng an der rechtlichen Vorgabe auszurichten. Dies betrifft auch die zu beobachtende Praxis, die Staatsverschuldung durch Auslagerungen zu verschleiern. Während der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt die Nettoneuverschuldung des gesamten „Staatssektors“ erfasst (Art. 3 Satz 1 des Defizitprotokolls), also auch die Verschuldung der Gemeinden, Sozialversicherungseinrichtungen und anderer, dem öffentlichen Sektor zuzurechnender Rechtsträger, beschränkt Art. 109 Abs. 3 GG nur die Verschuldung des Bundes, der Länder und ihrer rechtlich unselbstständigen Sondervermögen[544]. Das Verschuldungsgebaren anderer Rechtsträger des öffentlichen und des privaten Rechts wie insbesondere der Gemeinden, Gemeindeverbände, Sozialversicherungsträger und sonstiger rechtlich selbstständiger, staatlich beherrschter Sondervermögen und Gesellschaften ist von Art. 109 Abs. 3 GG formal nicht eingeschränkt[545]. Dies begründet zum einen die rechtspolitische Forderung nach einer Nachbesserung[546], zum anderen die Überlegung, missbrauchsverhindernde Zurechnungsregeln zu etablieren, um sicherzustellen, dass staatliche Schulden nicht ohne sachlichen Grund, sondern allein zur Verschleierung auf selbstständige Rechtsträger ausgelagert werden[547]. Entsprechendes gilt für den Einsatz alternativer Finanzierungsformen[548], um – durch die Schuldenbremse grundsätzlich nicht erfasste – Verwaltungsschulden (im Unterschied zu Finanzschulden) zu begründen. Auch ihr Einsatz muss sich sachlich im Einzelfall rechtfertigen; gegebenenfalls kann eine Zurechnung zu den Finanzschulden geboten sein[549].
228
Die Kreditaufnahme auf kommunaler Ebene ist eigenständig und regelmäßig ausführlich im Kommunalhaushaltsrecht ausgestaltet. Dabei wird zwischen Investitionskrediten und Krediten zur Liquiditätssicherung unterschieden. Während Investitionskredite strengen Anforderungen in materieller Hinsicht (Volumen, Verwendung) und auch in formeller Hinsicht (Ermächtigung in der Haushaltssatzung; Erfordernis der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde) unterliegen[550], können Kredite zur Liquiditätssicherung (Kassenverstärkungskredite) ohne weiteres bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufgenommen werden. Dies begründet sich dadurch, dass Kassenverstärkungskredite nur zur Überbrückung vorübergehender Liquiditätslücken dienen sollen. Die gegenwärtige Praxis zeigt allerdings, dass die Kommunen in ihrer Finanznot Kassenverstärkungskredite in ganz erheblichem und steigendem Umfang auch zur Aufgabenfinanzierung nutzen, die Kredite also gerade nicht kurzfristig zurückgezahlt werden[551]. Dieses Problem bedarf dringend gesetzlicher Maßnahmen.
