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bb) Stabilitätsgesetz

Auf die Kompetenzgrundlage zur gesetzlichen Regelung von Grundsätzen für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft sind weite Teile des – im Jahr 1967 parallel zur Schaffung der verfassungsrechtlichen Grundlage erlassenen[260] – Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StWG) (Rn. 26) gestützt worden[261]. Darüber hinaus beruht auch § 2 Satz 3 HGrG[262] auf dieser Ermächtigung.

Das Stabilitätsgesetz enthält Zielvorgaben und Instrumente unterschiedlicher Art, die es ermöglichen sollen, den Haushaltsvollzug, den das Gesetz vornehmlich betrifft[263], in den Dienst einer staatlichen Stabilitäts- und Konjunkturpolitik zu stellen. Die verfassungsrechtliche Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht wird in § 1 StWG näher konkretisiert; § 1 Satz 2 StWG definiert dieses Gleichgewicht dabei unter Bezugnahme auf vier Elemente (so genanntes „magisches Viereck“): die Stabilität des Preisniveaus, ein hoher Beschäftigungsstand, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht und ein stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum. Nach § 2 StWG hat die Bundesregierung jährlich dem Bundestag und dem Bundesrat einen Jahreswirtschaftsbericht vorzulegen. § 3 StWG benennt die Möglichkeit einer „konzertierten Aktion“ der Gebietskörperschaften, Gewerkschaften und Unternehmensverbände zur Erreichung der Ziele des § 1 StWG. Die §§ 5 und 15 StWG sehen eine Konjunkturausgleichsrücklage vor, § 6 StWG besondere Maßnahmen bei starker Nachfrageausweitung (Genehmigungsvorbehalt für Mittelverausgabungen) bzw. starker Abschwächung der allgemeinen Wirtschaftstätigkeit (zusätzliche Ausgabenermächtigung). Die mehrjährige Finanzplanung ist, neben §§ 50 bis 52 HGrG, in §§ 9 und 14 StWG ausgestaltet. § 12 StWG verhält sich zu bundesseitigen Finanzhilfen. § 16 StWG verpflichtet auch die Gemeinden und Gemeindeverbände auf die Ziele des § 1 StWG (Rn. 164). Nach § 18 StWG ist ein Konjunkturrat für die öffentliche Hand einzurichten. Die §§ 19 ff. StWG ermöglichen eine Beschränkung der Kreditaufnahme zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die sich mit Blick auf die alte verfassungsrechtliche Rechtslage erklärt (siehe Art. 109 Abs. 4 GG a.F.).

Von den Regelungen des StWG haben heute, vor dem Hintergrund der Erkenntnis nur sehr beschränkter Möglichkeiten der staatlichen Konjunktursteuerung, nur noch wenige tatsächliche praktische Bedeutung[264], so die Regelungen zur Vorlage eines Jahreswirtschaftsberichts (§ 2 StWG) und eines Subventionsberichts (§ 12 Abs. 2 StWG) der Bundesregierung wie auch die Regelungen über die Finanzplanung (Rn. 183); auch auf die Definition des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (§ 1 Satz 2 StWG) wird nach wie vor zur Konkretisierung der – selbst nur bedingt wirkungskräftigen – Vorschrift des Art. 109 Abs. 2 HS 2 GG zurückgegriffen. Aktuell bedeutsam sind aus dem Kreis der Regelungen des StWG heute somit im Wesentlichen nur noch die Verfahrens- und Formvorschriften, während die materiellen Instrumente zur Stabilitätssicherung und Konjunktursteuerung brach liegen.

c) Mehrjährige Finanzplanung
aa) Verfassungsrechtliche Ermächtigung

Auch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung von Grundsätzen für eine mehrjährige Finanzplanung war schon durch den Reformgesetzgeber 1967 eingerichtet worden[265]. Ziel war es, die Ausgestaltung von Maßstäben und Verfahren zu ermöglichen, die zu einem über die Haushaltsperiode hinaus greifenden, längerfristig orientierten, insbesondere ganze Konjunkturzyklen umfassenden Wirtschaften führen[266].

Im Hinblick auf den Trennungsgrundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG müssen sich die – für Bund und Länder verbindlichen – Grundsätze für eine mehrjährige Finanzplanung nach Art. 109 Abs. 4 GG im Wesentlichen auf gemeinsame Vorgaben über Organisation, Zuständigkeit, Verfahren und Form wie auch über die inhaltsbezogene Systematik beschränken[267].

bb) Einfachrechtliche Ausgestaltung

Auf dieser Kompetenzgrundlage sind insbesondere die einfachrechtlichen Regelungen in §§ 9 und 14 StWG sowie §§ 50 bis 52 HGrG geschaffen worden[268], die die mehrjährige Finanzplanung in Bund und Ländern und auch die Koordination der Finanzplanungen näher ausgestalten (Rn. 183).

III. Die Haushaltsordnungen und weitere einfachgesetzliche Vorgaben

Auf Grundlage der verfassungsrechtlichen Regelungsermächtigung des Art. 109 Abs. 1 GG und im Rahmen der ebenfalls vorrangigen Haushaltsgrundsatzgesetzgebung, vor allem des HGrG, haben Bund und Länder Haushaltsordnungen und weitere einfachgesetzliche Rechtsvorschriften ausgestaltet. Diese wiederholen teilweise die Regelungen des HGrG; teilweise konkretisieren sie diese – im Anschluss an den Gesetzgebungsauftrag des § 1 HGrG – auch weiter oder schöpfen sonstige bestehende Gestaltungsräume aus.

1. Bundesebene

Auf Bundesebene gilt die Bundeshaushaltsordnung (BHO) (Rn. 26), deren Struktur im Wesentlichen der Struktur des Teils I des HGrG entspricht. Nach allgemeinen Vorschriften zum Haushaltsplan (§§ 1 ff. BHO) folgen Regelungen über die Planaufstellung, die auch einige der Haushaltsgrundsätze aufnehmen (Rn. 94 ff.) (§§ 11 ff. BHO), Regelungen zur Ausführung des Haushaltsplans (§§ 34 ff. BHO), zu Zahlungen, Buchführung und Rechnungslegung (§§ 70 ff. BHO) und zur Rechnungsprüfung wie auch Entlastung (§§ 88 ff., 114 BHO). Bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts werden in §§ 105 ff. BHO, Sondervermögen in § 113 BHO behandelt.

Hinzu treten das Bundesrechnungshofgesetz, das Bundesschuldenwesengesetz und weitere parlamentsgesetzliche Vorgaben, zudem Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, insbesondere die Verwaltungsvorschriften zur BHO (Rn. 26 f.).

2. Landesebene

Die für die Haushalte der Länder geltenden Landeshaushaltsordnungen (LHO) (Rn. 28) sind im Grundsatz entsprechend der Bundeshaushaltsordnung strukturiert und stimmen auch inhaltlich weitgehend mit dieser überein. Abweichungen ergeben sich insbesondere dort, wo die Länder die im HGrG angelegten Möglichkeiten zur Reformierung der Haushaltswirtschaft (vor allem Einführung der Doppik) genutzt haben (Rn. 24). Hinzu treten auf Landesebene weitere Gesetze, so die Landesrechnungshofgesetze (Rn. 28).

3. Kommunale Ebene

Haushaltsrechtliche Vorgaben für die kommunale Ebene finden sich vereinzelt in den Landeshaushaltsordnungen, im Schwerpunkt und ausführlich in den Gemeindeordnungen der Länder und in den Landkreisordnungen wie auch in den – aufgrund von Ermächtigungsgrundlagen in den Gemeindeordnungen erlassenen – Gemeindehaushaltsverordnungen und Gemeindekassenverordnungen, daneben in vielfältigen begleitenden Regelungen (etwa über kommunale Eigenbetriebe, über die Einführung der Doppik etc.) (Rn. 28).

IV. Das periodische Haushaltsgesetz

1. Parlamentarisches Budgetrecht

Der Haushaltsplan, der die staatliche Haushaltswirtschaft rechtsverbindlich anleitet, wird in Bund und Ländern durch das periodisch (Rn. 134 ff.) zu erlassende Haushaltsgesetz festgestellt; dies nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Grundlagen, des ebenfalls bindenden Haushaltsgrundsätzegesetzes und der einschlägigen Haushaltsordnung. Weil die Haushaltsordnung und das Haushaltsgesetz normativ gleichrangig stehen, kann das zeitlich später erlassene Haushaltsgesetz allerdings – für die Zeit seiner Geltung – nach dem lex posterior-Grundsatz von der Haushaltsordnung abweichen[269].

Das Budgetrecht des Parlaments (Etathoheit), das sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts, nach langem Ringen zwischen (monarchischer) Exekutive und Volksvertretungen, etabliert hatte, wird seither zu Recht als eines der vornehmsten parlamentarischen Rechte angesehen[270]. Das Parlament trifft mit dem Beschluss über den Haushaltsplan eine „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums“[271]. Es wirkt mit der Haushaltsgesetzgebung gestaltend auf die Politik ein und begründet mit ihr zugleich einen Kontrollmaßstab. So korrespondiert mit dem Haushaltsrecht des Parlaments dessen Pflicht, sich selbst und der Öffentlichkeit in einer den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechenden Weise Rechenschaft über die Einnahmen und Ausgaben des Landes abzulegen.

Ein effektives Einwirken und eine effektive Kontrolle setzen allerdings voraus, dass das Parlament seine Budgethoheit tatsächlich wahrzunehmen vermag. Dies lenkt den Blick auf die rechtlichen und faktischen Grenzen der parlamentarischen Beratung und Willensbildung über den Haushalt.

An erster Stelle stehen dabei die außerbudgetären Bindungen, die der Haushaltsgesetzgeber zu beachten hat. So ist ein ganz erheblicher Teil der Staatsausgaben durch – zeitlich typischerweise unbefristete – Leistungsgesetze determiniert. Weil die außenrechtlichen Ansprüche nicht in Abhängigkeit vom haushaltsrechtlichen Mittelansatz stehen, hat der Haushaltsgesetzgeber, will er es nicht zu Gesetzesverstößen kommen lassen, Titel in entsprechender Höhe auszuweisen. Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass sich Leistungsgesetze durchaus dem finanziellen Leistungsvermögen des Staates anpassen lassen[272]. Die Vielzahl an Haushaltssicherungs-, Haushaltsstruktur- und Haushaltsbegleitgesetzen der letzten Jahre, die gerade auch diesem Ziel dienen, gibt Zeugnis davon, dass der Fortbestand von Leistungsgesetzen – vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Anforderungen – keine juristische Zwangsläufigkeit ist, sondern im Kern auf politischem Willen beruht. Weitgehend indisponibel sind neben den Leistungsgesetzen im engeren Sinne die beamtenrechtlich abgesicherten Gehälter und Pensionen, die Ausgaben für die wesentlichen staatlichen Einrichtungen und Infrastrukturen, nicht zuletzt auch die Zins- und Tilgungslasten aus vormaliger Staatsverschuldung. Außerbudgetäre rechtliche Bindungen ergeben sich für den Haushaltsgesetzgeber schließlich auch aus der Einbindung Deutschland in den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt (siehe Art. 109 Abs. 2 GG) und aus der Schuldenbremse nach Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG.

Faktischen Grenzen unterliegt die Beratung und Willensbildung des Parlaments über den Haushaltsplan insoweit, als dieser einen solchen Umfang und einen solchen Detailreichtum aufweist, dass sich die Abgeordneten und Fraktionen zumeist nur stichprobenartig und in Konzentration auf je eigene Schwerpunktbereiche inhaltlicher Arbeit mit dem Haushaltsplanentwurf der Regierung befassen können. So dient insbesondere die erste Lesung zum Haushaltsgesetz im Parlament im Ergebnis auch anderen Zwecken als der sachlichen Beratung über einzelne Titelansätze, namentlich der Generalaussprache über das Regierungshandeln.

Begrenzt ist das tatsächliche Wirksamwerden der parlamentarischen Willensbildung über den Haushaltsplan schließlich auch, soweit es infolge der jüngeren Entwicklungen zu einer stärkeren Budgetierung und Flexibilisierung des Haushalts kommt (Rn. 19 ff.). Je gröber sich die Titelstruktur darstellt und je deckungsfähiger die Titel gestaltet sind, desto weniger kann das Parlament über die Mittelverwendung im Einzelnen entscheiden[273].

2. Primär innenrechtliche Ermächtigungswirkung

Der historische Streit um die Rechtsnatur des Haushaltsplans und seiner parlamentarischen Feststellung (Rn. 9) hatte so lange Bedeutung, wie der Machtkampf zwischen (monarchischer) Regierung einerseits und Volksvertretungen andererseits im Konstitutionalismus noch unentschieden war. Im parlamentarischen Regierungssystem, also seit der Weimarer Republik, ist der Streit unerheblich geworden[274]. Das Parlament ist – vorbehaltlich eines Kernbereichs des Regierungshandelns – umfassend zur Regelung durch Gesetz befugt[275]. Das Haushaltsgesetz, das den Haushaltsplan feststellt, ist damit im Grundsatz ein Parlamentsgesetz wie jedes andere. Es zeichnet sich freilich durch einen besonderen Gegenstand und einen begrenzten Adressatenkreis aus[276].

So hat das Haushaltsgesetz, im Unterschied zu den meisten anderen Parlamentsgesetzen und ähnlich wie sonstige Organgesetze, primär Innenwirkung. Es berechtigt und verpflichtet insoweit also allein die Exekutive.

Die Exekutive wird durch die Haushaltstitel ermächtigt, die im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgaben zu leisten (siehe auch § 3 Abs. 1 HGrG, § 3 Abs. 1 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht))[277]. Zugleich ist die Exekutive an die in den Haushaltstiteln vorgesehenen Zweckbestimmungen und Vermerke gebunden und darf die ausgewiesenen Summen nicht überschreiten[278]. Anschaulich wird in diesem Zusammenhang von einem zweifach gestuften Treuhandverhältnis gesprochen[279]: Das Volk vertraut dem Parlament das Geld, im Wesentlichen, die Steuermittel zur weiteren Verfügung an[280]; das Parlament ermächtigt seinerseits die Exekutive zur Verwendung.

Eine Verpflichtung zur Mittelverausgabung ergibt sich aus den Haushaltstiteln dagegen nicht. Die Titel beschränken sich auf die Ermächtigung der haushaltsbewirtschaftenden Stellen, die Mittel zu verausgaben[281]. Ob und inwieweit die Mittel tatsächlich verausgabt werden, richtet sich nach dem einschlägigen Sachrecht, gegebenenfalls nach sachrechtlich angeleiteten Ermessensentscheidungen oder auch – im so genannten gesetzesfreien Bereich – nach sonstigen, letztlich verfassungsrechtlich fundierten und beschränkten Zweckmäßigkeitserwägungen.

Die Veranschlagung der Einnahmen soll lediglich sicherstellen, dass der Haushaltsausgleich erreicht wird. Der Ansatz von Einnahmen hat in diesem Sinne allein deklaratorischen, im Übrigen informatorischen Charakter. Einer besonderen innenrechtlichen Ermächtigung zur Mittelvereinnahmung bedarf es grundsätzlich nicht[282]. Umso weniger begründet der Ansatz von Einnahmen im Haushaltsplan eine Verpflichtung der Exekutive, die Einnahmen tatsächlich zu erzielen[283]. Verpflichtende Gehalte können sich nur, wie auch auf Ausgabenseite, aus anderem, nichtbudgetärem Recht ergeben. Hier steht das Steuerrecht im Mittelpunkt, das – nach Maßgabe des Gesetzesvorrangs und zur Gewährleistung einer leistungsfähigkeitsgerechten, insbesondere lastengleichen Besteuerung (Art. 3 Abs. 1 GG) – ordnungsgemäß zu vollziehen ist (vgl. § 85 AO). Gleiches gilt für das Recht der Entgelte.

Aus anderen Vorschriften des Haushaltsgesetzes können sich weitergehende Berechtigungen und Verpflichtungen der Exekutive ergeben, so etwa eine Verpflichtung, Personalstellen abzubauen[284].

Soweit das Haushaltsgesetz den Haushaltsplan feststellt, hat es keine Außenwirkung, berechtigt und verpflichtet also nicht den Bürger[285]. Insbesondere begründet der Haushaltsplan keine Ansprüche von Personen, denen nach der Zwecksetzung bestimmter Haushaltstitel Mittel zugute kommen sollen[286]. § 3 Abs. 2 HGrG, § 3 Abs. 2 BHO (entsprechend das Landes- und Kommunalhaushaltsrecht) bestätigt diesen verfassungsrechtlichen Befund einfachrechtlich.

Inwieweit weitere – mit dem zeitlichen und sachlichen Bepackungsverbot (Rn. 221 ff.) vereinbare – Vorschriften des Haushaltsgesetzes Außenwirkung haben können, ist streitig. Verneint wird eine mögliche Außenwirkung haushaltsgesetzlicher Vorschriften auch jenseits der Feststellung des Haushaltsplans in der Regel mit dem Charakter des Haushaltsgesetzes als Organgesetz[287]. Nach anderer, überwiegender Auffassung steht verfassungsrechtlich einer Aufnahme von Vorschriften, die über den organschaftlichen Rechtskreis hinausgehen, in das Haushaltsgesetz nichts entgegen[288]. Letzterem ist zuzustimmen. Geht man zutreffend davon aus, dass das Haushaltsgesetz heute, im parlamentarischen Regierungssystem, ein Gesetz wie jedes andere ist, das im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren erlassen und rechtsstaatsgemäß verkündet wird, dann spricht nichts dagegen, in dieses Gesetz auch Vorschriften aufzunehmen, die sich an den Bürger richten. Ein weitgehender oder gänzlicher Verzicht auf außenwirksame Bestimmungen fördert freilich die Rechtsklarheit[289].

Das Haushaltsgesetz ist Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG und kann deshalb im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden[290]. Gegen die Haushaltsgesetze der Länder können zudem Verfahren vor den Landesverfassungsgerichten statthaft sein[291].

3. Kommunale Ebene

Auf kommunaler Ebene tritt an die Stelle des staatlichen Haushaltsgesetzes die kommunale Haushaltssatzung als Pflichtsatzung, durch die im Kern der kommunale Haushaltsplan festgesetzt wird, der sich in dem – auf der kommunalen Ebene mittlerweile verbreiteten – doppischen Rechnungswesen als Erfolgs- und Finanzplan darstellt und der – ebenfalls auf der kommunalen Ebene zunehmend – nach Produkten strukturiert sein kann. Soweit die Haushaltssatzung den Haushaltsplan festsetzt, hat sie – wie das Haushaltsgesetz auf der staatlichen Ebene – keine Außenwirkung.

Die Haushaltssatzung kann darüber hinaus weitere Regelungen enthalten, so über die Kreditermächtigungen, über den Höchstbetrag der Kassenkredite und – dies auch mit Außenwirkung[292] – über die Steuersätze, soweit diese periodisch wiederkehrend festzusetzen sind (vor allem die Gewerbesteuer- und Grundsteuer-Hebesätze). In den Haushaltssatzungen der Landkreise werden vielfach die Sätze der Kreisumlage festgelegt.

V. Verhältnis zum Verwaltungsrecht

Das Verwaltungshandeln wird inhaltlich vorrangig vom sachrechtlichen Verwaltungsrecht angeleitet, das die beim Bürger zu erzielende Wirkung vorzeichnet[293]. Die innenrechtliche Mittelbereitstellung durch die Ermächtigungen des Haushaltsplans tritt hinzu, soweit das Handeln ausgabenerheblich ist.

Verpflichtet das Sachrecht die Verwaltung zu einem bestimmten Handeln, hat die Verwaltung mithin grundsätzlich unabhängig davon tätig zu werden, ob der Haushaltsplan entsprechende Mittel bereitstellt oder nicht. Gegebenenfalls ist ein Nachtragshaushaltsplan in Kraft zu setzen (Rn. 229 ff.).

Dies gilt insbesondere für das Handeln auf Ansprüche des Bürgers hin. Begründet das Sachrecht vorbehaltlose Ansprüche, so sind diese zu erfüllen, gleich ob im – nur innenrechtlich wirksamen (Rn. 76 ff.) – Haushaltsplan die erforderlichen Mittel vorgesehen sind oder nicht[294]. Sieht ein Leistungsgesetz deshalb ein subjektives Recht auf eine Leistung vor oder ergibt sich ein Zahlungsanspruch eines Bürgers aus einem öffentlichrechtlichen oder zivilrechtlichen Vertrag mit der Verwaltung, kann der Staat der Erfüllung nicht unter Verweis auf die Haushaltslage entgehen. Insoweit gilt – ebenso wie grundsätzlich im Zivilrecht – auch hier der allgemeine Grundsatz, dass Geldmangel nicht von bestehenden Zahlungspflichten befreit[295]. Haushaltsrechtlich ist gegebenenfalls, soweit keine Deckungsfähigkeiten nutzbar gemacht werden können, durch einen Nachtragshaushalt oder eine regierungsseitige Notbewilligung (für den Bund unter den Voraussetzungen des Art. 112 GG) eine budgetäre Grundlage für die Mittelverausgabung zu schaffen. Alternativ kommt freilich die Anpassung des Leistungsrechts in Betracht, rückwirkend gleichwohl nur in engen Grenzen.

Eine Besonderheit ergibt sich, wenn das Sachrecht die Voraussetzung der Verfügbarkeit entsprechender Mittel oder auch Planstellen tatbestandlich aufnimmt, also in das Außenrecht inkorporiert (Haushaltsvorbehalt). Wenngleich es hier zu einer Verquickung verschiedener Rechtsmaterien kommt, die angesichts der Intransparenz der laufenden Haushaltsbewirtschaftung für den Bürger rechtsstaatlich nicht unproblematisch ist[296], erscheint eine solche Vorgehensweise jedenfalls bei Beschränkung auf Ausnahmen grundsätzlich zulässig[297]. Zum einen ist der Bürger durch den tatbestandlichen Vorbehalt hinreichend gewarnt; zum anderen kann ein sachliches Bedürfnis für einen derartigen Vorbehalt bestehen.

Belässt das Sachrecht demgegenüber Entscheidungsräume, sowohl im Bereich individueller wie auch genereller Regelungen, kann das Haushaltsrecht stärker dirigierend wirksam werden[298]. Doch auch insoweit ist im Grundsatz von der nur innenrechtlichen Wirkung des Haushaltsplans auszugehen. Dies bedeutet, dass eine außenrechtliche Entscheidung mit Rücksicht auf die Haushaltslage nur dann rechtmäßig ist, wenn sich diese Rücksicht gerade im Sachzusammenhang des betreffenden Außenrechts als sachgerecht, bei Ermessensentscheidungen als ermessensfehlerfrei darstellt. Dies erfordert eine Auslegung der entsprechenden Norm, die freilich oftmals Zurückhaltung bei einer Entscheidung nach Maßgabe fiskalischer Erwägungen gebieten wird[299].

Zur Subventionsvergabe im so genannten „gesetzesfreien Raum“ (Rn. 273 ff.) hat sich eine an die Lehre vom Gesetzesvorbehalt anknüpfende Sonderdogmatik herausgebildet. Nach überwiegender Auffassung setzt die Zulässigkeit der Vergabe im Außenverhältnis zwar kein außenrechtliches Leistungsgesetz, wohl aber eine entsprechende Grundlage im Haushaltsplan voraus[300]. Maßgeblich ist im Außenverhältnis darüber hinaus der Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG mit Blick auf eine laufende, gegebenenfalls durch Verwaltungsvorschriften angeleitete Verwaltungspraxis.

In eine neuartige Spannung kann die vorrangig verwaltungsrechtliche Anleitung des Verwaltungshandelns bei Aufstellung eines Produkthaushalts treten[301]. Denn die Produktstruktur spiegelt – im besten Fall – die Zielsetzungen des maßgeblichen Verwaltungsrechts wider. Kommt es zu Divergenzen zwischen Verwaltungsrecht und Produktdefinition, bleibt das Verwaltungsrecht – zumal aufgrund seiner Außenwirksamkeit – vorrangig maßgeblich. Es bleibt die Frage, ob und inwieweit dann die Ermächtigung zur Mittelverausgabung trägt.

Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 66 Haushaltsrecht › C. Haushaltsgrundsätze