Czytaj książkę: «Regionalentwicklung»

Tobias Chilla, Olaf Kühne, Markus Neufeld

Regionalentwicklung

93 Abbildungen

16 Tabellen

Inhaltsverzeichnis

Cover

Haupttitel

Die UTB-Reihe

Über den Autor

Impressum

Vorwort

1Einführung

1.1Regionen und ihre Entwicklung – ein weites Feld

1.2Möglichkeiten regionaler Abgrenzung

1.2.1Auf Homogenität basierende Abgrenzung

1.2.2Funktionale Abgrenzung

1.2.3Administrative Einteilung

1.2.4Diskursive Regionalisierung

1.3Region – konzeptionelle Zugänge

1.3.1Essentialistische Ansätze

1.3.2Positivistische Ansätze

1.3.3Konstruktivistische Ansätze

1.4Normative Zugänge: Wie entwickelt man Regionen ?

1.4.1Das Gleichgewichtspostulat

1.4.2Die Polarisationsthese

1.5Akteure der Regionalentwicklung

1.6Zur Forschungspraxis der Regionalentwicklung: Methoden und Operationalisierung

1.6.1Regional(entwicklungs)analyse ?

1.6.2Fallstudien

1.7Der Blick zurück

1.7.1Vormoderne: Die Entwicklung bis zum 18. Jahrhundert

1.7.2Modernisierung als Rationalisierung und Industrialisierung

1.7.3Postmoderne: (Sub-, Des-, Re-)Urbanisierung und Metropolisierung

1.8Stadt und Land in der Raumbeobachtung

1.9Begrifflichkeiten

2Das Instrumentarium der Regionalentwicklung

2.1Rechtliche Instrumente

2.1.1Europäische Ebene

2.1.2Bundesebene

2.1.3Länderebene

2.1.4Kommunale Ebene

2.1.5Prinzipien der rechtlichen Verzahnung

2.1.6Blick über die Grenzen

2.2Finanzielle Instrumente

2.2.1Europäische Ebene

2.2.2Bundesebene

2.2.3Regionale und kommunale Ebene

2.2.4Steuerwettbewerb

2.2.5Politische Bedeutung finanzieller Instrumente

2.2.6Synopse

2.3Persuasive Instrumente

2.3.1Begriffliches

2.3.2Europäische Ebene

2.3.3Bundesebene

2.3.4Länderebene

2.3.5Kommunale Ebene

2.3.6Das persuasive Instrumentarium im Überblick

2.4Synopse des Instrumentariums

2.4.1Auf einen Blick

2.4.2Überlappungen

2.4.3Instrumente und Paradigmen in West-/Gesamtdeutschland

2.4.4Besonderheiten in Ostdeutschland

2.4.5Evaluation

2.4.6Governance ?

3Handlungsfelder der Regionalentwicklung

3.1Wirtschaft

3.1.1Ökonomische Disparitäten

3.1.2BIP – das Maß aller Dinge ?

3.1.3Europäische Raumentwicklung

3.1.4Metropolenfieber ?

3.1.5Nähe als Erfolgsfaktor ? Cluster, Milieus, Innovationssysteme

3.1.6Kreative/innovative Region

3.1.7Regionalentwicklung – exportbasiert oder endogen ?

3.1.8Regionalprodukte

3.1.9Schlüsselbranchen der Regionalentwicklung ?

3.2Gesellschaft

3.2.1Räumliche Gerechtigkeit ?

3.2.2Arbeitslosigkeit als Schlüsselindikator ?

3.2.3Demographischer Wandel

3.2.4Räumliche Bindung: Zwischen Heimat, Identifikation und Lebensstil

3.3Natur, Landschaft, Umwelt

3.3.1Aktuelle Dynamik

3.3.2Natur

3.3.3Naturschutz: Großschutzgebiete und Regionalentwicklung

3.3.4Der Landschaftsbegriff

3.3.5Energiewende und Klimawandel

3.3.6Instrumentelle Vielfalt

4Zusammenführung

4.1Synopse

4.2Die normative Perspektive: Nachhaltige Entwicklung ?

4.2.1Nachhaltigkeit und Gerechtigkeit

4.2.2‚Schwache‘ und ‚starke‘ Nachhaltigkeit

4.3Beratung und Handlungsempfehlungen

4.4Ausblick

Literaturverzeichnis

Über den Autor

Prof. Dr. Tobias Chilla, Jahrgang 1973, ist Professor für Geographie mit dem Schwerpunkt Angewandte und Europäische Regionalentwicklung an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Wichtige Inhalte seiner aktuellen Forschung umfassen Fragen der räumlichen Governance, der Europäisierung und der grenzüberschreitenden Integration und zugleich lokale Projekte zur wirtschaftlichen und demographischen Entwicklung. Er hat Geographie, Jura und Städtebau in Köln und Bonn studiert und in Köln auch promoviert. Seine Post-Doc-Stationen umfassten die Universitäten Köln, Bamberg und Luxemburg und die Habilitation an der Universität des Saarlandes.

Prof. Dr. Olaf Kühne, Jahrgang 1973, ist Professor für Stadt- und Regionalentwicklung an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen. Zuvor war er Professor für Ländliche Räume/Regionalmanagement an der Hochschule Weihenstephan-Triesdorf und Stiftungsprofessor für Nachhaltige Entwicklung an der Universität des Saarlandes. Vor seiner Tätigkeit in der Wissenschaft war er in unterschiedlichen saarländischen Ministerien in den Bereichen Landesplanung, Regionalentwicklung und demographischer Wandel tätig. Der promovierte Geograph und Soziologe befasst sich primär mit Fragen der Stadt- und Regionalentwicklung, der sozialen Konstruktion von Landschaft und Fragen der räumlichen Auswirkung gesellschaftlicher Postmodernisierungsprozesse sowie der Transformation in Ostmitteleuropa.

Markus Neufeld, Dipl.-Geograph, Jahrgang 1983, studierte Geographie, BWL und Statistik in Bamberg. Nach seiner Tätigkeit in einer kommunalen Wirtschaftsförderung ist er seit 2012 wissenschaftlicher Mitarbeiter am geographischen Institut der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg. Dort forscht er über Kohäsion in Europa im Kontext der Wirtschaftskrise. Daneben bearbeitet er angewandte Projekte der Regionalentwicklung.

Impressum

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

© 2016 Eugen Ulmer KG

Wollgrasweg 41, 70599 Stuttgart (Hohenheim)

E-Mail: info@ulmer.de

Internet: www.ulmer.de

Produktion: primustype Hurler GmbH | v1

ISBN 978-3-8252-4566-5 (Print)

ISBN 978-3-8463-4566-5 (E-Book)

Vorwort

Ein Lehrbuch zur regionalen Entwicklung ist eine wirkliche Herausforderung: Die möglichst kompakte und didaktische Bearbeitung dieses facettenreichen Gegenstands in seiner Breite, Aktualität und Interdisziplinarität ist immer inspirierend, aber selten trivial. Dass wir dieses Projekt dennoch angegangen sind, hat auch mit den vielfältigen Quellen zu tun, von denen wir profitieren konnten. Einige dieser Quellen seien zumindest kurz erwähnt.

Ein solches Lehrbuch ist zunächst nicht vorstellbar ohne die zum Teil langjährigen Überlegungen in den verschiedensten Projektarbeiten, in den vielfältigen Lehrveranstaltungen und in den Diskussionen mit den Fachkollegen auf Konferenzen, in Arbeitsgruppen, Forschungskonsortien und ‚auf dem Gang‘. Hier kann kein namentlicher Dank ausgesprochen werden, aber ein Lehrbuch ist immer auch Teil eines kollektiven Kommunikations- und Lernprozesses.

Eine wichtige Quelle dieses Buches ist zudem ein Onlinekurs der Virtuellen Hochschule Bayern (vhb): Seit dem Sommersemester 2014 werden dort unter dem Titel „Nachhaltige Regionalentwicklung“ verwandte Inhalte in einer regional auf Bayern zugespitzten Perspektive als 5-ECTS-Kurs angeboten. Viele der dort verwendeten Materialien und Argumentationen fanden Einfluss in dieses Buch, wobei die Ersterstellung von der VHB auch finanziell gefördert wurde, wofür wir an dieser Stelle danken.

In diesem Buch bemühen wir uns um eine möglichst verständliche Darstellung und auch um eine vielfältige Illustration. Dabei konnten wir dankenswerter Weise auf zahlreiche Abbildungen und Karten von Kollegen aus verschiedensten Institutionen zurückgreifen, die uns oft großzügig ihre Arbeiten zur Verfügung stellten. Großer Dank gilt in diesem Zusammenhang dem Erlanger Kartographen Dipl.-Geogr. Stephan Adler, der unsere Illustrationswünsche geduldig, ästhetisch und akkurat umsetzte. Herzlicher Dank gilt sodann Frau Melanie Reisch B. A., die mit ihren stets zielführenden und kreativen Recherchen und Zuarbeiten eine wichtige Stütze bei der Erstellung des Buches war. Zu danken habe wir darüber hinaus dem Ulmer Verlag in Stuttgart, wo uns Frau Sabine Mann M. A. eine außerordentlich freundliche und flexible Betreuung war.

Erlangen und Weihenstephan im Juli 2016

1Einführung
1.1Regionen und ihre Entwicklung –
ein weites Feld

Regionalentwicklung ist ein Themenfeld, das sich durch eine starke alltagsweltliche Verankerung auszeichnet: „Wie es so ausschaut“ in einer Region und wie sich diese entwickelt – diese Frage ist bei Weitem nicht nur von wissenschaftlichem Interesse. Die örtlichen Tageszeitungen berichten über aktuelle Entwicklungen in der Region, die Hausbesitzer beobachten die lokalen Immobilienpreise, der Unternehmer ist wegen des demographischen Wandels mit dessen Folgen für die Verfügbarkeit von Arbeitskräften besorgt, der Pendler macht sich im allmorgendlichen Stau Gedanken um metropolitane Verflechtungen, die Bürgermeisterin denkt an die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Gemeinde – Regionalentwicklung ist überall.

Das vorliegende Lehrbuch hat zum Ziel, dieses große und komplexe Thema so aufzubereiten, dass die wissenschaftliche und praktische Befassung mit dem Thema erleichtert wird. Im deutschsprachigen Bereich liegt bislang kein Lehrbuch zur Regionalentwicklung vor, im Gegensatz zur Situation in der englischsprachigen Literatur (z. B. Pike et al. 2011).

In einem solchen Zugang bestehen große Synergien mit benachbarten (und ‚überlappenden‘) Themenbereichen: Lehrbücher der Wirtschaftsgeographie (z. B. Braun & Schulz 2012), Raumplanung (z. B. Priebs 2013) und Regionalökonomie (z. B. Maier et al. 2012) sind hier wichtige Impulsgeber für die Befassung mit Regionalentwicklung. Auch Sammelbände mit sektoralen, konzeptionellen oder regionalen Ansätzen haben in den vergangenen Jahren einige Verbreitung gefunden (Kulke 2010, Gebhardt et al. 2013, Kühne & Weber 2015). Der interdisziplinäre Charakter der Analyse von regionaler Entwicklung setzt zwingend voraus, das Wissen aus verschiedenen Perspektiven einfließen zu lassen. Allerdings erscheint es sinnvoll, eine strukturierte, synoptische Arbeitshilfe für die Reflexion von regionaler Entwicklung zu formulieren, und diese möchte das vorliegende Lehrbuch bieten. Die Autoren des Bandes haben sich dabei vor allem an den folgenden Punkten orientiert:

 Theorie und Praxis: Regionalentwicklung wird im Folgenden sowohl aus der wissenschaftlichen Sicht (analytische Perspektive) reflektiert, vor allem aber werden auch die mögliche Handlungs- und Politikoptionen erörtert (normative Perspektive). Dies schlägt sich auch in der Illustration theoretischer Ansätze mit Fallbeispielen nieder.

 Multiperspektivität: Auch im Bereich der Regionalentwicklung gibt es keine ‚letzten Wahrheiten‘. Stattdessen sehen wir ein komplexes Wirkgefüge, das mit verschiedenen wissenschaftlichen ‚Brillen‘ beobachtet und reflektiert werden kann, und das im Hinblick auf die politischen Handlungsmöglichkeiten fast ausnahmslos umstritten ist. Es soll im Folgenden zumindest exemplarisch dargestellt werden, welche unterschiedlichen Perspektiven und Prioritäten vertreten werden. So macht es einen wesentlichen Unterschied, ob man eher dem Ausgleichspostulat der klassischen Ökonomie anhängt, oder ob man von einer grundsätzlichen Tendenz zur regionalen Polarisierung ausgeht.

 Pars pro toto: Es ist offensichtlich, dass das vorliegende Buch nicht vollständig sein kann. Die Themen jedes (Unter-)Kapitels werden an anderer Stelle in Form eigener Monographien behandelt. Es ist der Preis für eine übergeordnete Systematik, dass nicht alle Anwendungsfelder bearbeitet werden können.

 Regionaler Fokus: Der Fokus des vorliegenden Buches liegt auf Deutschland, wobei europäische Bezüge durchgängig im Blick gehalten werden. Auch darüber hinausgehende Argumente werden in Bezug genommen, beispielsweise Entwicklungen in den Vereinigten Staaten, wo Raumentwicklungsprozesse in aller Regel mit geringerer politischer Einflussnahme erfolgen als in Westeuropa. Der räumliche Fokus ist vor allem dadurch begründet, dass die Instrumente der Regionalentwicklung und deren historisch gewachsene Verankerung sich in hohem Maße zwischen den Staaten unterscheiden.

Das vorliegende Lehrbuch stellt sich dieser recht umfassenden Aufgabe mit einem betont formalen Aufbau, insbesondere aus Gründen der Übersichtlichkeit: Kap. 1 erläutert die Begriffe ‚Region‘ und ‚Entwicklung‘, bevor Kap. 2 den ‚Werkzeugkasten‘ öffnet und rechtliche, finanzielle sowie persuasive Instrumente vorstellt. Kap. 3 erörtert die Handlungsfelder Wirtschaft, Gesellschaft und Natur vor dem Hintergrund des zur Verfügung stehenden Instrumentariums, bevor das Schlusskapitel Maßstäbe für eine ‚gute‘ Regionalentwicklung diskutiert und eine synoptische Betrachtung vornimmt.

Die textliche Argumentation ist um eine solide Verankerung in der fachlichen Diskussion und zugleich um die stete Illustration mit Fallbeispielen bemüht. Wo ausführlichere Informationen sinnvoll erscheinen, greifen wir zum einen auf Textboxen zurück, in denen zentrale Inhalte vertieft und ergänzend dargestellt werden. Besonders aussagekräftige Fallbeispiele werden ebenfalls aus dem Fließtext herausgenommen und als eigenes Format dargestellt. Beide Elemente können übersprungen werden, ohne dass der Argumentationsfluss unterbrochen wäre.

1.2Möglichkeiten regionaler Abgrenzung

Der vermeintlich klare Begriff der Region ist bei näherem Hinschauen oft nur schwer greifbar, selten eindeutig definierbar – zwei Beispiele aus dem Norden und dem Süden Deutschlands zeigen dies: Wo und was ist eigentlich das Allgäu ? Dies kann man als touristischen Kernraum nahe Oberstdorf verstehen oder als die institutionalisierte Planungsregion, die mehrere Landkreise und kreisfreie Städte umfasst (Lindner & Böckler 2002). Und was ist die Region Hamburg ? Wo fängt sie an, wo hört sie auf ? Man mag Hamburg als (Hanse-)Stadt oder als Metropolregion definieren (s. Abb. 1). Die Arbeitsmarktregion überschreitet die Grenzen des Stadtstaats erheblich und ist ein Argument für eine großräumigere Kooperation, wobei dann überrascht, dass in der Metropolregion Hamburg die Stadt Kiel nicht einbezogen ist, zu der erhebliche Pendel-Bezüge bestehen – das erklärt sich dann aus politischen Gründen.

Abb. 1 Unterschiedliche Möglichkeiten der Abgrenzung der Region Hamburg (eigene Darstellung nach Metropolregion Hamburg o. J., Kropp & Schwengler 2011, BKG 2015)

Regionalisierungen können auf sehr unterschiedlichen Maßstabsebenen und implizit auch mit unterschiedlichen Abgrenzungskriterien argumentieren. Diese Antwort-Optionen lassen sich systematisieren, wie Tab. 1 zeigt. Übergeordnet lassen sich Regionen dabei zunächst definieren als „Ausschnitt der Erdoberfläche, der über bestimmte gemeinsame oder verbindende Merkmale und Eigenschaften definier- und abgrenzbar ist“ (Braun & Schulz 2012: 83). Im Speziellen ist dann zwischen funktionalen / homogenen, administrativen und diskursiven Abgrenzungsmöglichkeiten zu unterscheiden.

Tab. 1 Formen der Abgrenzung und Definition von Regionen (Regionalisierung)
Homogen	Funktional	Administrativ	Diskursiv
räumliche Einheit von ähnlichen/gleichen Merkmalsausprägungen	räumliche Einheit von miteinander verbundenen Elementen (Verflechtungen)	Raumeinheiten für die statistische Erfassung und/oder für die Organisation politischer bzw. administrativer Zuständigkeiten	Raumeinheiten in gesellschaftlicher Debatte (medial, politisch, alltagsweltlich)

1.2.1Auf Homogenität basierende Abgrenzung

Zunächst lassen sich Regionen nach ähnlichen oder gleichen Merkmalsausprägungen abgrenzen. Das Homogenitätsprinzip stellt somit auf die gemeinsamen Merkmale eines Raumes ab. ‚Bierfranken‘ ist eine Region, die sich über solche Merkmale abgrenzen lässt. Beispielsweise lässt sich der Indikator Brauereidichte (Brauerei-Standorte pro km²) dazu nutzen, um mittels eines Schwellenwertes Bierfranken vom Nicht-Bierfranken abzugrenzen.

Bei vielen ‚klassischen‘ Regionsabgrenzungen fällt es hingegen oft schwer, ein Argument der Homogenität für die jeweils gültige politische Abgrenzung zu finden, selbst die Operationalisierung von Klischees fällt schwer: Im Allgäu mag man über die Dichte von Käsereien und Milchwirtschaft auf den Alpen argumentieren; für die Region Hamburg ließe sich über die Firmen des Sektors maritime Wirtschaft diskutieren, die inzwischen auch in einem Cluster zusammengeschlossen sind. Häufig wird auch die Verbreitung eines Dialektes als Kriterium herangezogen: ein weitgehend homogener Sprachraum bildete dann auch eine Region (z. B. für das Fränkische, das über den nordbayerischen Raum auch nach Thüringen und Baden-Württemberg hineinragt).

1.2.2Funktionale Abgrenzung

Das Funktionalprinzip argumentiert nicht mit Ähnlichkeit, sondern mit Verflechtungen, also anhand von miteinander verbundenen Elementen. Abb. 2 zeigt den wohl wichtigsten Indikator für diese Form der Regionalisierung, die Pendlerbereiche. Diese Art der Abgrenzung ist für die praktische Raumbeobachtung – in Form von Arbeitsmarktregionen – von großer Bedeutung. Die Verfügbarkeit von amtlichen Daten zu Wohn- und Arbeitsort für die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist in Deutschland durch die Arbeitsmarktstatistik erfasst und flächendeckend verfügbar, sodass der Regionalentwicklung hiermit ein wichtiger Indikator zur Verfügung steht. Ebenso relevant wären beispielsweise wirtschaftsräumliche Verflechtungen, also insbesondere Handelsbeziehung entlang von Wertschöpfungsketten (z. B. im Automotive-Bereich), aber solche Daten müssen eigens erhoben werden und werden von statistischen Ämtern jedenfalls nicht kleinräumig erfasst.

Abb. 2 Pendlereinzugsgebiete in Deutschland (verändert nach BBSR 2012: 79)

Die Karte zeigt, dass viele Abgrenzungen der Pendlerregionen nicht identisch sind mit administrativen Abgrenzungen wie z. B. Landkreisen oder gar Bundesländern. Es wird zugleich deutlich, dass Pendlerverflechtungen vor allem für städtische und metropolitane Raumabgrenzungen geeignete Argumente darstellen. Ländliche Räume stellen in dieser Perspektive primär Wohnräume von (potenziellen) Arbeitskräften der Metropolen dar, sie erscheinen hier gewissermaßen als ‚Ergänzungsräume‘. Um ländliche Räume voneinander abzugrenzen, müssen zumindest auch andere Kriterien herangezogen werden (so lassen sich mit diesem Indikator für das Allgäu kaum geeignete Argumente der Regionalisierung finden).

1.2.3Administrative Einteilung

Alle modernen Staaten sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nach einer territorialen Logik mehrere Ebenen des politisch-administrativen Handelns etabliert haben. Zwischen den Staaten unterscheiden sich diese Systeme erheblich, gerade auch im Hinblick auf das Konzept der Region: Während die deutschen Bundesländer aus europäischer Perspektive politisch sehr starke Regionen darstellen (d. h. sie verfügen politisch und administrativ über starke Kompetenzen, z. B. in den Bereichen Bildung und Raumordnung), haben die französischen Régions eine im Verhältnis recht schwache Position; und in Kleinstaaten wie Luxemburg gibt es keine vergleichbare Politikebene.

Die angesprochenen Beispielregionen Hamburg und Allgäu lassen sich administrativ unterschiedlich fassen: Die Region Hamburg kann als Stadtstaat (also wie ein Bundesland) verstanden werden oder auch als Metropolregion, die darüber hinaus etliche Landkreise und kreisfreie Städte des Umlands in anderen Bundesländern (z. B. Schleswig-Holstein) umfasst. Das Allgäu ist nur indirekt als Region institutionalisiert. Man kann es verstehen als die drei Landkreise Unter-, Ober- und Ostallgäu, zu denen dann auch die drei kreisfreien Städte Memmingen, Kempten und Kaufbeuren dazuzuzählen sind. Eher technische räumliche Umgriffe wie die Planungsregion Allgäu ergänzen diese Sichtweise.

In der statistischen Betrachtung von Regionen besteht ein enger Zusammenhang zu administrativen Grenzen. Seit den 1980er-Jahren hat das Amt für Statistik der Europäischen Union (Eurostat) eine Systematik entwickelt, die eine vergleichbare Betrachtung von Raumeinheiten unter den EU-Ländern ermöglichen soll (EUR-Lex 2014; Destatis 2015). Der Begriff der NUTS-Klassifikation leitet sich von der französischen Bezeichnung ab: Nomenclature des Unités territoriales statistiques (Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik).

Für Deutschland gilt die folgende Einteilung:

 NUTS 0 – Nationalstaat

 NUTS 1 – Bundesland (einschl. Stadtstaat)

 NUTS 2 – Regierungsbezirk (oder analoge Einheiten)

 NUTS 3 – Landkreise und kreisfreie Städte

Die Zuordnung einer Region zu einer NUTS-Ebene erfolgt dabei auf Basis der Einwohnerzahlen und orientiert sich eng an der Verwaltungsgliederung der Staaten. NUTS-3-Regionen haben in der Regel zwischen 150 000 und 800 000 Einwohner. Auf der NUTS-2-Ebene variiert die Einwohnerzahl der Regionen zwischen 800 000 und 3 000 000 und NUTS-1-Regionen haben meist zwischen drei und sieben Mio. Einwohner. Ein Blick auf die europäische Karte zeigt, dass es nicht ganz einfach ist, eine wirkliche Vergleichbarkeit herzustellen (Abb. 3). Die politischen Traditionen in den Mitgliedsstaaten, aber auch die Bevölkerungsdichte ist in Europa sehr unterschiedlich, sodass auch die Systematik immer einen gewissen Kompromiss bedeutet: zwei Regionen derselben NUTS-Ebene mit einer vergleichbaren Einwohnerzahl können sich dadurch in der Fläche durchaus beträchtlich unterscheiden (vgl. bspw. die deutschen und die schwedischen NUTS-2-Regionen, Abb. 4).

Abb. 3 Die NUTS-Systematik im Mehr-Ebenen-System

Abb. 4 NUTS-2-Regionen in Europa

Die NUTS-Systematik setzt sich auch auf kleinräumigerer, kommunaler Ebene fort (Helmcke 2008). Die territoriale Einheit wird hier jedoch als Local Administrative Unit (LAU) bezeichnet. LAU 1 umfasst demnach Gemeindeverbände, also Verwaltungsgemeinschaften (Bayern), Samtgemeinden (Niedersachsen), Verbandsgemeinden (Rheinland-Pfalz) usw. Einzelgemeinden werden schließlich der LAU-2-Ebene zugeordnet. Nicht für alle Staaten ist die LAU-1-Ebene definiert, da es mitunter keinen administrativen Zusammenschluss von Gemeinden gibt (z. B. Italien, Niederlande). Ferner weisen nicht alle Staaten das gleiche Maß einer hierarchischer Gliederung auf: so sind Zypern oder Luxemburg jeweils sowohl NUTS-0-, -1-, -2- und -3-Region.

Statistische Raumeinheiten erscheinen auf den ersten Blick als ein technisches Hilfsmittel – in der Praxis sind sie aber hoch politisch. Zwei Beispiele verdeutlichen dies.

Für die Mitgliedschaft in der Europäischen Union ist es Voraussetzung, eine NUTS-Systematik zu etablieren. Gerade für die osteuropäischen Transformationsstaaten (also Staaten, die einen Wechsel des vormals sozialistischen Politik- und Gesellschaftssystems vollzogen haben, z. B. Polen, Ungarn, Litauen) ist dies nicht ganz trivial: In sozialistischen Zeiten, zum Teil auch schon davor, hat zumeist ein recht zentralistisches Denken geherrscht, wonach nun die Regionalisierung ein wirkliches Umdenken erfordert. Die Einführung von subnationalen Einheiten geht dabei häufig mit der Etablierung von neuen politischen Ebenen einher, die aber nur schwer mit Leben zu füllen sind. Dieser Prozess der ‚Regionalisierung‘ wird vor allem dadurch befördert, dass die Vergabe europäischer Mittel die Etablierung einer regionalen Ebene voraussetzt (für das Beispiel Rumänien s. Benedek & Jordan 2007).

In Deutschland hingegen ist das föderale Denken in Bundesländern und auch der Bezug zu Regierungsbezirken recht etabliert. Allerdings ist anzumerken, dass die Ebene der Regierungsbezirke (NUTS 2) in einigen Ländern – beispielsweise in Rheinland-Pfalz oder Sachsen – politisch im Prinzip aufgelöst wurde, obwohl die statistische Einheit bestehen bleibt. In anderen Bundesländern haben Regierungsbezirke nie bestanden (z. B. Thüringen). Insbesondere in den neuen Bundesländern war die Abgrenzung von NUTS-Regionen auch für die Frage der Förderfähigkeit durch EU-Programme wichtig: Je nach Abgrenzung werden Schwellen der Förderfähigkeit über- oder unterschritten (s. Kap. 3.1).

Abb. 5 Vergleichbarkeit von NUTS-Regionen: BIP pro Kopf auf NUTS-0- und NUTS-2-Ebene im Jahr 2011 (eigene Darstellung; Daten: Eurostat 2015a)

Die NUTS-Klassifizierung ist zweifellos ein wichtiges Instrument, um die Entwicklung von Regionen zu vergleichen – ganz trivial ist das im Detail aus verschiedenen Gründen allerdings nicht. Das Beispiel Luxemburg verdeutlicht dies recht plastisch (s. Abb. 5): Bei einem europaweiten Vergleich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit pro Kopf steht Luxemburg auf der Ebene NUTS 0 mit Abstand auf Platz 1 (ausführlich zum Indikator BIP s. Kap. 3.2) – kein anderer Staat ist pro Einwohner so wirtschaftsstark. Im Vergleich mit anderen NUTS-2-Regionen hingegen steht Luxemburg nur noch auf Platz 2 hinter Inner London, und der Abstand zu den nachfolgenden Platzierungen ist deutlich geringer ausgeprägt. Dieses – auf den ersten Blick überraschende – Bild erklärt sich dadurch, dass im Falle des Kleinstaates Luxemburgs NUTS 0 und NUTS 2 identisch sind.

1.2.4Diskursive Regionalisierung

Schließlich ist es offensichtlich, dass Regionsbezüge sich nicht zwingend aus wirtschaftlichen, landschaftlichen, kulturellen o. a. Argumenten ergeben. Vielmehr werden diese Argumente in politischen und gesellschaftlichen Debatten verhandelt, und dies häufig konflikthaft – und einige setzen sich eher durch als andere. In der wissenschaftlichen Debatte vertritt daher der Konstruktivismus die Ansicht, dass jedwede Regionsabgrenzung gesellschaftlich und diskursiv entstanden sei, mithin jede Region also in diesem Sinne konstruiert sei (Werlen 2007, s. u.). Das trifft dann auch auf administrative Regionen zu, die letztlich von durch die Bevölkerung legitimierten Politikern festgelegt und mitunter verändert wurden. Auch die Abgrenzung mittels funktionaler Indikatoren, wie oben geschildert, ist aus dieser Perspektive als (Re-)Konstruktion anzusehen – in dem Fall durch die jeweiligen Institutionen, Wissenschaftler, Planer usw.

Allerdings ist auch aus Sicht der angewandten Regionalentwicklung der Gedanke, dass Regionen positioniert und vermarktet werden, nichts Ungewöhnliches. Im Tourismus und im Standortmarketing geht es explizit darum, gute Label zu finden, diese bekannt zu machen und bestimmten Assoziationen zu verbinden (Steinecke 2013).

Das Beispiel Rothenburg illustriert, dass inhaltliche Verständnisse von Regionen konkurrieren können und ausgehandelt werden. In der Praxis ebenfalls umstritten und eng damit verbunden sind die räumlichen Zuschnitte. Ein Beispiel hierfür ist die sogenannte Makroregion Alpen, die seit 2013 etabliert wird. Diese Makroregion ist zugleich ein Beispiel dafür, dass Regionen nicht immer der inneren räumlichen Gliederung von Nationalstaaten dienen, sondern auch staatenübergreifend und großräumiger angelegt sein können. Im politischen Prozess stehen sich insbesondere die Alpenkonvention und die EUSALP (EU Strategy for the Alpine Region) gegenüber, wie die Makroregion abgekürzt wird.

Beispiel: Rothenburg ob der Tauber und die Metropolregion Nürnberg

Ein instruktives Beispiel findet sich in einer politischen Auseinandersetzung in Rothenburg ob der Tauber, wo über die Vereinbarkeit von regionalem Zugehörigkeitsdiskurs gestritten wurde:

„Bereits zum zweiten Mal hat am 26. Mai der Rothenburger Stadtrat über das Schicksal der beiden Hinweisschilder auf die Europäische Metropolregion Nürnberg (EMN) an den touristischen Tafeln an der Bundesautobahn A7 bei Rothenburg entscheiden müssen. Am 27. Januar 2011 wurde im Rat mit 14 zu 10 Stimmen entschieden, die bereits angebrachten Schilder wieder abmontieren zu lassen. Anlass war ein Antrag der SPD-Stadtratsfraktion, die die touristische ‚Marke‘ Rothenburg durch die Zusatzschilder verwässert sieht.

Aufgrund der heftigen Reaktionen aus Wirtschaft und Medien – aber auch aus der Bevölkerung – stellten Edith Hümmer und Dieter Seiferlein von den Bündnisgrünen, sowie die CSU-Fraktion den Antrag, das Thema im Rat nochmals zu behandeln und den Beschluss vom 27. Januar zumindest so lange auszusetzen, bis die touristischen Hinweistafeln überarbeitet worden sind. Durch die ohnehin angedachte Neugestaltung dieser Tafeln, könnten die unmittelbar darunter angebrachten Metropolregion-Schilder etwas in den Hintergrund treten und sich das Problem so entschärfen lassen. […]

Auch der Vorsitzende des IHK-Gremiums Rothenburg ob der Tauber, Gerhard Walther, hatte sich nach der Ratsentscheidung vom Januar in einem Schreiben mit einem Plädoyer für den Verbleib der Schilder an die Stadt gewandt. Darin heißt es, dass es nicht sinnvoll sei, sich ausschließlich als Tourismusregion zu profilieren. Es sei vielmehr notwendig, auch die Attraktivität und die Bekanntheit des Wirtschaftsstandortes zu stärken. Dies werde durch das Bekenntnis zur Metropolregion erreicht.“ (Rothenburg.info/blog. 2011)

Abb. 6 Hinweisschilder an der A7 bei Rothenburg ob der Tauber (Foto: Rothenburg.Info Blog)

In jüngerer Zeit wird diskutiert, dass gerade den nicht oder nur schwach institutionalisierten Regionen eine zunehmende Bedeutung in der räumlichen Entwicklung zukommt. Bei großflächigen Planungsvorhaben, bei Metropolregionen oder bei europäischen Raumzuschnitten wird Politik häufig nicht exakt auf die Territorien der Gebietskörperschaften bezogen. Vielmehr werden ungefähre Abgrenzungen, grenzüberschreitende Perimeter und im zeitlichen Verlauf veränderbare Schwerpunkte zugrunde gelegt. Allerdings können sich solche ‚soft spaces‘ durchaus auch verfestigen und zu neuen Regionen verstetigen – die Debatte um Metropolregionen als Planungsraum zeigt dies (Allmendinger et al. 2014, 2015).

Beispiel: Alpenkonvention und Makroregion Alpen (EUSALP)

Die Alpenkonvention wurde als völkerrechtlicher Rahmenvertrag 1991 unterzeichnet und wurde in den darauffolgenden Jahren durch sog. Protokolle und Deklarationen der Mitgliedsstaaten konkretisiert. Der Schutzgedanke – vor allem im Hinblick auf den Naturraum als auch im Hinblick auf typische alpine Wirtschaftsformen – steht hierbei im Vordergrund. Abb. 7 zeigt, dass der Geltungsbereich der Alpenkonvention sich nicht auf das Territorium der Unterzeichner-Staaten erstreckt, sondern dass in den meisten Fällen nur Teilbereiche erfasst sind – hier ist also der sogenannte Vertragsraum (Anwendungsbereich der Konvention) deutlich kleiner als der Mandatsraum (Territorium der Unterzeichner). Die Abgrenzung erfolgte in den betroffenen Ländern technisch gesehen auf unterschiedliche Weise, aber zumindest implizit liegt hier das Homogenitätsprinzip zugrunde: Zum Anwendungsbereich der Alpenkonvention gehören die Gebiete, die durch alpines Relief (und meist auch einen ländlichen Charakter) gekennzeichnet sind.

Die EUSALP hingegen argumentiert inhaltlich und geographisch breiter: Inhaltlich gesehen ist der Schutzgedanke zumindest weniger deutlich, stattdessen geht es um Handlungsfelder wie Innovationsförderung und Wirtschaftswachstum, um Verkehrssysteme, auch um Naturschutz und Kulturpflege und einiges mehr. Und vor allem räumlich ist der Fokus breiter, indem nun eine ganze Reihe großer Metropolen einbezogen werden, wie z. B. München, Mailand oder Lyon. Dies hat zur Befürchtung geführt, dass der weitere räumliche Umgriff zu einer Aufweichung von Schutzfunktionen führen könne (so Bätzing 2012). Letztlich ist der politischen Diskussion um die EUSALP aber vor allem ein Regionalverständnis im Sinne des Funktionalprinzips zu entnehmen. Indem die Wasserversorgung, die Erholungsfunktion und die verkehrliche Einbindung der Metropolen der Alpen häufig in Bezug genommen werden, wird auf die Verflechtung der inneralpinen Raumfunktionen mit den umliegenden Metropolen betont. Dieses Beispiel illustriert, dass die Differenzierung von Kriterien der Regionalisierung weit mehr als eine akademische Übung ist, sondern immer hochgradig politisch.

Abb. 7 Räumlicher Umgriff von Alpenkonvention und Makroregion Alpen – Konkurrenz oder Ergänzung ?

1.3Region – konzeptionelle Zugänge

Halten wir zunächst fest: Eine Region kann auf sehr unterschiedliche Weise erfasst und definiert werden – üblicherweise bezeichnet die Region jedenfalls einen Raumausschnitt, der überörtlich (überlokal), aber in der Regel subnational gefasst wird. Diese Art der Uneindeutigkeit besteht nicht nur im Hinblick auf Abgrenzungsfragen: Wie eine Region entsteht, was sie ausmacht und aus welcher Perspektive sie am besten zu analysieren ist, kann kaum allgemeingültig festgelegt werden. Vielmehr hängt die Antwort von analytischer Fragestellung oder auch politischer Zielsetzung, vom Weltbild und vom Wissenschaftsverständnis ab.

Eine wesentliche Unterscheidung besteht im Hinblick auf die zugrunde liegenden wissenschaftlichen Grundperspektiven, die auf bestimmten Vorannahmen gründen. Im Wesentlichen lassen sich drei Ansätze in den Raumwissenschaften ausmachen: essentialistische, positivistische und konstruktivistische Argumentationen. Diese drei Ansätze werden im Folgenden kurz charakterisiert (s. a. Chilla et al. 2015).

1.3.1Essentialistische Ansätze

Der Essentialismus (vom Lateinischen essentia, Wesen) geht von der Grundannahme aus, Dinge verfügten über notwendige Eigenschaften, die ihr ‚Wesen‘ ausmachten. Eine Region wird im Sinne eines essentialistischen Verständnisses als eine beobachterunabhängige ‚Ganzheit‘ verstanden. Diese Ganzheit ist geprägt von einem ‚selbstständigen Eigenwesen‘, sie wird im Sinne eines ‚Superorganismus‘ gesehen. Die Herausforderung der Wissenschaft besteht demnach darin, dass diese Ganzheit „im Objekt selbst gesucht und begründet werden“ muss (Lautensach 1973 [1938]: 24). Sie muss hinter den unterschiedlichen Erscheinungsformen das ‚Wesen‘ des untersuchten Gegenstandes ausmachen. So gehen Essentialisten davon aus, jede Region habe einen Wesenskern, der sich in bestimmten wahrnehmbaren Phänomenen äußere, wie etwa Bauernhausformen, Flurformen oder Dialekten, die in der jeweiligen Region quasinatürlich prägend sind. Das eigenständige Wesen einer Region entsteht – gemäß essentialistischer Vorstellungen – durch eine spezifische wechselseitige Prägung von Kultur und Natur. Das heißt, infolge einer viele Jahrhunderte dauernden Besiedlung prägt die Natur der regionalen Kultur bestimmte Mechanismen des Umgangs mit ihr auf, wie auch diese Kultur die regionale Natur durch eine spezifische, an die Bedingungen der Natur angepasste Nutzung prägt (vgl. Knotter 2008, Kühne 2013; ausf. s. Kap. 3.3).

Das Allgäu ist als Region häufig in diesem Sinne abgegrenzt worden: Die Gründlandwirtschaft mit den charakteristischen Alpen und Käsereien, die Einöd-Höfe, aber auch die naturräumliche Prägung durch das Würmglazial sind hierfür herangezogene Kriterien, die letztlich das Typische einer Region ausmachen. Eine beispielhafte, typische Darstellung des Mainfränkischen zeigt Abb. 8.

Abb. 8 Abbildung aus dem Franken-Porträt von Conrad Scherzer (1959: 209) – dort mit der Bildunterschrift „ungestörte[s] Siedlungsbild […]Frickenhausen, mainfränkische (Steildachformen)“ (© Strähle Luftbild)

Ein essentialistisches Verständnis lässt sich anhand von „Was ist … ?“-Fragen in der Forschung erkennen: Was ist Landschaft ? Was ist Region ? Was ist ein Deutscher ? Da es gemäß der Vorstellung des Essentialismus die „Annahme der Existenz wesentlicher, also essentieller, und zufälliger, akzidenteller Eigenschaften von Dingen“ (Albert 2005: 44) gibt, besteht für die Forschung die Aufgabe, die essentiellen Eigenschaften von den zufälligen zu unterscheiden. Schließlich geht es darum herauszufinden, was ein Ding „zu dem [macht], was es ist, während die akzidentellen Eigenschaften für die Existenz des Dinges keine solche Bedeutung haben“ (Albert 2005: 44). Entsprechend dieser Logik wird den essentiellen Dingen ein hoher und den akzidentellen ein geringer Wert zugewiesen, da Letztere nicht das Wesen des Objektes bestimmen. Für eine Region essentiell werden dabei zumeist Dinge verstanden, die als Ausdruck der wechselseitigen Bedingtheit von Kultur und Natur zum Ausdruck gesehen werden: Gehöftformen, Flurformen, Streuobstwiesen. Als akzidentelle Eigenschaften einer Region hingegen werden die Ergebnisse von überregionalen – heute insbesondere globalen – Prozessen angesehen, wie Einfamilienbungalows, Gewerbegebäude mit funktionalistischer Architektur, Flughäfen, Autobahnen, gegenwärtig insbesondere Windkraftanlagen. Infolge ihrer ‚Wesenhaftigkeit‘ lässt sich – gemäß der essentialistischen Sichtweise – eine Region klar von einer anderen abgrenzen: Diese andere Region habe ihr eigenes Eigenwesen, das sie wiederum zu einem ‚Individuum‘ mache.

Essentialistische Ansätze der Regionalforschung neigen stark zu normativen und moralischen Aussagen. Eine ‚gute‘ Entwicklung ist eine Entwicklung, die das ‚Wesen‘ der Region ausmacht und berücksichtigt, ‚schlecht und zu unterlassen‘ ist jenes, was dem ‚Wesen‘ widerspricht. In der Regionalforschung wird aus essentialistischer Perspektive häufig ein Bezug auf die ‚Landschaft‘ genommen, der als ‚historisch gewachsene Kulturlandschaft‘ ein Eigenwesen zugeschrieben wird, das durch Modernisierung und Internationalisierung bedroht werde. Deren bauliche Konsequenzen ‚verschandeln‘ die ‚historisch gewachsene Kulturlandschaft‘ und ihre Errichtung muss möglichst verhindert werden (z. B. bei Quasten 1997, Wöbse 1999, Nohl 2015). Das Verhältnis der Regionalwissenschaft zu den Bewohnern einer Region ist tendenziell hierarchisch geprägt: Aufgrund der langjährigen Auseinandersetzung mit der Region hat wissenschaftliche Reflexion das ‚Wesen‘ ergründet, während die Bewohner eher als Medien einer dem ‚Wesen‘ der Region entsprechenden Entwicklung gesehen werden, sofern sie insbesondere autochthonen Ursprungs (also aus der Region stammend) sind und keine alternativen funktionalen bzw. ästhetischen Ansprüche an die Region entwickeln (z. B. den Wunsch an das Autobahnnetz angebunden zu sein). Solche Wünsche werden gelegentlich als Ignoranz oder Fehlgeleitetheit durch den globalen Kapitalismus verurteilt (siehe dazu Kühne 2008).

Im aktuellen Diskurs der Energiewende werden die ‚Vermaisung‘ und die ‚Verspargelung‘ kritisch diskutiert. Die Vermaisung bezeichnet die Veränderung einer historisch gewachsenen Kulturlandschaft – wie eben des Dauergrünlandes im Allgäu – durch den vermehrten Anbau von Mais für die Energiegewinnung in Biogasanlagen. Die Sorge um die Vermaisung ist dabei nicht (nur) auf ein besonders traditionsbewusstes Regionsbild Einzelner zurückzuführen, sondern hat mit recht handfesten Bedenken der Tourismusbranche zu tun: Die hohen Pflanzen im Sommer verstellen die Aussicht, und die umgepflügten, dunklen Felder außerhalb der Vegetationsperiode enttäuschen die Hoffnungen auf eine lieblich-grüne Hügellandschaft. Auch aus ökologischer Sicht gibt es Bedenken: der Abstand der Maispflanzen wird als zu groß angesehen. Bei Starkregenereignissen kann es dann passieren, dass wertvoller Boden weggespült wird.

Die ‚Verspargelung‘ meint die zunehmende Zahl an Windkraftanlagen in der Landschaft. Ihre Türme erinnern aufgrund ihrer Form und Farbe vor allem die politischen Gegner an Spargelstangen. Die Akzeptanz von Windkraftanlagen hängt stark davon ab, inwiefern das Landschaftsbild gestört wird. Auch darauf werden wir später ausführlich zu sprechen kommen (s. Kap. 3.3).

1.3.2Positivistische Ansätze

Basieren essentialistische Ansätze letztlich auf einem vormodernen Wissenschaftsverständnis, lassen sich positivistische Ansätze als ein modernes Wissenschaftsverständnis verstehen: „Die moderne Wissenschaft versucht nicht mehr, einen allem seinen Wert verleihenden Sinn hinter oder über den Dingen zu finden, wie sie das vorher tat“ (Trepl 2012: 56). Eine Region ist entsprechend eines positivistischen Verständnisses ein Raum, der sich aufgrund von mess- und sichtbaren Verteilungen von Objekten von anderen Regionen unterscheidet. Diese Verteilungen werden als gegeben verstanden, unabhängig vom jeweiligen Beobachter. Dadurch können sie durch empirische Methoden weitgehend objektiv erfasst werden. Das wesentliche Ziel einer positivistischen Regionalwissenschaft besteht darin, zu einem möglichst genauen Abbild der zu untersuchenden ‚Realität Region‘ zu gelangen. Die positivistische Forschung beobachtet also Einzelphänomene und gliedert sie häufig in Ebenen (gegenwärtig häufig Layer genannt), die dann einer kartographischen Visualisierung unterzogen werden können: Die oben angeführten Pendlerverflechtungen und wirtschaftsräumlichen Konzentrationen sind typische Indikatoren für die positivistische Sicht, mit ihrem Fokus auf das Funktionieren von Raumeinheiten. Die gesammelten, kategorisierten und kartographisch dargestellten Informationen werden abstrahiert, d. h. sie werden „durch den Verstand induktiv generalisiert“ (Eisel 2009: 18). So wird aus der Zusammenschau der räumlichen Verteilung von Geologie, Geomorphologie, Böden und Vegetation z. B. die Abstraktion ‚Schichtstufenlandschaft Süddeutschlands‘. Aus der Synopse von Beschäftigtenanteilen nach Branchen, Wertschöpfungsanteilen und Patentanmeldungen wird beispielsweise die ‚Automobilregion Stuttgart‘.

Die positivistisch orientierte Forschung ist sich durchaus bewusst, dass die Forschungsergebnisse als Abstraktionen bestimmten Setzungen folgen, insbesondere den Entscheidungen darüber, was als relevant für die ‚Region‘ gilt und was nicht. Gemäß dieser Vorstellung ist Raum „eine Art Behältnis, in das man etwas hinein tun kann und [das] mit Objekten ausgestattet (möbliert) ist“ (Egner 2010: 98). In dieses Behältnis des ‚bewusstseinsunabhängigen Raumes‘ wird das, was als Region verstanden wird, ‚eingehängt‘. Die Abgrenzung dieser Region basiert – wie beschrieben – auf der Auswertung beobachteter Phänomene. Die Ergebnisse positivistischer Regionalforschung sind in der Regel stärker analytisch als normativ. Normative Aussagen werden in der Regel nicht auf die ‚Totalität‘ der Region bezogen, wie dies bei einem essentialistischen Verständnis für die normative Erhaltung ‚der historisch gewachsenen Kulturlandschaft‘ der Fall ist. Allerdings können Erkenntnisse auf der einen Ebene Aussagen für andere Ebenen nach sich ziehen. So kann die Feststellung, eine bestimmte geschützte Tier- oder Pflanzenart nehme in ihrem Bestand rapide ab, normative Aussagen in Bezug auf die Bewirtschaftung von Flächen nach sich ziehen. Konflikte zwischen Alternativen, z. B. dem Bau einer Autobahn gegen die Ansprüche des Artenschutzes, lassen sich durch die Betrachtung und Bewertung der einzelnen Ebenen im Kontext anderer Ebenen abwägen (z. B. Schmale 1994). Ein solches Abwägen ist dem Essentialismus fremd, da jeder Eingriff, der das Nicht-Autochthone repräsentiert, als Bedrohung des Wesens der historisch gewachsenen Kulturlandschaft verstanden wird.

Positivistische Regionalforschung weist ein eher sachliches Verhältnis zu den Bewohnern bzw. Nutzern einer Region auf, eine moralische Erwartung an das Handeln (wie im Essentialismus) erfolgt in der Regel nicht. Nutzungseinschränkungen werden auf Grundlage empirischer Befunde unter Verweis auf rechtliche Regelungen formuliert (Burckhardt 2006, Kühne 2008).

Im Bereich der angewandten Geographie, der Planungsprozesse und der Raumbeobachtung liegt die positivistische Perspektive auch heute dominant zugrunde. Bei Planungsvorhaben auf allen Ebenen sind häufig analytische Schritte vorgesehen, bei denen typischerweise anhand ausgewählter Indikatoren eine Raumcharakteristik erstellt wird, die Positionierung des Raumes im weiteren Umfeld erläutert und wichtige Entwicklungstrends formuliert sind. Regionalpläne, Flächennutzungspläne usw. fußen in der Regel auf diesen Ansätzen. Ein solches analytisches Fundament ist zweifellos auch sinnvoll, allerdings ist vor dem Trugschluss zu warnen, dass eine indikatorengestützte Analyse wirklich objektiv sein kann. Bereits die Wahl des Indikators und die Verfügbarkeit von Daten bedingt Limitierungen in der Analyse. Beispielsweise stehen im grenznahen Raum kaum Daten zur Verfügung, die eine kleinräumige, grenzüberschreitende Verflechtungsanalyse erlauben – meist sind großräumige Pendlerzahlen und Verkehrsflüsse an den Hauptverkehrsadern schon das Aussagekräftigste, was verfügbar gemacht werden kann. Wirtschaftsverflechtungen, kleinräumige Migrationen und Erreichbarkeiten hingegen sind im Grenzraum allenfalls punktuell darstellbar – dies hat für spätere Planungsvorhaben durchaus Konsequenzen, weil beispielsweise kleinräumige Phänomene nicht abgebildet wurden. Diese Gefahren bringt die Bezeichnung „data driven research“ zum Ausdruck.

Dennoch ist bei allen Risiken das Potenzial der indikatorengestützten Raumanalyse nicht zu unterschätzen. Zwei Entwicklungen haben in den vergangenen Jahren wichtige Impulse gegeben:

Zum einen hat die europaweite Harmonisierung von Daten den Horizont stark erweitert. Diese Entwicklung war eng verbunden mit der Debatte um ein „evidence based planning“ sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene (s. das Themenheft von Faludi & Waterhout 2006): In einem etwas euphorischen Diskurs wurde diskutiert, dass Raumentwicklung weniger mittels langwieriger politischer Auseinandersetzungen entschieden oder gar dem Zufall überlassen werden sollte, sondern mittels indikatorengestützter Raumbeobachtung auf eher technische Art gestaltet werden sollte. Nachdem eine europäische Planungskompetenz nicht etabliert werden konnte, ist diese Diskussion inzwischen etwas abgekühlt. Allerdings wird die Nutzbarkeit europäischer Daten in Zukunft eine immer größere Rolle spielen können: Die sogenannte INSPIRE-Richtlinie der Europäischen Union von 2007 verpflichtet die Mitgliedsstaaten zunächst zur Harmonisierung von Geodaten (also der raumbezogenen Darstellung mit ihren Koordinaten und Projektionen), aber auch die Harmonisierung von Fachdaten (insbesondere im Umweltbereich) ist hier festgeschrieben. Insbesondere für Grenzräume ergeben sich hieraus große Potenziale, da hier bislang oft nicht kompatible Datensysteme aneinander grenzten.

Zum zweiten verspricht die aktuelle ‚Datenrevolution‘ auf allen Ebenen ganz neue Möglichkeiten. Durch die Digitalisierung vieler Lebensbereiche entstehen neue Datenarten und -mengen, was unter dem Begriff „big spatial data“ diskutiert wird (Graham & Shelton 2013, Kitchin 2013). Smartphones, Navigationsgeräte und die Nutzung von Social Media etc. lassen permanent neue Daten entstehen, deren Nutzung für Raumanalysen und -planungen erst noch bevorstehen. Deren Nutzung bietet neue Möglichkeiten, zugleich aber auch ein gewisses Risiko für die individuelle Privatsphäre.

1.3.3Konstruktivistische Ansätze

Während das essenzialistische Verständnis davon ausgeht, eine Region habe ein nicht unmittelbar erfassbares ‚Wesen‘ und das positivistische Verständnis postuliert, es gäbe einen ‚realen‘ Raum, der sich auf Grundlage empirischer Messung von unterschiedlichen Merkmalen regionalisieren lässt, so haben konstruktivistische Ansätze einen gänzlich anderen Ausgangspunkt: Aus dieser Perspektive sind Regionen das Ergebnis gesellschaftlicher Aushandlungsprozesse. Demnach ist eine Region nicht, sie wird vielmehr gemacht. Die Beschreibung ‚Region‘ wird damit zu dem Ergebnis von Sinn- und Bedeutungszuschreibungen (Burr 2003, Werlen 2007, Kühne 2013). Diese beziehen sich entweder auf die alltäglichen Logiken des Handelns oder von Systemen, wie zum Beispiel den institutionalisierten Prozessen der Planung. Was von wem als Region bezeichnet wird, hat also nichts mit einem ‚Wesen‘ zu tun und ist auch nicht mit objektiven Indikatoren herzuleiten, sondern basiert darauf, was Menschen als Region bezeichnen. Infolge gesellschaftlicher Konventionen sind wir nicht daran gewöhnt, Region als Prozess (also konstruktivistisch), sondern als Gegenstand zu verstehen, sie erscheint „uns nicht als soziale Konstruktion, sondern als Wirklichkeit“ (Ipsen 2006: 31).

Das Erkenntnisinteresse konstruktivistischer Regionalforschung bezieht sich also nicht auf die Frage, welche essentiellen Eigenschaften eine Region habe (essenzialistische Perspektive). Ebenso wenig wird die Frage gestellt, welche Strukturen und Funktionen in welcher von anderen Räumen unterscheidbarer Konstellationen zu finden seien (positivistische Perspektive). Vielmehr ist konstruktivistische Regionalforschung auf Fragen bezogen wie:

 Welche Kriterien werden zur Abgrenzung von Regionen sozial akzeptiert ?

 Wem wird die Kompetenz zugeschrieben, Regionen abzugrenzen ?

 Welche Bedeutungen werden einer – wie auch immer definierten – Region zugeschrieben ?

 Wie werden räumliche Ab- und Ausgrenzungsprozesse durch die Definition von Regionen begründet ?

 Wem nützt welche Form der Regionalisierung, wer befürchtet Nachteile ?

Im Fokus der konstruktivistischen Perspektive steht also besonders der Prozess (Regionalisierung), weniger das Ergebnis (Region). Wenn im Zuge von Grenzliberalisierungen neue Räume entstehen, wenn in Deutschland Metropolregionen eingeführt werden oder wenn auf europäischer Ebene Makroregionen implementiert werden – immer dann lassen sich Prozesse der (Neu-)Regionalisierung untersuchen. Das oben diskutierte Fallbeispiel der Makroregion Alpen (EUSALP) ist hierfür ein typisches Beispiel.

Tab. 2 Zusammenfassung grundlegender Unterschiede von Essentialismus, Positivismus und Konstruktivismus in Bezug auf „Region“
	Essentialismus	Positivismus	Konstruktivismus
Wortherkunft	Lat. essentia‚ ‚Wesen‘	(positive) Tatsachen als Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnis	Gegenstände werden durch Vorgang der Betrachtung relevant, also konstruiert
Regionsdefinition	Region als beobachterunabhängige Ganzheit, selbstständiges Eigenwesen, ‚Superorganismus‘	Einheit, die sich aufgrund bestimmter räumlicher, quantifizierbarer Verteilungen von Objekten unterscheidet (beobachterunabhängig)	Region als Ergebnis von Sinn- und Bedeutungszuschreibungen
Fokus	‚Wesenskern‘ äußert sich in wahrnehmbaren Phänomenen wie Bauernhausformen oder Dialekt	Strukturen mit empirischen Methoden objektiv beschreibbar. Ziel: möglichst genaues Abbild der Realität Region (z. B. Verteilung von Unternehmen, Bevölkerung etc.)	Prozesse der Konstruktion einer Region, welche Argumente geglaubt werden, welche Akteure sich durchsetzen.
Beispielhafte Vertreter	Herrmann Lautensach (1886–1971)	Walter Christaller (1893–1969), Dietrich Bartels (1931–1981)	Lucius Burckhardt (1925–2003), Benno Werlen (*1952)

Im Konstruktivismus werden Normen eher hinterfragt als eigens formuliert. Das Hinterfragen und in diesem Sinne Dekonstruieren von etablierten ‚Wahrheiten‘ ist eine häufige Zielsetzung dieser Perspektive. Auch das Aufzeigen von alternativen Entwicklungen kann hierbei ein Ziel sein: Dies bezieht sich beispielsweise darauf, wie Verfahren der Regionalentwicklung chancengerecht gestaltet werden können (Kühne 2011a und b, Kühne & Meyer 2015), d. h. Möglichkeiten zur verstärkten Einbindung von Personen aufzuzeigen, die in Regionalentwicklungsprozesse gemeinhin wenig eingebunden sind. Bereits dieses Beispiel verdeutlicht das Verhältnis zwischen einer konstruktivistischen Regionalwissenschaft und Bewohnern einer Region: Da Konstruktivisten davon ausgehen, dass ‚Wahrheit‘ das Ergebnis eines sozialen Aushandlungsprozesses ist und nicht im ‚Wesen‘ einer Region liegt oder es Ziel von Forschung sei, eine Region ‚wirklichkeitsgemäß‘ empirisch zu erfassen, begreifen sie die Interessen von anderen als grundsätzlich legitim.

Der konstruktivistische Blick auf Regionalentwicklung hat in den vergangenen Jahren stark an Bedeutung gewonnen und schreibt sich dabei ein in einen wichtigen Trend in den raumbezogenen Wissenschaften, der häufig als relational turn bezeichnet wird. Die Bedingtheit von raumbezogenen Entwicklungen durch Diskurse, Institutionen, Pfadabhängigkeiten, Machtkämpfe usw. wird in der internationalen Literatur sehr breit diskutiert (für viele Amin 2004, Murphy et al. 2015, Allmendinger et al. 2015). Dies lässt sich auch in weiteren Subdisziplinen der raumbezogenen Wissenschaft nachzeichnen wie beispielsweise in der (relationalen) Wirtschaftsgeographie (Bathelt & Glückler 2012). Tab. 2 fasst die grundlegenden Unterschiede der drei Ansätze knapp zusammen (s. z. B. Kühne 2013).

Wir haben nun die unterschiedlichen Arten der Regionsabgrenzung angesprochen (funktional, administrativ und diskursiv) – und soeben unterschiedliche konzeptionelle Perspektiven auf den Regionsbegriff reflektiert. Die erstere Debatte ist eher technischer, alltagsweltlicher Art; die zweite ist eher wissenschaftstheoretischer Art. Die beiden Debatten argumentieren insofern auf einem sehr unterschiedlichen Abstraktionsniveau, aber sie sind eng verbunden (s. Tab. 3):

Tab. 3 Abgrenzungsmöglichkeiten von Regionen und dominierende wissenschaftstheoretische Sichtweisen
		Form der Regionalisierung
		Homogen	Funktional	Administrativ	Diskursiv
Dominierendes Wissenschaftsverständnis	Essentialismus	x
	Positivismus	x	x	(x)
	Konstruktivismus			(x)	x

 Die essentialistische Perspektive bezieht sich meist auf das Homogenitätsprinzip (Dialekte, Hausformen etc.).

 Die positivistische Perspektive operiert in der Regel mit funktionalen Argumenten. Dies erfolgt in der Praxis häufig innerhalb von statistisch-administrativen Räumen (z. B. Wirtschaftsentwicklung auf NUTS-2-Ebene), kann aber natürlich auch mit georefenzierten Mikrodaten erfolgen (z. B. Twitter-Datensätze, Verkehrszählungen). Dabei werden sowohl das Homogenitätsprinzip als auch funktionale Verflechtungen berücksichtigt.

 Die konstruktivistische Perspektive basiert vor allem auf dem diskursiven Regionsbegriff.

1.4Normative Zugänge:
Wie entwickelt man Regionen ?

In diesem Kapitel haben wir uns bisher vor allem mit der analytischen und konzeptionellen Dimension der Regionalentwicklung beschäftigt. Der Begriff Regionalentwicklung geht aber darüber hinaus, da er neben der analytischen Sicht auch einen normativen Gehalt umfasst. Während die analytische Sicht danach fragt, warum sich Regionen in welcher Weise entwickelt haben, so fragt die normative Sicht danach, was getan werden kann bzw. sollte, damit sich Regionen zukünftig ‚besser‘ entwickeln können – und dieses ‚besser‘ wird sehr unterschiedlich definiert (z. B. aus Perspektive einer Naturschützerin oder eines Bürgermeisters einer Abwanderungsgemeinde). Auf diese hochgradig politischen Fragen gibt es also keine einfachen Antworten: In der regionalen Dynamik kommen zahllose Einflussfaktoren zusammen, deren Einzeleffektive und additiven Konsequenzen kaum zu messen sind. Noch schwieriger ist es, den Einsatz von Instrumenten der Regionalentwicklung so zu organisieren, dass das gewünschte Ergebnis auch erreicht wird. Nicht jede rechtliche Vorschrift wird umgesetzt, manches Förderprogramm führt zu so genannten Mitnahmeeffekten (d. h. Maßnahmen würden ohnehin durchgeführt, die Fördermittel, die dafür zur Verfügung stehen, dann einfach ‚mitgenommen‘), manche Marketingmaßnahme verhallt ungehört. Aber selbst wenn die Maßnahmen als solche greifen, so führt dies nicht immer zu gewünschten Effekten der Regionalentwicklung. Wenn beispielsweise einzelne Gemeinden in einer Abwanderungsregion stark auf Neubaugebiete und familienfreundliche Infrastrukturen setzen und hierbei auch Fördergelder von übergeordneten Ebenen abrufen – dann mag das Zuwanderungsplus zeitweise positiv für die Schulauslastung und das örtliche Einkommensteuer-Aufkommen sein, auch wenn zugleich die Kosten für die Infrastruktur steigen, wie z. B. für Straßen und Kanäle. Auf regionaler Ebene kann dies allerdings ein Null-Summen-Spiel sein, indem die benachbarten Gemeinden eine verschärfte demographische Problematik verspüren und ihrerseits Strukturhilfen einfordern. Die Gretchenfrage lautet vor diesem Hintergrund, wie viel steuerndes Eingreifen in regionale Entwicklung sinnvoll ist, und auf welcher räumlichen Ebene anzusetzen ist – im konkreten Beispiel der Baugebietsausweisungen stehen die Bauleitplanung der einzelnen Gemeinde, interkommunale Zusammenarbeit und die regionalplanerische Koordinierung als Optionen zur Verfügung.

Ein anderes prominentes Beispiel sind wirtschaftspolitische Entscheidungen: Bei drohenden Unternehmenskonkursen wird häufig diskutiert, ob die drohenden sozialen Auswirkungen in bestimmten Regionen nicht Anlass sind, um mittels staatlicher Intervention ‚das Schlimmste‘ zu verhindern. Im Falle des Baukonzerns Holzmann wurde dies 1999 bejaht, der Konzern ging 2002 dennoch in Konkurs; im Falle der Drogeriemarktkette Schlecker wurde dies 2012 verneint und der Konkurs griff unmittelbar; im Falle des Automobilherstellers Opel wurden staatliche Stützungen 2009 ebenfalls verneint, und das Unternehmen hat sich aus eigener Kraft stabilisiert. In jedem Fall ging die Entscheidung über öffentliche Unterstützung mit sehr kontroversen und hochrangigen Debatten in Medien und Politik einher. Auch hier stellt sich die Frage nach der Rolle der öffentlichen Hand.

An dieser Stelle blenden wir bewusst aus, welches die konkreten Ziele von normativer Regionalentwicklung jeweils sind: Ob es um wirtschaftliches Prosperieren geht, um soziale Ausgewogenheit, ökologische Stabilität, eine landschaftsgerechte Entwicklung – das bleibt hier zunächst offen. Auf diese Fragen kommen wir bei den Handlungsfeldern zurück (s. Kap. 3).

Unabhängig von konkreten Zielen kann man zwei Grundperspektiven auf die Entwicklung von Regionen unterscheiden – das Gleichgewichtspostulat und die Polarisierungsthese. Diese Perspektiven werden häufig in wirtschaftspolitischen Debatten in Bezug genommen, aber sie gehen weit darüber hinaus.

1.4.1Das Gleichgewichtspostulat

Die liberale, (neo-)klassische Sichtweise geht davon aus, dass räumliche Ungleichheiten und Krisensymptome nur kurzfristige, vorübergehende Erscheinungen sind, die sich in einer funktionierenden Marktwirtschaft automatisch auflösen. Diese Sichtweise ist der neoklassischen Ökonomie und dem politischen Liberalismus stark verbunden (Neck & Schneider 2013).

Grundlage dieser Sichtweise ist die ungehinderte räumliche Mobilität von Arbeit und Kapital – beides ‚sucht sich selbst‘ den optimalen Ort. In diesem freien Spiel der Kräfte sind regionale Krisen normale Erscheinungen, um für bessere, innovativere Dinge Platz zu schaffen. Schumpeter (1993 [1942]) bezeichnet diesen Prozess als „schöpferische Zerstörung“. Im Falle von Unternehmenskonkursen bzw. Branchenkrisen in bestimmten Regionen geht die klassische Sicht davon aus, dass entweder neue Investoren die Region als lohnenswerten Investitionsort für sich entdecken (Mobilität von Kapital) oder die unterbeschäftigten oder schlecht bezahlten Beschäftigten in anderen Regionen deutlich bessere Konditionen vorfinden (Mobilität von Arbeit). In beiden Fällen wäre damit langfristig die Krise überwunden und die Entwicklung der Region(en) verliefe letztlich positiv.

Das Stehaufmännchen symbolisiert, dass vorübergehende wirtschaftliche ‚Schräglagen‘ am besten ohne Eingreifen überwunden werden: Nach kurzer Unruhe wird automatisch das Gleichgewicht erreicht (Abb. 9). Je mehr man versucht, das aktiv zu beeinflussen, desto länger dauert es. Dies verweist auf die ‚unsichtbare Hand‘ des Marktes, die aus dieser Perspektive einem staatlichen Intervenieren im Prinzip vorzuziehen ist. Diese unsichtbare Hand hat allerdings wichtige Aufgaben, indem sie kartellartiges Handeln (Preisabsprachen, Monopolbildung) zu verhindern und – zumindest in gewissem Ausmaß – die Infrastruktur zu sichern hat, mit der die Mobilität von Arbeit und Kapital überhaupt möglich ist.

Abb. 9 Stehaufmännchen als Metapher der neoklassischen Ökonomie (verändert nach Várkonyi & Domokos 2006)

Dieses Gleichgewichtspostulat meint nicht, dass sich langfristig räumliche Gleichheit herausbildet: Im Gegenteil, Konzentrationsprozesse wirtschaftlicher und siedlungsgeographischer Art sind durchaus erwartet, denn räumliche Konzentration ist ein wichtiges Kennzeichen von Effizienz. Ein Gleichgewicht wird aber insofern erwartet, als dass Arbeitslosigkeit und Betriebsaufgaben keine räumlich fixierten Probleme sind bzw. bleiben.

Aus dieser Perspektive wäre die steuernde, staatlich lenkende Regionalentwicklung also sehr weit zurückzufahren. Allenfalls Rückbaustrategien für entleerte Gebiete und Mobilitätsbeihilfen wären zu sichern, um bei extremen Strukturwandelprozessen Übergänge zumindest rudimentär zu gestalten. Ein solcher Ansatz wird unter dem Begriff der ‚passiven Sanierung‘ diskutiert.

In Europa sind kaum Fälle der passiven Sanierung zu finden, auch wenn der britische Staat sich in Regionen der Deindustrialisierung deutlich zurückhaltender gezeigt hat (z. B. in der Region Liverpool) als dies in Deutschland (z. B. im Ruhrgebiet) erfolgt ist. In den USA hingegen wird regionalen Krisen kaum mit Mitteln der Regionalentwicklung entgegengesteuert. Das prominenteste Beispiel ist wohl die Region Detroit, die durch den Niedergang der dortigen Automobilindustrie weit mehr als die Hälfte der Einwohner seit den 1950er-Jahren verloren hat und im Jahr 2013 als Stadt Konkurs anmelden musste, was unter anderem zu einer Art Schuldenschnitt führte. In Europa hingegen ist der Konkurs von subnationalen Gebietskörperschaften politisch kaum vorstellbar und rechtlich auch nicht möglich.

Die Kritik an dem Gleichgewichtspostulat in der Regionalentwicklung ist vielstimmig: Zum einen ist umstritten, inwieweit empirische Fälle jeweils als Belege gelten können: Ist Detroit ein Gegenbeleg des Gleichgewichtspostulats, oder sollten nicht die weiteren Konsolidierungsentwicklungen abgewartet werden ? Aktuelle Untersuchungen finden hier Anzeichen einer an Einfluss gewinnenden Kreativwirtschaft (Kullmann 2012). Auf der anderen Seite: Die milliardenschweren Investitionen in das Ruhrgebiet – lange in Form von Steinkohlesubventionen, dann in die Inszenierung der Industriekultur – haben demographische und wirtschaftliche Abwärtstrends nicht verhindern, sondern allenfalls abschwächen können. Regionale Fallbeispiele sind nie als ganz eindeutige Beweise für oder gegen das Gleichgewichtspostulat verwendbar (s. aber Zademach 2014: 75 f.).

Neben dieser empirischen Diskussion ist eine ethische Diskussion zu führen, indem die räumliche Chancengerechtigkeit im Mittelpunkt steht (Weiteres siehe Kap. 3.2). In Übergangsphasen, in denen Regionen sich in der passiven Sanierung befinden, ist die Herstellung einer Chancengerechtigkeit für alle Bewohner in der Praxis eine große Herausforderung (z. B. im Hinblick auf die schulische Ausbildungsqualität).

1.4.2Die Polarisationsthese

Die Gegenthese zum Gleichgewichtspostulat geht davon aus, dass Entwicklungen zur Polarisierung tendieren. Eine wichtige Wurzel dieser Debatte findet sich beim britischen Ökonom John Maynard Keynes (1883–1946), der mit seinen Arbeiten die keynesianische Perspektive begründet hat. Keynes hat auf volkswirtschaftlicher Ebene argumentiert und ein Eingreifen des Staates in Krisenzeiten gefordert. Die Polarisationstheorie hat in den 1950er-Jahren dann diese Perspektive weiterentwickelt im Hinblick auf den regionalen Maßstab und eine räumlich differenzierte Betrachtung (Myrdal 1957). Demnach kann ein negatives Ereignis in einer Region – z. B. die Schließung eines großen Betriebes – leicht zu weiteren Negativentwicklungen führen und gar in einer Abwärtsspirale münden (s. Abb. 10). Dabei kann eine ganze Branche und eine ganze Region in Mitleidenschaft gezogen werden. Um übertriebene und gefährliche Entwicklungen zu vermeiden, ist in dieser Denkschule ein rechtzeitiges Eingreifen der öffentlichen Hand vonnöten.

Abb. 10 Abwärtsspirale der keynesianischen bzw. polarisationstheoretischen Sicht

Umgekehrt kann ein positives Geschehnis, z. B. eine bedeutende Unternehmensansiedlung, auch einen dauerhaften Aufwärtstrend auslösen. Diese Annahme liegt zugrunde, wenn in strukturschwachen Gebieten oder auch in Entwicklungsländern Großinvestitionen getätigt werden, in der Hoffnung einen Impuls zu setzen, der sich langfristig und großräumig auswirkt.

Die keynesianische Sicht, die hier zugrunde liegt, vertraut in die Kompetenz und Wirksamkeit staatlichen Handelns. Während in der makroökonomischen Diskussion vor allem der Investitionszeitpunkt im Konjunkturverlauf diskutiert wird (sog. deficit-spending zu dem Zeitpunkt, wenn krisenbedingt ohnehin wenig Einnahmen zur Verfügung stehen), so ist auf der regionalen Ebene der räumliche Bezug gewissermaßen paradox: Es soll dort staatlich investiert werden, wo es nicht gut läuft; in den prosperierenden Teilräumen kann er sich zurückhalten.

Die Kritik auch an diesem Ansatz ist mannigfaltig: Staatliche Steuerungsmaßnahmen könnten demnach Prozesse des Strukturwandels verzögern und Innovationen letztlich verhindern. Staatliches Handeln hat eine recht lange Vorlaufzeit – zwischen dem Eintreten einer Krise, der Organisation des keynesianischen Handelns (wie z. B. einem Investitionsprogramm für Infrastruktur) bis zum Eintreten der Wirkungen können Jahre vergehen und an der Problemstellung vorbeizielen. Darüber hinaus wird kritisiert, dass staatliches Eingreifen stets der Gefahr ökonomischer Ineffizienz unterliegt, da es mit hohen Verwaltungskosten, z. B. für die Erhebung von Steuern und Überwachung der Ausgaben verbunden ist.

Abb. 11 Betriebsschließung bei wichtigstem Arbeitgeber einer prosperierenden Region – Reaktionsmöglichkeiten aus Perspektive des Gleichgewichts- und des Polarisationspostulats (verändert und ergänzt nach Braun & Schulz 2012: 109)

Am Rande sei vermerkt, dass die Polarisationstheorien in einigen Punkten Nähe zur neomarxistischen Perspektive haben (z. B. die Regulationstheorie). Diese geht davon aus, dass Trends dazu neigen, sich zu verschärfen, vor allem im negativen Sinne. Im Unterschied zu den Polarisationstheoretikern halten neomarxistische Denker dies aber nicht für ein Krisensymptom, das mit staatlicher Intervention zu heilen ist. Sie halten dies vielmehr für wesentliches Kennzeichen kapitalistisch organisierter Staaten. Diesen wird zugeschrieben, dass sie auf sogenannten Akkumulationsregimen beruhen, die sich aus der Organisation der Produktion und Kapitalflüsse ergeben. Diese Akkumulationsregimes führen langfristig zwingend zur Überakkumulation, also zur Krise. Diese kann vorübergehend überwunden werden, indem eine räumliche oder institutionelle Expansion der Akkumulationsregimes erfolgt: Die Globalisierung wird als ein solcher Expansionsschub gedeutet. Die zunehmend weltweite Organisation von Wirtschaftsprozessen ermöglicht Akkumulationen von Kapital, die in einem vor allem nationalstaatlich organisierten Wirtschaftssystem nicht möglich wären. Ein Beispiel ist die Immobilienwirtschaft, die durch Finanzialisierung der Branche eine Internationalisierung und spekulationsbasierte Umsatzerhöhung erreicht hat. Ein Platzen von Finanzblasen wie 2008 in den USA lässt sich insofern als Überakkumulation deuten, die am Ende nicht zu vermeiden ist (Aglietta 1976, Hirsch & Roth 1986, Moulaert & Swyngedouw 1989, Ipsen 2002 und 2006, Ossenbrügge 2011). Eine Entwicklung (auf regionaler oder internationaler Ebene), die Überakkumulationen und Systemkrisen vermeidet, wäre in dieser Sichtweise nur außerhalb der markwirtschaftlichen, kapitalistischen Staatsorganisation vorstellbar. Hier besteht der wesentliche Unterschied zur keynesianischen Perspektive: Dort sind Krisen durch geschicktes Agieren zu überwinden; in der neomarxistischen Denkweise sind Krisen zwingender Bestandteil des kapitalistischen Systems, das insgesamt abgelehnt wird.

Stellt man die liberale und die keynesianische Sicht gegenüber, lassen sich zahlreiche Unterschiede im Hinblick auf die Regionalentwicklung benennen. Hier ist zunächst auf die betrachtete Maßstabsebene zu verweisen. Die liberale Sicht denkt wenig kleinräumig. Ein wirtschaftlicher Strukturwandel auf regionaler Ebene stellt aus dieser Sicht kein wirkliches Problem dar – hier wird in aller Regel ein Bereinigungsprozess angenommen, der durchaus sinnvoll ist. Wichtig ist, dass ‚auf das Ganze gesehen‘, also eher großräumig und langfristig, die Wirtschaftsleistung wächst. Die keynesianische Sicht hingegen tendiert dazu, auch kleinräumigere und kurzfristige Probleme zu adressieren.

Beide Perspektiven halten es für wünschenswert, dass Krisen in der regionalen Entwicklung zu überwinden sind. Allerdings unterscheidet sich der Weg dorthin erheblich. Abb. 11 illustriert dies in stark vereinfachter Form.

1.5Akteure der Regionalentwicklung

Das Faszinierende und Herausfordernde an der Regionalentwicklung ist, dass in der Region unzählige Faktoren und Akteure aufeinander treffen, die potenziell wirksam sind. Insofern kann die Reflexion der Regionalentwicklung nicht auf die expliziten Maßnahmen der staatlich organisierten Regionalentwicklung beschränkt werden. Eine Erweiterung hat in zweifacher Weise zu erfolgen: Zum einen ist zu unterscheiden zwischen generellem politischen Handeln und expliziter Regionalentwicklung. Die regionalen Krisen im Großbritannien der 1980er-Jahre sind durch die Deindustrialisierungspolitik unter Margaret Thatcher erheblich verschärft worden. Bis heute ist umstritten, inwieweit die Privatisierungspolitik in den neuen Bundesländern in den 1990er-Jahren die regionale Entwicklung erschwert oder auf längere Sicht stabilisiert hat. Beide Beispiele haben ihren Ursprung in der Wirtschaftspolitik, haben aber massive regionale Auswirkungen – sicher größere Konsequenzen als einzelne Förderprogramme der Regionalentwicklung.

Zum zweiten sind weitere Akteure einzubeziehen – neben dem öffentlichen Sektor auch die Wirtschaft und die Zivilgesellschaft, d. h. die Bevölkerung (Habisch & Schwarz 2012, Knieling et al. 2012). Es ist offensichtlich, dass unternehmerisches Handeln – Investieren, Verlagern, Einstellen und Entlassen – generell sehr direkte Auswirkungen auf regionale Entwicklung hat. Darüber hinaus haben viele Unternehmen aber auch eine explizite regionale Dimension in ihrem Handeln. In größeren Konzernen hat es sich in den letzten Jahren verbreitet, eine Abteilung mit Fragen der corporate social responsibility oder corporate regional responsibility zu betrauen. In Form von Spenden, Patenschaften, Ausbildungsinitiativen usw. wird Verantwortung (auch) im regionalen Umfeld übernommen. Diese ist häufig auch Teil der Selbstvermarktung, aber nicht darauf zu reduzieren (s. Textbox, Knieling et al. 2012, Hartenstein & Preising 2014).

Beispiel: Corporate spatial responsibility

Seit 2013 verleiht die Bundesregierung den sogenannten CSR-Preis (Corporate Social Responsibility) an Unternehmen, die sich durch eine verantwortungsvolle Unternehmensführung auszeichnen, wie beispielsweise einem nachhaltigen Einsatz von Ressourcen, aber auch für Engagement vor Ort im Sinne der Corporate Spatial Responsibility. Dadurch sollen auch andere Unternehmen motiviert werden sich zu engagieren (BMAS o. J.).

Der Sonderpreis im Jahr 2013 ging an das Unternehmen Türenmann Stuttgart GmbH mit Hauptsitz in Stuttgart. Das Unternehmen mit ca. 45 Beschäftigten ist Dienstleister im Handwerk, insbesondere für Türen und Fenster. Ausgezeichnet wurde der Fachbetrieb, da soziale Projekte vor Ort fester Bestandteil des Ausbildungsplanes sind. Außerdem erhielt die Firma im Jahr 2012 auch den Mittelstandspreis für soziale Verantwortung von Caritas und dem Ministerium für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg.

Die Firma versteht sich als Unternehmen in der Verantwortung für ihre Region und ist daher der Meinung, dass „die sozialen und fachlichen Kompetenzen unserer Mitarbeiter in einem regionalen und intaktem Umfeld […] die Zukunft“ entscheiden (BMAS o. J.). Wichtig ist ihnen daher, den Mitarbeitern soziale Kompetenzen zu erlernen und an sozialen Projekten vor Ort aktiv umzusetzen. Sie arbeiten mit und für Non-Profit-Organisationen vor Ort. So errichtete die Firma beispielsweise ein Spielhaus für die örtliche Kindertagesstätte oder schenkte einer Tagesstätte Holzspielzeug. Zudem übernimmt die Firma auch Bildungspartnerschaften mit regionalen Schulen, um den Jugendlichen berufliche Entwicklungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Dies geschieht in Form von Schulbesuchen und der Demonstration verschiedener Berufsfelder. Zudem übernahm die Firma in den letzten Jahren die Patenschaft für den „Babynotarztwagen Felix“ (Türenmann 2015). Diese Beispiele zeigen auf, welche Bandbreite hier möglich ist.

Beispiel: Chiemgauer – regionale Währung

Der Chiemgauer entstand 2003 aus einem Schülerprojekt an der Freien Waldorfschule in Prien am Chiemsee und ist heute die erfolgreichste Regionalwährung in Deutschland mit knapp 3900 registrierten Mitgliedern (Verbraucher, Unternehmen, Vereine) und einem Chiemgauer-Umsatz aller Unternehmen von fast 7,5 Mio. Euro im Jahr 2014. Seit Beginn des Projekts steigen die Umsätze jährlich, mittlerweile wird das Projekt durch den Verein Chiemgauer e. V. und die Genossenschaft Regios eG organisiert und abgewickelt. Die Grundidee von Regionalwährungen ist es, Geld oder Dienstleistungen in eine regionale Währung zu tauschen, um damit regionale Wertschöpfung zu stärken.

Der Chiemgauer ist eine Währung, mit der in den Landkreisen Rosenheim und Traunstein bezahlt werden kann (Tauschverhältnis 1 : 1). Um als Verbraucher teilzunehmen, kann man sich kostenlos registrieren und bekommt eine ‚Regiocard‘ für elektronische Zahlungen, man kann den Chiemgauer aber auch abheben und in bar bezahlen. Abgehobene Chiemgauer sind allerdings nur einige Monate gültig, dadurch soll ein stetiger und schneller Umlauf bewirkt werden. Die Chiemgauer sind in den registrierten regionalen Unternehmen einsetzbar.

Beim Umtausch in Euro werden 5 % des Betrages einbehalten, mit denen örtliche Vereine und die Organisation der Währung finanziert werden (Sport-, Musik-, Trachtenvereine etc.) (Wieg 2009, Chiemgauer Regiogeld UG o. J.).

Das Beispiel verdeutlicht anschaulich, wie private Akteure aktiv in der Regionalentwicklung agieren und diese beeinflussen können.

Weitere Informationen: www.chiemgauer.info

Abb. 12 Der Chiemgauer (Quelle: Chiemgauer Regiogeld UG)

Auf der Schnittstelle zwischen unternehmerischem und regionalem Handeln ist das Schaffen von Infrastrukturen zu sehen. Waren früher Werkssiedlungen fester Bestandteil vieler Industriestädte, so werden heute Städte und Stadtteile häufig im umfassenden Sinne von einzelnen Unternehmen geprägt. In Deutschland ist dies vor allem in den kleinen Großstädten mit wichtigen Arbeitgebern sichtbar: Wolfsburg hat mit seiner gläsernen Fabrik von Volkswagen de facto ein zweites Stadtzentrum bekommen, in Erlangen entsteht derzeit mit dem Siemens-Campus in unmittelbarer Nähe zur Altstadt ein neuer Stadtteil, und in Ingolstadt nimmt der Audi-Konzern aktiv Stellung in der lokalen Verkehrspolitik.

Auch die Bevölkerung ist mitnichten nur als Adressat von regionaler Entwicklung anzusehen, sondern als wesentlicher Akteur. Wohnstandortwahl, Mobilitäts- und Einkaufsverhalten, aber auch ehrenamtliches Engagement auf individueller Ebene sind ganz wesentliche Parameter für regionale Entwicklung. Und auch in diesem Bereich sind eine ganze Reihe Ansätze explizit aus der Regionalentwicklung zu erkennen: Dies umfasst zu einem erheblichen Anteil Gegen- und Protestbewegungen (gegen Atom- oder Windkraft, für oder gegen Umgehungsstraßen etc., s. Kap. 3.3). Hinzu kommen zahlreiche Initiativen der alternativen Regionalentwicklung – z. B. Genossenschaften der Windenergie zur regionalen Verankerung der Wertschöpfung oder Etablierung von regionalen Währungen.

Wenn von Akteuren der Regionalentwicklung die Rede ist, so meint dies letztlich individuelles Handeln durch Einzelpersonen, sei es der Beamte des Bauamtes, der eine Genehmigung erteilt, oder die Fachkraft, die eine Mobilitätsentscheidung trifft. In der Reflexion und in der Steuerung von Regionalentwicklung ist diese Mikroperspektive aber selten hilfreich, da es in aller Regel um Akteursgruppen und auch um Strukturen geht. So war soeben die Rede von staatlichen Akteuren, solchen der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft. Diese Dreiteilung ist weit verbreitet, darf aber nicht dahin gehend missverstanden werden, dass hier homogene Guppen bestünden. Die Auseinandersetzungen zu Themen der Regionalentwicklung können innerhalb dieser Kategorien höher sein als zwischen den Gruppen. Daher ist die Bildung von Akteursgruppen immer mit Vorsicht vorzunehmen und vor allem auch in Abhängigkeit von den zugrunde liegenden Fragestellungen. Beispielsweise kann es sinnvoll sein, nicht von den öffentlichen Akteuren zu sprechen, sondern eine Unterscheidung zwischen der Politik – also den gewählten Vertretern – und der Verwaltung – also den ausführenden Stellen – vorzunehmen. Häufig werden Akteure als Stakeholder (engl. für Interessenvertreter) bezeichnet. Dies sind Anspruchsgruppen, die – beispielsweise als Kammern, Nichtregierungsorganisation, Gewerkschaft etc. – versuchen, ihre jeweiligen Interessen durchzusetzen, ohne nur den Entscheidungen der politischen Vertreter zu vertrauen.

Im Folgenden wird primär im Hinblick auf den steuernden Staat argumentiert, der explizit Regionen entwickeln will. Die weiteren Akteure, deren Handeln und Interessen, sind aber immer mitgedacht und werden auch immer wieder angesprochen.

1.6Zur Forschungspraxis der Regionalentwicklung: Methoden und Operationalisierung
1.6.1Regional(entwicklungs)analyse ?

Die Forschungspraxis der Regionalentwicklung ist nicht weniger vielfältig als die Untersuchungsobjekte regionaler Entwicklung es sind. Das gesamte Repertoire von Sozial-, Raum- und Planungswissenschaften, aber durchaus auch Elemente der naturwissenschaftlichen Forschung können hier potenziell von Bedeutung sein. Eine eigene Methodik für die Analyse der Regionalentwicklung gibt es dabei nicht – auch wenn einige Aspekte bei Operationalisierung und Erhebung besonders häufig zu verzeichnen sind. Dazu kann wohl gezählt werden, dass Fallstudien ein besonders häufig gewähltes Format sind, und hiermit auch die Methoden-Kombination (bspw. in der Kombination von Experteninterviews und Dokumentenanalyse als qualitativen Elementen mit sekundärstatischen Analysen oder repräsentativen Befragungen als quantitativen Methoden).

Im Folgenden sei zumindest kurz auf einige Punkte verwiesen, die vor allem in der anwendungsnahen Analyse häufig Herausforderungen darstellen.

1.6.2Fallstudien

Es ist häufig zu beobachten, dass Untersuchungen sich auf lediglich eine Region stützen, also sogenannte one-case-studies durchgeführt werden. Dies kann bei kompakten, anwendungsnahen Fragestellungen völlig berechtigt sein (z. B. Wohnraumbedarfsanalyse), auch kann in hermeneutisch und stark konzeptionell orientierten Fragen die Konzentration auf eine Region sinnvoll sein. Schließlich sind gelegentlich auch spektakuläre Einzelprojekte für sich genommen sehr aufschlussreich (z. B. zum Konflikt um die Umsetzung des Kopfbahnhofs in Stuttgart). Häufig ist aber eine komparative Betrachtungsweise vorzuziehen: Ein Gegenüberstellen verschiedener Fälle hilft die Aussagekraft abzusichern. In jedem Fall ist die Auswahl der Fallstudien theoriebegleitet vorzunehmen und zu begründen.

Grundsätzlich gilt, dass wenigstens eine Dimension der Fälle möglichst gleich sein sollte, damit die Unterschiede in einer anderen Dimension interpretierbar sind. Will man beispielsweise die Bedeutung von internationaler Fachkräfte-Migration auf regionaler Ebene untersuchen, so kann es sinnvoll sein, den Grad an metropolitaner Bedeutung der betrachteten Regionen in etwa ähnlich zu halten, damit es keine willkürliche Zusammenstellung von Einzelfällen wird.

Häufig besteht auch eine Abwägung zwischen Tiefe und Breite der Untersuchung (s. Thomas 2011). Möchte man beispielsweise verstehen, wie Lernprozesse in INTERREG-Projekten ablaufen, so kann man entweder möglichst viele Projekte betrachten und anhand eines standardisierten Indikators die Lerneffekte ‚messen‘ – dies kann beispielsweise in standardisierten Befragungen erfolgen. Möchte man hingegen die Prozesse des Lernens tiefgründiger verstehen und auch Lerneffekte erfassen, die den Beteiligten nicht unmittelbar bewusst sind, so bietet sich eine eher verstehende, induktive Vorgehensweise an, die mit ausführlichen Interviews und teilnehmender Beobachtung arbeitet (so erfolgt bei Hachmann 2011).

Die Abb. 13 ordnet diese Überlegungen in einen größeren Kontext ein, indem hier auf zwei Achsen argumentiert wird. Auf der horizontalen Achse sind im linken Teil die theoriegeleiteten Verfahren dargestellt, wo also eine Fragestellung und deren Operationalisierung aus übergeordneten Diskussionen abgeleitet werden. Auf der rechten Seite dieser Achse sind die induktiven Herangehensweisen abgebildet, wo also stark datengestützte Operationalisierungen im Vordergrund stehen. Hier kommen wir auf den Positivismus zurück, der im Eingangskapitel ausführlicher beschrieben wurde, und der in der Regionalanalyse häufig mit den Daten-Layern verbunden ist.

Abb. 13 Fallstudien im Methodenkontext (verändert nach Borchardt & Göthlich 2007)

Auf der vertikalen Achse sind im unteren Bereich die Herangehensweisen abgebildet, die auf eine Objektivität von Methoden abzielen und wo folglich auch quantitative Methoden klar dominieren. Im oberen Bereich hingegen sind die eher interpretierenden Verfahren abgebildet. Wenn hier das Wort „subjektiv“ verwendet wird, so stellt dies auf die Interpretationsleistung des Betrachters ab, die aber nicht mit einer Beliebigkeit zu verwechseln ist. Das Gebot der intersubjektiven Nachvollziehbarkeit von wissenschaftlichen Aussagen gilt in jedem Fall.

1.7Der Blick zurück

Bereits der Begriff Regionalentwicklung verweist auf die prozessuale Dimension von Regionen, auf ihre Historie. Bei dieser Entwicklung zeigt sich die Tendenz eines über die Jahrtausende steigenden Einflusses des Menschen (s. Abb. 14, Blackbourn 2007, Küster 2009, Schenk 2011). Parallel verändern sich die Anteile der Ökosystemtypen.

Abb. 14 Geschätzte Veränderungen der Flächenanteile der fünf Haupt-Ökosystemtypen der mitteleuropäischen physischen Räume seit dem Ende der letzten Eiszeit (eigene Darstellung nach Haber 1991, Job 1999, Kühne 2008)

Die Entwicklung der Gesellschaft wird in der Wissenschaft als ein Prozess verstanden, der sich in Phasen und Perioden (z. B. Antike, Mittelalter und Neuzeit; Vormoderne, Moderne und Postmoderne) einteilen lässt (Ipsen 2006). In jeder dieser Phasen oder Perioden richtet die Gesellschaft Ansprüche an den Raum, die mit unterschiedlichen Technologien durchgesetzt werden. Im Folgenden wird auf die in den Sozialwissenschaften weit verbreitete Einteilung von Vormoderne, Moderne und Postmoderne zurückgegriffen. Aufgrund der herausragenden Bedeutung der Energiegewinnung (z. B. in Form von Nahrungsmitteln, Heizmaterial, als Grundlage für technische Prozesse) für die Entwicklung von Regionen, erfolgt eine Konzentration auf dieses Thema. Eine vertiefte Darstellung zu den Paradigmen der Regionalentwicklung folgt zum Ende des zweiten Kapitels.

1.7.1Vormoderne: Die Entwicklung bis zum
18. Jahrhundert

In der Vormoderne wurde der Grundstein gelegt für die Entwicklung des heutigen Siedlungssystems. Historische Handelswege oder Lagen an Flüssen (z. B. auch an Furten) begünstigten die Entstehung von Siedlungen und beförderten Handel. So ist die Entstehung fast aller Städte in Deutschland auf das Mittelalter zu datieren, nur wenige Städte reichen bis in die Römerzeit zurück, wie z. B. Köln oder Augsburg. Auch moderne Stadtgründungen sind selten, wie z. B. die Industriestädte Wolfsburg oder Eisenhüttenstadt. Mittelalterliche Städte waren nicht allein durch ihre hohe Bedeutung für Handel und Handwerk geprägt, im Hochmittelalter entwickelte sich eine rechtliche Trennung von Stadt und Land. Der Städter – als Bürger – verfügte über weitergehende Selbstverwaltungs- und Freiheitsrechte (Ennen 1987), wohingegen weite Teile der ländlichen Bevölkerung weitgehend einer fremden Verfügungsgewalt unterlagen. Zum Symbol für diese Trennung der Rechtsräume wurde die Stadtmauer (‚Bürger und Bauer trennt die Mauer‘). Von zentraler Bedeutung für das mittelalterliche Stadtrecht sind das Zollrecht, das Marktrecht und das Münzrecht sowie das Stapelrecht, das die Pflicht von Händlern begründet, seine Waren in der Stadt anbieten zu müssen. Die Ausrichtung auf Handel und Handwerk bedeutete eine gesteigerte Bedeutung von überörtlichen Erfahrungen und eher abstrakten Kompetenzen, wodurch u. a. die Gründung von Universitäten ihren Anfang nahm (Simmel 2000 [1901], s. auch Ennen 1996).

Mit den gesellschaftlichen Veränderungen ging eine Veränderung von räumlich-materiellen Mustern einher. In der Vormoderne kam der Verfügbarkeit von Holz eine zentrale Bedeutung für die Gesellschaft zu. Die Nutzung von Holz war nicht auf seinen Brennstoffgehalt – z. B. zum Heizen von Gebäuden und zur Herstellung von Glas und Metallen – beschränkt, Holz wurde zum Gebäudebau, den Schiffsbau und den Bau von Maschinen eingesetzt. Holz wurde über große Entfernungen transportiert – aufgrund seines hohen Gewichtes bevorzugt mithilfe von Wasser (in Triften oder als Floß auf großen Gewässern). Infolge dieser großen Bedeutung von Holz lässt sich diese Zeit mit Radkau & Schäfer (1987) als „hölzernes Zeitalter“ beschreiben. Die Folge der starken Holzzentrierung der Wirtschaft waren regionale Übernutzungen und Degradierungen des Waldes. Diese erfolgten insbesondere in Regionen mit hohem Nutzungsdruck, z. B. durch die Erzverhüttung. Nach dem Spätmittelalter, das sich insbesondere für ländliche Siedlungen als ein „Zeitalter der Krisen“ (Schreg & Schenk 2008: 198) beschreiben lässt, wurden zwischen der Mitte des 14. bis zur Mitte des 16. Jahrhunderts zahlreiche Siedlungen teilweise oder sogar gänzlich aufgegeben, wuchs die Zahl der Bevölkerung (von dem Einschnitt infolge des Dreißigjährigen Krieges abgesehen) bis zum 18. Jahrhundert. Damit „sank der Waldanteil in den meisten deutschen Landschaften auf einen Tiefststand ab“ (Küster 1999: 233). Der zunehmende Nutzungsdruck auf die landwirtschaftlichen Flächen zur Nahrungsmittelerzeugung wirkte sich zudem auf die verbliebenen Wälder aus: Waldweiden und die Entnahme von Streu und Plaggen schränkten die Regenerationsfähigkeit der Wälder ein (Radkau & Schäfer 1987, Urmersbach 2009). Im Zuge der Landgewinnung seit dem 17. Jahrhundert wurden auch unwirtschaftliche Flächen in Wert gesetzt: Moore, Heiden und Wälder wurden urbar gemacht und die entstandenen Flächen landwirtschaftlich genutzt.

Die Vormoderne wies nur eine geringe technische, politische und soziale Innovationsfähigkeit auf: Ländliche Räume unterlagen Feudalordnungen, die Bauern nur wenig Spielraum für eigene Initiativen ließen. In den Städten galten für Händler und Handwerker Gilde- und Zunftordnungen, die u. a. die Zahl der Meister reglementierte, sodass auch ohne den Zwang zur Innovation das Auskommen gesichert war. Auch der seinerzeit starke Fokus der Kirche auf das Jenseits schränkte den Wunsch nach Veränderungen im Diesseits tendenziell ein. Die sich aus einem solchen Regime ergebende Landnutzung war kleinteilig und vielfältig, da auch die Transportmöglichkeiten im Vergleich zu heute stark eingeschränkt waren. Nahezu alle Konsumgüter stammten aus regionaler Produktion. Die Regionalentwicklung war geprägt durch starke Anpassungen an die regionalen Gegebenheiten, z. B. in der Energiegewinnung, aber auch – sobald sich die Bevölkerungszahl der regionalen Tragfähigkeit näherte – durch Übernutzung der ökologischen Ressourcen und ein starkes Beharrungsvermögen (aufgrund der geringen Innovationsfähigkeit). Der weit verbreiteten Idealisierung vormoderner Landschaften hält Radkau (1994: 28) entgegen: „Der erste umwelthistorische Lernschritt besteht darin, dass man sich die romantische Vorstellung einer noch bis in die Moderne ziemlich unberührten, erst durch die Industrialisierung beschädigten Natur aus dem Kopf schlägt“.

1.7.2Modernisierung als Rationalisierung und Industrialisierung

Mit dem allmählichen Durchsetzen der Ideen der Aufklärung im 18. Jahrhundert veränderte sich auch das Verhältnis zum Raum. Der Umgang mit dem Raum war zunehmend von dem Ziel der Rationalisierung geprägt: So erfolgte im 18. und frühen 19. Jahrhundert die Entwicklung von Städten – getragen von den Ideen der Aufklärung – nach den Schönheitskriterien „Regelmäßigkeit, Proportion, Ordnung“ (Hauser & Kamleithner 2006: 105). Diese Rationalisierung betraf sowohl die Erweiterung wie auch Umgestaltung mittelalterlicher Städte. Die rationalistische Planung sollte „der europäischen Stadt […] das Dschungelhafte, Labyrinthische, das Mythische und Bedrohliche austreiben“ (Siebel 2004: 20).

Die Agrarliberalisierungen der Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert bedeutete die Freisetzung billiger und eigentumsloser Arbeitskraft (Rodenstein 1974), schließlich fiel mit der Leibeigenschaft auch die Verpflichtung des Lehensherrn, Sicherheit für die Bauern zu schaffen. Im Zusammenhang mit einer steigenden Bevölkerungszahl infolge einer verbesserten Hygiene und der Liberalisierung der Heiratsvorschriften entstand so ein wesentlicher Grund für stadtwärtige Wanderungen, die dort einen starken Bevölkerungsanstieg bedeuteten (Bernhardt 2001). Seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert stieg entsprechend der Raumbedarf für Wohnen, für Industrieanlagen sowie für die Infrastrukturen (zunächst insbesondere Straßen, Krankenhäuser, Schulen usw., später dann Eisenbahnlinien, Kraftwerke, Schlachthöfe, Rieselfelder u. a.). Damit wuchsen die Zahl und der Umfang der Städte (Verstädterung) und es breiteten sich städtische Lebensweisen (Urbanisierung) aus. Die Zuwanderung spitzte soziale, politische und ökologische Probleme der Städte zu. Die Städte der frühen Industrialisierung hatten weder eine professionelle Verwaltung (was auch die Polizei betraf), noch eine systematische Frischwasserver- und Abwasserentsorgung: „Die europaweiten Choleraepidemien sind in diesem Zusammenhang zu sehen, genauso wie Konflikte um konkurrierende innerstädtische Raumnutzungsinteressen (Wohnsiedlungen contra Ansiedlung der aufstrebenden, aber oft emissionsintensiven Industriebetriebe)“ (Winiwarter & Knoll 2007: 191). Erst spät begannen die Städte Mitteleuropas mit dem Bau von Abwasserkanälen, von Straßenbeleuchtungssystemen (zunächst noch mit Gaslampen), mit der Etablierung von Polizeibehörden, und später auch mit der Institutionalisierung von räumlicher Planung als einer systematischen Befassung mit diesen Herausforderungen.

Die Modernisierung vollzog sich auch auf politischer Ebene: Raumvermessung, der Aufbau einer schlagkräftigen Armee, der Bau von Eisenbahnen, modernen Häfen usw. erforderte den Aufbau einer effizienten Verwaltung, hier wiederum waren größere Staaten bevorteilt (Weber 2008: 220–221): „Mit der bürokratischen Durchdringung ihrer Gebiete waren die kleinen Herrschaften oft ebenso überfordert wie mit dem Aufbau militärischer Macht oder höfischer bzw. adeliger Repräsentation“.

Die rationalisierte Raumentwicklung im Zuge der gesellschaftlichen Modernisierung beschränkte sich nicht auf städtische Räume. In ländlichen Räumen wurde die traditionelle Dreifelderwirtschaft erst intensiviert, später aufgelöst (Kühbauch 1993). Diese zweite agrarische Revolution war mit Maßnahmen der Bodenverbesserung verbunden, wie der Trockenlegung von Feuchtgebieten. Diese Entwicklungen führten zu einer Vereinheitlichung der Landnutzung: Vormalige Standortunterschiede wurden durch systematisierte Auswahl von Saatgut nivelliert (Häcker 1998, Job 1999, Gudermann 2005).

Infolge der zunehmenden Bedeutung fossiler Energieträger seit Ende des 18. Jahrhunderts veränderte sich der Umgang mit Energie fundamental: Die scheinbar unbegrenzte Verfügbarkeit des billigen Brennstoffs Kohle, der zunächst für Heizung, später auch Transport (Eisenbahn, Dampfschiff) und Güterproduktion (Roheisenherstellung ab der Mitte des 19. Jahrhunderts mit Holzkohle statt Kohlekoks; Uekötter 2007) verringerte den Nutzungsdruck auf den Wald. Mit dem Übergang der Nutzung regenerativer zu fossiler Energie veränderten sich auch die räumlichen Folgen der Energiegewinnung und -verteilung. Die Förderung von Kohle erfolgte in großer lokaler Konzentration (z. B. im Ruhrgebiet, im Saarrevier, in Oberschlesien) und musste – sofern sie nicht lokal weiterverarbeitet wurde (z. B. in der Roheisenerzeugung) – zu den Nutzern transportiert werden. So entstanden, insbesondere in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, Eisenbahnlinien zwischen bedeutsamen Förderstandorten und bedeutsamen Abnahmestandorten (Winiwarter & Knoll 2007). Der Bau der Eisenbahn förderte wiederum die Nachfrage nach Eisen, was wiederum dessen Produktion beförderte. In dieser Zeit wuchsen viele Industriestädte in wenigen Jahren auf ein Vielfaches ihrer vorindustriellen Größe (wie Kattowitz, Gleiwitz, Bochum, Essen). Verbunden mit dem Auf- und Ausbau emissionsstarker industrieller Anlagen war jedoch auch eine bislang unbekannte Form der Umweltbelastung mit chemischen Substanzen (Schwefeldioxid, Kohlenmonoxid, Stickoxide, Kohlenwasserstoffe), während die ökologische Belastung der vormodernen Städte eher mikrobieller Natur war (Radkau 2000).

Tab. 4 Landwirtschaft in wirtschaftlichen Kennziffern in Deutschland 1900, 1950 und 2013 (die Angaben für 1950 beziehen sich auf das frühere Bundesgebiet; nach: Deutscher Bauernverband 2014)
Kennziffer	Einheit	1900	1950	2013
Nutzflächeje Einwohner	ha/Einwohner	0,63	0,29	0,21
Erwerbstätigenanteil	Prozent	38,2	24,3	1,5
Anteil an der Bruttowertschöpfung	Prozent	29,0	11,3	0,9
Arbeitskräftebesatz	Arbeitskraft/100 ha	30,6	29,2	3,3

Die Modernisierung der Gesellschaft, insbesondere seit den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts, bedeutete einen regelrechten Bruch. Industrieanlagen wurden immer größer, um Waren billiger herstellen zu können. Zwischen Stadt und Land entwickelte sich (in Westdeutschland seit den 1950er-Jahren, in den USA schon früher) ein suburbaner Raum, der weder als eindeutig städtisch noch als eindeutig ländlich zu charakterisieren ist. Die Wirtschaftsweise in ländlichen Räumen wurde entsprechend wirtschaftlicher Effizienzmuster umgestaltet. Architektur und Städtebau folgten dem Prinzip „Form follows Function“, gemäß dem das „zu bauen ist […], was funktional ist; Schmuck ohne Funktion ist Kitsch“ (Welsch 1993: 13). Mit dem Funktionalismus entsteht in den 1920er-Jahren ein global weitgehend einheitlicher Baustil, der lokal- oder regionaltypische architektonische oder städtebauliche Aspekte ignoriert (Imbert 2007, Löw 2010, Kühne & Franke 2010). Das Wohngebäude dient allein dem Wohnen und steht in einem reinen Wohngebiet, in dem nur Wohnen zulässig ist, nicht etwa das Betreiben eines Gewerbes. Diese sind von den Räumen der Arbeit (Gewerbe- oder Industriegebiete), den Räumen der Versorgung (Innenstädte) wie auch jenen der Freizeit (z. B. Sportanlagen) getrennt errichtet. Die Trennung dieser sogenannten Daseinsgrundfunktionen bedeutet eine Zunahme von Verkehr, denn Menschen müssen schließlich zu den einzelnen Orten gelangen.

Mit der Massenmotorisierung und dem Streben nach der Trennung von Wohnen und Arbeit verstärkt sich die Suburbanisierung, also die Verlagerung von Nutzungen aus der Kernstadt an den Rand oder darüber hinaus. Die Urbanisierung findet nicht allein in der Umgestaltung städtischer und der Entwicklung suburbaner Räume ihren Niederschlag, sie verändert auch ländliche Räume fundamental (siehe z. B. Ipsen 2006, Kühne 2013). In der Landwirtschaft werden zudem Rationalisierungen, weitere Intensivierungen und Spezialisierungen vorgenommen, dennoch kann sie mit dem raschen Wachstum der anderen Wirtschaftssektoren nicht mithalten und verliert im Laufe des 20. Jahrhunderts an ökonomischer Bedeutung (Tab. 4, Job 1999, Ipsen 2006, Dreibrodt & Bork 2006, Streifeneder 2010).

1.7.3Postmoderne: (Sub-, Des-, Re-)Urbanisierung und Metropolisierung

Seit den 1960er-Jahren entwickelte sich in den Wohlstandsgesellschaften Nordamerikas und (West-)Europas, aber auch Ostasiens und Ozeaniens ein Wertewandel, der als Übergang von materialistischen Werten des ‚Habens‘ der Moderne zu postmaterialistischen Werten der Verwirklichung der eigenen Identität gedeutet werden kann (Inglehart 1977 und 1998). Dies ließ die Nachfrage nach individuell erscheinenden Gütern ansteigen (und so waren Autos nun auch in anderen Farben als schwarz lieferbar). Diese geänderte Nachfrage ließ sich nur schwer mit der bisherigen standardisierten Produktpalette in Übereinstimmung bringen. Unternehmen wurden also gezwungen, sich zu flexibilisieren: Produkte mussten an die individualisierten Bedürfnisse von Kunden angepasst werden (was bereits bei der Farbe eines Automobils beginnt). Dies bedeutet, dass die Unternehmen gezwungen waren, in kleineren und flexibleren Losgrößen auf Grundlage Rechner gestützter Produktionsverfahren zu produzieren. Um dies zu erreichen, wurde die Fertigungstiefe verringert, d. h. der eigene Anteil an der Güterproduktion verringert, die nicht mehr im eigenen Unternehmen gefertigten Teile werden nun von einem weiten Netz an Zulieferbetrieben übernommen. Mit der Dezentralisierung der Produktion und steigender globaler Verflechtung der Wirtschaft entstehen Steuerungszentren jenseits klassischer regionaler Oberzentren: Global Cities fungieren nun als Knotenpunkte der Weltwirtschaft. Metropolen wie London, New York und Tokyo sind solche beispielhaften „Orte der Produktion globaler Kontroll-Kapazität“ (Krätke 2002: 49, Massey 1999, Sassen 2000) und Konzentrationspunkte von Kommunikationsprozessen (Sassen 2009 [2006]). Zugleich sind Global Cities auch Orte der besonders deutlichen Ausprägung sozialer und kultureller Fragmentierung und Polarisierung. Reichtum und Armut treffen hier in geringer räumlicher Distanz aufeinander. Insbesondere Einwanderer, denen von behördlicher Seite kein legaler Aufenthaltsstatus zugesprochen wird, leben unter schwierigen ökonomischen und sozialen Bedingungen (Soja 1994, Sassen 2001, Amin & Thrift 2002): In unmittelbarer Nähe von Vierteln der politischen Administration oder der Finanzwirtschaft finden sich Quartiere, geprägt von hoher Arbeitslosigkeit, geringer Qualifikation der Bewohnerschaft, die zu großen Teilen in prekären Beschäftigungsverhältnisse arbeitet – eine Entwicklung, die sich auch in anderen urbanen Zentren beobachten lässt. Baulich sind diese „devitalisierten Quartiere“ (Kropp 2015: 99) von Gebäuden mit hohem Renovierungsbedarf geprägt.

Die traditionelle City – sofern vorhanden – muss sich der Konkurrenz von neuen Zentren stellen, in denen sich Produktionsstätten der Informations- und Kommunikationstechnologien ballen (Edge Cities; Garreau 1991). Darüber hinaus entwickeln sich in der postmodernen Agglomeration Ansammlungen wirtschaftlicher Aktivität, die sich weniger punkt- sondern linienhaft ausprägen. Entlang von verkehrsreichen Straßen ordnen sich (bislang insbesondere in den Vereinigten Staaten zu beobachten) Bürogebäude, Geschäfte, Restaurants, Banken etc. an (Edgeless Cities). Diesen Edgeless Cities wird zumeist wenig Identität zugeschrieben, weswegen „sie nicht als ein Ort wahrgenommen werden“ (Lang et al. 2009: 732). Auch wenn in Deutschland die Prozesse der Metropolisierung vergleichsweise moderat ausgeprägt sind, so sind beispielsweise die Regionen Frankfurt und München in erheblichem Maße durch ihre Einbindung in die Weltwirtschaft geprägt.

Abb. 15 Phasen der Stadtentwicklung (verändert nach Heeg 2011: 88 unter Verweis auf Maier & Tödtling 2006)

Nach Jahrzehnten der Sub- und Desurbanisierung werden aktuell die deutlichen Tendenzen der Attraktivitätssteigerung von Quartieren in zentraler Lage debattiert: „Die teilweise karge Ausstattung vieler suburbaner Räume mit technischen und sozialen Infrastrukturen könnten vor diesem Hintergrund, verbunden mit der womöglich dauerhaften Verteuerung von Energie, die Konstitutionsbedingungen von Suburbia infrage stellen“ (Hesse 2008: 230; s. Abb. 15). Gerade der Trend, immer weniger in traditionellen Familien zu leben, lässt die Wohnsuburbanisierung auf der Basis von Einfamilienhäusern als weniger dominanten Trend erscheinen, dem auch Tendenzen der Reurbanisierung gegenüberstehen. Mit dem Bedeutungsgewinn der Kultur- und Kreativwirtschaft, die insbesondere auf face-to-face-Kommunikation angewiesen ist, ist ein weiterer Impuls für die Steigerung der Attraktivität innerstädtischen Wohnens entstanden. Mit dem Zuzug von Menschen mit höherer Bildung und höherem Einkommen wird es für Hausbesitzer und Immobilienentwickler ökonomisch interessant, in – häufig seit Jahrzehnten nicht renovierte – Bausubstanz zu investieren bzw. neue Gebäude zu errichten. Eine Folge dieses Prozesses ist die Verdrängung der bisherigen, weniger wohlhabenden Bevölkerung (Gentrifzierung). Dieser Prozess beschränkt sich nicht allein auf die Quartiere im Innenstadtgebiet, sondern greift – insbesondere in Räumen mit steigender Bevölkerungszahl – darüber hinaus, in die Zone früher suburbaner Siedlungen. Ein Beispiel dafür findet sich im südkalifornischen San Diego (Kühne & Schönwald 2015). Nachdem die Gentrifizierung der historischen Downtown weitgehend abgeschlossen war, setzte sich diese Entwicklung in den benachbarten Quartieren der innenstadtnahen Suburbien fort. Diese Entwicklung lässt sich in der Erweiterungen der bestehenden Downtown (wie im East Village oder dem Barrio Logan) ebenso nachweisen, wie in deutlicher funktionaler und struktureller Trennung von der historischen Downtown in Hillcrest, dem Zentrum der Homosexuellenkultur von San Diego, oder South Park, in dem sich zunehmend ein kreativ-alternatives Milieu ansiedelt. Im Zuge der Entwicklung ist zwischen verschiedenen baulichen Prozessen zu unterscheiden: Die Renovierung bestehender Gebäude bei gleichbleibender Nutzung (zumeist Wohnen oder Einzelhandel), die Renovierung und Umnutzung bestehender Bausubstanz (zumeist Industriegebäude zu Loft-Wohnungen, Einzelhandelsgeschäften und Restaurants), die Bebauung bisher nicht baulich genutzter Flächen (insb. Parkplätze) mit Wohnungen, aber auch Einzelhandelsgeschäften, Restaurants, weniger Büroflächen, sowie der Abriss und Ersatz bestehender Bauten durch Neubauten (zumeist Appartementhäuser).

Mit diesen Entwicklungen werden Stadtlandschaften immer stärker von einem räumlichen Patchwork geprägt. Anstatt danach zu streben, große Entwürfe umzusetzen, wird die Stadt- und Raumplanung und die Regionalentwicklung insgesamt zu einem flexiblen Moderator eines kontinuierlichen Veränderungsprozesses. Unterschiedliche Akteure wie Investoren, Eigentümer von Grundstücken und Gebäuden, Architekten, (potenzielle) Bewohner und Nutzer gilt es nun, in den Planungsprozess einzubinden (Hayden 2009, Swyngedouw 2013, ausführlich s. Kap. 2.3). Damit einher geht die Wertschätzung des Historischen, das nicht mehr als ‚unmodern‘ und überholt abgelehnt wird, um rasch Neuem zu weichen. Die Wertschätzung des Historischen, des Vertrauten, des Lokalen, lässt sich auch als Folge der nahezu überall vorzufindenden Dokumente der Globalisierung interpretieren. Diese Gleichzeitigkeit von Globalem und Lokalem beschreibt Robertson (1995) mit dem Ausdruck der „Glokalisierung“. Diese lässt sich verstehen als eine „gleichzeitige Steigerung von Prozessen der Verallgemeinerung und Besonderung“ (Ahrens 2001: 14). Mit der Globalisierung ist eine ‚Entbettung‘ (Dis-Embedding) verbunden: Der Mensch wird aus seinem traditionellen lokalen Kontext wie der traditionellen Dorfgemeinschaft oder der modernen Industriesiedlung herausgelöst und gezwungen, sein Leben ständig neu an sich wechselnde Ereignisse (wie den Beginn eines neuen befristeten Arbeitsvertrages) auszurichten. Zugleich entwickelt er eine Sehnsucht nach Rückverortung (Re-Embedding) in einem lokalen Kontext (Giddens 1995 [1990]). So entsteht im städtischen Patchwork der Wunsch nach „Verdörflichung“ (Rauterberg 2013: 73) und so werden mancherorts rurale/suburbane Lebensweisen in innerstädtischen Lagen praktiziert, wo dann „Familienenklaven“ entstehen können (Frank 2013).

1.8Stadt und Land in der Raumbeobachtung

Die geschilderten Entwicklungen verdeutlichen, dass eine strikte Trennung zwischen Stadt und Land bzw. städtisch und ländlich inzwischen nahezu unmöglich geworden ist – sei dies im Hinblick auf Siedlungsstruktur oder Lebensweisen, da sich hier vielfältige Abstufungen finden (vgl. Franzen et al. 2008). Gleichwohl ist in der Raumbeobachtung und Regionalanalyse die Unterscheidung zwischen städtischen und ländlichen Räumen durchaus gängig, z. B. im Hinblick auf die Lebensbedingungen, die Infrastrukturausstattung oder die Flächennutzung. Im aktuellen Raumordnungsbericht für Deutschland nimmt das Kapitel „Entwicklung städtischer und ländlicher Räume“ gar rund die Hälfte des gesamten Berichtes ein (BBSR 2012).

Die dabei zugrunde liegende Systematik differenziert zwischen städtisch und ländlich geprägten Räumen in Form sog. siedlungsstruktureller Gebietstypen bzw. Kreistypen. Als Indikator wird dabei die Bevölkerungsdichte in Einwohner je km2 herangezogen. Die Typisierung erfolgt auf verschiedenen Maßstabsebenen. Abb. 16 zeigt ein Beispiel auf der Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte (NUTS 3), die gerade in der amtlichen Statistik eine zentrale Rolle spielt.

Abb. 16 Siedlungsstrukturelle Kreistypen in Deutschland (Stand: 2009) (verändert nach BBSR 2009)

Unterschieden wird in der hier illustrierten Systematik des BBSR zwischen Agglomerationsräumen, verstädterten Räumen und ländlichen Räumen, die ihrerseits wiederum hinsichtlich ihrer Einwohnerdichte differenziert werden. Die in den Agglomerationsräumen und den verstädterten Räumen liegenden kreisfreien Städte mit mehr als 100 000 Einwohnern werden als ‚Kernstädte‘ definiert. Hier kommt offensichtlich das Homogenitätsprinzip auf Basis einer administrativen Einteilung zur Anwendung.

Weitergehende Systematisierungen berücksichtigen verstärkt funktionale Argumente und differenzieren nach Stadt und Umland bzw. zentralen und peripheren Regionen. Auch auf der europäischen bzw. internationalen Ebene findet sich ein Pendant in Form regionaler Typologien, die sich zwar methodisch im Detail unterscheiden, im Prinzip aber ähnlich argumentieren (Dijkstra & Poelmann 2011, OECD 2011).

Aus analytischer, positivistischer Sicht lassen sich Stadt und Land – hier auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte – also prinzipiell und in verschiedenen Abstufungen voneinander abgrenzen. Und auch in der Praxis gibt es zahlreiche Programme der Regionalentwicklung, die explizit den städtischen Raum oder den ländlichen Raum adressieren: die Programme Städtebauförderung, ‚Stadtumbau-Ost‘ oder die ‚Integrierte Ländliche Entwicklung‘ sind Beispiele hierfür. Vom Prinzip her ähneln sich jedoch diese Instrumente, wenn es z. B. um die Förderung baulicher Maßnahmen oder Zuschüsse für den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur geht. Diese verschiedenen Prinzipien bzw. Instrumentarien werden ausführlich in Kap. 2 dargelegt. Grundsätzlich beinhaltet Regionalentwicklung beides – Stadt und Land. Sie betrachtet eine Stadt in der Regel nicht isoliert, sondern immer auch im regionalen Kontext, gewissermaßen als Stadt- oder Metropolregion. Gleiches gilt im Umkehrschluss auch für die ländlichen Räume. In diesem Sinne stellen die siedlungsstrukturellen Gebietstypen zwar eine hilfreiche Hintergrundfolie dar, können aber die spezifischen Herausforderungen einer Region nie alleine erklären.

1.9Begrifflichkeiten

Nachdem wir nun gesehen haben, dass bereits der Begriff der Region eine vielleicht ungeahnte Komplexität beinhaltet, ist es keine Überraschung, dass auch das Vokabular zum Thema Regionalentwicklung nicht ganz trivial ist. Eine begriffliche Vieldeutigkeit und auch eine in der Praxis nicht immer ganz konsequente Verwendung der Bezeichnungen prägt die Debatte. Die folgende ‚Vokabelliste‘ schlägt Definitionen vor, die nicht in jedem Detail unumstritten sind, aber einen präzisen Austausch über das Thema zumindest erleichtert. Dies ist umso wichtiger, weil Regionalentwicklung keine eigene Disziplin ist, sondern eine Subdisziplin, die einer ganzen Reihe von Fachbereichen zugeordnet werden kann (insbesondere Geographie, Raumplanung, Ökonomie und Politikwissenschaften).

 Regionalpolitik umfasst Pläne und politische Maßnahmen zur ‚ausgewogenen‘ räumlichen Entwicklung, insbesondere zum Abbau regionaler Disparitäten. Auf EU-Ebene ist dies unter dem Begriff der Kohäsionspolitik gefasst, auf der Bundes- und auch Länderebene wird diese Debatte vor allem im Hinblick auf die ‚Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse‘ geführt. Auf europäischer Ebene stehen finanzielle Förderprogramme im Kern der Regionalpolitik.

 Raumordnung und Raumplanung sind Begriffe, die häufig synonym verwendet werden und die die rechtlichen Vorgaben umfassen. Neben den formalen Rahmenvorgaben der Bundesebene meint dies in Deutschland insbesondere die landesplanerischen Festsetzungen und deren regionalplanerischen Konkretisierungen. Räumliche Planung findet in Form der Bauleitplanung aber auch auf der lokalen Ebene statt.

 Raumentwicklung wird wieder in vielfältigem Verständnis verwendet – zumeist als Synonym zu Regionalentwicklung, gelegentlich in sehr enger Verwandtschaft mit Raumordnung.

 Regionalökonomie ist ein räumlich argumentierender Strang der Wirtschaftswissenschaften, der starke inhaltliche Überlappungen mit der Wirtschaftsgeographie aufweist. Hier stehen die ökonomischen Wirkfaktoren regionaler Entwicklung im Vordergrund.

Nun bleibt die Frage, wie lässt sich der Terminus Regionalentwicklung definieren ? Als vorläufige Begriffsdefinition dient uns folgendes Verständnis:

 Regionalentwicklung im analytischen Sinne erklärt sozio-ökonomische und umweltbezogene Prozesse innerhalb von (meist) subnationalen Raumeinheiten.

 Regionalentwicklung im normativen Sinne bemüht sich um eine Verbesserung im Sinne einer zielgerichteten Veränderung der sozio-ökonomischen und umweltbezogenen Situation innerhalb von (meist) subnationalen Raumeinheiten. Die zugrunde liegenden Ziele können dabei durchaus unterschiedlich sein.

2Das Instrumentarium der Regionalentwicklung

Bevor wir zu inhaltlichen Zielen und Wirkungszusammenhängen der Regionalentwicklung kommen (s. Kap. 3), wird zunächst das formale Instrumentarium der Regionalentwicklung vorgestellt. Dieses lässt sich in drei Säulen gliedern:

 Die rechtlichen Instrumente stellen die erste Säule dar. Sie umfasst die ge- und verbietenden Instrumente, die immer die öffentliche Verwaltung binden und die darüber hinaus auch jeden Bürger, jeden Unternehmer usw. direkt betreffen können.

 Die finanziellen Instrumente, also die zweite Säule, zielen auf eine räumliche Steuerung mit unterstützenden Geldern (Förderprogramme, Subventionen) oder auch mit be- bzw. entlastenden Mitteln (Steuern, Abgaben, Abschreibungsmöglichkeiten).

 Die dritte Säule beinhaltet die persuasiven, die auf Überzeugung setzenden Maßnahmen, die beispielsweise Partizipationsprozesse und Territorialmarketing umfassen.

Tab. 5 Tabellarische Systematisierung – Das Instrumentarium der Regionalentwicklung im Mehrebenensystem, wie es im Laufe des Buches erarbeitet wird
	Rechtliche Instrumente	Finanzielle Instrumente	Persuasive Instrumente
EU	…	…	…
National	…	…	…
Regional	…	…	…
Lokal	…	…	…

Gelegentlich wird auch zwischen ‚harten‘ und ‚weichen‘ Instrumenten unterschieden: Dabei wären dann die rechtlichen eher die harten, und die finanziellen und persuasiven eher die weichen. Keine Kategorisierung ist zwingend. In der Praxis werden zudem fast ausnahmslos Kombinationen von Instrumenten eingesetzt. Dennoch lohnt es sich zunächst die instrumentellen Bausteine einmal einzeln und etwas detaillierter zu erörtern. Wir bewegen uns dabei auf verschiedenen räumlichen Ebenen. Dies umfasst die europäische und die Bundesebene sowie die regionale und lokale Ebene. Die lokale Ebene umfasst dabei primär die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie die Landkreise und kreisfreien Städte – in der NUTS-Systematik also NUTS 3 und LAU 1 und 2. Die regionale Ebene umfasst die Bundesländer und ihre interne Gliederung, also deren Bezirke, Planungsregionen etc. Tab. 5 illustriert den Aufbau dieses Kapitels. Die Tabelle wird so Schritt für Schritt mit Leben gefüllt.

2.1Rechtliche Instrumente
2.1.1Europäische Ebene

In der räumlichen Entwicklung Europas geben zwei Aspekte Anlass dazu, eine europäische Kompetenz für räumliche Fragen zu reflektieren. Erstens ist die Europäische Union nach den zahlreichen Erweiterungsrunden inzwischen ein sehr heterogener Raum, wobei etliche Unterschiede als zu stark empfunden werden – immerhin ist die Zahl der Mitgliedsstaaten von den sechs Gründernationen (DE, FR, IT, BE, NL, LU) auf heute 28 gestiegen (ohne UK 27). Die Unterschiede zeigen sich sehr plastisch bei der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und dem Wohlstandsniveau (ausf. s. Kap. 3.1), aber auch bei der infrastrukturellen Ausstattung (Abb. 17). Wenn hier eine europäische Angleichung gewünscht ist, so liegt die Frage einer europäischen, räumlichen Koordinierung auf der Hand.

Abb. 17 Räumliche Unterschiede in der Erreichbarkeit – hier der Pkw bezogenen Verkehrsinfrastruktur (verändert nach ESPON 2006)

Zum Zweiten hat sich im Zuge der europäischen ‚Vertiefung‘ – also der zunehmend europäischen Organisation von vielen Politikbereichen – eine Paradoxie ergeben: Auf der einen Seite sind europapolitische Vorgaben sehr raumwirksam. Wenn Grenzen zwischen EU-Mitgliedsstaaten ‚geöffnet‘, also liberalisiert werden, oder eine gemeinsame Naturschutzpolitik (z. B. Natura 2000) verankert wird, dann ist das offensichtlich unmittelbar raumwirksam, und diese Vorgaben verändern die Raumpolitik der regionalen und nationalen Ebene. Zugleich gibt es jedoch bis heute kein explizites Mandat für Raumordnung auf europäischer Ebene. Zwar gibt es eine Reihe von Dokumenten, die das Thema der Raumentwicklung auf europäischer Ebene immer wieder thematisieren und zumindest auf vorsichtige Weise zu institutionalisieren versucht haben (Zonneveld et al. 2012). Eine formale Planungskompetenz auf europäischer Ebene liegt bislang aber nicht vor.

Dokumente mit Planungsbezug

Die politische Debatte, ob es auf europäischer Ebene eine politische Kompetenz für räumliche Fragen geben könnte, die ‚vor der Haustür‘ in planerische Prozesse eingreifen könnte, ist recht jung. Zwar werden im Rahmen der europäischen Regionalpolitik erhebliche Finanzmittel gewährt, um eine Konvergenz der Regionen in den zunehmend zahlreichen Mitgliedsstaaten zu erreichen (s. Kap. 2.2); eine Ergänzung der finanziellen Instrumente um eine rechtlich-planerische Dimension wurde jedoch nicht diskutiert. In den 1990er-Jahren kam dann jedoch eine intensive Diskussion um die europäische Raumentwicklung auf. Vor dem Hintergrund der geographischen Erweiterung der EU und der politischen Vertiefung der EU-Mandate erschien es an der Zeit, auch eine räumliche Koordinierung auf europäischer Ebene zu diskutieren. Dies mündete 1999 dann im EUREK, dem ‚Europäischen Raumentwicklungskonzept‘, auf Englisch European Spatial Development Perspective (ESDP).

Hierbei ist es nicht ohne Bedeutung, dass das EUREK vom sogenannten ‚Informellen Rat der für Raumordnung zuständigen Minister‘ verabschiedet wurde. Dies geht darauf zurück, dass auf europäischer Ebene das Prinzip der Einzelermächtigung gilt: Dies bedeutet, die europäischen Institutionen dürfen nur in den Bereichen tätig werden, für die sie explizit von den Mitgliedsstaaten ermächtigt wurden. Und da diese Ermächtigung für Raumplanung bislang nicht ausgesprochen worden ist, kann es also nur einen informellen Rat geben (zur Diskussion um das Vertragsziel des sog. ‚Territorialen Zusammenhalts‘ s. u.). Vor diesem Hintergrund lässt sich für das EUREK festhalten: Es enthält keine rechtlich bindenden Aussagen, geschweige denn planerische Festlegungen. Auch sind im normativ argumentierenden Teil keinerlei (karto-) graphischen Aussagen enthalten. Immerhin werden aber wünschenswerte Prinzipien der Raumentwicklung formuliert – wie beispielsweise die polyzentrale Entwicklung, also die Berücksichtigung gerade auch von mittelgroßen Städten in der Raumentwicklung. In der Literatur und in der fachlichen ‚Community‘ ist dieses Dokument bis heute durchaus prominent. Inwiefern es aber auf (sub-)nationaler Ebene konkrete Auswirkungen hat, ist schwer zu messen, und es ist durchaus umstritten (s. Chilla 2013).

Das Nachfolgedokument des EUREK wurde 2007 verabschiedet und soll konkrete Empfehlungen geben, wie die im EUREK formulierten Ziele zu erreichen sind. Diese ‚Territoriale Agenda‘ (TA) wurde ebenfalls vom Informellen Rat der für Raumordnung zuständigen Minister verabschiedet, ist also wiederum nicht als hartes rechtliches Instrument zu werten, und dies gilt auch für die leicht modifizierte Version von 2011, die als TA2020 betitelt ist.

Auch die TA formuliert inhaltliche Ziele, die auf den Aussagen des EUREKs aufbauen:

 Polyzentrische Entwicklung durch Verknüpfung von Städten und Stadtregionen.

 Neue Partnerschaften zwischen Stadt und Land (territorial Governance).

 Entwicklung von wettbewerbsfähigen und innovativen Clustern.

 Stärkung und Ausbau transeuropäischer Netze (im Bereich Verkehr und Energie).

 Transeuropäisches Risikomanagement (insbesondere hinsichtlich Klimawandel).

 Nutzung ökologischer Ressourcen und kultureller Werte als Entwicklungschance.

Diese Inhalte sind somit zweifellos wichtige Aussagen, die in ihrer Abstraktheit aber wohl vor allem als Inspiration für nationale und europäische Diskussionen fungieren, hingegen nicht als planerische Vorgaben.

‚Territoriale Kohäsion‘ als neue Epoche ?

Eine interessante Entwicklung ist mit dem Lissabon-Vertrag von 2008/09 zu verzeichnen: Schon lange war die soziale und ökonomische Kohäsion als übergeordnetes Ziel der europäischen Integration formuliert worden. Nun kommt der territoriale Zusammenhalt hinzu, und zwar als sog. geteilte Kompetenz (EU-Vertrag Art. 174). Dies meint, dass die Europäische Kommission auf diesem Politikfeld ein Mandat ergreifen kann – tut sie dies nicht, so bleibt alles beim Status quo, die Kompetenzen bleiben also bei den Nationalstaaten (s. Faludi 2010). Allerdings ist nicht klar, was denn das Konzept des ,territorialen Zusammenhaltes‘ – die offizielle Übersetzung von territorial cohesion – eigentlich meint, und ob damit auch rechtlich-planerische Kompetenzen gemeint sein könnten.

Im Rahmen eines Grünbuch-Verfahrens wurden von Staaten, Regionen, Interessensvertretern und auch Einzelpersonen Meinungen eingeholt, die im Internet einsehbar sind (Eur-Lex 2009). Ein Grünbuch ist eine Diskussionsgrundlage, um eine beabsichtige Vorordnung oder Richtlinie vorzubereiten, indem politisch Beteiligte und Experten um ihre Meinung gebeten werden. Meist werden dann in einem weiteren Zwischenschritt (dem Weißbuch) die Vorschläge zusammengefasst und weiterentwickelt – was im Fall der territorialen Kohäsion bislang nicht erfolgt ist.

Im Rahmen der Grünbuch-Prozedur haben einige Vertreter im Prinzip den Status-quo als nicht zu verändern angesehen, während andere Vertreter einen räumlich differenzierteren Blick auf den europäischen Raum mit verstärkten Koordinierungs- und Unterstützungsinstrumenten seitens der EU erwarten.

Seit dem Grünbuch-Verfahren ist allerdings nicht viel geschehen: Es ist also nicht nur in der Literatur umstritten, worin denn genau politische Kompetenzen zur Verwirklichung eines ‚territorialen Zusammenhaltes‘ bestehen könnten. Es ist zugleich politisch unklar, wie der weitere Prozess ablaufen wird. Es sind jedenfalls sensible politische Themen auf der Agenda: Neben der Frage, ob es tatsächlich planerische Mandate für die europäische Ebene geben könnte, ist vor allem die Frage von finanzieller Förderfähigkeit in diesem Licht zu sehen. Es ist nicht absehbar und auch umstritten, inwieweit das Postulat der territorialen Kohäsion zu erweiterten europäischen Kompetenzen führen kann (s. Chilla 2012, Böhme & Zillmer 2015).

Beispiel: Die Ems-Aue

Die Ausweisung des Mündungsbereichs der Ems als Schutzgebiet nach europäischer Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie ist sehr konflikthaft verlaufen, und in diesem Beispiel lassen sich einige typische Argumentationen finden: Umweltverbände befürworteten die Unterschutzstellung, denn sie kritisieren schon seit Jahren den mangelhaften ökologischen Zustand der Ems. Damit (Kreuzfahrt-)Schiffe die Ems passieren können, werden immer wieder Baggerungen und Flussausbauten durchgeführt. Die Ems ersticke im Schlick und viele Fische könnten nicht mehr leben, da ihre typischen Lebensräume wie Flachwasserzonen, Schilfröhrichte und Auwälder stark geschrumpft seien. Durch die FFH-Richtlinie müsste eine Verträglichkeitsprüfung der regelmäßigen Ausbaggerungen durchgeführt und ökologische Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensräume der Fische vollzogen werden.

Die Stadt Papenburg, die Landkreise Emsland und Leer und die Meyer-Werft klagten gegen die Ausweisung des FFH-Gebiets. Sie führten vor allem wirtschaftliche Gründe an, befürchten Einschränkungen der Überführungsmöglichkeiten der von der Meyer-Werft gebauten Kreuzfahrtschiffe und damit erhebliche negative Auswirkungen auf die Hafenstädte an der Ems sowie den lokalen Arbeitsmarkt. Die Werft ist auf die ständigen Baggerarbeiten angewiesen, um ihre groß dimensionierten Kreuzfahrtschiffe vom binnenländischen Papenburg ins seeschifftiefe Wasser zu überführen (s. Abb. 18). Die Klage wurde allerdings vom Oberverwaltungsgericht Lüneburg abgewiesen. Passend zu diesem Urteil ist die vom Europäischen Gerichtshof getroffene Entscheidung, dass Entwicklungs- und Infrastrukturmaßnahmen die FFH-Gebiete nicht beeinträchtigen dürfen.

Aktuell wurde nun der Masterplan ‚Ems 2050‘ zur Verbesserung des Erhaltungszustandes der Natura 2000-Gebiete an der Ems ausgearbeitet und Anfang 2015 von allen zuständigen Stellen unterschrieben. Da die FFH-Richtlinien lange Zeit nicht beachtet wurden, ist dieser Masterplan die letzte von der Kommission akzeptierte Möglichkeit, das mit hohen Kosten verbundene Vertragsverletzungsverfahren abzuwenden. Das Beispiel zeigt eindrucksvoll, wie europäisches Recht konkrete und lokale räumliche Auswirkungen hat. Oft stehen bei den Natura-2000-Gebieten wie in diesem Fall ökologische Argumente dem ökonomischen Nutzen gegenüber (BUND 2010, BUND et al. 2012, Niedersachsen 2015).

Abb. 18 Überführung der Norwegian Breakaway auf der Höhe vom Siel Nüttermoor am 13. 03. 2013 – dazu wurden die Emsauen von der Ledamündung bis Oldersrum mit Seewasser überflutet (© Eilert Voss, Wattenrat)

Die Tatsache, dass auf europäischer Ebene bislang keine rechtlichen Instrumente zur Raumplanung etabliert worden sind, darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass eine fast unübersehbare Vielfalt an rechtlichen Vorgaben aus anderen Bereichen in hohem Maße die Regionalentwicklung durchdringen und überlagern (weiterführend s. Battis & Kersten 2009, Erbguth 2011, Goppel 2011). Dies kann hier nur exemplarisch erfolgen – wir konzentrieren uns im Folgenden auf die Beispiele des europäischen Naturschutzrechts und der Transeuropäischen Netze (TEN).

Natura 2000

Von überraschend großer Rechtswirksamkeit hat sich eine Richtlinie herausgestellt, die seit 1992 gilt und das europäische Naturerbe schützen soll. Gemeinsam mit der Vogelschutz-Richtlinie aus dem Jahr 1979 wird durch diese Richtlinie zum Schutz von Fauna, Flora und Habitaten (FFH) eine umfangreiche Gebietskulisse des europäischen Festlandes und z. T. auch jenseits der Küsten geschützt (Abb. 19). Europaweit sind derzeit 13,9 % der Landfläche geschützt, wobei im dicht besiedelten Deutschland 9,3 % der Fläche erfasst sind, im stark ländlich geprägten Slowenien ist es etwa ein Drittel der Landesfläche (BfN o. J.). Der FFH-Schutz wird in Deutschland zumeist in Form von Naturschutzgebieten umgesetzt. Das europaweite System an FFH-Gebieten wird auch als Natura-2000 bezeichnet.

In rechtlicher Hinsicht ist zunächst bedeutsam, dass in FFH-Gebieten ein sogenanntes Verschlechterungsverbot gilt: Als Qualitätsmerkmal gilt dabei der ökologische Zustand. Die bisherige Nutzung ist insoweit zwar in der Regel nicht betroffen, aber jede Art von Nutzungsänderung (Bauvorhaben, Planungsverfahren) unterliegen recht strengen Prüfungen.

In planerischer Sicht besonders relevant sind die Fälle, in denen konkrete Vorhaben an FFH-Vorgaben gescheitert sind, Trassenvarianten verändert wurden oder wo die Planung erheblich erschwert war. Mal ist es der Feldhamster, der mit dem Braunkohle-Abbau im Konflikt steht, mal die Gelbbauchunke, die einer Umgehungsstraße – und im Zuge des Wachstumsdruck, der auf metropolitanen Räumen lastet, auch Wohngebieten – im Wege steht (Chilla 2006). Dieser auch in der Praxis recht wirksame Schutz war bei der Politikformulierung durchaus gewollt. Aus deutscher Sicht ist allerdings zu vermerken, dass dieses FFH-Recht eine Sonderstellung im Rechtssystem einnimmt, da die im Planungsrecht ansonsten üblichen Ermessenspielräume der Gesamtplanung (von der Landesplanung bis hin zur Bebauungsplanung) deutlich eingeschränkt sind.

Während es auf lokaler Ebene zu vielfältigen Auseinandersetzungen um den FFH-Schutz kommt, so werden die vielfältigen Einzelstandorte auf europäischer Ebene zusammengeführt – dies erfolgt allerdings nicht ‚gebündelt‘ nach Mitgliedsstaaten, sondern innerhalb von sogenannten biogeographischen Regionen: Aufgrund der Tatsache, dass Flora und Fauna nicht an Staatsgrenzen haltmachen, wurden hier neue Bezugsräume etabliert, die ‚quer‘ zu den Nationalstaaten liegen. Deutschland hat Teil an drei Regionen – der atlantischen, kontinentalen und der alpinen Region (s. Abb. 19). Den biogeographischen Regionen ist jeweils ein Gremium zugeordnet, in dem über die Neuausweisung von Gebieten und über die Art des Schutzes beraten wird. Die Zugehörigkeit zu einer biogeographischen Region entscheidet in erheblichem Maße über die Schutzwürdigkeit, denn es kommt auf die spezifischen Arten innerhalb der jeweiligen Region an. Aus biologischer Sicht hat ein solcher Referenzraum zweifellos seine Berechtigung. Aus politischer Sicht ist das Vorgehen ungewöhnlich, da in anderen Politikbereichen Gremien kaum je nach funktionalen Argumenten zusammengesetzt werden (z. B. Agrar- oder Handelspolitik). Die Position der Europäischen Kommission wird bei einem solchen Vorgehen tendenziell gestärkt, da sie eine starke Koordinierungsfunktion bekommt. Insgesamt kann die europäische Naturschutzpolitik als in hohem Maße europäisiertes Politikfeld gelten, das zugleich sehr raumwirksam ist.

Abb. 19 Biogeographische Regionen und FFH-Gebiete in Europa.

Transeuropäische Netze

Ein weiteres sehr raumwirksames Politikfeld stellen die sogenannten Transeuropäischen Netze – abgekürzt TEN – dar. Sie stellen für verschiedene Typen an Infrastrukturen im Prinzip Entwicklungskorridore dar. Das können Straßen-, Eisenbahn- und Wasserstraßennetze sein, aber auch Energie- und Telekommunikationsnetze. Besonders prominent sind die Vorgaben für die Schnellzugverbindung, die sogenannte TEN-T (trans-European transport network, s. Abb. 20). Dieses TEN ist zwar keine rechtliche Vorgabe im engeren Sinne: Die Planungshoheit der EU-Mitgliedsstaaten wird hier formal gesehen nicht berührt. Neben einer gewissen Selbstverpflichtung durch die Zustimmung zu den TEN ist in den mitgliedsstaatlichen Planungsverfahren aber auch die anteilige Finanzierung von Planungen von nicht zu unterschätzendem Gewicht, hinzu kommen häufig finanzielle Unterstützungen aus der europäischen Regionalförderung. Obwohl also die TEN-Karten aussehen wie Planungsvorgaben, sind sie eher als finanzielles oder persuasives Instrument anzusehen (hierzu s. Kap. 2.2, 2.3).

Abb. 20 Überblick über die Transport-Korridore der TEN-T-Politik (verändert nach KOM 2013a)

Beispiel: TEN-Verbindung Köln–Frankfurt

Die 175 km lange und sechs Milliarden teure ICE-Trasse zwischen Köln und Frankfurt a. M. wurde im Jahr 2002 nach siebenjähriger Bauzeit eröffnet. Die Kosten trugen im Wesentlichen die DB AG und der Bund; die TEN-Mittel von Seiten der EU waren mit rund 125 Mio. Euro vergleichsweise gering. Die Strecke verläuft über weite Strecken parallel zur Bundesautobahn 3. Auf der Bahntrasse können Höchstgeschwindigkeitszüge mit bis zu 300 km/h fahren – so schnell wie kein Zug zuvor in Deutschland. Dadurch wurde die Reisezeit zwischen Köln Hbf und Frankfurt Hbf um eineinhalb Stunden auf rund 70 Minuten verkürzt und stellt damit die schnellste Verbindung zwischen dem Rhein-Ruhr- und dem Rhein-Main-Gebiet dar.

Die ICE-Hochgeschwindigkeitsstrecke zwischen Köln und Frankfurt a. M. gehört zum Rhein-Alpen-Korridor (s. Abb. 20) und damit zu den meist genutzten Schienenverkehrsachsen Europas. Er verläuft von den Nordseehäfen in Rotterdam, Antwerpen und Amsterdam entlang des Rheintals über Köln und Frankfurt durch die Schweiz nach Mailand bis in den Süden Europas an den Hafen von Genua. Damit stellt dieser Korridor eine Verbindung zwischen den wichtigen ökonomischen und größeren Agglomerationen dar (Rhein-Ruhr, Rhein-Main-Neckar, Mailand). Dieser Streckenabschnitt ist damit auch ein wichtiger Baustein des Hochgeschwindigkeitsnetzes zwischen den Metropolen Paris, Brüssel, Köln/Frankfurt, Amsterdam und London (PBKAL-Projekt). Die Europäische Union verspricht sich dadurch neue Impulse für den Eisenbahnpersonenverkehr und Wettbewerbsvorteile gegenüber der Straße bzw. dem Luftverkehr, was letztendlich zu einem ökologisch verträglicheren und insgesamt effizienteren Verkehrssystem in Europa beitragen soll (KOM 2002,Deutscher Bundestag 2003).

Abb. 21 Parallelfahrt auf der Schnellfahrstrecke Köln-Rhein/Main anlässlich der Eröffnung am 25. 07. 2002

(Foto: Thomas Herter/Deutsche Bahn AG)

Die Umsetzung der TEN-Politik gilt als eher zäh, die ambitionierten Zeitpläne werden immer wieder angepasst. Dies ist aufgrund der Kostenintensität und Komplexität dieser großen Vorhaben auch nicht überraschend, obliegt die Hauptfinanzierung doch den Mitgliedsstaaten selbst. Doch bei all der Kritik ist doch der Einfluss der europäischen Transportpolitik nicht von der Hand zu weisen. Nur zwei Beispiele: Der Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofes, der unter dem Begriff Stuttgart 21 ja erhebliche Aufmerksamkeit bekommen hat, ist in die europäische TEN-Politik eingebunden, auch die bereits umgesetzte Zug-Schnellverbindung zwischen Köln und Frankfurt ist ein typischer Baustein der TEN-Politik.

Dabei sind die Auswirkungen der TEN-Politik aber nicht umstritten: Es ist für die europäische Raumentwicklung zunächst zweifellos wünschenswert, dass die großen Metropolen ‚näher aneinanderrücken‘. Dies erleichtert wirtschaftlichen Austausch und bringt langfristig wohl auch die Bürger aus den vielen europäischen Ländern einander näher. Nicht zuletzt hilft dieses Angebot bei der Vermeidung von Kurzstreckenflügen, die einen besonders hohen CO2-Ausstoß aufweisen. Allerdings kann dieser Metropolenfokus auch kritisch gesehen werden, wenn ländliche Räume hierbei zum Zwischen- oder Transitraum degradiert werden. Dies wäre dann zu befürchten, wenn beispielsweise der schienengebundene Regionalverkehr aufgrund von zunehmenden Schnellverbindungen häufiger warten muss; oder auch wenn sich die Standortfaktoren für wirtschaftliche Aktivität stark zugunsten von Metropolen verschieben. Diese Diskussion ist nicht eindeutig zu entscheiden – aber auch in diesem Fall gilt: Jedes Instrument der Regionalentwicklung ist mit Bedacht und räumlich differenziert einzusetzen.

Koordinierungsbedarf ?

Naturschutz- und Transportpolitik sind nur zwei Beispiele für Sektorpolitiken, wo durch europarechtliche Einflüsse die nationalen und regionalen Spielräume erheblich beschränkt werden. Indem aber zugleich kein europäisches Mandat für Raumplanung vorliegt, besteht hier auch keinerlei Koordinierungsstelle auf europäischer Ebene. Daher wird von einigen gefordert, dass bei europarechtlichen Initiativen eine ‚räumliche Erheblichkeitsuntersuchung‘ (territorial impact assessment) erfolgen solle. Darüber hinaus wird gefordert, dass gerade die vielfältigen indirekten Einflüsse ein Argument für eine europäische Planungskompetenz seien. Dem wird entgegengehalten, dass die Koordinierung durchaus mittels der mitgliedsstaatlichen Raumordnungen erfolgen kann und dass eine zusätzliche Ebene eher zu zunehmender Komplexität führen könnte.

Tab. 6 Gründe für und wider ein europäisches Mandat für Raumordnung (verändert nach Dühr et al. 2010: 11)
	Pro	Contra
Raumpolitik	Viele europäische Politikbereiche sind raumwirksam und stellen somit eine ‚faktische‘ Raumpolitik dar. Diese Raumwirksamkeit sollte frühzeitig reflektiert und koordiniert werden.	Die räumlichen Dimensionen der einzelnen Fachpolitiken können innerhalb der Fachbereiche durch nicht-planerische Instrumente ausreichend geregelt werden. Die raumplanerische Koordination kann auf nationalen und niedrigeren Ebenen vollzogen werden. Zudem besteht die Gefahr der Bürokratisierung.
Räumliche Gerechtigkeit	Wirtschaftliche Integration führt zu verstärkter räumlicher Konzentrationen von ökonomischen Aktivitäten und damit zu Disparitäten. Gemeinsame räumliche Planung stellt ein Instrument zur ausgeglichenen räumlichen Entwicklung dar.	Im globalen Wettbewerb können nicht alle Regionen gleich erfolgreich sein; zudem: ökonomisch erfolgreiche Zentren strahlen in benachbarte Regionen aus. Räumliche Planung hätte nur einen begrenzten Einfluss auf die Lokalisation von Wirtschaftsaktivität. Allenfalls kommt der Regionalpolitik mit ihren finanziellen Förderinstrumenten die Aufgabe zu, die räumliche Ausgewogenheit zu fördern.
Grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Subsidiarität	Globalisierung und vernetzte Gesellschaften schwächen die Nationalstaaten zunehmend. Neue Formen territorialer Governance sind daher notwendig für einen effektiveren Umgang mit den funktional begründeten Regionsabgrenzungen. Daher ist die Vermutung, dass im Zweifelsfall die untere Ebene die besser geeignete ist, abwegig.	Nationalstaaten spielen weiterhin die entscheidende Rolle – gerade in der Raumplanung – um demokratisch legitimierte Eingriffe zu verantworten. Auch weil die Kenntnis der regionalen Verhältnisse vor Ort am besten ist, sind im Zweifel kleinräumige Zuständigkeiten besser geeignet, und zwischenstaatliche Kooperationen reichen aus, um mit transnationalen Angelegenheiten umzugehen.
Nichttarifäre Handelshemmnisse	Unterschiedliche räumliche Planungssysteme können den Markt verzerren und bei Investitionen auch den Aufwand (Transaktionskosten) erhöhen – daher ist ein gewisses Maß an Harmonisierung der Raumplanung notwendig.	Die Harmonisierung/Angleichung grundlegender Standards wurde bereits durch die verschiedenen Fachpolitiken erreicht. In der Raumplanung kommt es vor allem auf eine angemessene Koordinierungsleistung vor Ort an, nicht um europäische Standards, die womöglich mehr Bürokratie bedeuten.

Insgesamt ist die Diskussion um europäische Planung weiterhin offen. Tab. 6 zeigt, welche Argumente hierbei besondere Bedeutung haben.

2.1.2Bundesebene

Im föderalen System Deutschlands sind im Hinblick auf die Planung die wesentlichen Kompetenzen auf der Länderebene angesiedelt. Zwar gibt es durchaus bundesrechtliche Vorgaben, wie insbesondere das Raumordnungsgesetz (ROG). Dieses wird aber wenig konkret: Neben dem formalen Rahmen, der die Organisation der Landesplanung ungefähr vorgibt, werden die übergeordneten Ziele und Leitvorstellungen formuliert. Der abstrakte Charakter vieler Dokumente auf Bundesebene darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass es durchaus eine gewisse Wirkmächtigkeit gibt – dies sei am Beispiel der Leitbilder-Diskussion sowie der sogenannten Europäischen Metropolregionen illustriert. Schließlich ist darauf zu verweisen, dass der Bund in einzelnen Rechtsmaterien ausnahmsweise und punktuelle Kompetenzen hat – dies gilt etwa für küstennahe Meereszonen und für Netzausbau-Planungen im Zuge der Energiewende (Priebs 2013: 75 f.)

Leitbilder und Handlungsstrategien der Raumordnung

Zur gemeinsamen Ausrichtung und Ausgestaltung der Raumordnung von Bund und Ländern hat die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) nach einem mehrjährigen fachlichen und politischen Diskussionsprozess im Jahr 2006 „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ verabschiedet. Die Ministerkonferenz setzt sich zusammen aus Vertretern aller Bundesländer und einem Bundesvertreter. Die Leitbilder konkretisieren die §§ 1 und 2 ROG, haben aber einen rein empfehlenden Charakter. Vor diesem Hintergrund sind sie eigentlich kein rechtliches Instrument im engeren Sinne, sondern sind zumindest auch als persuasives Instrumentarium anzusehen. Sie richten sich an raumplanerische Entscheidungsträger in Bund und Ländern sowie regionale Planungsträger, Gemeinden und Entscheidungsträger raumwirksamer Fachpolitiken, wie z. B. Verkehr und Energie.

Neben dem 1. Leitbild mit dem Titel „Wachstum und Innovation“, das die Metropolregionen verankert, sind zudem Leitbild 2 „Daseinsvorsorge sichern“ (Infrastrukturversorgung zur Erhaltung gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen) und Leitbild 3 „Ressourcen bewahren, Kulturlandschaften gestalten“ verabschiedet worden (ausf. zur Gleichwertigkeit s. Kap. 3.2). Alle drei Leitbilder sollen gleichrangig nebeneinanderstehen. Neben einer inhaltlichen Beschreibung der Leitbilder wurden diese auch durch Karten illustriert (BMVBS 2006). Vor allem in der Zeit nach der Veröffentlichung der Leitbilder wurden diese in der Wissenschaft stark diskutiert (z. B. Aring & Sinz 2006, Blotevogel 2006, Knieling 2006, Lutter 2006) und später auch deren Umsetzung analysiert (z. B. Issaoui & Sinz 2010). Insgesamt wurden die Leitbilder recht positiv beurteilt. Allenfalls die deutliche Wachstumsorientierung (1. Leitbild) und eine mögliche einseitige Fokussierung auf Metropolregionen (nach dem Motto ‚die Starken stärken‘) wurde in der Öffentlichkeit, aber auch in Sektorpolitiken wie der Agrarpolitik, kritisch diskutiert.

Die Ministerkonferenz für Raumordnung hat sich inzwischen aufgrund veränderter Rahmenbedingungen (wie z. B. demographischer Wandel, Klimawandel und Energiewende) entschlossen, die Leitbilder aus dem Jahr 2006 weiterzuentwickeln und zu konkretisieren (BMVI 2015). Dazu veröffentlichte die MKRO im Juni 2013 einen Entwurf, nach dem die Leitbilder nun unter folgenden Titeln bestehen: 1. Leitbild „Wettbewerbsfähigkeit stärken“, 2. Leitbild „Daseinsvorsorge sichern“ und Leitbild 3 „Raumnutzung steuern“.