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CAPÍTULO 5
IMPLEMENTACIÓN DE LEYES, CONTRARREFORMA, PENALIZACIÓN DE LA JUVENTUD Y CRISIS SOCIOSANITARIA.
UN ANÁLISIS DEL SISTEMA ESCOLAR
ENTRE 2018 Y 2021
ERNESTO TREVIÑO
Profesor Asociado, Facultad de Educación UC Centro de Justicia Educacional UC
CRISTÓBAL VILLALOBOS
CEPPE UC
INTRODUCCIÓN
Hoy, la educación escolar en Chile está al debe con las niñas, niños y jóvenes. Por una parte, el país lleva más de una década sin mejoras sustanciales en el aprendizaje de los estudiantes ni con disminuciones relevantes en las brechas de aprendizaje, convirtiéndose así —grosso modo— en un espacio que reproduce las diferencias de oportunidades y de desarrollo de las personas según el origen social. Por otro lado, la organización del sistema escolar sigue en gran parte estando sustentada por los principios del mercado y la competencia. Aunque desde comienzos de la década pasada se ha visualizado un giro en las políticas educativas, orientadas a desarrollar un “Estado Evaluador” (Bellei, 2015), que incluyó la creación de un Sistema de Aseguramiento de la Calidad, así como de otras instituciones gubernamentales (Subsecretarías y Superintendencia), a la fecha es posible aún afirmar que la configuración del sistema escolar y su funcionamiento parecieran estar alejados del propósito de apoyar el desarrollo integral de los estudiantes y acortar las brechas educativas y sociales existentes entre niños, niñas y jóvenes. Incluso más, los incentivos del sistema están lejos de apoyar trayectorias educativas positivas de los estudiantes, de fomentar la inclusión social y educativa de los niños y niñas, y de promover el bienestar de los estudiantes y otros actores educativos (Treviño, Villalobos y Castillo, 2020). Esta deuda, acumulada por años en el sistema escolar, es el telón de fondo del análisis que presenta este texto.
Teniendo como foco principal las políticas escolares del segundo gobierno de Sebastián Piñera (2018 a 2021), el presente capítulo busca indagar cómo estas políticas han aportado (o no) a la construcción de un sistema educativo más inclusivo, justo y orientado al bienestar de los niños, niñas y jóvenes del país. Sin seguir una completa linealidad histórica, reconocemos que la implementación de las políticas educativas ha estado marcada por tres grandes momentos o tópicos. En primer lugar, desde su inicio el gobierno del Presidente Piñera tuvo la responsabilidad de implementar importantes leyes educativas aprobadas por el Congreso Nacional durante el período anterior (2015 a 2018). De esta forma, el gobierno entrante tuvo que implementar, entre otras, la Ley de Inclusión (20.845), la Ley de Nueva Educación Pública (21.040), y la Ley del Sistema de Desarrollo Profesional Docente (20.903), todas aprobadas durante el período anterior y que han sido consideradas como las mayores reformas educativas de los últimos 30 años (Treviño, 2018; Bellei, 2016). En segundo término, y al poco andar de la presente administración, el Gobierno buscó implementar iniciativas que buscaron controlar y penalizar el actuar de los actores estudiantiles (especial, pero no únicamente, de los estudiantes), lo que cobró singular fuerza desde el segundo semestre de 2018, políticas que eclipsaron a partir de lo que se ha conocido como el “estallido social” en el 2019 (Araujo, 2020). Finalmente, y desde marzo de 2020, los planes del Gobierno debieron ajustarse nuevamente, esta vez para responder a la crisis sociosanitaria provocada por la pandemia del coronavirus, lo que marca un tercer punto de inflexión de la política educativa.
Como una forma de considerar este dinamismo, el capítulo se organiza en cuatro grandes apartados. Los primeros dos se focalizan en los procesos de implementación de legislaciones y el intento de contrarreforma de algunas de estas leyes. El primero, denominado “El proceso de implementación de leyes clave”, se focaliza en describir y analizar dos leyes (Nueva Educación Pública y Sistema de Desarrollo Profesional Docente) que implementaron —con descuidos, matices y bemoles— legislaciones aprobadas en el gobierno anterior. De manera complementaria, el segundo apartado, titulado “El intento de contrarreforma”, profundiza en otro eje de la reforma del gobierno pasado (la Ley de Inclusión), mostrando cómo, a diferencia de las leyes anteriores, el Gobierno desarrolló conscientes esfuerzos por realizar una contrarreforma, generando iniciativas que pusieran en competencia las lógicas originales de estas leyes. El tercer apartado, que denominamos “Penalización de la juventud y el cuestionamiento a la discusión política”, se concentra en los intentos de establecer medidas de control punitivo en las comunidades escolares y en especial a las y los estudiantes como forma de responder a los problemas de convivencia, falta de diálogo y algunos casos de violencia escolar. Finalmente, el cuarto apartado se denomina “La respuesta a la pandemia”, y en él se revisan las medidas de política educativa que se encaminaron a responder a la crisis del coronavirus y se valoran sus potencialidades. El capítulo se cierra con un apartado de discusión y conclusiones.
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LEYES CLAVE
Como mencionamos, el gobierno de Sebastián Piñera a su llegada en 2018 recibía un conjunto de mandatos legales para la implementación de tres importantes leyes aprobadas años antes: la Ley de Inclusión (2015), la Ley de Nueva Educación Pública (2017) y la Ley del Sistema de Desarrollo Profesional Docente (2016). Dichos proyectos, aprobados en la administración de la Presidenta Michelle Bachelet, buscaban corregir externalidades negativas de las políticas de mercado y de nueva gestión pública en educación (Treviño, 2018). Aunque sin acabar ni transformar la lógica de mercado y de la competencia prevaleciente en el sistema escolar (Villalobos, Pereira y Quaresma, en prensa), estas reformas se orientaron a limitar la selección, el lucro y el copago en las escuelas, reestructurar el nivel intermedio de la educación pública y fortalecer la carrera docente, incluyendo a educadoras y docentes de centros educativos públicos o subvencionados desde la educación parvularia hasta la educación media. Sin duda, estas reformas constituyeron el mayor esfuerzo de reforma de la estructura del sistema escolar aplicado desde la implementación del sistema orientado al mercado a comienzos de los ochenta, hecha en dictadura y sin deliberación democrática.
En este apartado nos concentraremos en analizar la forma de desarrollo de la Nueva Educación Pública (NEP) y del Sistema Nacional de Desarrollo Profesional Docente (SDPD). Respecto de la Nueva Educación Pública, la administración actual recibió la nueva institucionalidad de la educación pública en pleno proceso de implementación. Así, el año 2017 se fundaron los dos primeros Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) (de un total de 70 planteados en la ley). Este proceso, coloquialmente conocido como “desmunicipalización de la educación”, implicó el traspaso de las escuelas y funcionarios desde los órganos municipales encargados de educación hacia un Servicio Local que agrupaba a los establecimientos públicos gestionados por un conjunto de municipalidades aledañas. Asimismo, se creó la Dirección Nacional de Educación Pública (DEP), con el propósito de orientar y coordinar las políticas educativas en los establecimientos públicos a nivel nacional (Bellei, 2018).
Desde sus inicios, la instalación de la Nueva Educación Pública (NEP) ha estado plagada de desafíos burocráticos, administrativos, políticos y educativos. En términos conceptuales, la NEP implica un desafío mayor, pues requiere conectar intereses diversos, generar una nueva cultura organizacional, cambiar mecanismos históricos de operación y comunicación territorial, mejorar el bienestar y aprendizaje de los estudiantes, promover procesos de colaboración entre docentes y escuelas y potenciar la alicaída educación pública (Villalobos et al., 2019; Uribe et al., 2019; Bellei, 2018). En términos prácticos, la operación misma de la NEP ha tenido que afrontar problemas, como las diferencias en condiciones laborales de los funcionarios municipales que se transfirieron a los nuevos SLEP, las deudas (incluyendo no pago de imposiciones) que tenían los municipios con los docentes, el déficit económico en las finanzas de la educación municipal, la sobredotación de personal para los SLEP (Donoso-Díaz, 2021) y las diferencias de opinión entre funcionarios de distintos domicilios políticos, todos aspectos que han hecho que este proceso sea aún más desafiante de lo que ya se anticipaba.
En este escenario, el desarrollo y fortalecimiento de la Nueva Educación Pública necesitaba de una política de gobierno focalizada en esta tarea. El despliegue del gobierno de Sebastián Piñera en esta materia ha sido, sin embargo, bastante escuálido, lo que puede verse en cuatro hechos. Por una parte, y relacionado con el cambio de gobierno, todos los cargos directivos de los SLEP, incluyendo el director de la DEP, fueron removidos en 2018, siendo reemplazados por personas con carácter de interino, lo que se mantuvo hasta mediados del 2019 (es decir, casi un año y medio), derivando en que la Nueva Educación Pública operara de manera básica e inercial por un tiempo considerable y cuando más se necesitaba (Donoso-Díaz, 2021).
En segundo término, los esfuerzos políticos puestos alrededor de la Nueva Educación Pública han sido bastante escasos. Aunque se han generado algunas iniciativas para anticipar problemas, como la generación de los llamados “territorios de anticipación” para preparar la implementación de los Servicios Locales de Educación, la NEP no ha recibido atención comunicacional relevante, ni mayores soportes técnicos para desarrollar su labor. De hecho, solo el 13 de mayo de 2020 y luego de recibir múltiples comentarios y críticas en la Cámara de Diputados, el Senado y el Consejo Nacional de Educación (proceso que duró más de un año), se logró aprobar la “Primera Estrategia Nacional de Educación Pública”, documento que debería guiar el desarrollo de la NEP y los SLEP, lo que refuerza la idea de que la actual administración se ha despreocupado de la implementación de la educación pública.
En tercer lugar, el gasto asociado a la Nueva Educación Pública y los Servicios Locales de Educación ha caído durante los últimos años. Tal como muestran Donoso-Díaz et al. (2019), a julio de 2019 la DEP había ejecutado el 21% de su presupuesto anual, bastante por debajo de lo esperado. En el caso de los SLEP, esta cifra alcanzó el 51% durante el año 2019, revelando así una deficiencia relevante en la ejecución del gasto y mostrando las dificultades del Gobierno para impulsar con fuerza este proceso y la inexperiencia de orientar el trabajo hacia lo público.
Finalmente, la implementación de la Nueva Educación Pública ha generado nuevos desafíos relativos a la gestión estratégica para lograr la creación de un sistema de educación pública escolar de calidad mundial. Así, se han generado problemas asociados a la reducción de los fondos adicionales (FAEP), pues la estructura y nociones de trabajo jerárquico instaladas en el Ministerio de Educación y en la Dirección de Educación Pública han representado barreras adicionales para la instalación de los SLEP. Además, evidencia empírica reciente (Donoso-Arias, 2021; Uribe et al., 2019; González, Ehren y Montecinos, 2020; Garretón, Sanfuentes y Núñez, 2019) ha mostrado cómo aspectos como la baja capacidad de planificación del sector público, la falta de una visión compartida, la baja densidad de las redes de colaboración o la poca información de los actores educativos son problemas adicionales que debe abordar la Nueva Educación Pública.
A pesar de estos problemas, lo cierto es que la Nueva Educación Pública continúa su implementación. En esta línea, el Gobierno anunció en 2021 la creación de 11 nuevos Servicios Locales de Educación para el año 2022, lo que representa un avance en el cumplimiento de la ley y del establecimiento de esta política educativa, aunque esta no se materialice en este gobierno, y sugiere una visión de largo plazo que excede la mirada cortoplacista sobre la educación pública. La generación de un sistema paralelo por más de 10 años (Donoso-Arias, 2021), las dificultades organizacionales (Uribe et al., 2019; Garretón, Sanfuentes y Núñez, 2019), la escasa sustentabilidad política de la NEP (Villalobos et al., 2019) y el nulo cambio al esquema de financiamiento de lo público (Treviño et al., 2020), sin embargo, permiten suponer un futuro incierto de esta política.
En cuanto al Sistema de Desarrollo Profesional Docente, el proceso de implementación de esta ley fue bastante distinto al de la Nueva Educación Pública. Por una parte, el Gobierno pareciera haber adoptado de mejor forma la implementación de esta ley, generando disposiciones y legislaciones para su avance. Por otra parte, el SDPD comenzó a instalarse en el 2016, por lo que el gobierno de Sebastián Piñera tuvo que continuar su implementación luego de dos años de operación. Finalmente, el proceso de implementación de esta ley se vio fuertemente interrumpido por el estallido social, en primera instancia, y por la pandemia, en segundo lugar. Así, por ejemplo, la suspensión de la obligatoriedad de la evaluación asociada al Sistema de Reconocimiento para los docentes en el año 2020 (a través de la Ley No 21.272) fue una acción necesaria, dada la contingencia. Estos tres elementos (mayor aceptación política, mayor avance en la implementación y mayor contingencia en la implementación) son aspectos que se deben considerar para entender la implementación de esta ley entre 2018 y 2021.
En términos de la política educativa, la implementación del Sistema de Desarrollo Profesional Docente introdujo cambios rápidos en el sistema escolar, pudiendo reconocerse especialmente dos ámbitos de impacto. Por un lado, los cambios promovidos por la ley han generado ajustes en la estructura de la formación inicial docente. Así, por ejemplo, durante 2020 se redujeron de cerca de 250 a 50 los programas no acreditados, producto de las exigencias incorporadas a la formación docente en la nueva ley. Estos programas atendieron a 54.676 aspirantes a docentes o educadoras de párvulos, de los cuales 64% eran mujeres (Treviño y Cáceres, en prensa).
De esta forma, pareciera ser que las exigencias desarrolladas por el SDPD generaron que la cantidad de estudiantes de pedagogía en el país fuera insuficiente para cubrir la demanda futura por profesores, al conjugarse con otros factores. Por un lado, estudios muestran que los docentes en Chile permanecen en la misma escuela básica en promedio 5 años y en la media 1,8 años antes de dejar el sistema escolar (Carrasco, Manzi y Treviño, 2018), revelando así un abandono temprano de la profesión. Por otra parte, es probable que la implementación de la gratuidad de la educación superior en conjunto con la exigencia de mayores puntajes esté generando una situación en la que jóvenes que pudieran ser docentes elijan otras carreras tradicionales, dado su mayor reconocimiento social y réditos económicos futuros (AEQUALIS, 2019). Finalmente, el SDPD impuso regulaciones a las carreras y universidades que ofrecen pedagogía, ya que no se acompañaron de las necesarias inversiones estratégicas para mejorar las plantas académicas de esas carreras a lo largo del país y tampoco se vieron reflejados en un arancel regulado que ayudara a proyectar las carreras de pedagogía para que, similar a lo que ocurre con las de la salud, tengan una sólida combinación teórico-práctica.
Un segundo ámbito de impacto tiene que ver con la incorporación de docentes al nuevo sistema de evaluación o reconocimiento. A julio de 2020, alrededor de 140 mil docentes, que equivalen al 56% de los profesores y profesoras en el sistema escolar, se habían categorizado en el sistema de evaluación creado por el SDPD (Treviño y Cáceres, en prensa). Esto les permitió ingresar a la carrera docente e incrementar sus ingresos, según lo ha mostrado evidencia administrativa (DIPRES, 2019) y una encuesta representativa a nivel nacional (Elige Educar y Centro de Políticas Públicas UC, 2018). Dentro de los docentes categorizados, se aprecia que cerca de la mitad se encuentran en los niveles de acceso o inicial. Los docentes en la categoría de acceso, que representan 21% del total, son aquellos que ingresan al SDPD por primera vez, y pueden considerarse noveles. Por su parte, un 27% de los docentes está en la categoría inicial y 21% en la categoría temprana. Si bien el sistema está en funcionamiento recientemente y hace falta conocer más elementos sobre la validez de la evaluación para predecir buenas prácticas en el aula, los resultados muestran una situación problemática en relación con la combinación entre conocimientos y desempeño docente, que hace que prácticamente dos tercios de los profesores de Chile se ubiquen en las tres categorías más bajas, generando sensación de insatisfacción (creciente) respecto de la ley (Elige Educar y Centro de Políticas Públicas UC, 2018).
Vale la pena indicar que la ley del SDPD priorizó en su implementación la inclusión inicial de los docentes de escuelas públicas. La totalidad de los docentes de escuelas públicas se incorporó a la carrera el primer año de implementación. En contraste, los docentes de escuelas particulares subvencionadas y de administración delegada ingresaron al sistema a partir del año 2018. De esta forma, los docentes de estas dos dependencias (que incluyen casi el 50% de ellos) se incluyen, por primera vez, en una política global de desarrollo profesional docente, pues hasta antes del 2016 no existía un esquema de carrera docente donde pudieran participar, en una razón de 15 mil docentes anuales entre 2021 y 2025. Hasta el año 2020, un total de 76.179 docentes de escuelas subvencionadas o de administración delegada permanecían fuera del sistema (Treviño y Cáceres, en prensa). De esta forma, si bien la implementación de esta ley va acorde con lo planificado, será necesario redoblar esfuerzos para incorporar a la totalidad de los docentes restantes hacia el año 2025, principalmente en virtud de los obstáculos que la pandemia pueda instalar en este aspecto.
Por último, vale la pena indicar qué ocurre con las educadoras de párvulos que laboran en centros educativos que reciben financiamiento estatal. Aquellas que trabajan en escuelas públicas en los niveles de prekínder y kínder ingresaron en el año 2017, mientras que aquellas en escuelas particulares subvencionadas han ingresado y lo seguirán haciendo paulatinamente hasta el año 2025. Un total de 2.376 educadoras de párvulos, que representan una quinta parte de las educadoras en jardines infantiles que se financian públicamente, ingresaron al SDPD en 2020. La ley mandata que se incorpore el resto de las educadoras de párvulos a razón de 20% del total anual, hasta completar la totalidad al año 2025, lo que también se constituye como un desafío de la implementación de esta política para los próximos años.
En síntesis, pareciera ser que, en estos dos casos, la política educativa del gobierno de Sebastián Piñera ha sido bastante distinta. Mientras en lo que se refiere al Sistema de Desarrollo Profesional Docente parecieran haberse desarrollado esfuerzos para cumplir con los plazos y temporalidades, en lo que respecta a la Nueva Educación Pública, el Gobierno no ha puesto la energía suficiente para apoyar o mejorar su implementación, condicionando su viabilidad y sustentabilidad futura, aunque sin llegar al extremo de que, por este hecho, sea una contrarreforma propiamente tal.
EL INTENTO DE LA CONTRARREFORMA
A diferencia de la implementación de la Nueva Educación Pública y del Sistema de Desarrollo Profesional Docente, la Ley de Inclusión ha sido objeto de una verdadera contrarreforma. Focalizada especialmente en las regulaciones respecto del nuevo Sistema de Admisión Escolar (SAE), más que en las reformas contra el lucro y el copago, el Gobierno del Presidente Piñera realizó, desde su llegada, esfuerzos constantes para deshacer parte de la Ley de Inclusión, buscando también promover cambios orientados a entregar mayor relevancia a los mecanismos de mercado en el sistema educativo. Este apartado se focaliza en describir los principales elementos de este esfuerzo de contrarreforma y de profundización del mercado.
Sin lugar a dudas, la iniciativa que mayor atención acaparó respecto de este ámbito fue la desarrollada por la ministra de Educación Marcela Cubillos, que se conoció como el proyecto de “Admisión Justa”. Considerado por Carrasco et al. (2021a) como un proyecto de corte populista, conservador y de orientación neoliberal, “Admisión Justa” buscó desarmar el Sistema de Admisión Escolar (SAE). Aunque el proyecto se desarrolló principalmente en la esfera legislativa, también incluyó de manera fuerte una dimensión comunicacional y un despliegue ideológico, que buscaron oponer dos visiones sobre la elección escolar y el ordenamiento de los estudiantes en el sistema escolar (Carrasco et al., 2021a).
En términos legislativos, el proyecto se dividió en dos iniciativas (una en el Senado y otra en la Cámara de Diputados) organizadas en torno a tres aspectos: i) permitir la selección en el 30% de los estudiantes de acuerdo con el proyecto educativo del establecimiento; ii) expandir la definición de selectividad académica a más escuelas (cerca de 1.000) de las definidas por el proyecto de Inclusión Escolar, y iii) permitir a estas escuelas seleccionar al ciento por ciento de su estudiantado buscando privilegiar el “mérito”, definido como los resultados en los notas de los estudiantes. Adicionalmente, incluía ajustes menores al proceso de admisión para estudiantes con necesidades educativas especiales y del sistema de protección estatal (Carrasco et al., 2021a).
Además del componente legislativo, el desarrollo de este proyecto implicó una serie de acciones de política educativa en planos no relacionados con las leyes. En términos comunicacionales, la estrategia de “Admisión Justa” utilizó el desconocimiento de una fracción de las clases medias del Sistema de Admisión Escolar (Hernández y Carrasco, 2021) para construir la idea de que el proyecto les devolvería su capacidad de elegir. Esta estrategia implicó un despliegue de acciones comunicacionales, que incluyeron la entrega de información masiva (por ejemplo, correos masivos, flyers, cápsulas audiovisuales) desprestigiando al SAE y promoviendo el nuevo proyecto como dos caras de la misma moneda. De manera paralela, y como forma de construir la “articulación ideológica” del proyecto, se promovió una agenda de acciones directas con un grupo reducido de padres y apoderados (primero, a través de encuentros, y luego, a través de cabildos) que buscaron mostrar la cercanía de la política y el alejamiento de las críticas “técnicas y burocráticas” (Carrasco et al., 2021a).
Frente a este despliegue, la investigación educativa demostró tres principales falencias del proyecto de “Admisión Justa”. En primer lugar, la evidencia nacional e internacional indicó que la posibilidad de que todos los estudiantes de alto rendimiento queden en su primera preferencia en el sistema escolar chileno, dadas las dinámicas de demanda y la escasez de oferta de escuelas de alto rendimiento, era bastante improbable. Es más, simulaciones realizadas por Carrasco y Honey (2019) mostraron que la incorporación de los criterios del proyecto de “Admisión Justa” no mejoraba la posibilidad de este grupo. En segundo lugar, un análisis de la evidencia nacional relativa a este proyecto mostró que los establecimientos de alto rendimiento académico no necesariamente generan valor agregado en el aprendizaje, que la segregación de estudiantes de alto y bajo rendimiento entre escuelas o salas es perjudicial para el aprendizaje de estos últimos, que los liceos de alta exigencia se caracterizan por la homogeneidad de su cuerpo estudiantil de nivel socioeconómico medio y medio alto, y que los primeros estudios del SAE concluyen que este no perjudicó a estudiantes de alto rendimiento (Gelber y Escribano, 2019), evidenciando así la escasa fundamentación técnica del proyecto. En esta misma línea, un análisis mixto (cuantitativo y cualitativo) reveló que el riesgo de los grupos medios por la implementación del SAE no tenía un correlato en la disminución de las ventajas de este grupo (Carrasco et al., 2021b), poniendo así en cuestión los fundamentos del proyecto. Finalmente, un reciente estudio (Fariña, 2020) indica que el SAE entrega un escenario más justo en lo que respecta a la elección de escuela que el escenario anterior, aunque en ciertos tipos de establecimientos hay un desbalance entre oferta y demanda.
Aunque el proyecto no fue aprobado finalmente, su desarrollo produjo dos consecuencias importantes en la implementación de la Ley de Inclusión. Por una parte, puso en cuestión el desarrollo del Sistema de Admisión Escolar, pues la propia autoridad encargada de implementarlo cuestionó y criticó el sistema. Por otro lado, desperdició la posibilidad de mejorar la calidad de la información y de elección de los padres en el sistema, generando desgaste en las comunidades escolares.
En una línea similar a “Admisión Justa”, otras dos iniciativas se pueden destacar como esfuerzos de contrarreforma. Por una parte, durante 2018 el Gobierno promovió la idea de incluir una subvención por asistencia para que las escuelas que ya ofrecen prekínder y kínder pudieran ofrecer también los niveles medios de la educación parvularia y recibir una subvención en base a asistencia (Boletín Nº 12.436-04). Aunque esta propuesta no prosperó en el Congreso Nacional, se desarrollaron dos críticas centrales a la misma. En primer lugar, la instalación de una subvención por asistencia para los niños y niñas de niveles medios es una medida regresiva, que afectaría negativamente a establecimientos que atienden a niños de menor nivel socioeconómico, que son los que asisten menos a este nivel (ELPI, 2017). Asimismo, se ha mostrado que el uso de subvenciones por asistencia en niveles medios de educación parvularia hace que los jardines infantiles Vía Transferencia de Fondos (subvencionados) tengan un 40% de menores recursos para atender a los niños y niñas en comparación con establecimientos JUNJI de administración directa (Treviño, 2014). De manera complementaria al proyecto de subvenciones en educación parvularia, también durante 2018 se envió un proyecto focalizado al nivel de sala cuna. Desarrollada desde el Ministerio del Trabajo (pero apoyada por el Ministerio de Educación), esta iniciativa, conocida como el “Fondo Solidario para la Sala Cuna”, creaba un fondo solidario donde cada trabajador, hombre o mujer, beneficiario o no, aportaría un 0,1% de su renta, la que sería complementada por el Estado para ampliar, vía subvención, la cobertura para estos niveles (Telias et al., 2020). Aunque este proyecto tampoco llegó a buen puerto y no fue aprobado en el Congreso Nacional, ambos son muestras adicionales del espíritu de contrarreforma, pues buscaron, a través de los hechos, instalar una política de subvención y copago contraria a la lógica de la Ley de Inclusión aprobada en el 2015.
Finalmente, en el año 2020 y 2021 (Boletín 12.979-04) el Gobierno propuso un ajuste a la Ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP). En su diseño original, la SEP apunta a beneficiar a escuelas gratuitas que atienden a estudiantes de bajo nivel socioeconómico, entregando mayores recursos a aquellos establecimientos por cada estudiante, así como a aquellos que tienen mayores niveles de concentración de estos alumnos. La propuesta del Gobierno, si bien apuntaba a desburocratizar algunos aspectos de la Subvención Escolar Preferencial, como la eliminación del “Convenio de Igualdad de Oportunidades”, dada la propuesta de expansión de la SEP a todo el sistema subvencionado y público, también introduce mecanismos contradictorios con el espíritu de la SEP. Entre ellos se cuentan la expansión de la SEP a escuelas particulares subvencionadas con financiamiento compartido (que, aunque marginales respecto del conjunto del sistema, aún existen), lo que generaría una importante desigualdad en la cantidad de recursos por alumnos a favor de estas escuelas, comparadas, por ejemplo, con todas las gratuitas, especialmente en este segmento de la clase media. Este proyecto sigue bajo análisis en el Congreso Nacional, a pesar de haber sido criticado por la Comisión de Educación del Senado por la inconsistencia entre las medidas propuestas y la búsqueda de una mayor equidad en el financiamiento, que busca favorecer a los estudiantes de menores recursos económicos.
En suma, todas las iniciativas destacadas en este apartado, y en especial el proyecto de “Admisión Justa”, pueden ser caracterizados como esfuerzos de contrarreforma, que intentaron, con distinta intensidad, retrotraer al sistema educativo en relación con las reformas impulsadas en el período presidencial anterior, lo que constituye una segunda característica de la política escolar del segundo gobierno de Sebastián Piñera.
LA PENALIZACIÓN DE LA JUVENTUD Y EL CUESTIONAMIENTO A LA DISCUSIÓN POLÍTICA
Además de la implementación de la reforma educativa heredada del gobierno anterior (revisada en los apartados anteriores), desde los primeros meses de 2018 el Ministerio de Educación desarrolló una política educativa que consideramos como políticas de penalización de la juventud. A partir de una visión crítica de los procesos de movilización estudiantil desarrollados durante 2006 y 2011, y partiendo de la idea de que los cambios en las formas de participación política juvenil —más orientadas a acciones contenciosas, con un foco identitario y con altas repercusiones públicas (Aguilera, 2016)— podían ser el caldo de cultivo de procesos generalizados de violencia al interior de las escuelas, durante el segundo semestre de 2018 el Gobierno promovió y potenció la aprobación del proyecto “Aula Segura”.
