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La Vacancia del Presidente de la República en el Perú

César Landa Arroyo

1. INTRODUCCIÓN

En estos últimos años, la importancia del Presidente de la República como cabeza del Poder Ejecutivo ha sido objeto de análisis por diversos especialistas tanto del derecho constitucional como de otras áreas del Derecho y de las ciencias sociales. Los intentos de vacancia presidencial el 2017-2018, la vacancia del Presidente Vizcarra y en su reemplazo el fugaz gobierno de facto de cinco días de Manuel Merino el 2020, llevaron a la sociedad en general a preocuparse más por la regulación constitucional de la figura presidencial y de lo que se podría hacer para mejorar el sistema de control y balance de poderes para evitar que el Presidente, en casos futuros, sea vacado arbitrariamente.

En la presente ponencia se discute cuál es el tratamiento constitucional de la vacancia presidencial de acuerdo a los cinco supuestos previstos en el artículo 113 de la Constitución Política (CP): la muerte del Presidente, su permanente incapacidad moral o física, la aceptación de su renuncia, el salir del territorio nacional sin permiso o no regresar en el plazo acordado, y la destitución por delitos e infracciones acordes al cargo; así como, también, se presenta una alternativa de reforma constitucional.

2. RESPONSABILIDADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

En el régimen presidencial ficticiamente atenuado con instituciones parlamentaristas, el Presidente goza de la titularidad y las responsabilidades más importantes en la conducción del gobierno, con efectos directos e indirectos sobre los poderes y organismos públicos, y, las personas naturales y jurídicas. Sin embargo, el Presidente no puede tomar decisiones o disponer de la expedición de normas y/o actos de gobierno sin la rúbrica de un ministro (artículo 121, CP) y/o con el acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 125, CP).

De allí que, en principio, la responsabilidad política frente al Congreso y/o la responsabilidad legal frente al Poder Judicial recae en los ministros y/o el Presidente del Consejo de Ministros (artículo 128, CP). Pero, de manera excepcional el Presidente de la República durante su mandato de cinco años solo puede ser acusado por cuatro delitos: traición a la patria; impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134° de la Constitución; y, por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral (artículo 117, CP).

El Presidente también puede responder ante el Congreso de la República por algunos supuestos de vacancia presidencial fijados en el artículo 113 de la Constitución, los cuales se desarrollan a continuación:

3. VACANCIA PRESIDENCIAL

La vacancia presidencial es una institución constitucional histórica, que limita al mandato democrático de la elección popular del Presidente de la República y los Vicepresidentes, debido a causales objetivas: muerte, renuncia, destitución, salir del país sin permiso del Congreso e incapacidad moral o física (artículo 113, CP).

Sin embargo, debido a la tensa confrontación entre el gobierno y la oposición parlamentaria en los últimos años, el uso de la vacancia ha devenido en algunos momentos en un uso discrecional por lo arbitrario cuando se apela a la incapacidad moral contra los primeros mandatarios. De modo que, a continuación, se analiza cada causal con énfasis en la incapacidad moral, debido a que en los últimos años se la ha venido usando, al margen de los supuestos del artículo 117 de la Constitución.

3.1. Muerte del Presidente de la República

La muerte es un hecho objetivo fundamento de la vacancia presidencial, pero la misma debe ser certificada médicamente de forma oficial y así declarada por el Congreso para efectos de que el primer Vicepresidente reemplace al extinto Presidente con todas las competencias y atribuciones del cargo durante el período presidencial restante.

En la historia política de los Presidentes del Perú hay quienes han muerto en combate y quienes han sido asesinados en el cargo. Así, por un lado, durante las tumultuosas primeras décadas de vida republicana, las guerras civiles internacionales —con la intervención de Bolivia y Chile— produjeron la derrota del Presidente general Felipe Santiago Salaverry, quien fue sometido a un proceso sumario y fusilado por orden de Andrés de Santa Cruz (1836), además de la muerte del Presidente mariscal Agustín Gamarra en la batalla de Ingavi contra Santa Cruz (1841).

Por otra parte, de la política y las guerras civiles internacionales se pasó a la confrontación política interna entre el caudillo Presidente y sus opositores militares y civiles. Así, el Presidente coronel José Balta y Montero, quien culminó el primer período de los gobiernos de militares desde la independencia, fue apresado y asesinado en 1872 por los insurrectos hermanos Gutiérrez —militares—, por respetar los resultados electorales que dieron la victoria presidencial a Manuel Pardo, el primer Presidente civil1.

Asimismo, el Presidente general Luis Sánchez Cerro fue asesinado en 1933 por un militante aprista como producto de la derrota electoral del líder aprista Víctor Raúl Haya de la Torre que denunciaron como fraudulenta y, sobre todo, por la brutal represión gubernamental a los conatos de insurrección aprista en diferentes ciudades del país (Rojas, 2018).

La vacancia presidencial también ha operado con motivo de la muerte natural de algunos Presidentes; como en el caso del mariscal Miguel de San Román, quien falleció en Chorrillos de una enfermedad hepática y renal a los seis meses de asumir el mando en 1863; del general Remigio Morales Bermúdez, quien casi al final de su mandato en 1894 falleció como producto de una apendicitis con complicaciones de obstrucción intestinal; y, de Manuel Candamo, quien a los siete meses de asumir el mando en 1904 murió en Arequipa de un síncope cardiaco como producto de un cáncer estomacal. (Basadre, 2005, tomo 12).

La sucesión en el poder ante la vacancia presidencial por muerte en batallas ha sido en unos casos resuelta en favor de los enemigos políticos del Presidente, mientras que en los casos de los asesinatos presidenciales la vacancia presidencial abrió nuevas contiendas políticas y sucesiones presidenciales transitorias hasta que se produjeran nuevas elecciones. Finalmente, en los últimos casos de vacancia por enfermedad terminal hubo una sucesión presidencial más ordenada.

3.2. Permanente incapacidad moral o física

La cuestión de la vacancia por incapacidad física o moral ha estado reconocida directa o indirectamente en todas las constituciones; previendo así los casos de acefalía presidencial. De modo que, en las primeras constituciones de 1823, 1826 y 1834 se reconocía la pérdida de la ciudadanía que acarreaba la vacancia en casos de enfermedad, ineptitud o imposibilidad física o moral; mientras que, en las constituciones en adelante de 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993 se reconoció directamente la incapacidad o imposibilidad física o moral permanente del Presidente como causal de la vacancia presidencial (Campos, 2019).

La histórica figura de la incapacidad moral en el régimen presidencial peruano solamente ha sido utilizada en tres casos. El primero, contra José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, primer Presidente del Perú, quien fue vacado por incapacidad moral en 1823 por graves conflictos con el Congreso de la época. El segundo, Guillermo E. Billinghurst Angulo, quien fue vacado en 1914 durante su mandato en aplicación de la causal de incapacidad moral; como en el caso anterior, tras un intento de disolver el Congreso y convocar a consulta popular, la muy mala relación entre el Ejecutivo y el Legislativo determinó la destitución del Presidente.

En tercer lugar, el año 2000 se aplicó al entonces Presidente Alberto Fujimori, quien había huido y renunciado a la presidencia de la República por fax desde el Japón, renuncia que fue rechazada por el Congreso y, más bien, se declaró la vacancia de su mandato por incapacidad moral, la que fue acordada por el voto aprobatorio de la mayoría simple de los congresistas presentes en el hemiciclo (García, 2013).

Sin embargo, la vacancia presidencial por incapacidad moral ha adquirido relevancia en el siglo XXI, debido a que el incremento de la tensión entre la oposición parlamentaria y el gobierno mediante el uso de los instrumentos del control parlamentario ordinario —voto de investidura, moción de confianza ministerial, interpelación y censura ministerial— ha desvariado hacia el reiterado uso de la vacancia presidencial por incapacidad moral, lo cual se puso en evidencia con la febril demanda de la oposición parlamentaria liderada por Keiko Fujimori contra el Presidente Pedro Pablo Kuczynski en diciembre del 2017.

Si bien a un inicio no se llegó a los 87 votos para vacarlo, en un segundo intento desestabilizador con amenaza de vacancia se logró que el Presidente Kuczynski renunciara a la Presidencia de la República el 21 de marzo de 2018. Pocos días después, lo sucedió en el cargo de Presidente de la Nación el hasta entonces primer Vicepresidente Martín Vizcarra.

Como la relación del gobierno con la oposición quedó marcada por la lucha anticorrupción del Presidente Vizcarra durante el período 2018-2020, pronto la oposición parlamentaria afectada por las medidas en contra de la corrupción política y judicial buscaron progresivamente poner en el debate la cuestión de la vacancia presidencial por cualquier pretexto o razón, desde el mal gobierno, proponer reformar la Constitución o una investigación por corrupción (Delgado, 2019). Sin embargo, la creciente e insostenible disputa entre el Ejecutivo y el Legislativo llevó a la decisión constitucional del Presidente de la República de disolver el Congreso el 30 de setiembre del 2019, al rechazar la oposición parlamentaria por segunda vez el voto de confianza demandado por la Presidencia del Consejo de Ministros durante el período gubernamental 2016-2021, y que llevó a convocar a nuevas elecciones parlamentarias para el 26 de enero del 2020, conforme al artículo 134 de la Constitución.

Estos antecedentes no fueron impedimento para que la nueva mayoría del Congreso del periodo 2020-2021 retomara la tensión con el gobierno, al pretender diferir las elecciones políticas del 2021 con el pretexto de la pandemia del COVID-19 y armar una reforma constitucional para otorgar privilegios de impunidad para cualquier actividad parlamentaria y eliminar las inmunidades del Presidente, ministros, magistrados del Tribunal Constitucional y Defensor del Pueblo, las cuales fueron rechazadas por el Presidente y la opinión pública, quien incluso ofreció someter a referéndum la eliminación de la inmunidad parlamentaria.

A partir de entonces, se atizó la colisión entre la mayoría parlamentaria y el Presidente Vizcarra, lo que derivó a un primer pedido de vacancia presidencial el 18 de setiembre del 2020 por permanente incapacidad moral por una denuncia de corrupción en estado de investigación, que no obtuvo los 87 de votos para su destitución. Pero, ante una segunda denuncia de corrupción también en estado de investigación, la oposición obtuvo 105 votos, lo necesario para vacar al Presidente Vizcarra por la causal de incapacidad moral permanente el 9 de noviembre de 2020.

Esta decisión puso nuevamente en evidencia el uso arbitrario que una mayoría parlamentaria en un Congreso unicameral es capaz de dar a la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral, sin ningún respeto a la constitucionalidad y legalidad del antejuicio y juicio político, pero sí haciendo uso de un proceso sumario, sin requisitos materiales o formales del debido proceso, y, en definitiva, en el que el solo peso de los votos es capaz de llevar a la vacancia presidencial. Todo esto sin respetar que el Presidente de la República solo puede ser acusado y eventualmente destituido por cuatro delitos taxativamente establecido en el artículo 117 de la Constitución, mediante los procesos parlamentarios del antejuicio y/o juicio político previstos en los artículos 99 y 100 de la Constitución.

En ese sentido, el Poder Ejecutivo interpuso ante el primer pedido de vacancia contra el entonces Presidente Vizcarra una demanda competencial contra el Congreso ante el Tribunal Constitucional pidiendo que la vacancia sea declarada inconstitucional. La mayoría de los magistrados decidieron no pronunciarse sobre la materia, pues consideraron que para el momento en el que se estaba discutiendo la causa se había dado la sustracción de la materia, lo que llevó al Tribunal a declarar improcedente la demanda (STC Exp. N° 00002-2020-CC/TC).

Así, la mayoría del Tribunal abdicó de su función de delimitar interpretativamente los alcances, límites y/o requisitos mínimos de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, cual cuestión política no justiciable; dejando a la democracia constitucional en el peligro presente y futuro de dictaduras parlamentarias que pretendan vacar al Presidente de turno por cualquier consideración usen la causal de incapacidad moral permanente a discreción y sin un límite adecuado.

En ese sentido, cabe señalar que la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú (2001), estableció en su proyecto de reforma como causales de vacancia del Presidente de la República: “... d) Incapacidad permanente, física o mental declarada por el Congreso, previo dictamen médico”. Esta propuesta racionaliza el ejercicio de la decisión excepcional del Congreso ante un supuesto de incapacidad del Presidente de la República, evitando un ejercicio arbitrario del poder del Congreso, que afectaría la voluntad popular expresada en las urnas en la elección presidencial.

Por su parte, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política propuso eliminar la figura de la incapacidad moral permanente por las siguientes razones:

La incapacidad moral permanente alude a la incapacidad mental permanente, por tanto, este supuesto puede perfectamente ser incluido en el de la incapacidad física […] Asimismo, y dado que el Presidente de la República no puede ser acusado constitucionalmente durante su mandato, salvo por las causales específicas del artículo 117 de la Constitución, sus detractores invocan a la figura de la incapacidad moral permanente para forzar su vacancia del cargo. Estos confunden la incapacidad moral permanente con un cuestionamiento ético a la investidura del Presidente (2019, pp. 119-120).

No obstante, como las cuatro causales de acusación al Presidente durante su mandato son muy estrechas, sin perjuicio de eliminar la incapacidad moral como causal de vacancia, se podría añadir al artículo 117 la causal de “conducta incompatible con la dignidad del cargo” (CEBRCP, 2001, p. 58), habida cuenta de la historia de la corrupción presidencial pasada y presente. De esta forma, procedería la acusación constitucional, siempre con las garantías del debido proceso parlamentario sancionador de los artículos 99 y 100 de la Constitución.

3.3. Aceptación de su renuncia

La renuncia al cargo presidencial ha estado directamente vinculada al unísono de los cambios políticos y sociales de cada época. Algunos de esos cambios fueron más estructurales —como la independencia de España y el establecimiento de la República— y otros más coyunturales —como las guerras civiles, las guerras internacionales y las revoluciones civiles y militares—. Así, desde las batallas por independencia de España y la formación de la República, el general San Martín, Protector del Perú, renunció presionado por el Congreso en favor del Libertador Simón Bolívar en 1822, para que culminara con la derrota de los ejércitos españoles, la que se concretó en las batallas de Junín y Ayacucho en 1824.

A partir del establecimiento del Estado de Derecho con las primeras constituciones, se puede señalar que, antes que renuncias presidenciales, se produjeron golpes de Estado militares que usurparon el poder presidencial; como el “Motín de Balconcillo”, hecho llevado a cabo por caudillos militares quienes obligaron al Congreso a imponer al general José de la Riva-Agüero como Presidente en 1823; luego vendrían los golpes de Estado de los generales Agustín Gamarra en 1829, Felipe Salaverry en 1835, Manuel Vivanco en 1844, Ramón Castilla en 1855, Mariano Ignacio Prado en 1865, Nicolás de Piérola en 1879 y luego las sucesiones presidenciales en el período de crisis de la post guerra con Chile. Esta inestabilidad generó un segundo período de gobiernos militares, que fue roto a finales del siglo XIX cuando se logró un relativo grado de estabilidad constitucional, conocido como el período de la República Aristocrática hasta comienzo del siglo siguiente (Basadre, 2005, tomo 12).

Ya entrado el siglo XX se retoman los golpes de Estado militares con Oscar Benavides en 1914, Augusto Leguía —quien realizó un autogolpe— en 1919, Luis Sánchez Cerro en 1930, Manuel Odría en 1948, Nicolás Lindley en 1963, Juan Velasco en 1968, Francisco Morales Bermúdez en 1975 y Alberto Fujimori —civil— realiza un autogolpe en 1992. Este curso histórico muestra que la falta de estabilidad y respeto del período presidencial ha estado vinculada directamente con los acontecimientos políticos y militares de cada época y que el conflicto entre el gobierno y la oposición parlamentaria se ha procesado más con golpes de Estado que con las renuncias presidenciales.

Sin embargo, se puede dar testimonio de algunas renuncias presidenciales en el siglo XIX, como la del general Mariano Ignacio Prado el 7 de enero de 1868, que se dieron debido a la imposibilidad de sofocar las sublevaciones militares conservadoras en Arequipa y Chiclayo como rechazo a la expedición de la Constitución liberal de 1867 Constitución2. En el siglo XX, en el caso del golpe de Estado militar conservador contra el Presidente Guillermo Billinghurst del 4 de febrero de 1914, quien denunció la corrupción y los privilegios de las grandes familias y dictó medidas en favor del pueblo, fue conminado el día del golpe a escribir lo siguiente: “En vista de la actitud asumida por la Guarnición de Lima invocando la defensa de la Constitución, dimito a la Presidencia de la República ante el Ejército” (Basadre, 2005, tomo 13, p. 110).

En el caso del Presidente Augusto Leguía, después de realizar un autogolpe de Estado, reelegirse consecutivamente dos veces y encarcelar o desterrar a sus opositores (1919-1930), su régimen se desmoronó al punto que presentó su dimisión ante una Junta de Gobierno Militar el 24 de agosto de 1930 presidida por el general Ponce, quien le exigió su renuncia; junta que no fue reconocida desde Arequipa por el comandante Luis Sánchez Cerro, quien, inspirado en el “Manifiesto de Arequipa” —redactado por José Bustamante y Rivero, quien luego sería Presidente de 1945 a 1948—, asumió la Junta Militar de Gobierno, con respaldo popular, disponiendo la detención y proceso por un tribunal ad-hoc al ex Presidente Leguía, quien murió en prisión producto de una grave enfermedad (Benavides, 1952).

Distinta fue la respuesta de los Presidentes José Bustamante y Rivero al golpe de Estado del general Manuel Odría el 27 de octubre de 1945 y de Fernando Belaúnde Terry ante el golpe de Estado del general Juan Velasco Alvarado el 3 de octubre de 1968, dado que no se sometieron a renunciar ante los golpistas; motivo por el cual fueron deportados e impedidos de regresar al Perú durante los períodos de dichos gobiernos de facto, con partidos perseguidos, congresos clausurados, libertad de expresión coactada, sometimiento del Poder Judicial al poder político, etc. Muestra de ello es la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que rechazó el hábeas corpus de Bustamante para poder retornar al Perú, ante el llamado a elecciones del dictador Odría en 1956 (Bustamante, 1949).