Czytaj książkę: «Международное инвестиционное право, международное энергетическое право и международное право окружающей среды в системе общего международного прав», strona 3

Глава 2. Международно-правовые средства защиты культурных ценностей

2.1. Понятие и классификация культурных ценностей

Культурные ценности представляют собой сложную правовую категорию и не имеют единого общепринятого определения в текстах международных конвенций. Можно сказать, что определение понятия культурных ценностей формируется в зависимости от целей регулирования, которые ставит перед собой та или иная международная конвенция.

14 мая 1954 г. в Гааге на Межправительственной конференции принята первая универсальная международная Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта и Протокол к ней. В этой Конвенции впервые закреплено определение понятия «культурные ценности» на международном уровне. Интересно, что французский и испанский тексты используют в названии и в определении слова biens, bienes, а английский текст – слово property. Наиболее распространенное значение этих слов для французского и испанского вариантов – «имущество», а для английского – «собственность». Надо отметить, что в действовавших ранее Гаагских конвенциях 1899 и 1907 гг., закреплявших правила ведения войны, культурные ценности рассматривались с позиции защиты собственности. В Конвенции 1954 г. сохраняются термины «имущество» или «собственность», но они получают более широкое наполнение и привязку к понятию «культурное наследие каждого народа».

Согласно Конвенции культурными ценностями, независимо от происхождения и владельца, считаются движимые или недвижимые ценности, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа. К собственно недвижимым ценностям относятся:

– памятники архитектуры, искусства или истории, как религиозные, так и светские;

– археологические месторасположения;

– архитектурные ансамбли, представляющие исторический или художественный интерес именно в этом качестве.

К числу недвижимых ценностей отнесены также:

– здания, предназначение которых заключается в экспонировании движимых ценностей (музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов, специальные укрытия);

– центры сосредоточения культурных ценностей. Под ними обычно понимают исторические центры городов с высокой концентрацией исторических и архитектурных памятников и хранящихся в них движимых ценностей.

К движимым ценностям относятся:

– произведения искусства;

– рукописи;

– книги;

– другие предметы художественного, исторического или археологического значения;

– научные коллекции;

– важные коллекции книг, архивных материалов или репродукций вышеперечисленных ценностей.

Согласно мнению проф. М. М. Богуславского, понятие «культурная ценность» более широкое по сравнению с термином «культурное наследие»². По мнению М. А. Михайлеца, в международных конвенциях происходит постепенный переход от понимания культурного наследия как собственности и имущества к признанию его общественной природы³. Заметим, что с точки зрения русского языка термин «ценность» изначально несет в себе как материальную, так и нематериальную, духовную составляющую, в связи с чем представляется достаточно удачным в этом контексте.

При рассмотрении понятия «культурные ценности» следует обратить внимание и на Рекомендацию ЮНЕСКО 1964 г. «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности». Рекомендация определяет культурные ценности как движимое и недвижимое имущество, которое имеет большое значение для культурного достояния каждой страны. В частности, это произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, которые представляют интерес с точки зрения искусства, истории или археологии.

Особое внимание в международных соглашениях уделяется определению понятия «движимые культурные ценности». Согласно ст. 1 Конвенции ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности от 14 ноября 1970 г. именно государства – участники Конвенции определяют критерии отнесения предметов к категории культурных ценностей.

Следует отметить, что в Конвенции ЮНЕСКО 1970 г. расширен перечень предметов, которые государства могут относить к культурным ценностям. Это в том числе флора, фауна, полезные ископаемые, палеонтологические образцы, археологические и этнологические артефакты и другие предметы (ст. 1 Конвенции). С другой стороны, в отличие от Конвенции 1954 г., этот перечень носит закрытый характер, в связи с чем определение культурных ценностей, закрепленное в Конвенции 1970 г., подвергается критике в специальной литературе⁴. Это различие объясняется разными целями конвенций: в то время как необходимость защиты культурных ценностей в период вооруженных конфликтов признается большинством государств, необходимость ограничений на ввоз и вывоз культурных ценностей признается в первую очередь теми государствами, с территории которых такие ценности вывозятся. Те государства, которые имеют развитый рынок сбыта объектов искусства и антиквариата, не заинтересованы в излишних ограничениях. В связи с этим практическое применение Конвенции 1970 г. возможно при условии уточнения национальным законодателем, какие именно предметы признаются культурными ценностями в конкретном государстве⁵. Каждое государство – участник Конвенции 1970 г. должно определять и обновлять перечень охраняемого имущества, экспорт которого приведет к значительному обеднению его культурного наследия.

Универсальный подход к определению понятия «культурные ценности» находит свое отражение и в региональных соглашениях, например в Соглашении стран СНГ о вывозе и ввозе культурных ценностей от 28 сентября 2001 г., Соглашении стран СНГ «О сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей» от 15 апреля 1994 г.

Наиболее широкое определение понятия «движимые культурные ценности» приводится в Рекомендации ЮНЕСКО об охране движимых культурных ценностей, принятой 28 ноября 1978 г. Согласно Рекомендации, это все движимые ценности, которые являются выражением и свидетельством творчества человека или эволюции природы и которые имеют ценность с археологической, исторической, художественной, научной или технической точек зрения.

Рекомендация подчеркивает, что движимые культурные ценности представляют собой часть общего достояния человечества, а потому каждое государство несет моральную ответственность за их охрану и сохранение перед международным сообществом. Перечень предметов, данный в Рекомендации, носит открытый характер. Каждое государство самостоятельно определяет критерии для отнесения предметов, находящихся на его территории, к культурным ценностям, требующим охраны в силу их археологической, художественной, научной или технической ценности.

Таким образом, регулирование культурных ценностей в международном праве базируется на первоначальном делении их на две основные категории: движимые и недвижимые ценности. Относительно недвижимых ценностей международные нормы направлены на их защиту в военное время и сохранение и популяризацию в мирное время. В отношении движимых ценностей действуют те же принципы, но поскольку такие предметы могут перемещаться через границы государств, принят ряд норм международного права, направленных на регулирование оборота культурных ценностей.

Особое значение эти нормы приобретают в настоящее время, когда движимые культурные ценности рассматриваются как объекты финансовых вложений, иными словами, растет значение института коммерциализации движимых культурных ценностей. В рамках их сохранения действует важнейший принцип признания прав на них за государствами их происхождения. В рамках их защиты действуют специальные правила об их возвращении или реституции, а также правила о разрешении международных споров, связанных с возвращением или реституцией культурных ценностей.

Исходя из этого, предметом регулирования в изучаемой области следует считать международные отношения по сохранению, популяризации и защите культурных ценностей как во время вооруженных конфликтов, так и в мирное время. Особое внимание в контексте сохранения и защиты культурного наследия уделяется регулированию международного оборота движимых культурных ценностей.

В качестве метода правового регулирования следует выделить императивный метод, который заключается в принятии на себя государствами обязательств в области охраны культурного наследия, сохранения культурных ценностей, правил их перемещения через границы государств в рамках двусторонних и многосторонних соглашений, их защиты в случае вооруженного конфликта.

2.2. Субъекты и участники отношений по сотрудничеству в сфере защиты культурных ценностей

Государства как основные субъекты международного права участвуют в международном сотрудничестве по сохранению, популяризации и защите культурных ценностей. Они инициируют принятие новых международно-правовых норм, направленных на регулирование охраны, оборота и защиты культурных ценностей, и принимают на себя обязательства по реализации этих норм. Зачастую международные обязательства, принятые на себя государствами, становятся основой для развития национального законодательства об охране культурных ценностей.

Каждое государство обладает суверенитетом в отношении культурного наследия, находящегося на его территории. Участие в международных конвенциях накладывает на государства конкретные обязательства в отношении культурного наследия. В том числе конвенции могут предусматривать определенную степень вмешательства со стороны международных организаций и других государств, что не рассматривается как нарушение суверенитета государства. Таким образом, суверенитет государства согласуется с теми ограничениями, которые государство добровольно принимает на себя в рамках конвенционных обязательств. Об этом свидетельствует и возможность государства выйти из конвенции путем ее денонсации.

В Декларации принципов международного культурного сотрудничества 1966 г. (далее – Декларация принципов 1966 г.) говорится о необходимости уважать и сохранять каждую культуру, что, в свою очередь, означает установление обязанности государств по сохранению и развитию самобытной культуры народов и этнических групп, населяющих их территорию⁶. Важнейшей составляющей взаимодействия государств по вопросам сохранения культурных ценностей становятся двусторонние и многосторонние договоры, направленные на предотвращение незаконного вывоза культурных ценностей, незаконной торговли ими, а также на возврат культурных ценностей, незаконно вывезенных с территорий государств, как в военное, так и в мирное время.

Можно назвать такие направления сотрудничества государств, как сотрудничество в поиске культурных ценностей (археологические раскопки, подводная археология); сотрудничество по вопросам международной торговли культурными ценностями; борьба с незаконной торговлей; сотрудничество пограничных и таможенных служб по предупреждению незаконного вывоза и ввоза культурных ценностей и др.

Декларация принципов 1966 г. устанавливает обязательность защиты культурных ценностей в военное и мирное время, провозглашает принципы равенства культур и взаимовыгодности культурного сотрудничества. Как отмечает проф. М. М. Богуславский, этот принцип означает взаимную пользу культурного сотрудничества государств, а не материальную выгоду.

Важную роль в международном сотрудничестве в области охраны культурных ценностей играют международные межправительственные организации и региональные интеграционные объединения.

Важнейшие функции в области охраны культурных ценностей возложены на ЮНЕСКО – Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Можно сказать, что действующие международные стандарты по вопросам сохранения и оборота культурных ценностей, их защиты в мирное время и во время вооруженных конфликтов выработаны в рамках деятельности ЮНЕСКО.

Так, большинство действующих универсальных конвенций в области культурных ценностей принято Генеральной конференцией ЮНЕСКО. В юридической литературе подчеркивается, что природа принятых ЮНЕСКО соглашений не отличается от правовой природы международных договоров. Это означает, что к конвенциям ЮНЕСКО применимы нормы международного права, касающиеся международных договоров⁷. Следует отметить, что такие акты, как Гаагская конвенция 1954 г. и Протокол к ней, а также Второй протокол к Гаагской конвенции, приняты на дипломатической конференции, созванной ЮНЕСКО.

Протоколы к Гаагской конвенции представляют собой самостоятельные международные акты. Принятие первого Протокола одновременно с самой Конвенцией было связано с тем, что государства не могли прийти к соглашению по ряду важных вопросов. Это ставило под угрозу принятие Конвенции в целом, поэтому было решено вынести в Протокол все те положения, которые не могли быть приняты всеми участниками Конвенции. Принятие Второго протокола было связано с необходимостью усовершенствовать механизм Гаагской конвенции, однако не все государства-участники были готовы принять изменения.

Ряд международных организаций сотрудничает с ЮНЕСКО по вопросам сохранения всемирного наследия, противодействия незаконному обороту культурных ценностей и их возвращения. Среди них можно назвать следующие:

• Международный совет музеев (ИКОМ) – международная неправительственная организация, созданная в 1946 г. Организация имеет в ЮНЕСКО высший консультативный статус с категорией «А». Она объединяет музеи и музейных работников, а ее деятельность направлена на изучение, сохранение и популяризацию природного и культурного наследия. Целями организации являются утверждение профессиональных и этических стандартов деятельности музеев, содействие росту профессионализма музейных работников и расширению знаний общества о культуре.

• Международная уголовная полиция – Интерпол, крупнейшая международная полицейская организация, существующая с 1923 г. (до 1956 г. – Международная комиссия криминальной полиции). Интерпол и ООН взаимодействуют на основе Соглашения о сотрудничестве, подписанного в 1997 г. Преступления в области незаконного оборота культурных ценностей относятся к числу наиболее распространенных и занимают третье место после незаконной торговли оружием и наркотиками, а прибыль от их продаж достигает шести и более миллиардов долларов в год. Интерпол и ЮНЕСКО тесно взаимодействуют по вопросам предупреждения и пресечения этих преступлений, а также экспертной деятельности. В настоящее время организации ведут совместную работу над проектом по созданию виртуального музея украденных ценностей⁸. Это делается для того, чтобы повысить осведомленность общества о незаконном обороте культурных ценностей и оказать помощь в возвращении ценностей их владельцам. Виртуальный музей будет опираться на обширную базу Интерпола, насчитывающую более 52 тыс. похищенных объектов. Следует отметить, что база данных Интерпола признана Генеральной Ассамблеей ООН наиболее эффективным инструментом, который можно использовать для противодействия этому виду преступлений. Кроме того, база представляет собой открытый ресурс: любой желающий может стать авторизованным пользователем и проверить статус культурного объекта.

• Всемирная таможенная организация (ВТамО) – межправительственная международная организация, объединяющая таможенные службы практически всех стран мира. Ведет свою деятельность с 1947 г. как региональная организация, а в 1994 г. получила свое современное название. Организация признается глобальным центром таможенной экспертизы и играет важную роль в совершенствовании таможенного законодательства. В связи с ростом незаконного оборота культурных ценностей ЮНЕСКО и ВТамО в 2000 г. подписали Меморандум о взаимопонимании, на основании которого осуществляется информационное сотрудничество в противодействии незаконному обороту культурных ценностей.

Немаловажную роль в сфере охраны культурного наследия играют региональные организации. В рамках Соглашения стран СНГ о вывозе и ввозе культурных ценностей от 28 сентября 2001 г. определены условия вывоза и ввоза, а также транзита культурных ценностей через территории государств СНГ, установлен порядок временного вывоза и ввоза культурных ценностей. Соглашение содержит следующее определение культурных ценностей: «ценности религиозного или светского характера либо их коллекции, которые рассматриваются каждым из государств Сторон как представляющие значение для истории, культуры, искусства, науки и подпадают под действие законодательства государств Сторон о вывозе и ввозе культурных ценностей»⁹.

В ноябре 2020 г. на Межпарламентской Ассамблее СНГ принята Конвенция о сохранении объектов культурного наследия государств – участников Содружества. Всего за период своего существования СНГ принял более 30 документов по развитию сотрудничества в области культуры.

Важную роль в культурном взаимодействии стран СНГ играет Совет по культурному сотрудничеству государств – участников СНГ, созданный в 1995 г. К функциям Совета относится координация взаимодействия и принятия решений, изучение возможностей дальнейшего развития культурного сотрудничества, разработка проектов многосторонних международных договоров, комплексных программ и других документов, содействие государственным органам и общественным организациям и др.