Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos

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© Pontificia Universidad Javeriana

© Humberto Rojas Pinilla

Primera edición:

Bogotá, D. C., septiembre de 2019

ISBN: 978-958-781-392-0

ISBN electrónico: 978-958-781-393-7

DOI: https://doi.org/10.11144/Javeriana.9789587813937

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Catalogación en la publicación

Rojas Pinilla, Humberto, autor

Teoría y práctica del análisis de conflictos ambientales complejos : el caso de San Isidro Patios, en Bogotá / Humberto Rojas Pinilla. Primera edición. -- Bogotá : Editorial Pontificia Universidad Javeriana, 2019.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN electrónico: 978-958-781-393-7

1. Gestión ambiental 2. Conflictos ambientales 3. Impacto ambiental - Aspectos sociales 4. Protección del medio ambiente 5. Medio ambiente - Aspectos sociales 6. Ecología 7. Asentamientos de ocupantes ilegales I. Pontificia Universidad Javeriana.

CDD 333.72. edición 21

inp 06/08/2019

Prohibida la reproducción total o parcial de este material sin autorización por escrito de la Pontificia Universidad Javeriana.

Este libro está dedicado a los pobladores de los barrios de San Isidro Patios, a sus mujeres y a los líderes comunitarios.

A mis abuelos y a mis padres, María del Carmen y Humberto, a quienes debo todo lo que soy.

No todo lo que cuenta puede ser contado,

ni todo lo que puede ser contado cuenta.

ALBERT EINSTEIN

CONTENIDO

Índice de tablas

Índice de figuras

Agradecimientos

Siglas

INTRODUCCIÓN

MODELO PARA ARMAR: ENSAMBLAJE TEÓRICO PARA EL ANÁLISIS MULTINIVEL DE CONFLICTOS COMPLEJOS

Las múltiples aristas de la intratabilidad del conflicto ambiental en los Cerros Orientales y San Isidro Patios

El caso de San Isidro Patios

Los conflictos ambientales y la intratabilidad

Poder simbólico, discursos hegemónicos y función de los dispositivos en los conflictos ambientales

Estrategia metodológica en tres niveles para analizar los conflictos ambientales con rasgos de intratabilidad

Reflexiones finales

CRONOLOGÍA DE LAS PRÁCTICAS DE ORDENAMIENTO: LA FORJA DE UN HABITUS PROCLIVE AL CONFLICTO Y LA INTRATABILIDAD

Primeros dispositivos de ordenamiento territorial en la ciudad

La transición del siglo XIX al XX: el imperativo de la movilidad

Los años setenta: informalidad, clientelismo y protesta urbana

Los efectos del neoliberalismo sobre la intratabilidad

Síntesis de antecedentes y elementos de contexto relacionados con la intratabilidad en el caso de estudio

AGENCIAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA Y SUS EFECTOS SOBRE LA CONFIGURACIÓN CONFLICTIVA DEL TERRITORIO DE SAN ISIDRO PATIOS (1960-1980, 1981-2004, 2005-2013). NIVEL MICRO

Los primeros pobladores de San Isidro Patios

Medios de vida en San Isidro Patios entre 1960 y 1980: primeras transformaciones y dinámicas de autoproducción del hábitat

Medios de vida entre 1980 y 2004: auge y consolidación de los agenciamientos para autoproducción del hábitat

Medios de vida 2005-2013: el conflicto se mantiene y escala en el marco de la acción popular

Resultados medidos en cambios en los capitales

EN RÍO REVUELTO, GANANCIA DE PESCADORES. LAS PRÁCTICAS DE GUBERNAMENTALIDAD VERSUS LA ACCIÓN POPULAR: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA PARA AGENCIAR EL CAMBIO (NIVELES MESO Y MACRO)

Cronología de la acción popular

Los actores involucrados: posiciones, intereses y necesidades

“Cambiemos para que todo siga igual”: ambigüedad, discrecionalidad y evasión de las decisiones importantes

Nivel macro: los fallos y el poder simbólico

Reflexiones finales

LAS FORMAS COMO ACTÚA EL PODER Y LOS DISPOSITIVOS DE PODER SOBRE LOS RASGOS DE INTRATABILIDAD EN LOS CONFLICTOS AMBIENTALES: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A PARTIR DEL CASO DE SAN ISIDRO PATIOS, EN BOGOTÁ

El uso de conceptos y enfoques diferenciados en cada nivel como apuesta al análisis interdisciplinario

Síntesis de los hallazgos con respecto a los elementos, rasgos y dimensiones en tres niveles que ilustran la intratabilidad en el caso examinado

REFERENCIAS

ANEXOS

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Metodología general

Tabla 2. Censos y población de Bogotá entre 1951 y 2017

Tabla 3. Cambios en las coberturas del suelo, 1949, 1955 y 1960

Tabla 4. Cambios en las coberturas del suelo entre 1960 y 1977

Tabla 5. Coberturas del suelo, 1977, 1985 y 1990

Tabla 6. Predios y áreas en los barrios por fuera de los límites de la UPZ 89

Tabla 7. Chapinero. Número de viviendas y hogares según UPZ, 2006, 2009 y 2015

Tabla 8. Cantidad de predios por nivel de riesgo en la UPZ 89

Tabla 9. Cambios en el capital natural 1990, 1997 y 2000

Tabla 10. Cambios en el capital natural, 2002-2013

Tabla 11. Resumen de cambios en las áreas de cobertura del suelo entre 1940 y 2013

Tabla 12. Actuaciones procesales por grupos de interés

Tabla 13. Licencias investigadas por la Contraloría Distrital en 2004. Incorporaciones aprobadas con anterioridad al POT

Tabla 14. Licencias investigadas por la Contraloría Distrital en 2004. Incorporaciones aprobadas durante la transición del POT

Anexo 1

Tabla 1. Fecha y finalidad legal de las principales normas relativas a la Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá entre 1974 y 2017

Anexo 2

Tabla 1. Total de superficie legalizada y de habitantes beneficiados en Bogotá, 1970-2007

Tabla 2. Superficie legalizada y cantidad de habitantes beneficiados de las localidades de Chapinero y Usaquén, 1970-2007

Tabla 3. Total de nuevas hectáreas informales en Bogotá por década, 1950-2010

Anexo 3

Tabla 1. Valoración de capitales de acuerdo con las variables de análisis

Tabla 2. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1960-1980

Tabla 3. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1981-2004

Tabla 4. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con variables de análisis, 2004-2013

Tabla 5. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las variables de análisis, 1968-1981

Tabla 6. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las categorías de acceso, 1981-2004

Tabla 7. Calificación de recursos (assets) de acuerdo con las categorías de acceso, 2005-2014

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1. Localización de San Isidro Patios

Figura 2. Mapa conceptual

Figura 3. Triángulo de Galtung

Figura 4. Posiciones, intereses y necesidades

Figura 5. Transformando conflictos asimétricos

Figura 6. Enfoque de medios de vida

Figura 7. Cambios en las actividades económicas en el territorio, 1910-2014

Figura 8. Dinámica e hitos de urbanización en San Isidro Patios, 1960-2013

Figura 9. Localización de los barrios de San Isidro Patios (Bogotá, Colombia)

Figura 10. El boom extractivo después del 9 de abril de 1948. Secuencia cartográfica 1940, 1955 y 1960

Figura 11. Cambios en los activos naturales en el área de San Isidro Patios, 1940, 1955 y 1960

Figura 12. Modelos de autoproducción del hábitat

Figura 13. Activos físicos en 1977

Figura 14. Intervenciones sobre las quebradas: canalizaciones, ocupación de rondas y desecaciones

Figura 15. Tendido de tubería de PVC y mangueras en San Isidro Patios

Figura 16. Secuencia cartográfica de cambios en los activos naturales durante el periodo 1977, 1985 y 1990

Figura 17. Pacto de borde suscrito en enero 23 de 1999 en San Isidro Patios

Figura 18. Secuencia cartográfica de los intentos de delimitación del polígono de la UPZ 89 hasta el año 2013

Figura 19. Zonificación de riesgo

Figura 20. Secuencia cartográfica de cambios en los activos físicos 1990, 1997 y 2000

Figura 21. Obtención de agua por medio de mangueras y aljibes

Figura 22. Activos sociales y humanos de San Isidro Patios

Figura 23. Cambios en el capital natural, 2002-2013

Figura 24. División predial

Figura 25. Comparativo de los cambios en los activos naturales entre 1940 y 2013

Figura 26. Comparativo del capital físico entre 1940 y 2013

Figura 27. Cambios en las áreas de coberturas del suelo en San Isidro Patios entre 1940 y 2013

Figura 28. Cambios en los niveles de acceso a recursos, 1960-2013

Figura 29. Línea de tiempo de la acción popular

AGRADECIMIENTOS

Esta investigación no se hubiera podido realizar sin la colaboración amorosa y desinteresada de un gran número de personas:

Ante todo, debo agradecer a mis padres, María del Carmen y Humberto, por su apoyo incondicional en todos mis proyectos.

A mi tutora, Donny Meertens, y a mi cotutor, César Ortiz, por sus acertados y valiosos consejos, y a la Vicerrectoría de Investigación de la Pontificia Universidad Javeriana, por financiar gran parte de la investigación y de mis estudios doctorales.

A la población de los cinco barrios que conforman San Isidro Patios —especialmente a Maya Pinzón y Rafael Borda—; a las y los líderes y habitantes de San Isidro Patios, que me regalaron su tiempo, los relatos de sus experiencias vitales, la historia de los barrios y de sus organizaciones: Adelina García, Luciano Riaño, Victoria Muñoz, Alejandro Vargas, Georgina Ramírez, Magdalena Vargas y doña Eva Guerrero y su hija, Miriam Cortés.

A mis amigos y compañeros de ruta: Gabriel, Edna, Jairo, Maribel, Julián (q. e. p. d.) y Ricardo.

A Martha Reina, por haberme llevado hace catorce años a trabajar en San Isidro Patios; a Néstor Osuna, por facilitarme el acceso a información legal clave. A los expertos y líderes que me regalaron su tiempo y saberes: Sergio Martínez, Carmenza Saldías, Hernando Gómez, Jaime Hernández, Pedro Meléndez, Germán Camargo, Gladys Gorovitz (q. e. p. d.), Mario Opazo, Claudia Mesa y Pedro Aldana.

A mis compañeros del Departamento de Desarrollo Rural y Regional, en especial a Elcy Corrales y María Adelaida Farah por sus consejos y orientaciones; a Nancy Segura por su apoyo y cariño; a Nicolás Vargas Ramírez por su gran ayuda en la producción de la cartografía; a Carmen Jaramillo por la transcripción de las entrevistas; a Jerson González por ayudarme a organizar el documento final, y a Ruth Romero por su valiosa ayuda en la edición de todo el documento.

A la Mesa Ambiental de los Cerros, a Héctor Alvarado y a la Mesa Ambiental de San Isidro, Hijos de las Moyas, por acogerme en sus discusiones y reuniones.

Por último, este documento está dedicado a los Cerros Orientales de Bogotá, las montañas que me han protegido y acompañado silenciosamente durante toda mi vida, la presencia verde que llevo conmigo a todas partes, que me llena de paz al invocarla y a la que ojalá aprendamos de forma solidaria a querer, utilizar y conservar, para que sea siempre un lugar de paz, convivencia y encuentro de todos aquellos a los que esta ciudad en las alturas de los Andes acoge como a sus hijos…

SIGLAS

Acualcos: Acueducto y Alcantarillado Comunitario San Isidro

BM: Banco Mundial

Camacol: Cámara Colombiana de la Construcción

CAR: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

CE: Consejo de Estado

CIAM: Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna

Cinep: Centro de Investigación y Educación Popular

CVP: Caja de la Vivienda Popular

DAMA: Departamento Administrativo del Medio Ambiente

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DAPD: Departamento Administrativo de Planeación Distrital

DC: Distrito Capital

DNP: Departamento Nacional de Planeación

DPAE: Dirección de Prevención y Atención de Emergencias

EAAB: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá

EEP: Escuela de Estudios de Paz

EIC: environmental intractable conflicts

ERC: Escuela de Resolución de Conflictos

FMI: Fondo Monetario Internacional

ICT: Instituto de Crédito Territorial

IDU: Instituto de Desarrollo Urbano

Inderena: Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente

JAC: junta de acción comunal

MMA: Ministerio del Medio Ambiente

MV: medios de vida

ONG: organización no gubernamental

Piduzob: Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriente de Bogotá

POMCO: Plan de Manejo de los Cerros Orientales

POT: Plan de Ordenamiento Territorial

PSC: protracted social conflicts

RUC: recurso de uso común

SINA: Sistema Nacional Ambiental

Sisbén: Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales

TAC: Tribunal Administrativo de Cundinamarca

UPAC: Unidad de Poder Adquisitivo Constante

UPZ: Unidad de Planeación Zonal

VIS: vivienda de interés social

ZRC: zonas de reserva campesina

INTRODUCCIÓN

En el año 2003, fui contratado, junto con Martha Reina, para trabajar para el Departamento Administrativo de Medio Ambiente —en adelante, DAMA— en la formulación de un plan participativo con miras a mejorar la calidad de vida de la población del área conocida como San Isidro Patios, un asentamiento informal conformado por cinco barrios, resultado de la urbanización ilegal sobre predios afectados por la Reserva Oriental Bosque de Bogotá. El asentamiento de San Isidro data de los años setenta y está ubicado en el kilómetro 8 de la vía a La Calera, en los límites entre la localidad de Chapinero y Usaquén del Distrito Capital (DC) de Bogotá.

De esta manera, comencé a familiarizarme con la complejidad y dinámica del proceso de urbanización ilegal llevado a cabo sobre la Reserva Forestal, iniciado antes de ser declarada como tal en 1976. Para dar continuidad al engorroso y paquidérmico tramite de legalización era necesario un proceso de reglamentación de la Unidad de Planeamiento Zonal —en adelante, UPZ—, cuyo componente técnico estuvo a cargo del arquitecto Daniel Arteaga.

En el año 2004 fui contratado, nuevamente con Martha Reina, por la Subdirección de Ecosistemas, a cargo de Germán Camargo, para elaborar un Protocolo Distrital de Pactos de Borde, con el fin de operacionalizar un acuerdo a firmar entre el Distrito y las juntas de acción comunal —en adelante, JAC—, en representación de los líderes barriales, en el que estos se comprometían en una estrecha colaboración con el DAMA para frenar la expansión urbana sobre la Reserva, para lo cual se requería ordenar tanto las formas de intervención y articulación de las entidades que componen las instituciones distritales como la adecuada participación de las comunidades, dos de los grandes obstáculos a superar identificados por las comunidades y por el DAMA para garantizar la sostenibilidad del acuerdo, detener la expansión y proceder a la legalización de cuatro de los cinco barrios que componen San Isidro.

No obstante, y a pesar de los numerosos intentos de legalización, cuyos primeros trámites datan de los años ochenta, era evidente la poca viabilidad del proceso y la situación se encontraba cada vez más lejos de resolverse, pues una vez que se lograba avanzar en alguna parte del proceso, como la Hydra de Lerna, nuevos obstáculos de carácter legal, institucional y técnico surgían.

Casi de manera simultánea, en el año 2004, Martha y yo fuimos contratados por la GTZ (agencia alemana de cooperación técnica) como parte de un equipo para diseñar un diplomado sobre conflictos ambientales para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAB), y, a partir de este trabajo de investigación y de la formulación de los módulos pedagógicos, pudimos discutir y analizar el caso de San Isidro a la luz de diferentes escuelas de análisis y autores, en particular las escuelas de estudios de paz, resolución de conflictos y las escuelas latinoamericanas que en aquellos momentos analizaban los impactos sociales y ecológicos de los grandes proyectos minero-energéticos enmarcados en la adopción por parte de los países de la región del modelo neoliberal, unido al desmantelamiento del Estado, la privatización y la creciente desregulación.

Fue durante esta investigación que descubrí el concepto, traducido con mala fortuna, de intratabilidad, acuñado por el investigador Edward Azar, perteneciente a la escuela de estudios de paz, que a su vez sirvió de base para acuñar el concepto de conflictos ambientales intratables por parte de la escuela norteamericana, lo cual aumentó mi curiosidad académica por un tema que ya desde mis estudios de sociología y durante mis maestrías, una en Estudios de Desarrollo y otra en Ciencia Política, Problemas Contemporáneos y Relaciones Internacionales, había despertado el conflicto por la tierra y la cuestión agraria en Colombia, los enfrentamientos por recursos naturales y su relación dialéctica con la pobreza y el deterioro ambiental bajo el contexto de un Estado que en los años noventa se catalogaba como “débil y en crisis”.

Durante mis estudios doctorales, aparecieron los estudios culturales, y fundamentalmente el análisis de las relaciones de poder, desde una perspectiva para mí inexplorada, relacionada con el saber, con las disciplinas del conocimiento, el pasado colonial y las relaciones poscoloniales presentes en los países del Sur. Así, durante mis clases y lecturas bajo este eje de conocimiento, aparecía de manera recurrente y como ejemplo sumamente ilustrativo el caso de San Isidro Patios, y por esta razón decidí seleccionarlo como caso de análisis para mi disertación doctoral.

Es claro que existe una larga tradición de estudios disciplinares que han abordado el análisis de los conflictos por recursos naturales, según el lugar de enunciación y experticia de cada disciplina, de modo que han sido acuñados conceptos tales como conflictos ambientales, desde los estudios ambientales; conflictos ambientales intratables, desde los estudios de paz y resolución de conflictos; conflictos socioambientales o redistributivos, desde la ecología política, e incluso el fenómeno denominado la maldición de los recursos naturales, desde la economía, entre otros, como veremos.

Sin embargo, tratar de realizar una síntesis desde todas estas áreas de conocimiento, relacionando lo cultural, en clave de dispositivo de poder, el gobierno, el territorio y la pobreza y aplicarla para analizar un caso específico no parecía ser, a ojos de mis evaluadores, una tarea viable, dado que, por ejemplo, se ha señalado que la categoría conflictos ambientales es excesivamente amplia, etérea y compleja. Para Leff, “los conflictos ambientales constituyen un importante fenómeno que presenta un barómetro de las relaciones sociales y económicas existentes en torno al uso, acceso y aprovechamiento de los recursos naturales” (Leff, 1998, citado por Ramírez, 2009, p. 75).

Ahora que, desde el enfoque de los estudios culturales, se considera que este tipo de conflictos emerge del papel que desempeñan los dispositivos de poder, cuya función es regular la conducta de los individuos, las formas como son percibidos, valorados, apropiados y controlados, determinando los grados de acceso a los recursos de un territorio por parte de diferentes grupos de población.

Tabla 1. Metodología general.

Fuente: elaboración propia.

A este respecto, es importante no olvidar que lo dispositivos de poder se amparan en un deber ser, los discursos hegemónicos, que determinan lógicas y funciones, es decir, pautas legitimadas mediante las cuales cada sociedad interioriza, produce, modula y regula el acceso a los recursos (tangibles e intangibles) presentes en distintas escalas en los territorios (Aguilar, Paniagua, Garita y Red Mesoamericana de Manejo de Conflictos Socioambientales, 1999; Borel, Girot y Fonseca, 1999).

Si bien el todo es más grande que las partes, para comprender las relaciones de poder que se han tejido a lo largo del tiempo para dar lugar a la emergencia de conflictos intratables, es necesario indagar sus orígenes en profundidad, separar por niveles sus componentes, para identificar las formas como han actuado, actúan, se combinan y articulan, interceptando las distintas dimensiones y escalas del territorio; solo así es posible discernir escenarios, tiempos y posibles estrategias de manejo que permitan que el conflicto cumpla su función social: la transformación mediante un nuevo balance de poder y, en últimas, el cambio social.

Por esta razón, fue necesario recurrir a herramientas conceptuales y metodológicas que permitieran explicar su historia, el porqué y cómo se producían los rasgos de intratabilidad y las formas como estos se han ido relacionando en cada nivel, para identificar las maneras como han actuado, actúan e interceptan.

Si bien los campos de estudio que hasta ahora han abordado los conflictos por recursos naturales han realizado aportes incontestables, estos presentan las limitaciones propias de su especialización, como el uso de un solo enfoque y, en muchos casos, un único nivel de análisis, lo que ha limitado su comprensión como fenómeno de gran complejidad.

El aporte fundamental de esta investigación consiste en, mediante el uso de una perspectiva interdisciplinar y la articulación de diferentes instrumentos, validar, analizar y sintetizar en tres niveles las dinámicas que se interrelacionan en este estudio de caso, con el fin de elevar las capacidades para comprenderlos, desentrañar sus complejidades y, por ende, proponer vías para su transformación positiva.

La categoría analítica central construida fue la de conflicto ambiental intratable y el axis de su construcción, como se anotó, fueron las formas en que se ha ejercido y se ejerce el poder y cómo se han establecido las relaciones de poder en cada nivel de análisis propuesto, sus efectos sobre la complejidad del conflicto y fundamentalmente sobre sus rasgos más determinantes; la larga duración, recurrencia y fracaso de los intentos de transformación, así como las formas de articulación en cada nivel de análisis seleccionado: lo macro (lo cultural), lo meso (el gobierno y el territorio) y lo micro (la pobreza y los medios de vida de la población). En la tabla 1 se presenta la metodología general empleada en la investigación.

Así, el presente capítulo introductorio está dividido en tres grandes apartados: uno de formulación del problema de investigación, contexto e información sobre el caso de estudio, otro de elaboración teórica y uno final de planteamiento de la estrategia metodológica seguida.

La primera sección tiene como fin familiarizar al lector con el caso en cuestión: el conflicto ambiental complejo con rasgos de intratabilidad presente en San Isidro Patios (Bogotá), a partir de la documentación preliminar de sus principales ingredientes y características.

En segundo lugar, y desde la perspectiva conceptual, el siguiente apartado se encarga de describir la ruta seguida para la construcción de la categoría central de análisis: conflictos ambientales intratables. En este punto el texto busca conducir al lector por un recorrido teórico que parte de la noción más sencilla de conflicto hasta llegar a la construcción del concepto de conflicto ambiental intratable. Para esto se recurrió a enfoques y conceptos de diferentes disciplinas y campos de estudio, los cuales fueron ordenados de acuerdo con los rasgos de intratabilidad enunciados por la teoría, en clave de poder, desde el nivel más abstracto e intangible (lo cultural) hasta el más concreto y tangible (las necesidades básicas), pasando por el papel desempeñado por el Estado.

Esta segunda sección finaliza con un aporte adicional, que corresponde a un breve análisis de la evolución de los conceptos utilizados por el urbanismo para categorizar el fenómeno de la urbanización no planificada, también denominada ilegal, clandestina o espontánea, en sus inicios, hasta llegar al concepto de autoproducción del hábitat, como categoría libre de juicios de valor y de violencia simbólica.

El tercer apartado se encarga, en concordancia con la construcción de la categoría central de análisis elaborada, de introducir la estrategia metodológica, diseñada en tres niveles de análisis: macro (lo cultural), meso (el Estado) y micro (las necesidades básicas). Todo lo anterior con miras a alcanzar el objetivo planteado para la investigación: ampliar las capacidades teóricas y metodológicas para comprender los conflictos ambientales¹ con rasgos de intratabilidad.

1 Entendidos como la presencia de inconformidades o enfrentamientos entre uno o más actores con respecto a cómo son percibidos, ordenados, apropiados, utilizados, controlados o distribuidos los recursos naturales. Estos involucran numerosos actores, niveles y dimensiones (Ortiz, 1999; Ramírez, 2009; Valencia, 2007).