Juicio político a presidentes en Colombia (1982-2018)

Buitrago Rojas, Andrea Paola

Juicio político a presidentes en Colombia (1982–2018) / Andrea Paola Buitrago Rojas, Juan Guillermo Miranda Corzo y Juan Sebastián López López, Bogotá: Universidad Santo Tomás, 2020.

243 páginas

Incluye índice y referencias bibliográficas (páginas 217–237)

ISBN: 978–958-782–295-3

E-ISBN: 978–958-782–296-0

1. Presidentes – Historia – Colombia 2. Juicios políticos – Colombia – 1996 3. Colombia – Política y gobierno – 1994–1996 4. Derechos humanos – Tratados internacionales 5. Poder judicial – Colombia 6. Colombia – Derecho constitucional 7. Narcotráfico – Colombia 8. Colombia – Administración pública I. Universidad Santo Tomás (Colombia).

CDD 347.13 CO-BoUST

© Andrea Paola Buitrago Rojas, Juan Guillermo Miranda Corzo y Juan Sebastián López López, 2020

© Universidad Santo Tomás, 2020

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Hecho el depósito que establece la ley

ISBN: 978-958-782-295-3

E-ISBN: 978-958-782-296-0

Primera edición, 2020

Esta obra tiene una versión de acceso abierto disponible en el Repositorio Institucional de la Universidad Santo Tomás: https://repository.usta.edu.co/

Universidad Santo Tomás

Vigilada Mineducación

Reconocimiento personería jurídica: Resolución 3645 del 6 de agosto de 1965, Minjusticia Acreditación Institucional de Alta Calidad Multicampus: Resolución 01456 del 29 de enero de 2016, 6 años, Mineducación

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin la autorización expresa del titular de los derechos.

Para Álvaro, mi padre, que siempre me acompañó

en la vida política, enseñándome que esta vale

la pena si se trata de transformar la vida de los menos

favorecidos, y para Arturo, mi hijo, que con su sonrisa y

sus primeras palabras animó la construcción de esta obra.

Para Gloria, las hermanas y los hermanos

de Latinoamérica decididos a pensar los problemas

de nuestra heterogénea vida, y para la protesta

social que en 2019 renació.

Para Miguel, incipiente ciudadano del mundo.

Para que no se pueda abusar del poder,

es preciso que el poder detenga al poder.

MONTESQUIEU

Nota aclaratoria

Este trabajo no pretende promover juicios ni valoraciones no académicas en contra de los presidentes colombianos. Tampoco tiene por objeto favorecer algún tipo de ideología política, partido o presidente. Busca simplemente poner en discusión el tema del juicio político en Colombia como institución, dentro de un escenario de democracia y opinión pública, en el que el estudio de la ciencia política y el derecho es esencial para la construcción de una sociedad equitativa y participativa.

Contenido

Introducción

Durante el siglo XX Latinoamérica experimentó grandes cambios en torno a su organización política. La mayoría de países de la región sufrieron dictaduras militares y regímenes autoritarios que fueron sustituidos por las democracias que hoy predominan en casi todos ellos. La tendencia democratizadora vino acompañada de métodos de gobernanza que ya no veían en el golpe militar una vía legítima para remover viejos gobiernos y formar nuevos. La costosa y cada vez menos sostenible vía militar para acceder al poder fue reemplazada por diferentes métodos para lograr la sustitución del líder del Estado, no solamente concebida como una salida convencional por medio de nuevas elecciones, sino establecida constitucionalmente a través de la salida anticipada, es decir, la renuncia o el juicio político.

El complejo paso de las dictaduras militares a los gobiernos democráticos y semidemocráticos no solamente trajo consigo constituciones e instituciones que consignaban, consagraban y aseguraban el poder. Las crisis presidenciales y la inestabilidad política y económica siguieron golpeando a varios países latinoamericanos. Los gobiernos seguían cayendo como en épocas anteriores, pero sin que esto significase el fin de las democracias y sus instituciones (Pérez-Liñán, 2009). Habida cuenta de la impracticabilidad de los golpes militares, las élites civiles y políticas acudieron al juicio político (impeachment, figura proveniente de la Constitución de los Estados Unidos) como herramienta legal para oponerse al Ejecutivo sin necesidad de hacer trizas las democracias y sus instituciones.

Durante la década de los noventa y comienzos de la de 2000 se celebró una serie de juicios políticos en Latinoamérica que reveló la existencia de fuertes crisis presidenciales. Tales escenarios no hacen parte de eventos aislados, sino de un nuevo patrón de inestabilidad política en la región (Pérez-Liñán, 2009). Los casos que se analizan evidencian la salida y la permanencia de presidentes que se enfrentaron a juicios políticos en un contexto de crisis presidenciales y económicas, escándalos, políticas impopulares, investigaciones, protestas sociales, seguimiento de los medios de comunicación y pérdidas de mayorías legislativas.

Colombia fue uno de los países que compartió parcialmente varias de las tendencias y patrones de la política latinoamericana en aquellas décadas. Tras finalizar la dictadura militar en los años cincuenta, Colombia pasó a ser un régimen competitivo1. Visto desde la actualidad, el país muestra un extenso recorrido en cuestión de elecciones y su régimen ha sido considerado democrático desde 1958. Aun así, resulta paradójico que tal democracia se haya visto erosionada por elementos históricamente más profundos, tales como la violencia, la influencia de actores ilegales, el clientelismo, la fractura del Estado y, más recientemente, la concentración del poder en la Presidencia, causada por la aprobación de la reelección, que ha provocado el deterioro del equilibrio de poderes2 (Bejarano, Alviar, Botero, Hoskin y Pachón, 2010, p. 102). Hay quienes han clasificado el régimen colombiano como semidemocrático en la mayor parte de este periodo hasta 2010 (Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñán, 2001; Mainwaring y Pérez-Liñán, 2013).

Al igual que en otros casos latinoamericanos, Colombia vivió un periodo de dictadura militar superado por la conformación de un régimen competitivo y la consolidación de unas instituciones que no cayeron a pesar de las crisis presidenciales tan diversas que azotaron al país, sobre todo en la década de los ochenta. Mientras en Latinoamérica se celebraba la salida de presidentes corruptos o impopulares sin que se fracturara el régimen (sobre todo de los años noventa en adelante), en Colombia el Ejecutivo no fue juzgado ni investigado. El escándalo por el dinero proveniente del narcotráfico que financió la campaña de Ernesto Samper produjo quizás el intento más firme de enjuiciamiento político por parte del Congreso. No obstante, dicha tentativa no tuvo mayor trascendencia. El caso de Pastrana remite también a una crisis entre el Ejecutivo y el Legislativo, en la que cada uno quería sacar a su contraparte del poder, pero igualmente se resolvió mediante la negociación entre ambas partes. Pese a la existencia de motivaciones más que suficientes para adelantar un juicio político, en ninguno de los dos casos el presidente renunció ni fue investigado por parte del Legislativo.

La relativa singularidad del caso colombiano orienta el objetivo de este libro: indagar en la omisión del juicio político como herramienta para juzgar presidentes y expresidentes democráticamente electos en Colombia. A pesar de la existencia de pruebas que podrían relacionar a presidentes con actos de corrupción y violaciones a la Constitución, el Congreso no ha iniciado una investigación preliminar y menos un juicio político a presidentes durante el ejercicio de su mandato o en su condición de expresidentes. Tal ausencia no ha permitido que la Corte Suprema de Justicia entre a indagar en detalle por la actuación de presidentes en los hechos de los que se les haya acusado o en los que se hayan visto involucrados. Inquirimos estas premisas a partir del examen de presidentes colombianos desde la década de los ochenta pues desde Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) se han presentado diversos hechos que impactaron negativa y significativamente las dimensiones social, política y económica del país, y que aún mantienen gran vigencia.

Desde Betancur, envuelto en el escándalo de la toma y la retoma del Palacio de Justicia (tema aún vigente), ha habido ocho presidentes elegidos democráticamente, de los cuales examinamos siete: el propio Betancur, Virgilio Barco Vargas (1986-1990), César Gaviria Trujillo(1990-1994), Ernesto Samper Pizano (1994-1998), Andrés Pastrana Arango (1998-2002), Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) y Juan Manuel Santos Calderón (2010-2018)3. Como se explica en los capítulos que siguen, en todos esos casos el Ejecutivo se vio inmerso en escándalos de gran intensidad. Incluso a varios presidentes se les acusó de estar relacionados con importantes elementos criminales sin que, como ya se ha dicho, haya hecho curso exitoso un enjuiciamiento por parte del Congreso.

Una de las tesis que defendemos en este libro es la existencia de un patrón histórico de omisión de juicio político como herramienta de control o atribución de responsabilidad política a los líderes del Ejecutivo. El Congreso no ha investigado ni iniciado ningún juicio de este tipo, aun teniendo las pruebas suficientes para hacerlo. Ha omitido tal herramienta para juzgar a los presidentes, y esta omisión se ha convertido en un patrón histórico. Con un fuero político presidencial intocable, a la Corte Suprema de Justicia le ha quedado imposible indagar en detalle la participación o responsabilidad de los presidentes en los hechos de los que se les ha acusado.

Ante tal panorama vale la pena formular algunas preguntas: ¿el Congreso está abusando de su poder cuando no investiga preliminarmente e inicia un juicio político teniendo las pruebas suficientes para hacerlo? ¿Es su deber iniciar dichos procesos? ¿Es una violación a la Constitución omitir una investigación? ¿Debe juzgarse al Congreso por omitir el uso de tal herramienta? ¿Se relaciona el abuso en el uso del juicio político en algunos países de América Latina con la omisión de este en Colombia? Si un presidente presuntamente ha cometido delitos (violaciones a la constitución, violaciones a los derechos humanos, etc.) y al mismo tiempo posee mayorías en el Congreso y un apoyo popular favorable, ¿cómo juzgarlo cuando la única forma de hacerlo es el juicio político que solo puede activar el mismo Congreso o ser exigido por el pueblo? Si no ha servido para dar cabida a una investigación y un eventual juzgamiento ante posibles crímenes, ¿el juicio político debe sacarse de la Constitución y reemplazarse por otra medida de justicia o mantenerse y modificarse para evitar abusos en su omisión cuando debería activarse?

La falta de literatura y teoría sobre la omisión del juicio político hace más difícil analizar este asunto y resolver las dudas que genera. Tampoco existe una cantidad suficiente de estudios o revisiones sobre la figura del juicio político en Colombia4. En efecto, lo que más se ha investigado hasta ahora es el uso de dicha figura y la salida anticipada de presidentes en América Latina. En este contexto, hay que destacar al politólogo argentino Aníbal Pérez-Liñán, cuyas investigaciones se han orientado a explicar patrones, causas y consecuencias en el uso del juicio político partiendo de bases de datos sobre gobiernos en toda Latinoamérica desde el siglo XX hasta la actualidad. Como lo veremos en el segundo capítulo, las colaboraciones de Pérez-Liñán con otros autores constituyen un amplio y riguroso estudio sobre las dinámicas de la política, las instituciones, el Estado de derecho y los regímenes competitivos en Latinoamérica en un espectro temático que va desde la calidad de las democracias y las interrupciones presidenciales hasta el juicio político, los golpes de Estado y el presidencialismo. En este sentido, existe un interés por teorizar a partir de la observación de causas recurrentes en varios casos de la región.

Nuestra investigación inicia con el estudio del uso histórico del juicio político en Latinoamérica para analizar luego el patrón histórico de omisión de esta figura legal en Colombia. Siguiendo a Pérez-Liñán surgen varios puntos centrales sobre el uso del juicio político: lo que ha permitido que se ejecute o haya peligro de su ejecución en general responde a una crisis presidencial causada por factores que incluyen escándalos, problemas con la economía del país, protesta social y radicalismo de las élites políticas. Hay más probabilidades de que se active un juicio político cuando ocurren escándalos de corrupción investigados y revelados sistemáticamente por los medios de comunicación y cuando no se tiene control del Congreso por pérdida de las mayorías en este, lo cual, a su vez, puede responder a las movilizaciones sociales que piden la salida del presidente a causa de escándalos o crisis económicas. La respuesta de un presidente puede ser renunciar ante este panorama o enfrentar el juicio político.

Dado que el juicio político es un tema poco explorado, pero que no se agota en los análisis que realizamos, hemos intentado profundizar en él a partir de la realización de entrevistas a varios expertos, en las cuales planteamos preguntas en clave comparativa entre el uso y la omisión del juicio político.

Las entrevistas con expertos y el análisis de los casos colombianos y de la literatura aquí reseñada nos permitieron notar algunas recurrencias respecto al juicio político como herramienta de control político. Por ejemplo, la figura se ha usado como una estrategia política más que como herramienta para juzgar crímenes comprobados, pese a su importancia como elemento de control político. Otra de las tesis que vamos a defender en este libro es que no solamente se abusa del juicio político cuando se le utiliza como voto de censura (es decir, cuando no hay delito comprobado) sino también cuando se decide no acudir a la figura aun a sabiendas de la existencia de pruebas sobre crimen o violación a la Constitución que justifiquen una investigación contra el presidente. En este sentido, también examinaremos cómo es que la triple relación entre presidente, congreso y ciudadanía ha influido tanto en el uso como en la omisión del juicio político.

El presente volumen está dividido en cinco capítulos. El primero busca explicar el concepto de juicio político tal como aparece en la legislación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la legislación colombiana, con el fin de entender de qué trata en términos jurídicos desde una perspectiva general y de la Constitución nacional. Al igual que lo han hecho otros estudiosos para el caso de países latinoamericanos, es importante mostrar el funcionamiento del juicio político en Colombia puesto que permite reflexionar sobre qué se puede juzgar al presidente de la República y cuál sería el procedimiento para hacerlo. Esta labor nos parece importante porque la figura de juicio político es poco discutida, como lo muestra en parte la falta de bibliografía al respecto, al menos en Colombia.

El segundo capítulo parte de un marco teórico y conceptual sobre el juicio político. No solo explicaremos las condiciones bajo las que se generan (o no) los juicios políticos, sino que evidenciaremos el lugar de estos en un marco democrático latinoamericano más amplio.

El tercer capítulo presenta y analiza los casos de los presidentes que mencionamos. Abordaremos los escándalos presentes en cada caso y las razones por las que los juicios políticos no se llevaron a cabo. Para tal fin elaboramos una reconstrucción histórica que posteriormente contrastamos con algunos de los conceptos que surgen del segundo capítulo. Cabe anotar que elegimos también añadir a Rojas Pinilla para exponer el inicio del procedimiento de juicio político en Colombia a presidentes democráticamente electos.

El cuarto capítulo contiene las transcripciones de las entrevistas hechas a los expertos y algunas conclusiones que exponen los puntos centrales de sus respuestas. La necesidad de publicar estas entrevistas estriba en lo importante, novedoso y al tiempo poco explorado del tema en Colombia.

Por último, el quinto capítulo es una discusión que recoge, a modo de conclusión, las principales ideas expuestas en el libro sobre la omisión del juicio político en Colombia y sus causas principales.

1 Un régimen competitivo puede ser democrático o semidemocrático (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2013).

2 Ver el estudio de Pérez-Liñán, Schmidt y Vairo (2019), quienes, a partir de una muestra de sistemas presidenciales democráticos en Latinoamérica, que incluye a Colombia, entre 1925-2016, analizan cómo la hegemonía del presidente sobre las otras ramas del poder constituye la mayor amenaza para la estabilidad democrática y aumenta el riesgo de un quebrantamiento democrático.

3 Carlos Lemos Simmonds fue presidente encargado en 1997 por una semana, tras la licencia por enfermedad de Ernesto Samper, por lo que no hay documentación suficiente para estudiarlo en relación con el juicio político.

4 Aparte de los trabajos que citaremos mayormente en los capítulos segundo y quinto sobre el caso de Colombia, hay que destacar que hubo una importante participación de instituciones y personas colombianas en la opinión consultiva sobre juicios políticos iniciada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en octubre de 2017.

El juicio político en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y el marco legal colombiano

La Honorable Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en conformidad con el artículo 73.3 de su reglamento, invitó el pasado 13 de octubre de 2017 a todos los interesados a dar su opinión escrita sobre los puntos seleccionados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) en la opinión consultiva sobre “juicios políticos contra presidentes/as democrática y constitucionalmente electos”. En respuesta a este requerimiento, como investigadores y representantes del Instituto de Estudios Socio-Históricos Fray Alonso de Zamora (Ieshfaz) propusimos presentar nuestra opinión basada en las consultas B.7 y B.8:

7. ¿En qué supuestos podría un juicio político realizado por el poder legislativo contra presidentes/as democrática y constitucionalmente electos/as, ser violatorio, desde una dimensión colectiva de los derechos políticos de las personas que votaron por la persona enjuiciada a la luz del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre?

8. ¿Qué salvaguardas deben existir, tanto en la regulación como en la práctica, para prevenir el uso de juicios políticos realizados por el legislativo contra presidentes/as democrática y constitucionalmente electos/as, como forma de golpe de Estado encubierto? (CIDH, 2017, p. 16)

Así, desarrollamos una investigación1 que mostró la situación del Estado colombiano en relación con el juicio político. Allí, se pudo observar un patrón de omisión, en contraste con el uso de la práctica del juicio político en el contexto latinoamericano. Esta exploración nos condujo a elaborar una investigación de mayor amplitud con académicos y expertos sobre la materia, con el fin de proponer un análisis y una reflexión sobre la forma cómo esto afecta la democracia en el caso colombiano.

Durante este trabajo, se presentó una situación inusual por parte de la Corte Interamericana: la decisión de no darle continuidad a la Solicitud de opinión consultiva presentada por la CIDH, de acuerdo con la Resolución del 29 de mayo del 2018 y el comunicado del 31 de mayo de 2018. Esto pese a que, en respuesta a esta, se recibieron las observaciones de los Estados de Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Panamá y Uruguay, junto con asociaciones nacionales e internacionales, organizaciones no gubernamentales y académicas, y miembros de la sociedad civil. Esta decisión es una expresión de las facultades que posee la Corte IDH, conforme a los requisitos formales del artículo 73 del reglamento de la Corte y el artículo 66 de la Convención, junto con elementos materiales desarrollados en el interior de su jurisprudencia que muestran los límites de este tribunal: no debe encubrir un caso contencioso; no se debe buscar un pronunciamiento prematuro o indirecto sobre el tema para someterlo como caso contencioso a la Corte o a nivel interno; no debe usarse como una forma de ejercer un debate político interno; no debe ser sobre asuntos sobre los que la Corte ya se haya pronunciado en la jurisprudencia, sin que esto signifique que estos criterios sean taxativos y estrictos, ya que se deben ajustar y pueden variar en cada caso.

Este capítulo tiene por objeto determinar el marco jurídico nacional e internacional en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (SIDH) sobre los juicios políticos contra presidentes y expresidentes democrática y constitucionalmente electos. Para ello, en la primera parte se mostrará cómo la Corte IDH concibe el juicio político a través de dos momentos. Primero, expondremos, por un lado, la jurisprudencia y los pronunciamientos de la Corte y, por otro, el rechazo a la continuidad de la opinión consultiva, por parte de la Corte IDH. Segundo, explicaremos el marco legal nacional sobre el juicio político, de acuerdo con la Constitución Política y Económica de Colombia y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Cabe mencionar que el juicio político será definido en el siguiente capítulo, desde la perspectiva de la teoría política.