Czytaj książkę: «Medio siglo de historia del cooperativismo financiero colombiano», strona 4

2.4.2MODELOS DE SUPERVISIÓN

La DGRV distingue los siguientes modelos de supervisión:

Tabla 1. Modelos de supervisión

Tipo de supervisión	Ventajas	Desventajas
Supervisión directa: Cooperativas fiscalizadas directamente por la Superintendencia (on site y off site, o in situ y extra situ).	El supervisor tiene injerencia directa, no controla al controlador auxiliar o delegado para comprobar la confianza depositada en él (control de calidad).	Alto costo de la supervisión (difícil de cubrir con los aportes de los supervisados. Estos aportes están ligados al tamaño de la entidad) debido a alta dispersión geográfica de las cooperativas con actividad financiera y alto número de instituciones de tamaño pequeño.
Supervisión auxiliar: Mediante supervisión directa del Estado, un organismo privado realiza funciones de supervisión auxiliar.	Reduce el riesgo del supervisor oficial, debido a un menor grado de delegación. El supervisor oficial nunca delega la emisión de normatividad y típicamente tampoco los instrumentos de sanción e intervención (mitigando un poco el problema del conflicto de interés). Disminuye costos para la Superintendencia.	Posible conflicto de intereses dentro de las Federaciones, puede chocar su función de fomento y apoyo a las entidades afiliadas con la de supervisión y control.
Supervisión Delegada La Superintendencia, responsable ante la ley de la supervisión, delega funciones esenciales de control al sector privado.	La Superintendencia se puede limitar a vigilar a la entidad delegada a autorizar la reglamentación expedida por la delegada. Minimiza costos.	Posible conflicto de intereses dentro de las Federaciones. Puede chocar su función de fomento y apoyo a las entidades afiliadas con la de supervisión y control.
Autocontrol: La Federación, conformada por entidades del sector solidario, voluntariamente ejerce control propio, sin mandato de la Superintendencia.	El supervisor puede desaparecer; es el mismo sector quien reconoce la necesidad de autocontrolarse y procurar: - Asegurar una estructura financiera sólida bajo esquemas de prudencia financiera. - Reducir el riesgo para sus asociados. - Mejorar su perfil general del riesgo frente a potenciales inversionistas, socios estratégicos, donantes y empresas calificadoras de riesgo. - Crear información confiable y segura como base para la toma de decisiones de la administración. - Establecer acciones preventivas oportunas dentro de la administración de la entidad. - Implementar normas, controles y procedimientos de alerta temprana para una administración basada en riesgos.	Posible conflicto de intereses dentro de las Federaciones; puede chocar su función de fomento y apoyo a las entidades afiliadas con la de supervisión y control. Como es poco probable que el Estado se desentienda de la supervisión de estas entidades, es posible que deposite su confianza en los órganos de autocontrol y minimice costos en la supervisión

Fuente: Elaboración propia con base en Arzbach & Durán, 2002.

Definitivamente, la supervisión directa es la que se desarrolla en ambientes atomizados y competitivos, con algún desarrollo de la supervisión auxiliar y delegada afectada por la presencia de conflictos de interés. Con el esquema federado se crea un ambiente favorable para el desarrollo de los sistemas de supervisión auxiliar, delegada y autocontrol, debido a que la delimitación del vínculo de asociación minimiza la competencia y, por consiguiente, minimiza los conflictos de interés.

Tratando de ubicar el modelo colombiano de cooperativismo con actividad financiera, se puede decir que su organización está más orientada al esquema atomizado/ competitivo (descrito por Fischer) y la supervisión es ejercida en forma directa por el Estado, a través de dos superintendencias, la financiera para vigilar los establecimientos de crédito de carácter cooperativo, en el que se aplican exactamente los mismos instrumentos utilizados para el resto del sistema financiero; y la de economía solidaria para vigilar el resto de organizaciones cooperativas de carácter financiero que prestan los servicios de ahorro y crédito exclusivamente con asociados, con instrumentos similares a los aplicados al resto del sistema con un menor grado de exigencia.

De igual manera, la supervisión del Estado incluye el azar moral y los costos de agencia, con todas las complejidades señaladas anteriormente.

Notas al pie

12La vida de COOPDESARROLLO como se muestra en la sección 3.2 de este documento.

13La vida de COOPDESARROLLO como se muestra en la sección 3.4 de este documento.

14Fischer (1998), en su documento, señala que en Norteamérica y Canadá (fuera de Quebec) se ha limitado la creación de grandes instituciones regionales y nacionales debido a la restricción de ser miembros de una cooperativa aquellas personas que cumplan los requisitos del vínculo por parte de la cooperativa (laboral, profesional, etc.)

15Ver sección 1.4 de este documento.

16Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC).

17Es probable que por estas mismas razones se haya dado el carácter de bancos a las cooperativas de primer grado COOPSIBATÉ y CUPOCRÉDITO, en el informe de la investigación realizada por la liquidación de COOPDESARRROLLO, en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.

18Difiere del concepto que se ha trabajado hasta el momento en este documento cuando se habló de redes (sección 1.4), ya que allí se define como la “relación” entre los partícipes de la red, y Fischer lo asume más como los rasgos característicos comunes de quienes intervienen en la cooperativa.

19Las CAC son las Cooperativas de Ahorro y Crédito, que en este trabajo hemos ubicado en la categoría de organizaciones cooperativas con actividad financiera.

20En las secciones 3.3 y 3.4 de este documento, se presenta en detalle la forma como se produjo y se resolvió la crisis.

21Se debe recordar que solo CUPOCRÉDITO tenía más de 500 mil asociados.

22En la página 122 de este documento, se muestra cómo se presentaron una serie de circunstancias que propiciaron la aparición de los costos de agencia en la crisis del sector financiero cooperativo.

23En este sentido se podría parecer a una cooperativa.

3. COOPDESARROLLO, UNA HISTORIA DE 46 AÑOS

En este capítulo se describe, de acuerdo con la visión de los directivos y con los documentos consultados, cómo fue la historia de COOPDESARROLLO en 46 años. Como se dijo anteriormente, esta historia se organizó en cinco grandes etapas, a saber:

I.Origen, desarrollo y crecimiento de la Central Cooperativa COOPDESARROLLO, como organismo de segundo grado de carácter financiero que va desde 1962 a 1994.

II.Organización y funcionamiento del Banco COOPDESARROLLO que va desde 1994 a 1998.

III.Crisis en COOPDESARROLLO, que va desde septiembre de 1998 a noviembre de 1999.

IV.Funcionamiento de MEGABANCO y la Central Cooperativa, que va desde noviembre de 1999 a octubre de 2005.

V.COOPDESARROLLO en liquidación.

3.1ETAPA I: ORIGEN, DESARROLLO Y CRECIMIENTO DE LA CENTRAL COOPERATIVA COOPDESARROLLO COMO ORGANISMO DE SEGUNDO GRADO DE CARÁCTER FINANCIERO

Esta etapa va desde la creación de COOPDESARROLLO (1962) hasta la conversión de la Central Cooperativa en Banco (1994). A continuación se hacen algunas precisiones del origen de COOPDESARROLLO; se señalan algunas cifras que muestran el entorno macroeconómico dado en esta etapa; se describen los hechos que enmarcaron la creación de COOPDESARROLLO; se hace una referencia de COOPDESARROLLO con sus pares (UCONAL y FINANCIACOOP), se muestran algunos hechos que fueron determinantes en el crecimiento de COOPDESARROLLO.

El crecimiento en COOPDESARROLLO se muestra en dos etapas, una que va desde su creación hasta 1990 y la otra, 1990 a 1994. Finalmente en este capítulo, se hacen algunas reflexiones de lo que significó este crecimiento en COOPDESARROLLO.

3.1.1ORIGEN DE COOPDESARROLLO

Mediante la escritura 4413 del 22 de octubre de 1962 de la Notaria Segunda de Bogotá, se protocoliza la constitución de la Central Cooperativa de Crédito y Desarrollo Social Ltda. Es importante resaltar cómo en la historia de nuestro país, se ha destacado la pujanza de algunos hombres que creen en sus sueños y que tienen, además, el carisma de convocar y agrupar personas que representan sectores económicos importantes de ciertas clases populares. Este devenir histórico ha permitido y hecho posible el desarrollo de nuevas formas de pensar, de crear empresa con el gran objetivo de satisfacer la diversidad de necesidades de estas clases populares entre las que cuentan las necesidades de ahorro y crédito

Don José T. Niño, Gerente de COOPDESARROLLO desde su origen hasta 1990, señala:

Firmaron el acta de constitución 11 cooperativas, 5 entidades sindicales, la coordinación de Acción Social y el Instituto de Fomento Gremial, los aportes, incluida la cuota de afiliación, llegaron a la suma de $22.600. (Niño, 1986:10).

[…] aspiramos fuera una herramienta en nuestro trabajo social (cuando dice nuestro se refiere a los fundadores), lo hicimos impulsados por la urgencia que sentíamos de contar con una institución que nos permitiera poner en práctica muchas de las ideas que habíamos venido acumulando en nuestro diario trabajo de la organización de los trabajadores (el subrayado es nuestro). (Niño, 1987: 9).

En los orígenes de UCONAL y COOPDESARROLLO se puede observar que la tendencia dominante en los dirigentes cooperativos de la época, estaba orientada a desarrollar el modelo cooperativo federado descrito en el capítulo 2 de este documento. Según un directivo de COOPDESARROLLO y experto en cooperativismo:

COOPDESARROLLO se creó bajo el modelo de las centrales cooperativas de Canadá, que son eminentemente centrales creadas por las cooperativas de base […] y que están hechas para el servicio de esas cooperativas asociadas, [sic] en ellas se repite el mismo principio para el servicios de sus asociados. (Entrevistado 6).

La regulación del momento propendía por este modelo, ya que favorecía el desarrollo local, al decir el artículo 19 del Decreto 1598 de 1963:

Solo [sic] podrán ser socios de las cooperativas de ahorro y crédito las personas naturales que tengan un vínculo común de ocupación o asociación o que sean residentes en un área vecinal definida.

Dos elementos importantes por destacar de esta disposición son el vínculo común de ocupación, relacionado con una misma actividad económica y la residencia en un área vecinal definida, relacionada con el área geográfica. Esta norma limitaría el crecimiento por expansión (por todo el territorio nacional), propendiendo por la profundización del sector donde se ubicaran y, con ello, impidiendo la creación de cooperativas de ahorro y crédito de carácter suprarregional o nacional que compitieran directamente con servicios o productos con las cooperativas de ahorro y crédito locales.

Se debe recordar que en el estudio de Fischer sobre la crisis del cooperativismo financiero encontró que:

Conflictos de poder pueden existir en estas asociaciones/federaciones como resultado de la acción de los intereses, en particular, de las cooperativas de ahorro y crédito mayores. Problemas de marginar la estructura de poder de las pequeñas cooperativas de ahorro y crédito locales. (Fischer P. & Desrochers, 1999: 76).

Igualmente,

El gran tamaño de las Cooperativas de Ahorro y Crédito y el ámbito regional o nacional de operación del cuerpo administrativo favorece el desapego de los miembros y hace difícil, sino [sic] imposible, un control eficaz de conflictos de agencia por parte de éstos, igualmente encontró conflictos de poder al [sic] interior de las federaciones (Fischer P. & Desrochers, 1999: 76).

Lo anterior se corrobora aún más si se tiene en cuenta que el artículo 56 del Decreto 1598 de 1963, establecía también que:

Ninguna persona podrá ser socio de dos o más cooperativas que persigan fines idénticos […]

De esta forma, probablemente se fortalecía la conformación de los organismos de grado superior, minimizando el conflicto de intereses que se pudiera presentar por el poder ejercido en éstas por las cooperativas grandes. Los fines de los organismos de grado superior, de acuerdo con este Decreto, eran:

Las cooperativas podrán integrarse en organizaciones cooperativas de grado superior cuando lo juzguen conveniente o necesariamente para el mejor cumplimiento de sus fines, para el logro de los propósitos comunes o para estimular y facilitar el desarrollo general del cooperativismo (Artículo 69 del Decreto 1598 de 1963).

Los organismos cooperativos de grado superior, de acuerdo con sus fines eran de dos tipos:

a)ligas, uniones o asociaciones, y

b)federaciones o centrales.

Las ligas, uniones o asociaciones buscaban fines primordialmente sociales, culturales o morales, como educación, organización, revisión, fomento cooperativo, etc.²⁴, mientras que los propósitos de las federaciones o centrales son primordialmente económicos Artículo 70 del Decreto 1598 de 1963:

De esta forma, el modelo era perfecto: UCONAL, unión con fines sociales, COOPDESARROLLO, central con fines económicos para atender las necesidades financieras de las organizaciones afiliadas y las cooperativas de ahorro y crédito que agrupaban a personas con un mismo vínculo común de ocupación o vecinos de una misma área geográfica.

Desde el comienzo, COOPDESARROLLO tenía fines económicos, así lo hace saber uno de los directivos entrevistados de COOPDESARROLLO:

[…] la vocación de COOPDESARROLLO desde el comienzo no fue el de ser [sic] una entidad de representación, sino ser [sic] una entidad financiera y en una época que para las cooperativas era muy difícil que se les diera crédito. (Entrevistado 3).

3.1.2ENTORNO MACROECONÓMICO

Las cifras macroeconómicas²⁵ en este largo periodo proporcionaron un crecimiento promedio en los 32 años de esta etapa, superior al 4% en el PIB, hecho que no necesariamente se ve reflejado con mayores ingresos reales en sectores de bajos recursos, los cuales están sujetos, por ejemplo, a la forma como se distribuye la riqueza o a la forma como se utiliza ésta. Si se invierte, se genera mayor producción y se estimula la generación de empleo, hay un beneficio mayor en la población; si no se invierte, no hay aumento en la producción, no se genera empleo y, por tanto, esta generación de riqueza no se ve reflejada en un beneficio directo en la población.

Así, se observa un crecimiento generalizado en la inflación, explicado de alguna manera, entre otras cosas, por el incremento en las tasas de interés y de la TRM. Dado que este indicador interpreta la variación del índice de precios al consumidor, y es usado para determinar por ejemplo, el salario mínimo legal (hechos que tienen estrecha relación con la capacidad de compra de los trabajadores), es dable presumir que un crecimiento en el mismo afecte negativamente a un número mayor de la población, especialmente a las clases menos favorecidas.

3.1.3HECHOS QUE ENMARCAN LA CREACIÓN DE COOPDESARROLLO

El crecimiento de las cooperativas por la época en que se crea COOPDESARROLLO estaba enmarcado por los siguientes hechos:

•Segundo mandato del Frente Nacional²⁶. Gobierno del presidente Guillermo León Valencia quien debió enfrentar un país resentido por el fenómeno de la violencia política en amplias zonas de la nación. Ésta fue una época en que la relación entre los partidos se caracterizó por odios profundos que impedirían la comunicación entre los grupos políticos. En este gobierno se creó la Junta Monetaria como suprema autoridad en el manejo de las materias propias del área; se devaluó el peso y se crearon nuevos impuestos, entre los que sobresale el de ventas; hubo estímulos a las importaciones al eximir de licencia previa a más de la mitad de los bienes que el país requería. (Presidencia de la República de Colombia, 2008)

•Programa dirigido desde Estados Unidos de Norte América, que trataba de promover en América Latina formas de organización social (cooperativismo de ahorro y crédito) que le permitiera atajar el influjo de la revolución cubana en los demás países de Latinoamérica. Este programa continental se conoció con el nombre de la Alianza para el Progreso²⁷.

•En toda América Latina se da un proceso de fortalecimiento de lo que se llamó el cooperativismo de ahorro y crédito. Fruto de esa política del país del norte, nace, en el caso colombiano, UCONAL, después conocido como Banco UCONAL que a finales de la década de los noventa entró en liquidación. La política consistía, según dice un exdirectivo de COOPDESARROLLO, en contar con federaciones que agruparan a las cooperativas de ahorro y crédito de cada país²⁸, y que éstas a su vez se congregaran en lo que se llamó la Confederación Latinoamericana de Cooperativas de Ahorro y Crédito (COLAC).

A medida que se desarrolla este programa se da un crecimiento importante en el número de cooperativas que realizan la actividad de ahorro y crédito. En 5 años (de 1961 a 1965), como se muestra en la siguiente figura, se crearon más organizaciones que las que se fundaron en 30 años.

Figura 1. Variación número de entidades cooperativas de ahorro y crédito 1932 a 1985.

Fuente: Rodríguez Espinosa, 1986: 109ss.

•La participación de dos grandes grupos en la promoción de las organizaciones solidarias, por un lado la Iglesia Católica, inspirada en los valores cristianos y, por otro, los sindicatos buscando nuevas fuentes financieras para los trabajadores.

En relación con la presencia sindical un exdirectivo de COOPDESARROLLO, comenta:

En 1962, [sic] se funda COOPDESARROLLO, básicamente con la participación, entre otras entidades, de UTRACUN (Unión de Trabajadores de Cundinamarca filial de la UTC), el Sindicato de Trabajadores de Tubos Moore, la Cooperativa de Trabajadores de Tubos Moore, CUPOCRÉDITO (cooperativa que había nacido también alrededor de la UTC). (Entrevistado 4).

La presencia de la Iglesia en el caso de COOPDESARROLLO se ve por la injerencia que tuvo ésta en el proyecto UCONAL. Al respecto, uno de los directivos entrevistados de COOPDESARROLLO dice:

[…] hubo mucha injerencia católica en especial de los padres jesuitas y de la Pastoral Social en la constitución de COOPDESARROLLO y de UCONAL. Entre los sacerdotes jesuitas, se reconoce al padre Francisco Javier Mejía. (Entrevistado 3).

Uno de los expertos del modelo solidario, entrevistado en relación con la presencia de la Iglesia en el origen y desarrollo del cooperativismo financiero, dice:

Para el caso de UCONAL, en el momento en que salió de la influencia de la iglesia cayó en el manejo de otras personas se perdió todo el sentido, la misión originaria de un proyecto de formar liderazgos de crear cooperativas no de agenciar dineros. (Entrevistado 5).

Este comentario permite reflexionar sobre el respeto y reconocimiento que hubo hacia la Iglesia no sólo como institución, sino como representante de valores sociales y líder ante la comunidad. Los postulados de la Iglesia Católica se pueden observar en las palabras del Arzobispo Pedro Rubiano Sáenz (1987) en su ponencia: Doctrina Social de la Iglesia y Organizaciones de Economía Social, en el marco de la Conferencia Técnica Desarrollo de la Economía Social en Colombia, quien señala que:

[…] en el origen de la Central hubo un grupo destacado de católicos que convencidos del evangelio y siguiendo las directrices de la Doctrina Social de la Iglesia, concretaron, hace 25 años, en el sistema cooperativo sus anhelos de cambiar una economía individualista por un modelo alternativo de economía solidaria (Rubiano, 1986: 27).

La Iglesia da importancia a la realización del hombre cuando entra en relación con los demás, resaltando para ello los valores de la comunión (común unión), la solidaridad, la comunidad y la fraternidad.

Retomando la Encíclica Populorum Progressio de Pablo VI, 1968 N.° 20-21, Monseñor Rubiano señala que “El verdadero desarrollo es el paso, para cada uno y para todos, de condiciones de vida menos humanas a condiciones más humanas”.

Menos humanas por carencias materiales y carencias morales, estas últimas entendidas por la carencia de valores que provienen del abuso del tener y del poder.

Más humanas, entre otras cosas, por la superación de la miseria, la ampliación de los conocimientos, la adquisición de la cultura, la cooperación en el bien común, el reconocimiento de valores.

Estos valores, dice Rubiano, encuentran un camino de realización cuando los hombres usan su legítimo derecho de asociarse y organizarse en diversas formas (sindicatos, cooperativas, etc.), inspirados en los principios de la Doctrina Social de la Iglesia.

Puesto que el sector cooperativo actúa especialmente en el ámbito de lo socio-económico [sic], es necesario anotar aquí, que a la luz de la Doctrina Social de la Iglesia se debe buscar un cambio en las estructuras económicas actuales impregnadas de materialismo e injusticia, en las cuales priman las cosas sobre la persona, la técnica sobre la ética y la materia sobre el espíritu.

Es urgente cambiar las prioridades para construir una Economía Social inspirada en los valores del Evangelio. Una economía cuya finalidad fundamental “no es el mero incremento de los productos, ni el beneficio, ni el poder, sino el servicio del hombre integral, teniendo en cuenta sus necesidades materiales y sus exigencias intelectuales, morales, espirituales y religiosas; de todo hombre, de todo grupo de hombres, sin distinción de raza o continente” (G.S.64, citado por Rubiano, 1986: 32).