Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Biblioteca Universitaria

Ciencias Sociales y Humanidades

Esta biblioteca comprende trabajos de investigación, obras clásicas, textos de síntesis y ensayos sobre temas relevantes en distintos campos de las ciencias sociales y humanas. Hace énfasis en las áreas de filosofía, historia, antropología, sociología, educación, estudios de género y psicoanálisis desarrollados en Colombia e Iberoamérica.

Colección

Economía

Esta colección reúne obras que conciben la economía desde una amplia perspectiva intelectual. Las obras publicadas en ella siguen en lo fundamental la idea de los fundadores de la Economía, según la cual el quehacer de esta disciplina está orientado por la búsqueda de medios que permitan lograr un mejor bienestar para todos.

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Thoumi, Francisco E.

Elementos para una (re)interpretación de las convenciones de drogas / Francisco E. Thoumi. -- Bogotá : Siglo del Hombre

Editores : Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2021.

(Biblioteca universitaria. Ciencias sociales y humanidades) -- (Economía política)

Incluye índice onomástico, índice analítico y datos del autor. -- Contiene bibliografía.

ISBN 978-958-665-656-6 (impreso) -- 978-958-665-657-3 (pdf) -- 978-958-665-658-0 (e-pub)

1. Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes

2. Control de drogas y narcóticos 3. Sustancias psicoactivas – Control 4. Abuso de drogas - Prevención I. Título II. serie

© Francisco Elías Thoumi

La presente edición, 2021

© Siglo del Hombre Editores

Carrera 31A n.° 25B - 50, Bogotá, D. C.

Tel: +57 1 3377700

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© Academia Colombiana de Ciencias Económicas

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Diseño de carátula

Gloria Diazgranados

Diseño de la colección y diagramación

Gloria Diazgranados

ISBN: 978-958-665-656-6

ISBN PDF: 978-958-665-657-3

ISBN EPUB: 978-958-665-658-0

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida total ni parcialmente, ni registrada o transmitida por sistemas de recuperación de información, en ninguna forma y por ningún medio ya sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de la editorial.

índice

Agradecimientos

Siglas y acrónimos

Prefacio

Introducción

1. El modelo de política de drogas de las Naciones Unidas y la búsqueda y apoyo para establecer una política de drogas simple y global

2. Los desafíos al Sistema Internacional de Control de Drogas

3. La necesidad de establecer un diálogo fructífero

4. El modelo de políticas de las Naciones Unidas y la política pública contemporánea

5. Propósito y contenido del libro

PRIMERA PARTE. EL PROCESO DE FORMACIÓN DEL SISTEMA INTERNACIONAL DE CONTROL DE DROGAS

Capítulo I Visión panorámica de los asuntos relacionados con las drogas psicoactivas, el origen y la construcción del SICD

1. Los asuntos de las políticas de drogas no son nuevos

2. El problema del opio en China

3. Globalización, colonialismo y los intereses estadounidenses en el comercio del opio en China

Capítulo II El largo proceso para lograr la prohibición de los usos de las drogas controladas excepto a los fines médicos y científicos

1. Los orígenes de la restricción a los usos médicos y científicos

2. La Comisión de Shanghái de 1909

3. La Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912

4. La Ley Harrison y el mantenimiento de la adicción a la heroína en Estados Unidos

5. Las drogas en la Sociedad de Naciones

5.1. El periodo anterior a los tratados de 1925

5.2. Los tratados de 1925

5.3. El Convenio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes

5.4. La Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas de 1936

6. La masticación de coca, un asunto de políticas internacionales

6.1. Trasfondo social y político

6.2. El informe de la Comisión de estudio sobre la hoja de coca de 1950 de las Naciones Unidas

6.3. Algunas características del informe

7. El final de la Sociedad de Naciones y los protocolos de 1948 y 1953

8. La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes

8.1. El camino que siguió para su redacción y aprobación

8.2. Los principales logros de la Convención Única de acuerdo con UNODC

Capítulo III Las convenciones y los órganos que completaron el SICD

1. La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971

2. La Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas

3. Los órganos del SICD

3.1. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC)

3.2. La Comisión de Estupefacientes (CND)

3.3. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC)

3.4. La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE)

Capítulo IV Características de las convenciones de drogas

1. Algunas características obvias

2. Inconsistencias importantes, términos indefinidos y vacíos legales en las convenciones de drogas

SEGUNDA PARTE. UN PROBLEMA COMPLEJO, UNA POLÍTICA SIMPLE Y LA PERSECUCIÓN DE UNA META INALCANZABLE. LA IMPLEMENTACIÓN DEL SICD, LAS POLÍTICAS DE LA JIFE Y SUS INCONSISTENCIAS

Capítulo V El papel de la JIFE como intérprete de las convenciones

1. La JIFE como intérprete de los conceptos no definidos en las convenciones

2. La JIFE y la legalización de usos no médicos de las drogas

3. Consecuencias

Capítulo VI Las características de las políticas del SICD y la evolución de su narrativa

1. La Declaración Política de la UNGASS de 1998 y el Plan de Acción de la CND de 2009

2. Las respuestas de la JIFE a la Declaración política de 2009

3. La UNGASS 2016

4. El periodo post UNGASS 2016

5. La CND de 2019. Un tercer intento con las viejas recetas

Capítulo VII La JIFE, viejas y nuevas posiciones sobre los derechos humanos

Capítulo VIII El desafío de las políticas de reducción de daños

1. Programas de distribución y cambio de jeringas y agujas

2. Salones de consumo de drogas

3. Mantenimiento de la adicción con opioides

4. Mantenimiento de la adicción a la heroína

Capítulo IX Los coffee shops en Países Bajos vs la legalización de la marihuana en Uruguay

1. La JIFE y la política de los coffee shops en Países Bajos

2. La JIFE y la legalización de la marihuana en Uruguay

Capítulo X Bolivia y el enigma de la masticación de coca

1. La temprana posición de la JIFE sobre la masticación de coca

2. La persistente importancia de la coca

2.1. Cambios relevantes en la sociedad boliviana

2.2. La Convención de 1988, el uso tradicional de coca y la rebeldía boliviana

TERCERA PARTE. LOS RETOS QUE ENFRENTAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE DROGAS

Capítulo XI Complejidad, políticas públicas, su efectividad y vulnerabilidad social

1. Leyes, normas sociales y autocontrol

2. El reto de la complejidad

2.1. El marco Cynefin

2.2. Los mercados de drogas como sistemas complejos

2.3. Los órganos del SICD aceptan la complejidad solo cuando no reta sus políticas

3. Sociedades diversas, gobiernos y políticas diferentes

4. Males sociales, vulnerabilidad social y la efectividad de las políticas de control del crimen

Capítulo XII Propuestas para enfrentar la necesidad de reformas en las políticas de drogas

1. Los fines médicos y científicos y la carencia de definiciones

1.1. La carencia de definiciones y el problema de interpretación de las convenciones

1.2. Una discusión de políticas entre activistas

1.3. Un buen ejemplo de conflicto entre paradigmas

2. Reforma de la política por medio de una modificación inter se de las convenciones

3. ¿Diferentes drogas deben tratarse de maneras distintas?

Capítulo XIII Otras cuestiones ineludibles de la política de drogas

1. Los ODS y sus posibles conflictos con las políticas del SICD

2. La definición de salud de la OMS y su inconsistencia con el SICD

2.1. La OMS y las definiciones de salud

2.2. Los principios, constitución y políticas de la OMS

2.3. ¿Hay un conflicto entre las políticas del SICD y los principios de la OMS?

3. La necesidad de controlar el comercio internacional de drogas psicoactivas y sus precursores químicos

4. Los problemas del SICD en gobiernos federales donde los estados son autónomos respecto a las políticas de drogas

5. Servicios del sector de la salud y drogas psicoactivas legales

6. La necesidad de enfrentar políticas nacionales basadas en fuertes sentimientos y emociones que enceguecen: Estados Unidos, Colombia y sus políticas de drogas

7. ¿La estructura administrativa de la JIFE es adecuada para sus propósitos?

7.1. Características administrativas de la JIFE

7.2. Vulnerabilidades y conflictos

7.3. La expansión de las tareas de la JIFE

7.4. Consecuencias de la estructura administrativa de la JIFE y la necesidad de cambio

Capítulo XIV Síntesis, conclusiones y retos de política

1. La limitación de los usos controlados de las drogas a los fines médicos y científicos

2. La ambigüedad en los términos más importantes de las convenciones y su objetivo de un mundo libre de drogas

3. La evolución de las posiciones de política de la JIFE

3.1. Cuestiones de derechos humanos

3.2. Problemas de la reducción de daños

3.3. Marihuana no medicinal en Países Bajos y Uruguay

3.4. Problemas con la masticación y otros usos de la coca

3.5. Un corto resumen y las consecuencias para la política

4. Los desafíos de política que presenta el “complejo problema mundial de las drogas”

5. Epílogo

ANEXO. INFORMES ANUALES DE LA JIFE. CAPÍTULOS TEMÁTICOS, RESUMEN Y EXTRACTOS

1. La legalización de los usos no medicinales de las drogas (1992)

2. La importancia de la reducción de daños (1993)

3. Evaluación de la efectividad de los tratados internacionales de control de drogas (1994)

4. Los informes de 1995 a 1997

5. Los informes de 1998 a 2001

6. Drogas ilícitas y desarrollo económico (2002)

7. Drogas, crimen y violencia: el impacto a nivel micro (2003)

8. Informes de 2004 a 2009

9. Drogas y corrupción (2010)

10. Cohesión social, desorganización social y drogas ilegales (2011)

11. Responsabilidad compartida en el control internacional de drogas (2012)

12. Consecuencias económicas del abuso de drogas (2013)

13. Aplicación de un enfoque amplio, integral y equilibrado para abordar el problema mundial de las drogas (2014)

14. La salud y bienestar de la humanidad: desafíos y oportunidades para el control internacional de las drogas (2015)

15. Las mujeres y las drogas (2016)

16. Tratamiento, rehabilitación y reinserción social para los trastornos por consumo de drogas: componentes esenciales de la reducción de la demanda de drogas (2017)

Bibliografía

El autor

Miembros de la Academia

agradecimientos

Mi formación académica no tuvo nada que ver con la economía ilegal, el crimen o las drogas psicoactivas ilegales. Empecé a estudiar estos temas quince años después de obtener el doctorado en economía. A partir de ese entonces, he tenido la suerte de conocer y, en ocasiones, colaborar con un número importante de los mejores investigadores académicos en esos campos, quienes han influenciado la manera en que he desarrollado un enfoque para analizar estos fenómenos. Realmente esta es una lista larga y muchos de quienes están en ella no creo que sepan que me ayudaron a desarrollar una visión diferente sobre estos temas. A todos ellos, les agradezco.

También debo agradecer a mis colegas de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) donde trabajé hace un par de décadas; los miembros y el personal de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la que fui miembro por ocho años; y a los periodistas y diplomáticos que han estudiado el SICD, los mercados ilegales de drogas y las organizaciones criminales. Este ha sido un grupo heterogéneo que incluye muchos críticos y simpatizantes del SICD. La relación con ellos me motivó a estudiar los factores que llevan a las personas a desarrollar y defender posiciones diversas y contradictorias con relación a las drogas psicoactivas y sus políticas.

Los temas relacionados con las drogas adictivas y las políticas de drogas son muy sensibles política y emocionalmente. Esto hace que el disenso a las creencias y políticas populares sea frecuentemente rechazado sin aceptar discusión, debate o comentario. Por eso, expreso mi profunda gratitud hacia mis colegas de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, quienes me han proporcionado un foro para presentar y difundir mi enfoque, con frecuencia políticamente incorrecto, para tratar estos asuntos. La Academia me ha permitido participar en paneles, dictar conferencias y además ha apoyado mis seminarios abiertos dirigidos a estudiantes universitarios; a la Academia y todos mis colegas en ella, muchas gracias.

Centrándome en este libro, quiero agradecer al expresidente colombiano Juan Manuel Santos, quien, en 2012, respondió rápida y eficazmente a mi petición de ser nominado a la JIFE, y al expresidente mexicano Ernesto Zedillo por escucharme y darme aliento para escribir este libro.

En el desarrollo de este libro, tuve extensas charlas sobre sus diferentes partes con los profesores John Collins de la London School of Economics; Sandeep Chawla, excoordinador del Informe Mundial sobre las Drogas de la UNODC; Vicknasingam B. Kasinather de la Universidad Sains Malasia; Juan G. Tokatlian, Vicerrector de la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires; Moisés Wasserman, exrector de la Universidad Nacional de Colombia; Wolfgang J. Munar de la Universidad George Washington; y Thomas Pietschmann, investigador y estadístico en la UNODC. Mi interacción con todos ellos me ha ayudado a desarrollar la argumentación de este libro y algunos comentaron diferentes capítulos e hicieron sugerencias importantes. Paulsen Bailey, exfuncionario de la JIFE contribuyó con extensas recomendaciones a los borradores. Además, doy las gracias por los comentarios editoriales y conceptuales de mi joven colega Nicolás A. Cabra Ruiz y de la correctora Johana Haydee Forero Rodríguez. Soy consciente de que no he incorporado en el libro todas las sugerencias que he recibido y que no todas las personas que me han ayudado a producir esta obra están de acuerdo con la totalidad de ideas y conclusiones acá expresadas por lo que asumo plena responsabilidad.

Finalmente, debo agradecer la crítica constructiva y el apoyo anímico y moral de Marcela Anzola, mi compañera y cómplice en el cuestionamiento de muchas creencias sobre políticas públicas y el Estado.

siglas y acrónimos

prefacio

Mi interés por el mercado de las drogas ilegales surgió hace más de treinta años debido a que no podía entender por qué Colombia había concentrado la producción mundial de cocaína. Este es y se ha mantenido como el producto más rentable de las exportaciones del país y, a pesar de su enorme rentabilidad, ha enfrentado una menor competencia en los mercados internacionales, que en los de cualquier otro producto de sus exportaciones. Mi formación y experiencia profesionales han sido en comercio internacional, industrialización y desarrollo económico; y ninguna de las explicaciones basadas en las teorías de ventajas comparativas o de desarrollo industrial prevalecientes podían explicar ese fenómeno.

Esa resiliencia de la ventaja internacional del país no era el único fenómeno inexplicable asociado a las drogas ilegales. Las transacciones al margen de la ley se basan en la confianza y la amenaza de violencia debido a que sus participantes no tienen acceso a sistemas legales para la resolución de conflictos. De modo que, a partir de 1980 y especialmente a mediados de esa década, la violencia generada por la industria ilegal de cocaína en Colombia dio lugar a una guerra narcoterrorista sin precedentes. Esto no sucedía en Bolivia y Perú, países productores de coca; ni en Tailandia, Laos, Afganistán y otros, cultivadores de adormidera¹ por lo que este otro acontecimiento también debía ser explicado. Estos hechos, característicos del desarrollo de las industrias ilegales en el país, me llevaron a cambiar mi enfoque del desarrollo industrial y el comercio internacional legales a la industria ilegal de cocaína.

Cuando empecé a seguir la literatura sobre el tema, también me desconcertó la persistencia de posiciones opuestas en los debates internacionales sobre política de drogas basadas en argumentos débiles a favor o en contra de la prohibición de drogas psicoactivas. “Prohibicionistas” y “legalizadores” presentaban sus posiciones políticas, razones y creencias por las que la prohibición podía considerarse buena o mala, pero no justificaban los supuestos sobre los cuales se basaba su forma de pensar, ni conferían pruebas basadas en conocimiento científico que las sustentaran o cuál sería la evidencia requerida para reconsiderar su opinión. En ese contexto, cada cual predicaba frente a sus correligionarios, pero no se establecía un diálogo. El problema es que, con cierta frecuencia, en política esto no es relevante porque lo importante no parece ser estar en lo cierto, sino convencer mediante la apelación a creencias, sentimientos y hechos seleccionados para apoyar lo que los convencidos ya “saben”. Esto aplica particularmente a cuestiones políticas complejas que implican muchos aspectos sobre los que la mayoría de la gente sabe muy poco.

El fracaso de los discursos y debates de la política de drogas evidencia que en estos temas dos personas distintas (ambas inteligentes, educadas y bienintencionadas) pueden mantener posiciones opuestas que defienden celosamente. De manera que, era necesario explorar cómo las creencias más fuertes de las personas influyeron en el diseño y construcción del Sistema Internacional de Control de Drogas (SICD).

El SICD² proporciona un marco internacional para hacer frente a los problemas sociales planteados por la adicción a las drogas psicoactivas (aquellas que alteran la percepción, el estado de ánimo, la conciencia o el comportamiento de las personas) y por el control internacional de la producción, el comercio y el consumo humano de ellas. Algunas de estas sustancias pueden ser autorrecetadas por quienes eligen consumirlas; obtenerse legalmente bajo prescripciones médicas y supervisión; o estar prohibidas para el consumo legal. Este marco también incide y controla la producción y el comercio de algunos de los productos químicos claves utilizados para la fabricación de sustancias controladas.

A principios del siglo XX, la producción, comercialización y uso de drogas psicoactivas se convirtió en una preocupación política para algunos países. Los gobiernos, alarmados por el crecimiento del uso del opio en países asiáticos, principalmente en China, y del comercio internacional de esa sustancia, lideraron un esfuerzo pionero para desarrollar un sistema de control internacional del opio en la Comisión del Opio de Shanghái de 1909 y lograron formular el Convenio Internacional del Opio de La Haya en 1912.

Desde sus orígenes, los principales promotores del SICD buscaron una solución simple a lo que percibieron como un problema de drogas apremiante. Estados Unidos, apoyado por China, trató de limitar la ingesta de drogas psicoactivas únicamente a fines “médicos y científicos”. No obstante, algunos países europeos que tenían industrias farmacéuticas fuertes; Perú y Bolivia, donde los usos tradicionales no medicinales de coca eran comunes; y la India, donde se extendía el uso “cuasi médico” (no occidental), abogaron por forjar un sistema de usos regulados de esas sustancias. Finalmente, después de varios tratados y cincuenta y dos años, la política para limitar los usos de drogas psicoactivas controladas a fines médicos y científicos se estableció en el marco de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, cuyo preámbulo denota los principios y fundamentos del SICD:

Las Partes,

Preocupadas por la salud y el bienestar de la humanidad, [o por la salud física y moral de la humanidad, como se lee en las versiones oficiales francesa y española de la Convención]

Reconociendo que el uso médico de estupefacientes continuará siendo indispensable para mitigar el dolor y que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de estupefacientes para tal fin,

Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un grave peligro social y económico para la humanidad,

Conscientes de su obligación de prevenir y combatir este mal, Considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción coordinada y universal,

Estimando que esa acción universal exige una cooperación internacional orientada por principios idénticos y objetivos comunes, Reconociendo que las Naciones Unidas tienen competencia en materia de fiscalización de estupefacientes y deseando que los órganos internacionales competentes pertenezcan a esa Organización, Deseando concertar una convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos […]. (UNODC, 2013, pp. 5-6).

La restricción de los usos psicoactivos de las drogas ha determinado las políticas internacionales sobre la materia desde que se promulgó³. Sin embargo, la Convención no proporcionó detalles específicos para las políticas, solo instituyó el compromiso de eliminar todos los usos diferentes a los médicos o científicos. De este modo, el artículo cuarto de la Convención establece:

Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias: [...] (c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. (Ibídem, pp. 12-13).

Desde la perspectiva de la política pública contemporánea en las sociedades no autoritarias, esa interpretación como una prescripción abierta sin directriz o restricción para formular e implementar políticas plantea muchas cuestiones interesantes que deben aclararse para que las políticas sobre drogas puedan ser eficaces. Las siguientes son algunas de ellas:

1. ¿Cómo se logró ese amplio acuerdo de política?

2. ¿Hubo un fundamento científico para la prohibición de cualquier uso no médico o científico; se basó en ideologías, creencias sociales, sentimientos y emociones?

3. ¿Los gobiernos signatarios estaban conscientes de las posibles consecuencias de adherir a esta política?

4. ¿Las Partes interesadas fueron consultadas o la política se impuso desde los centros de poder hacia abajo?

5. Teniendo en cuenta el objetivo tan amplio, ¿por qué no se consideraron excepciones?

Desde un principio mi enfoque se centró en entender cómo crecen los mercados ilegales de drogas y qué factores influyen en su desarrollo. Eso requiere estudiar las características institucionales que fomentan o previenen el desarrollo de los mercados ilegales. En este libro, aplico el mismo enfoque para investigar la coherencia lógica de la prohibición del SICD para los usos de drogas psicoactivas distintos de los médicos o científicos y la creciente crítica a esta práctica.

Así pues, el libro se centra en las cuestiones que han sido particularmente importantes y conflictivas para las agencias del SICD. Los ejemplos de análisis proporcionados en este estudio evidencian muchas de las preocupaciones de la JIFE durante mis años de trabajo en ese órgano y las cuestiones que interpelan a los países donde he tenido una experiencia significativa en la investigación de la política de drogas.

En consecuencia, refleja mi experiencia de treinta y cinco años trabajando en cuestiones relacionadas con las drogas ilegales y mi participación frecuente en las actividades de los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas. Para escribirlo, estudié los documentos de la Comisión Internacional del Opio de Shanghái de 1909, la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912, las tres convenciones y protocolos sobre drogas y los protocolos promulgados por la Sociedad de Naciones, los tres convenios de las Naciones Unidas y los protocolos base del SICD, los informes anuales de la JIFE a partir de1968, los documentos de resultados de las tres Asambleas Generales de las Naciones Unidas sobre el consumo de drogas, varias declaraciones políticas de la CND, otros documentos pertinentes de la UNODC, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros documentos de las Naciones Unidas. Esta obra también utiliza los aportes de la literatura académica sobre las Guerras del Opio, el proceso histórico que condujo al establecimiento del SICD y de los documentos producidos por los principales críticos de este.

Notas

¹ Estudios posteriores han demostrado que gran parte de los mercados ilegales, durante la mayoría del tiempo, no son especialmente violentos (Reuter, 2009).