Czytaj książkę: «Globaler Klimawandel aus ökonomischer Perspektive»
Frank Hubert
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1. Auflage 2020
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© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-037391-4
E-Book-Formate:
pdf: ISBN 978-3-17-037392-1
epub: ISBN 978-3-17-037393-8
mobi: ISBN 978-3-17-037394-5
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Inhaltsverzeichnis
1 Vorwort
2 1. Ökologische Hintergründe, empirische Fakten und Institutionen
3 1.1 Wetter, Klima, Klimamodelle
4 1.2 Treibhausgase und Temperaturanstieg
5 1.3 Entwicklung der Treibhausgasemissionen: Daten und Trends
6 1.4 Institutioneller Rahmen zur Bekämpfung der Erderwärmung
7 2. Gesamtwirtschaftliche Perspektive: Klimawandel aus Sicht der Volkswirtschaften
8 2.1 Umweltschutz als wirtschaftspolitisches Ziel
9 2.2 Marktversagen im Umweltbereich
10 2.2.1 Öffentliche Güter
11 2.2.2 Externe Kosten
12 2.2.3 Verursacherprinzip
13 2.3 Staatsversagen im Umweltbereich
14 2.3.1 Ökonomische Theorie der Politik
15 2.3.2 Einfluss von Interessengruppen
16 2.4 Klimawandel und Gerechtigkeit
17 2.4.1 Internationale Ebene
18 2.4.2 Nationale Ebene
19 2.4.3 Generationengerechtigkeit
20 3. Folgen des Klimawandels auf verschiedenen Ebenen der Makroumwelt
21 3.1 Ökologische Konsequenzen
22 3.2 Politisch-rechtliche Konsequenzen
23 3.3 Gesellschaftliche Konsequenzen
24 3.4 Technologische Konsequenzen
25 3.5 Ökonomische Konsequenzen
26 3.6 Kosten des Klimawandels
27 4. Risiken und Chancen ausgewählter Sektoren: Klimawandel auf Branchenebene
28 4.1 Energiewirtschaft
29 4.2 Automobilindustrie und Verkehrssektor
30 4.3 Land- und Forstwirtschaft
31 4.4 Tourismusbranche
32 4.5 Baugewerbe
33 4.6 Pharmaindustrie und Gesundheitswesen
34 4.7 Weitere Industriebereiche
35 4.8 Finanzwirtschaft
36 4.9 IT-Branche
37 5. Einzelwirtschaftliche Perspektive: Folgen des Klimawandels für Unternehmen und Verbraucher
38 5.1 Direkte betriebliche Folgen
39 5.2 Indirekte betriebliche Folgen
40 5.3 Konsequenzen für das betriebliche Risikomanagement
41 5.3.1 Risiko und Risikomanagementprozess
42 5.3.2 Risikobeurteilung
43 5.3.3 Risikobewältigung
44 5.4 Konsequenzen für den Konsum und das Verhalten der Verbraucher
45 6. Lösungsansätze auf Makroebene
46 6.1 Vermeidung versus Anpassung
47 6.2 Ursachenadäquate Ansätze zur Begrenzung des Klimawandels
48 6.2.1 Beurteilungskriterien für umweltpolitische Instrumente
49 6.2.2 Information und Aufklärung
50 6.2.3 Subventionen und Transferzahlungen
51 6.2.4 Auflagen und Standards
52 6.2.5 CO2-Steuern
53 6.2.6 CO2-Zertifikate
54 6.2.7 Ein Vorschlag für ein modifiziertes weltweites Zertifikatesystem
55 6.2.8 Begleitende Investitions- und Innovationsoffensive
56 6.3 Geo-Engineering
57 6.4 Ergänzende Anpassungsstrategien
58 6.5 Das Klimapaket der Bundesregierung
59 7. Handlungsoptionen auf Mikroebene
60 7.1 Wettbewerbsumfeld der Unternehmen
61 7.2 Betriebliche Handlungsmöglichkeiten
62 7.2.1 Innovative Entwicklung umweltfreundlicher Güter
63 7.2.2 Energieeffiziente und klimagerechte Produktionsverfahren
64 7.2.3 Umweltmarketing
65 7.3 Umstellung des Verbraucherverhaltens und nachhaltige Lebensstile
66 7.3.1 Wohnen und Arbeiten
67 7.3.2 Ernährung und Bekleidung
68 7.3.3 Mobilität und Freizeitverhalten
69 8. Fazit
70 Literaturverzeichnis
Vorwort
Die monatelangen Waldbrände in Australien zum Jahreswechsel 2019/20 sowie zahlreiche weitere Extremwetterereignisse, wie große Überschwemmungen sowie Orkane und Tornados, zeigen rund um den Globus die Verwundbarkeit der Menschheit durch solche natürlichen Katastrophen. Deutschland erlebte 2018 einen Jahrhundertsommer mit anhaltender Dürre in vielen Regionen. Im Folgejahr wurden sogar Rekordtemperaturen von deutlich über 40 Grad Celsius erreicht. Bei ihren Fridays for Future-Kundgebungen demonstrierten vor allem Schüler und Studierende rund um die schwedische Klima-Aktivistin Greta Thunberg in vielen Ländern gegen den sorglosen Umgang mit unserem Planeten und für mehr Klimaschutz. Ein »Green Deal« spielt auch im Programm der neuen EU-Kommission unter der Präsidentschaft von Ursula von der Leyen eine wichtige Rolle. Gleichzeitig gewinnen in zahlreichen Volkswirtschaften grüne Parteien immer mehr an Aufmerksamkeit. Dies schlägt sich z. B. in Deutschland auch in einer Reihe von Wahlerfolgen nieder. Das Thema Klimawandel ist mitten in der Gesellschaft angekommen. Trotz Corona-Pandemie wird es auch in den nächsten Jahren und Jahrzehnten von größter Bedeutung sein.
In zahlreichen Monographien, Fachaufsätzen und Zeitungsartikeln werden die naturwissenschaftlichen Zusammenhänge und vor allem die ökologischen Konsequenzen des sehr komplexen Themas Klimawandel dargestellt. Dabei spielt vor allem der anthropogene Treibhauseffekt eine wichtige Rolle. Der hohe Ausstoß von Kohlendioxid (CO2) und anderen Klimagasen durch menschliche Aktivitäten verstärkt den natürlichen Treibhauseffekt und sorgt mit einer zeitlichen Verzögerung für eine Erderwärmung und weitere erhebliche Umweltprobleme. Dagegen werden volks- und betriebswirtschaftliche Aspekte, die mit der Veränderung unserer natürlichen Lebensbedingungen verbunden sind, oft nur rudimentär behandelt. Ebenso spielen polit-ökonomische Ansätze häufig nur eine untergeordnete Rolle. In diese Lücke stößt das vorliegende Werk.
Auch bei einer Betrachtung des Klimawandels aus ökonomischer Sicht ist es allerdings unerlässlich, die grundlegenden ökologischen Hintergründe zu kennen. Daher wird im ersten Kapitel auf die Zusammenhänge zwischen der Entwicklung der Treibhausgasemissionen und den damit verbundenen Konsequenzen für unser Klima eingegangen. Eine Besonderheit dieses Umweltproblems ist seine globale Dimension. Für die weitere Entwicklung der Erderwärmung ist es egal, ob CO2 in Berlin, Peking oder Nairobi ausgestoßen wird. Anhand empirischer Daten wird gezeigt, welche Staaten besonders zur Verschärfung der Klimaproblematik beitragen. Sowohl die aktuellen Emissionen als auch der Treibhausgasausstoß der Vergangenheit zeigen, dass es eine »historische Schuld« vieler Industrieländer gibt. Diese Fakten müssen bei globalen Lösungsansätzen berücksichtigt werden. Die Schwierigkeiten bei der Suche nach einer ursachenadäquaten Antwort auf dieses Umweltproblem zeigen sich an den meist wenig überzeugenden Ergebnissen vieler weltweiter Klimakonferenzen.
Im Mittelpunkt der Analyse steht in den folgenden Kapiteln allerdings die ökonomische Betrachtung des Klimaproblems. Eine hohe Umweltqualität ist für die Wohlfahrt der Menschen ein wichtiges Gut. Jedoch zeigt sich, dass reine Marktwirtschaften nicht in der Lage sind, in ausreichendem Maße für eine intakte Umwelt zu sorgen. Aufgrund dieses Marktversagens sind Eingriffe des Staates zwingend notwendig. Allerdings fällt auch staatlichen Entscheidungsträgern die Lösung von Umweltproblemen häufig sehr schwer. Dieses Staatsversagen lässt sich insbesondere mit der ökonomischen Theorie der Politik erklären. Speziell beim Thema Klimawandel kommt noch erschwerend die internationale Dimension dieses ökologischen Problems hinzu. Globale Lösungsansätze haben nur dann eine Chance, wenn sie auch von allen Ländern und der jeweiligen Bevölkerung akzeptiert werden.
In den Kapiteln 3 bis 5 werden die Auswirkungen des Klimawandels auf den verschiedenen Ebenen einer Volkswirtschaft betrachtet. Aus makroökonomischer Sicht sind neben den ökologischen und den ökonomischen Folgen vor allem die politisch-rechtlichen, die technologischen und die gesellschaftlichen Konsequenzen zu beachten. Dabei sind vielfältige Interdependenzen zu berücksichtigen. So führt die bisherige, stark auf fossilen Brennstoffen basierende Form der Energiegewinnung zu einem drastischen Anstieg der Treibhausgasemissionen. Daher findet in vielen Volkswirtschaften ein zunehmender Umstieg auf regenerative Energien statt. Dieser Umstieg wird sowohl durch unterschiedliche regulatorische Staatseingriffe (Auflagen, Steuern, Zertifikate) als auch durch technische Innovationen bei den regenerativen Energien unterstützt. Wie bei jedem Strukturwandel gibt es auch hier ökonomische Gewinner und Verlierer. Dies gilt sowohl auf Unternehmensebene als auch auf Ebene einzelner Volkswirtschaften. Unternehmen, aber auch Staaten, deren »gesamtwirtschaftliches Geschäftsmodell« vor allem auf der Förderung und dem Vertrieb fossiler Brennstoffe beruht, gehören ebenso zu den Verlierern wie die Arbeitnehmer in diesen Sektoren. Dies kann zu erheblichen gesellschaftlichen Spannungen führen.
Die mesoökonomische Sichtweise befasst sich mit den Klimafolgen auf Branchenebene. Auch wenn grundsätzlich alle Bereiche des Wirtschaftslebens von den Veränderungen der natürlichen Lebensgrundlagen und dem dadurch ausgelösten Strukturwandel betroffen sind, können einzelne Branchen identifiziert werden, die unter einem besonders großen Anpassungsdruck stehen. Dazu gehören die Energiewirtschaft, die Automobilindustrie und die Land- und Forstwirtschaft. Vor allem in diesen Bereichen werden die bestehenden Geschäftsmodelle grundlegend in Richtung einer klimafreundlichen Produktions- und Wirtschaftsweise verändert werden müssen. Allerdings wird es auch Wirtschaftssektoren geben, die zumindest partiell vom Klimawandel bzw. den dadurch ausgelösten Gegenmaßnahmen profitieren. Dazu zählt insbesondere die Bauindustrie. Die energetische Sanierung von Gebäuden wird an Bedeutung gewinnen. Gleichzeitig entstehen branchenspezifische Sonderkonjunkturen durch vorbeugende Baumaßnahmen und die Beseitigung von umweltbedingten Infrastrukturschäden. In der Summe übersteigen allerdings die negativen Folgen, die viele Wirtschaftsbereiche betreffen, bei Weitem die positiven Auswirkungen in einigen wenigen Branchen.
Auf mikroökonomischer Ebene wird die Betroffenheit von Unternehmen und Verbrauchern betrachtet. Neben den direkten ökologischen Folgen (z. B. durch Sturmschäden) müssen sich die Unternehmen mit den Konsequenzen des Strukturwandels auseinandersetzen, der sowohl auf Nachfrageverschiebungen und/oder auf politisch-regulatorischen Eingriffen beruhen kann. Ein nicht zu unterschätzender Aspekt sind die Folgen, die der Klimawandel für das betriebliche Risikomanagement hat. Aber auch für die Verbraucher sind verschiedene Auswirkungen deutlich spürbar. Stark umweltbelastende Produkte werden nicht mehr oder nur noch zu deutlich erhöhten Preisen angeboten werden. Durch den Wertewandel, der aktuell vor allem durch die Proteste und das Wahlverhalten der jüngeren Generation forciert wird, werden vermutlich viele bisher akzeptierte, letztlich aber klima- bzw. umweltschädliche Verhaltensweisen ein negatives Image bekommen. Hier ist insbesondere an bestimmte Formen der Mobilität oder manche aktuell beliebten Ernährungsweisen zu denken.
Eine ökonomische Analyse des Klimawandels bliebe unvollständig, wenn sie nicht auch auf Lösungsansätze eingehen würde. Es werden sowohl Lösungsvorschläge auf makroökonomischer Ebene (
Kap. 6) als auch Handlungsoptionen auf mikroökonomischer Ebene ( Kap. 7) diskutiert. Die makroökonomische Betrachtungsweise geht davon aus, dass das Klimaproblem nur gelöst werden kann, wenn von staatlicher Seite eine geeignete umweltökonomische Rahmenordnung gesetzt wird. Die staatlichen Eingriffe müssen so festgelegt werden, dass sich umweltfreundliches Verhalten auch aus ökonomischer Sicht lohnt. Klimaschädliches Verhalten muss dagegen finanziell bestraft oder in Einzelfällen sogar verboten werden. Gleichwohl ist es unrealistisch, davon auszugehen, dass sämtliche Treibhausgasemissionen durch staatliche Instrumente verhindert werden können. Daher müssen sowohl Maßnahmen zur Speicherung von Treibhausgasen als auch geeignete Anpassungsmaßnahmen an den unvermeidlichen Teil des Klimawandels untersucht werden.
Angesichts der globalen Dimension ist ein koordiniertes Vorgehen der Staatengemeinschaft notwendig. Es sollten möglichst alle Volkswirtschaften eingebunden werden. Eine Problemlösung, die zumindest ein Großteil der Staaten akzeptiert, wird aber nur dann möglich sein, wenn diese auch als international gerecht angesehen wird. Jeder Erdenbürger hat nach dieser Sichtweise die gleichen Rechte, aber auch die gleichen Pflichten. Es ist völlig undenkbar, dass bald acht Milliarden Menschen einen ähnlichen Lebensstil pflegen, wie er vor allem in den westlichen Industriestaaten derzeit üblich ist. Das Beispiel Ozonloch zeigt eindrucksvoll, dass es prinzipiell auch möglich ist, globale Umweltprobleme zu lösen.
Die mikroökonomische Betrachtungsweise zeigt, dass trotz staatlicher Rahmenordnung auch die Eigeninitiative jedes Unternehmens und jedes Verbrauchers gefordert ist. Nur für den Fall, dass weltweit der überwiegende Teil der Betriebe und Haushalte hinter dem Ziel einer Klimawende steht, lässt sich diese umsetzen. Ist dies nicht der Fall, kommt es nicht nur zu zahlreichen Ausweichreaktionen auf staatliche Maßnahmen, sondern auch zu erheblichen politischen und gesellschaftlichen Konflikten. Obwohl der Beitrag des einzelnen Erdbewohners bei globalen Problemen verschwindend gering ist, entbindet dies den Einzelnen daher nicht von der Aufgabe, die Lebensgrundlagen für zukünftige Generationen zu erhalten. Die Entwicklung umweltfreundlicher und klimagerechter Güter und Produktionsverfahren sowie die Umstellung des Verbraucherverhaltens in Richtung nachhaltiger Lebensstile sind daher notwendig.
Das abschließende Fazit in Kapitel 8 fasst die wesentlichen Ergebnisse der ökonomischen Analyse zusammen und zeigt, wie die Menschheit die negativen Folgen des anthropogenen Klimawandels auf ein akzeptables Maß begrenzen kann. Hierfür sind sowohl internationale Vereinbarungen und klimafreundliche staatliche Rahmenordnungen als auch Innovationen der Betriebe und Verhaltensänderungen der Verbraucher zwingend nötig. Nur das Zusammenspiel all dieser Faktoren wird eine Begrenzung der Erderwärmung ermöglichen.
Mein herzlicher Dank gilt allen, die zum Gelingen dieses Buches beigetragen haben. Zahlreiche Diskussionen im Kollegenkreis, aber auch mit Freunden, Bekannten und Verwandten zu diesem hochaktuellen und interdisziplinären Thema sind ebenso eingeflossen wie diverse Beiträge von Studierenden im Rahmen von Abschluss- oder Seminararbeiten. Ganz besonders möchte ich mich bei Herrn Dr. Uwe Fliegauf vom Kohlhammer-Verlag bedanken. Er hat dieses Buchprojekt initiiert und die Entstehung der Monographie mit großem Engagement begleitet.
Frank Hubert
Mannheim, im Juni 2020
1. Ökologische Hintergründe, empirische Fakten und Institutionen
Seit rund fünf Jahrzehnten gewinnt das Thema Umwelt in der Politik, den Medien und der breiten Öffentlichkeit an Bedeutung. 1972 veröffentliche der Club of Rome seine Studie »Die Grenzen des Wachstums«.1 Darin warnen die Autoren vor der Endlichkeit der natürlichen Ressourcen. Diese Endlichkeit verhindere ein unendliches materielles Wachstum. Der umweltbelastende Wirtschafts- und Lebensstil stoße daher an Grenzen und sei dringend reformbedürftig. Diese Überzeugung wirkte sich – verstärkt durch die Ölkrise(n) – in Deutschland zunehmend gesellschaftlich und politisch aus. Im Januar 1980 wurde in Karlsruhe die Partei »Die Grünen« gegründet, die aus der Umwelt- und Friedensbewegung der 1970er Jahre entstanden ist. Auch in zahlreichen anderen Ländern entstanden im Laufe der Jahre allmählich Bürgerbewegungen und Parteien, deren zentrales Thema der Schutz und Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen ist.
Die wachsende Bedeutung umweltpolitischer Themen führte auch in den Wirtschaftswissenschaften zu einer stärkeren Berücksichtigung dieses Themenkomplexes. An vielen wirtschaftswissenschaftlichen Fakultäten entstanden Lehrstühle für Umweltökonomie und Nachhaltigkeitsmanagement. Sowohl in der volkswirtschaftlichen als auch in der betriebswirtschaftlichen Fachliteratur schlägt sich dieser Trend ebenfalls nieder. Die Analyse von Umweltproblemen aus ökonomischer Sicht stellt eine zwingend notwendige Ergänzung der rein naturwissenschaftlichen Betrachtungsweise dar. Die Interdependenzen zwischen der Wirtschafts- und Lebensweise in vielen Volkswirtschaften sowie der Zerstörung von Lebensraum und der Ausbeutung von Rohstoffvorkommen sind nicht zu übersehen. Dies gilt auch für den Klimawandel – das aktuell mit großem Abstand wichtigste umweltpolitische Thema.
Die ökonomische Betrachtungsweise von Umweltproblemen orientiert sich an einem Schema, das auch für viele andere wirtschaftspolitische Fragestellungen Anwendung findet. In einem ersten Schritt müssen Ursache-Wirkungszusammenhänge ermittelt werden. Für ein so komplexes Thema wie den Klimawandel ist daher ein grundlegendes Verständnis der ökologischen Zusammenhänge notwendig. Dies umfasst auch die Betrachtung empirischer Daten sowie der institutionellen Rahmenbedingungen. Nur so können die Auswirkungen der Erderwärmung auf viele Bereiche des Wirtschaftslebens beschrieben und untersucht werden. Diese Betrachtungsweise ist dann auch die Basis für die wirtschaftspolitischen Maßnahmen und die individuellen Handlungsoptionen zur Erreichung umweltpolitischer Ziele. Für diesen Ziel-Mittel-Ansatz ist die Definition eines Klimaziels notwendig. Im Pariser Klimaabkommen von 2015 hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf einen maximalen Anstieg der globalen Erwärmung von unter zwei Grad Celsius geeinigt. Wenn möglich, sollte der Temperaturanstieg gegenüber der vorindustriellen Zeit sogar auf 1,5 Grad begrenzt werden. Soll dieses Ziel erreicht werden, sind einschneidende Maßnahmen in fast allen Wirtschafts- und Lebensbereichen notwendig. Neben dem koordinierten globalen Einsatz geeigneter umweltökonomischer Instrumente muss allerdings auch umfangreiche Überzeugungsarbeit in der Bevölkerung geleistet werden. Unternehmen und Verbraucher müssen durch ihr individuelles Handeln den Wandel unterstützen. Dies führt zu einer größeren Akzeptanz der Klimawende und kann gesellschaftliche Konflikte verhindern.
1.1 Wetter, Klima, Klimamodelle
Bei Naturwissenschaftlern ist der Zusammenhang zwischen einem Anstieg der Treibhausgasemissionen durch menschliche Aktivitäten und verschiedenen Phänomenen des Klimawandels, wie z. B. der Erderwärmung, unumstritten. Allerdings wird diese Erkenntnis in der Öffentlichkeit nicht überall geteilt.2 Klimaskeptiker verweisen darauf, dass es auch schon vor Jahrzehnten immer wieder warme Winter, Hitzeperioden im Sommer oder Unwetterereignisse gab. Zudem wird die Prognosekraft jener Klimamodelle bezweifelt, mit denen Wissenschaftler die langfristigen Folgen steigender Treibhausgasemissionen abschätzen. Zu guter Letzt bestreiten Teile der Öffentlichkeit, dass der Mensch das Klima beeinflusst.
Wetter und Klima sind zwar miteinander verflochten, aber doch zwei unterschiedliche Dinge. Das Wetter ist der Zustand der Atmosphäre an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt. Es variiert innerhalb von Tagen, teilweise sogar innerhalb von Stunden sehr stark. Deshalb ist eine zuverlässige Wettervorhersage meist nur für sehr kurze Zeiträume von wenigen Tagen möglich. Das Klima bezieht sich dagegen auf deutlich längere Zeiträume von mehreren Jahrzehnten. Aus einer Vielzahl von Wetterbeobachtungen werden mittels statistischer Methoden Klimaverläufe ermittelt und Prognosen für die zukünftige Entwicklung erstellt. So ist sowohl ein einzelner Wirbelsturm als auch ein Rekordsommer mit großer Trockenheit zunächst nur ein Wetterereignis. Stellt man allerdings fest, dass es seit der Jahrtausendwende sehr viele Jahre mit überdurchschnittlich hohen Temperaturen sowie eine Häufung von Extremwetterereignissen gegeben hat, so handelt es sich um eine Veränderung des Klimas. Die statistischen Mittelwerte verschieben sich in diesem Fall nach oben.
Zur Verdeutlichung dieser Unterscheidung kann man sich einen Roulettetisch vorstellen. Das Wetter beschreibt, welche Zahl gerade durch die Roulettekugel ausgewählt wurde. Eine Prognose ist hier fast unmöglich. Das Klima dagegen beschreibt, dass im Durchschnitt in fast 50 Prozent der Fälle (genau 48,65 Prozent) eine rote Zahl ausgewählt wird und dass die Wahrscheinlichkeit für die Zahl Null bei 2,7 Prozent liegt. Spielt man nun lange Zeit Roulette und stellt fest, dass die Null regelmäßig ausgewählt wird, während die Häufigkeit roter Zahlen nur bei 20 Prozent liegt, spricht vieles dafür, dass das Roulettespiel manipuliert ist. Die statistischen Parameter haben sich verändert, es hat ein Klimawandel stattgefunden. Seit wenigen Jahren versuchen Klimawissenschaftler mittels der Attributionsforschung den Beitrag des Klimawandels auf extreme Wetterlagen abzuschätzen und so das kurzfristige Phänomen Wetter mit dem langfristigen Klimatrend zu verknüpfen.3
Mit komplexen Modellen prognostizieren vor allem die Wissenschaftler des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) die weitere Entwicklung des Klimas in den nächsten Jahrzehnten. Wie jede Projektion, die auf einer Vielzahl von Einflussfaktoren beruht, sind auch die Vorhersagen dieses Gremiums mit Unsicherheiten behaftet. Entscheidend ist allerdings, dass sämtliche Modelle hinsichtlich der Richtung des globalen Wandels zu gleichen Ergebnissen kommen: Es hat im letzten Jahrhundert bereits eine signifikante Temperaturerhöhung stattgefunden und dieser Trend wird sich auch in den nächsten Jahrzehnten fortsetzen. Einigkeit besteht in diesen Modellen auch darüber, dass der weitaus größte Teil dieses Klimawandels durch die menschliche Wirtschafts- und Lebensweise verursacht ist.
Die große Bandbreite der Temperaturprojektionen beruht vor allem auf zwei Ursachen: Zum einen sind manche physikalischen Prozesse bisher noch nicht vollständig erforscht, sodass ihre Modellierung auf große Schwierigkeiten stößt. Zum anderen benötigt jedes Modell die Vorgabe exogener Variablen, auf deren Basis die Klimaveränderungen projiziert werden können. Zu diesen exogenen Variablen zählen insbesondere das Bevölkerungswachstum, wirtschaftliche und technische Entwicklungen sowie politische Entscheidungen. Der IPCC berechnet verschiedene Szenarien, die für unterschiedliche Ausprägungen dieser exogenen Variablen stehen. Das können unterschiedliche Annahmen zur Geburten- und Sterberate und damit zur Entwicklung der Weltbevölkerung sein oder auch zu den ordnungs- und fiskalpolitischen Maßnahmen, mit denen die einzelnen Volkswirtschaften den Klimawandel bekämpfen wollen. Dadurch entsteht eine große Bandbreite von möglichen Temperaturveränderungen, die jedoch alle in die gleiche Richtung zeigen.4
In seinem bisher letzten Synthesebericht berechnet der IPCC für ein Basisszenario einen Anstieg der mittleren globalen Oberflächentemperatur von 3,7 bis 4,8 Grad Celsius im Jahr 2100 gegenüber dem Durchschnitt der Jahre 1850 bis 1900. Dieses Basisszenario berücksichtigt keine zusätzlichen Anstrengungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen, die über die bestehenden Maßnahmen hinausgehen. Zudem wird in diesem Szenario von einem Wachstum der Weltbevölkerung sowie der wirtschaftlichen Aktivitäten ausgegangen und eine mittlere Klimareaktion angenommen. Berücksichtigt man die Unsicherheit der Klimareaktion, so steigt die Bandbreite möglicher Temperaturänderungen in diesem Basisszenario auf 2,5 bis 7,8 Grad Celsius.5 Diese statistischen Unsicherheiten dürfen allerdings nicht dazu führen, die Hände in den Schoß zu legen. Nach allen Szenarien sind deutliche Temperaturerhöhungen sowie zahlreiche weitere negative Klimafolgen zu erwarten. Das umweltökonomische Vorsorgeprinzip verlangt daher eine präventive Umweltpolitik, die sich am Grundgedanken der Nachhaltigkeit orientiert.
Doch was bestimmt unser Klima? Im globalen Mittel ist das Klima das Ergebnis einer einfachen Energiebilanz: Die von der Erde in das Weltall abgestrahlte Wärmestrahlung und die absorbierte Sonnenstrahlung müssen sich im Mittel ausgleichen. Wird dagegen mehr absorbiert als abgestrahlt, kommt es zu einem globalen Temperaturanstieg und damit zum Klimawandel. Der Strahlungshaushalt wird nun vor allem auf drei Wegen beeinflusst. Erstens kann es zu einer Veränderung der einfallenden Sonneneinstrahlung kommen. Ursache hierfür sind sowohl Änderungen in der Sonnenaktivität selbst als auch Änderungen in der Umlaufbahn der Erde um die Sonne. Zweitens kann sich der reflektierte Anteil der Sonneneinstrahlung verändern. Entscheidend sind hier vor allem die Bewölkung und die Helligkeit der Erdoberfläche, die z. B. durch die Schnee- und Eisbedeckung beeinflusst wird. Und schließlich wird die von der Erde in das All abgestrahlte Wärmestrahlung durch den Gehalt der Atmosphäre an absorbierenden Gasen und Aerosolen beeinflusst. In der Erdgeschichte haben all diese drei Möglichkeiten eine wichtige Rolle gespielt. Warm- und Kaltperioden, die sogenannten Eiszeiten, haben sich über Millionen von Jahren abgewechselt. Im Mittelpunkt des anthropogenen, also vom Menschen verursachten Klimawandels steht allerdings der zuletzt genannte Weg. In den letzten hundert Jahren hat sich die Konzentration an absorbierenden Gasen in der Atmosphäre deutlich erhöht. Diese Gase werden auch als Treibhausgase bezeichnet und verursachen den Treibhauseffekt.6
1.2 Treibhausgase und Temperaturanstieg
Der Treibhauseffekt ist zunächst ein ganz natürlicher Vorgang. Kurzwelliges Sonnenlicht versorgt die Erde mit Energie. Von der Erdoberfläche wird wiederum langwellige Wärmestrahlung abgestrahlt. Die Treibhausgase sorgen nun dafür, dass zwar das kurzwellige Sonnenlicht passieren kann, jedoch nicht die zurückgestrahlte langwellige Wärmestrahlung. Sie strahlen die absorbierte Wärme teilweise wieder auf die Erdoberfläche zurück und führen so zu einem Wärmestau. Nur durch diesen Wärmestau ist das Leben auf der Erde für den Menschen überhaupt möglich. Ohne den natürlichen Treibhauseffekt läge die mittlere Temperatur an der Erdoberfläche bei -18 Grad Celsius. Der natürliche Treibhauseffekt sorgt nun dafür, dass die mittlere Temperatur um 33 Grad auf 15 Grad ansteigt.7
Das Problem des anthropogenen Treibhauseffekts liegt darin, dass durch menschliche Aktivitäten die Konzentration klimawirksamer Gase stark ansteigt. Der Wärmestau auf der Erde verstärkt sich und führt neben einer durch den Menschen verursachten Erderwärmung zu vielen weiteren negativen Klimafolgen. Zwar ist Wasserdampf das wichtigste Treibhausgas, allerdings kann seine Konzentration von Menschen kaum beeinflusst werden.8 Daher steht beim menschgemachten Treibhauseffekt Kohlendioxid (CO2) im Mittelpunkt. Es entsteht vor allem durch die Verbrennung von Kohle, Erdöl und Erdgas. CO2 wird nur sehr langsam abgebaut. Selbst nach einigen Jahrzehnten sind noch weit mehr als die Hälfte dieses Treibhausgases in der Atmosphäre nachweisbar. Die mittlere Verweildauer liegt bei etwa 120 Jahren. Dies hat zur Konsequenz, dass heute ausgestoßenes CO2 auch noch in ferner Zukunft Auswirkungen auf unser Klima hat. Zudem ist es auch irrelevant, an welchem Ort CO2 ausgestoßen wird. Entscheidend ist die Gesamtkonzentration in der Atmosphäre. Von großer Bedeutung ist zudem Methan (CH4). Der größte Teil des Methanausstoßes stammt aus der Landwirtschaft. Besonders bedeutsam sind hier die Massentierhaltung und der Reisanbau. Während bei der Tierhaltung vor allem die Verdauungsprozesse von Rindern für den Methanausstoß verantwortlich sind, erzeugen beim Reisanbau Fäulnisprozesse auf den überschwemmten Feldern Methan. Die durchschnittliche Verweildauer von Methan in der Atmosphäre ist mit gut zehn Jahren zwar wesentlich kürzer als die von CO2, allerdings ist der Effekt eines Kilos dieses Treibhausgases auch besonders groß. Für den anthropogenen Treibhauseffekt spielen außerdem noch Lachgas (N2O) und fluorierte Kohlenwasserstoffverbindungen (F-Gase) eine Rolle.9
Um die Wirkung verschiedener Gase miteinander vergleichen zu können, müssen diese auf einen einheitlichen Maßstab und einen einheitlichen Zeithorizont, der meist 100 Jahre beträgt, normiert werden. Als Referenzgas wird hierfür CO2 verwendet, sodass man bei dem Vergleichsmaßstab auch von Kohlendioxid-Äquivalenten spricht.10 Insgesamt werden rund zwei Drittel des anthropogenen Treibhauseffekts auf CO2 zurückgeführt, während die Anteile von Methan bzw. Lachgas bei 17 bzw. sechs Prozent liegen. Die Differenz zu 100 Prozent ist durch die anderen Treibhausgase bedingt. Betrachtet man nur die Strahlungsbilanz der letzten Dekade, so liegt der Anteil von CO2 mit 82 Prozent deutlich höher als bei der Gesamtbilanz seit der Industrialisierung.11
Messungen zeigen, dass die Konzentration von CO2, aber auch der anderen Klimagase in der Atmosphäre vor allem in den letzten Jahrzehnten stark angestiegen ist.12 Lag der Wert für CO2 in der vorindustriellen Zeit noch relativ konstant bei 280 parts per million (ppm), so beträgt die Konzentration aktuell über 415 ppm. Die atmosphärischen Konzentrationen von CO2, Methan und Lachgas sind durch die menschlichen Aktivitäten auf Werte angestiegen, die in den letzten 800.000 Jahren noch nie erreicht wurden.13 Welche Auswirkungen hat nun dieser Anstieg auf die Oberflächentemperatur auf der Erde? Hierfür muss die Klimasensivität bestimmt werden. Sowohl aus physikalischen Berechnungen als auch unter Verwendung statistischer und mathematischer Methoden ergibt sich hierbei folgende Faustregel: Verdoppelt sich die Konzentration von CO2 in der Atmosphäre, so führt dies zu einem Temperaturanstieg von rund 3 ± 1 Grad Celsius.14
Der IPCC schreibt Ende 2018 in seinem Sonderbericht, dass menschliche Aktivitäten eine globale Erwärmung von rund einem Grad Celsius (bei einer Bandbreite von 0,8 bis 1,2 Grad) gegenüber den vorindustriellen Werten verursacht haben.15 In Deutschland ist das Jahresmittel der Lufttemperatur zwischen 1881 und 2018 sogar um 1,5 Grad angestiegen. Die Zahl der heißen Tage mit Temperaturen über 30 Grad hat signifikant zugenommen.16 Als Hauptursachen dieses Umweltproblems lassen sich drei zentrale Faktoren benennen ( Abb. 1.1):
• Starkes weltweites Bevölkerungswachstum
• Stetiges ungebremstes Wirtschaftswachstum
• Umweltbelastender Lebensstil in vielen Gesellschaften.
Abb. 1.1: Wirkungskette des anthropogenen Klimawandels
Während zur Zeitenwende noch etwa 300 Millionen Menschen die Erde bevölkerten, wurde um 1800 die Milliardengrenze überschritten. Inzwischen nähern wir uns der Acht-Milliarden-Marke. Mehr Erdbewohner bedeuten aber auch mehr Konsum und damit eine verstärkte Nutzung der natürlichen Ressourcen. Gleichzeitig ist seit der Industriellen Revolution in nahezu allen Volkswirtschaften die Steigerung der Wirtschaftsleistung ein zentrales Ziel. In der Praxis bedeutet dies eine Erhöhung des Bruttoinlandsprodukts. Dabei wird allerdings häufig verkannt, dass ein Anstieg dieser ökonomischen Messgröße nicht automatisch für eine höhere Wohlfahrt steht. So würde ein Öltankerunglück in der deutschen Nordsee wegen der damit verbundenen Aufräum- und Renaturierungsarbeiten zu einer Steigerung des Bruttoinlandsprodukts führen, gleichzeitig aber negative Wohlfahrtseffekte für die Gesellschaft auslösen. Eine ähnliche Argumentation gilt auch für die Folgen des Klimawandels. Schließlich führt auch der aktuelle Lebensstil zu mehr Umweltbelastung. Der ökologische Fußabdruck des Menschen wird durch einen wachsenden Verbrauch an natürlichen Ressourcen immer größer. Problematisch sind dabei nicht nur die oft diskutierten Verhaltensweisen in den Bereichen Mobilität und Ernährung. All diese Faktoren zusammen führen zu einem immer größeren Ressourcen- und Energieverbrauch. Dabei wird verkannt, dass es in einer endlichen Welt kein unendliches materielles Wachstum geben kann.17
1.3 Entwicklung der Treibhausgasemissionen: Daten und Trends
Für eine ökonomische Analyse des Klimawandels ist es notwendig, die empirischen Hintergründe zu kennen. Dabei ist neben der globalen Entwicklung der Treibhausgasemissionen und ihrer Folgen auch von Interesse, welche Länder vor allem für den Ausstoß der Klimagase verantwortlich sind. Zudem muss geklärt werden, in welchen Bereichen besonders hohe CO2-Emissionen zu verzeichnen sind. Diese Daten liefern die Grundlage für mögliche Lösungsvorschläge. Sie zeigen auf, in welchen Regionen und Sektoren potenziell besonders große Einsparmöglichkeiten vorliegen.
Der weltweite CO2-Ausstoß hat sich seit den 1960er Jahren verdreifacht und erreichte 2018 mehr als 37 Mrd. Tonnen. Berücksichtigt man auch andere Treibhausgase (THG), so wird sogar ein Wert von fast 52 Mrd. Tonnen CO2-Äquivalenten erreicht. Pro Kopf sind dies Emissionen von rund 4,7 Tonnen CO2 bzw. gut 6,5 Tonnen CO2-Äquivalente. Abbildung 1.2 zeigt, dass neben den beiden größten Klimasündern China und USA auch die EU einen erheblichen Anteil an den Emissionen hat. Während China insgesamt mehr als die doppelte Menge an Treibhausgasen ausstößt wie die USA, ist es bei der Pro-Kopf-Betrachtung genau umgekehrt.
Abb. 1.2: CO2- und gesamte THG-Emissionen nach Ländern in 2018 (Quelle: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency (2020), S. 57-65)
Region/LandCO 2 -Emissionen in Mrd. TonnenTHG-Emissionen in Mrd. Tonnen (CO 2 -Äquivalente)CO 2 -Emissionen pro Kopf in TonnenTHG-Emissionen pro Kopf in Tonnen
Die absolute Höhe der Emissionen hängt sehr stark von der Einwohnerzahl und der Wirtschaftsleistung ab. Diese beiden Faktoren erklären auch, weshalb China und die USA mit deutlichem Abstand die ersten beiden Plätze belegen. Außerdem sind auch die Energieintensität des Bruttoinlandsprodukts und die Kohlenstoffintensität der Energie von Bedeutung.18 Die Energieintensität beschreibt das Verhältnis der verbrauchten Energie zur Wirtschaftsleistung. Tendenziell wird in vielen klassischen Industriebereichen für die Erzeugung einer Einheit des Bruttoinlandsprodukts mehr Energie verbraucht als in den meisten Dienstleistungsbranchen. Die Kohlenstoffintensität steht für die Höhe der Kohlendioxidemissionen pro Energieeinheit. Länder, die für die Energiegewinnung sehr stark auf regenerative Energien oder die Atomkraft setzen, schneiden hier deutlich besser ab. Volkswirtschaften, die stattdessen vor allem die Öl und Kohle bevorzugen, haben dagegen sehr hohe Emissionen. Diese Faktoren erklären die hohen Pro-Kopf-Werte von Russland, Saudi-Arabien, Kanada und Australien. Relativ niedrig im Vergleich zu anderen weitentwickelten Volkswirtschaften sind dagegen die Pro-Kopf-Werte von Großbritannien und Frankreich. Großbritannien profitiert vor allem von der geringen Energieintensität durch einen sehr großen Dienstleistungssektor, im Falle Frankreichs sorgen die vielen Atomkraftwerke für eine geringe Kohlenstoffintensität. In den skandinavischen Ländern Schweden und Dänemark, in denen ein Großteil der Energie aus regenerativen Quellen gewonnen wird, werden ebenfalls sehr niedrigere Pro-Kopf-Werte erzielt.
Neben der Kenntnis der aktuellen Werte ist es für die weitere Analyse auch wichtig, die Entwicklung der Emissionen zu beleuchten. Hierbei zeichnen sich in Abbildung 1.3 klare Tendenzen ab. Während es in den entwickelten Ländern zu einem leichten Rückgang der Treibhausgasemissionen pro Kopf auf einem sehr hohen Niveau kommt, steigt der Pro-Kopf-Ausstoß insbesondere in China und Indien deutlich an. Hierbei spielt der wirtschaftliche Aufholprozess dieser beiden Volkswirtschaften eine wichtige Rolle. Weltweit führen diese gegenläufigen Entwicklungen dazu, dass die Emissionen pro Einwohner seit 1990 angestiegen sind. In den letzten Jahren hat jedoch eine Stabilisierung der globalen Durchschnittswerte stattgefunden. Berücksichtigt man allerdings, dass die Weltbevölkerung weiterhin wächst, so ist es wenig überraschend, dass die Gesamtemissionen auch in den letzten Jahren weiter leicht angestiegen sind.
Abb. 1.3: Entwicklung der CO2– und der gesamten Treibhausgas-Pro-Kopf-Emissionen nach Ländern (Quelle: PBL Netherlands Environmental Assessment Agency (2020), S. 58, 65)
Region/LandCO 2 -Emissionen pro Kopf in Tonnen 1990Klimagas-Emissionen insgesamt pro Kopf in Tonnen 1990CO 2 -Emissionen pro Kopf in Tonnen 2018Klimagas-Emissionen insgesamt pro Kopf in Tonnen 2018Tendenz
Betrachtet man die Entwicklung seit Beginn der Industrialisierung um 1850, so zeigen sich weitere wichtige Zusammenhänge. Die industrielle Revolution hat in den unterschiedlichen Ländergruppen zu verschiedenen Zeitpunkten stattgefunden. Dies hat zur Folge, dass die historischen Treibhausgasemissionen in Nordamerika, Westeuropa und dem ehemaligen Ostblock im 19. und 20. Jahrhundert wesentlich höher waren als in Afrika oder Lateinamerika. Die aktuelle Konzentration von CO2, Methan und Lachgas in der Atmosphäre ist daher vor allem auf die Industrieländer zurückzuführen, während die Entwicklungsländer nur einen vergleichsweise geringen Anteil dazu beigetragen haben. Dieser Sachverhalt wird unter dem Stichwort »historische Gerechtigkeit« in der internationalen Klimadebatte diskutiert.19 Er hat vor allem Konsequenzen für Lösungsvorschläge auf internationaler Ebene, insbesondere bei der finanziellen Unterstützung von Entwicklungs- und Schwellenländern durch die entwickelten Volkswirtschaften für einen klimaschonenderen Übergang in das Industriezeitalter.
Die Zahlen in den Abbildung 1.2 und 1.3 sind zudem nicht unumstritten, da sie auf den territorialen Emissionen beruhen. Dies bedeutet, dass die Emissionen gemessen werden, die im Produktionsland anfallen. Da durch die zunehmende Globalisierung aber ein immer größerer Teil an Waren und Dienstleistungen exportiert wird, fällt ein beachtlicher Teil des Ausstoßes klimaschädlicher Gase für die Produktion von Gütern an, die dann in einem anderen Land verbraucht werden. So lagern zahlreiche entwickelte Länder umweltschädliche Herstellungsprozesse in Schwellen- und Entwicklungsländer aus. Diesen werden dann die Treibhausgasemissionen zugerechnet, obwohl die Güter in diesen Ländern gar nicht verbraucht werden. Man kann daher darüber streiten, ob eine Erfassung der Emissionen basierend auf dem Konsum sinnvoller wäre.20
Einen interessanten Einblick in diesen Themenkomplex bietet auch der Klimaschutz-Index der gemeinnützigen Entwicklungs- und Umweltorganisation Germanwatch. Dieser Index vergleicht anhand einheitlicher Kriterien 57 Staaten, die für mehr als 90 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verantwortlich sind. Neben dem Treibhausgasausstoß werden auch der Anteil der erneuerbaren Energien sowie der Energieverbrauch und die Klimapolitik berücksichtigt. Der Index für das Jahr 2020 wird angeführt von Schweden. Unter den Top 5 befinden sich zudem noch Dänemark, Marokko, Großbritannien und Litauen. Ebenfalls noch auf den vorderen Plätzen sind bspw. Finnland, Norwegen und die Schweiz, aber auch Indien zu finden. Deutschland liegt mit China im Mittelfeld, während Saudi-Arabien und die USA die beiden letzten Plätze einnehmen.21
Als sehr schwierig erweist sich die genaue verursachungsgerechte Zurechnung des Treibhausgasausstoßes auf einzelne Wirtschafts-und Lebensbereiche, da eine saubere Abgrenzung zwischen den einzelnen Sektoren nicht immer möglich ist. Zudem gibt es zwischen den verschiedenen Bereichen zahlreiche Interdependenzen. Steigt man bei der Energiegewinnung von fossilen Energieträgern verstärkt auf erneuerbare Energien um, so hat dies auch Konsequenzen für den Treibhausgasausstoß in der Industrie, in den privaten Haushalten oder im Verkehr. Ein Beispiel hierfür ist der Umstieg auf Elektroautos. Für Deutschland ist die Verteilung nach Hauptquellen in Abbildung 1.4 dargestellt. Diese Verteilung ist allerdings wegen unterschiedlicher Wirtschaftsstrukturen nicht auf andere Volkswirtschaften eins zu eins übertragbar. So spielt beispielsweise in vielen Ländern die Landwirtschaft als Emissionsquelle vor allem beim Ausstoß von Methan eine wesentlich größere Rolle. Trotz dieser Unterschiede kann jedoch die Energiewirtschaft weltweit als wichtigster Ansatzpunkt für eine wirksame Klimapolitik identifiziert werden.
Abb. 1.4: Treibhausgasausstoß in Deutschland im Jahr 2019 nach Sektoren des Klimaschutzgesetzes (Quelle: Die Daten beruhen auf einer vorläufigen Schätzung des Umweltbundesamtes Anfang 2020.)
Letztlich bestimmen die kumulativen weltweiten Treibhausgasemissionen weitgehend die mittlere globale Erwärmung der Erdoberfläche. Die verschiedenen Szenarien des IPCC zeigen, dass ohne zusätzliche Anstrengungen beim Klimaschutz bis zum Ende des 21. Jahrhunderts erhebliche Klimarisiken drohen. Um die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad zu begrenzen, müssten die globalen anthropogenen Treibhausgasemissionen bis 2030 um etwa ein Viertel gegenüber 2010 reduziert werden. Um das Jahr 2070 sollte der Nettoausstoß bei null CO2-Äquivalenten liegen. Soll der Temperaturanstieg sogar nicht mehr als 1,5 Grad betragen, müssen die Emissionen bereits 2030 um rund 45 Prozent gegenüber 2010 abgenommen haben. 2050 sollte dann unsere Wirtschafts- und Lebensweise treibhausgasneutral erfolgen.22 Da selbst bei einer deutlichen Umstellung der Energiegewinnung sowie der Wirtschafts- und Lebensweise der Ausstoß von CO2, Methan und Lachgas nicht völlig verhindert werden kann, bedeutet ein Nettoausstoß von null CO2-Äquivalenten, dass durch geeignete Maßnahmen, wie z. B. die Aufforstung, Klimagase gebunden werden müssen. In diesem Zusammenhang werden auch zum Teil sehr umstrittene technische Eingriffe des Menschen in die Natur unter dem Schlagwort Geo-Engineering diskutiert. Eine kurze Darstellung der wichtigsten Ansätze des Geo-Engineerings erfolgt in Kapitel 6.3.
1.4 Institutioneller Rahmen zur Bekämpfung der Erderwärmung
Seit den 1980er Jahren erkannten Klimaforscher vermehrt Anzeichen, dass sich die Atmosphäre erwärmt und dass diese Erwärmung durch menschliche Aktivitäten bedingt sein könnte. Als Konsequenz gründeten das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und die Weltorganisation für Meteorologie (WMO) 1988 den Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)23 mit Sitz in Genf. Der IPCC ist sowohl wissenschaftliches Gremium als auch zwischenstaatlicher Ausschuss. Fast 200 Länder sind Mitglied dieser Organisation. Der IPCC versteht sich als Weltklimarat. Er trägt das aktuelle klimarelevante Wissen aus zahlreichen Forschungsbereichen zusammen. Wissenschaftler aus der ganzen Welt begutachten zehntausende Veröffentlichungen, fassen sie zusammen und bewerten sie. 2007 erhielt der Weltklimarat gemeinsam mit dem ehemaligen US-Vizepräsidenten Al Gore den Friedensnobelpreis.
Neben den Ursachen und Konsequenzen des Klimawandels zeigt der IPCC auch auf, welche Möglichkeiten die Menschheit hat, den Klimawandel zu mindern und sich an ihn anzupassen. In mehrjährigem Turnus veröffentlicht der Weltklimarat Sachstandsberichte (Assessment Reports). Seit 1990 wurden fünf dieser Berichte verfasst. Der aktuelle Bericht wurde 2013/14 veröffentlicht. Er kommt zu dem Ergebnis, dass sowohl die Erwärmung des Klimasystems als auch der menschliche Einfluss darauf eindeutig sind.24 Der sechste Sachstandsbericht ist für die Jahre 2021/22 geplant. Neben diesen Assessment Reports werden in unregelmäßigen Abständen diverse Sonderberichte veröffentlicht. Die Studien des IPCC haben große wissenschaftliche und politische Bedeutung und dienen als wichtige Basis bei den Verhandlungen der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC).
1992 wurde in Rio de Janeiro von weit über 150 Staaten ein internationales Klimaabkommen unterzeichnet. Es trat 1994 in Kraft und hat inzwischen mit fast 200 Mitgliedern eine nahezu universelle Akzeptanz erreicht. Das zentrale Ziel der Vereinbarung ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau, das allzu drastische negative Konsequenzen für die Menschheit verhindert. Hierzu muss die Erderwärmung auf maximal zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Zeitalter begrenzt werden. Um das gesetzte Ziel zu konkretisieren und geeignete Maßnahmen zu beschließen, fanden weltweit zahlreiche Vertragsstaatenkonferenzen statt.25 Von großer Bedeutung waren insbesondere die Konferenzen im japanischen Kyoto 1997 und in Paris 2015. Im Kyoto-Protokoll wurden erstmalig verbindliche Verpflichtungen zur Emissionsreduktion für einzelne Staaten ab 2005 festgelegt. So verpflichtete sich z. B. die EU ihren Treibhausgasausstoß bis 2012 um acht Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren. Besonders hohe Reduktionsverpflichtungen haben Luxemburg (-28 Prozent) sowie Deutschland und Dänemark (beide -21 Prozent) übernommen. Schwellenländer wie China und Indien hatten dagegen zunächst keine bindenden Ziele. Zudem wurden Regeln bestimmt, nach denen der Handel mit Emissionsrechten durchgeführt werden kann. Ein großer Wermutstropfen ist allerdings, dass die USA als größte Industrienation das Kyoto-Abkommen nicht ratifiziert hat. Die Bewertung des Kyoto-Protokolls fällt von wissenschaftlicher Seite nicht allzu positiv aus.26 So zieht etwa der renommierte Umweltökonom Alfred Endres folgendes Fazit: »Eine beschränkte Zahl von Staaten hat sich verpflichtet, die Treibhausgase für einen beschränkten Zeitraum in einem beschränkten Umfang zu reduzieren. Positive Wirkungen auf das weltweite Klima können davon nicht erwartet werden. Hoffnung auf bessere Zeiten kann sich allenfalls daraus speisen, dass das Kyoto-Protokoll als ein Schritt in einem institutionellen Evolutionsprozess gesehen wird.«27 Das Kyoto-Protokoll wurde auf weiteren Konferenzen bis 2020 verlängert und mit einigen Modifikationen versehen.
Auf der Klimaschutzkonferenz von Paris einigten sich 2015 die Vertragsstaaten schließlich auf ein Abkommen, dass sich an das 2020 auslaufende Kyoto-Protokoll anschließt. Im Unterschied zum Kyoto-Protokoll verpflichteten sich in Paris nun aber fast alle Volkswirtschaften, den Ausstoß an Treibhausgasen einzudämmen. Zudem soll versucht werden, die Erderwärmung möglichst auf nur 1,5 Grad zu begrenzen.28 Allerdings zeigt das bislang letzte Treffen der Verhandlungsdelegationen im Dezember 2019 in Madrid, dass auf Fortschritte bei den internationalen Verhandlungen auch immer wieder Rückschritte folgen. Bei dieser Konferenz sollten vor allem Regeln für internationale Emissionsrechte sowie Ausgleichszahlungen bei klimabedingten Schäden für Entwicklungsländer beschlossen werden. Nach fast zweiwöchigen Diskussionen waren lediglich Minimalkompromisse möglich, die sowohl von Klimawissenschaftlern als auch der überwiegenden Zahl der Volkswirte als völlig unzureichend eingeschätzt werden. Als Bremser agierten dabei vor allem die Delegationen aus den USA, Brasilien, Australien und Saudi-Arabien.
Als Reaktion auf das Kyoto-Protokoll und die darin vorgesehenen Reduktionsverpflichtungen hatte die EU bereits 2003 eine Richtlinie zur Zuteilung und zum Handel mit Zertifikaten für Treibhausgase erlassen, die 2005 in Kraft trat.29 Allerdings weist das Emissionshandelssystem – trotz verschiedener Nachbesserungen – vor allem durch wenig ambitionierte Zielvorgaben, die Nichteinbeziehung wichtiger Emissionsquellen sowie diverse Ausnahmeregelungen zahlreiche Schwachstellen auf. Trotzdem ist es ein erster ernsthafter Ansatz zur Verzahnung ökologischer Notwendigkeiten und ökonomischer Instrumente auf multilateraler Ebene, mit dem Ziel eine möglichst kostengünstige Reduktion des Ausstoßes von Treibhausgasen zu erreichen.30 Für einen wirksamen Schutz unseres Planeten wäre die weltweite Einführung eines wirksamen CO2-Zertifikatesystem notwendig. Vorschläge hierzu werden in Kapitel 6.2.7 noch ausführlicher behandelt.
Neben dem Handel mit CO2-Zertifikaten gibt es zahlreiche weitere Maßnahmen sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene, den Ausstoß klimaschädlicher Gase zu reduzieren. Man denke hier an das deutsche Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), die CO2-Steuern in Schweden, Großbritannien oder Frankreich sowie regulatorische Vorgaben für den CO2-Ausstoß von Pkw oder das Glühbirnenverbot durch die EU. All diese Maßnahmen sind gut gemeint, aber wenig koordiniert. Sie führen daher zu einem politischen Durcheinander und mangelnder Unterstützung in weiten Teilen der Bevölkerung, die viele Maßnahmen als willkürlich und einseitig ansieht. Gleichzeitig führt die Vielzahl unterschiedlicher Instrumente dazu, dass nicht immer der kostengünstigste Weg zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen gewählt wird.
Für Deutschland hat sich die Bundesregierung mit dem im November 2016 verabschiedeten Klimaschutzplan sowie dem 2019 beschlossenen Klimapaket das Ziel gesetzt, bis zur Mitte des Jahrhunderts weitgehend Treibhausgasneutralität zu erreichen. Mittelfristig strebt sie das Senken der Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 55 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 an. Zentrales Instrument ist hierbei die Bepreisung von Treibhausgasen. Für die wichtigsten Sektoren wurden konkrete Minderungsziele und zahlreiche Detailregelungen vereinbart. Zudem wird ein umfassender Dialog auf sämtlichen staatlichen Ebenen sowie mit den Bürgern und Bürgerinnen angestrebt. Die soziale Verträglichkeit der unterschiedlichen Klimaschutzmaßnahmen soll dabei beachtet werden.
Für eine erfolgreiche Bekämpfung des Klimawandels ist ein Zusammenspiel von Wissenschaft, Staaten und den einzelnen Individuen zwingend notwendig.31 Wissenschaftliche Gremien wie der IPCC müssen die Ursachen und Wirkungen des Klimawandels analysieren und in Zusammenarbeit mit den Medien verständlich kommunizieren. Die Aufgabe der Staaten besteht vor allem in der Gestaltung einer konsistenten Rahmenordnung zur raschen Reduktion des Ausstoßes klimaschädlicher Gase. Dabei sind multilaterale Vereinbarungen auf alle Fälle nationalen Alleingängen vorzuziehen. Neben der Reduktion von CO2, Methan und Lachgas sollten aber auch rechtzeitig geeignete Anpassungsmaßnahmen geplant werden, um den bereits jetzt unvermeidlichen Klimawandel abzufedern. Zu guter Letzt ist allerdings auch die Eigeninitiative jedes Unternehmens und jedes Verbrauchers gefordert. Nur wenn weltweit zumindest der deutlich überwiegende Teil der Betriebe und der Haushalte hinter dem Ziel einer Klimawende steht, lässt sich diese umsetzen. Ist dies nicht der Fall, kommt es nicht nur zu zahlreichen Ausweichreaktionen auf staatliche Maßnahmen, sondern auch zu erheblichen politischen und gesellschaftlichen Konflikten. Obwohl der Beitrag des einzelnen Erdbewohners bei globalen Problemen verschwindend gering ist, entbindet dies den Einzelnen daher nicht von der Aufgabe, die Lebensgrundlagen für zukünftige Generationen zu erhalten. Die Entwicklung umweltfreundlicher und klimagerechter Güter und Produktionsverfahren sowie die Umstellung des Verbraucherverhaltens in Richtung nachhaltiger Lebensstile sind daher notwendig.
Die Dringlichkeit und Bedeutung dieses gesamten Themenkomplexes ist inzwischen weitgehend anerkannt. Das zeigen drei Beispiele aus sehr unterschiedlichen Bereichen:
• Im Frühsommer 2015 veröffentliche Papst Franziskus die Enzyklika Laudato si’. Diese Enzyklika wurde in zahlreiche Sprachen übersetzt und beschäftigt sich vor allem mit den Themen Umwelt- und Klimaschutz. Der Papst mahnt darin zu einem Umsteuern der Menschheit.
• Seit 2017 sind größere Unternehmen durch eine EU-Richtlinie, die in nationales Recht umgesetzt wurde, gesetzlich verpflichtet, einen Nachhaltigkeitsbericht vorzulegen. Hierzu gehört auch eine Umweltberichterstattung.
• Das World Economic Forum zählt in seinem Global Risks Report 2020 gleich fünf Umweltrisiken zu den zehn größten Gefahren für die Menschheit. Neben extremen Wetterereignissen, Naturkatastrophen, menschgemachten Umweltkatastrophen, dem Verlust von Biodiversität und dem Kollaps von Ökosystemen spielt auch das Scheitern der Menschheit bei der Eindämmung und Anpassung an den Klimawandel eine herausragende Rolle.32
1 Die Studie »The Limits to Growth« von Donella H. Meadows und Dennis Meadows sowie weiteren Autoren beruht auf umfangreichen Simulationen verschiedener Szenarien, bei denen unterschiedliche Annahmen zur Industrialisierung, zum Bevölkerungswachstum sowie zur Ausbeutung und Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen getroffen wurden. Die Studie wurde inzwischen mehrfach aktualisiert.
2 Vgl. Rahmstorf S./Schellnhuber, H. J. (2018), S. 79-87. Die Autoren bieten einen interessanten Überblick über den Klimawandel in der öffentlichen Diskussion und besonders die sehr kontroversen Standpunkte in den USA.
3 Einen interessanten Einblick in den neuen Zweig der Attribution Science bietet Otto, F. (2019) in ihrem populärwissenschaftlichen Buch »Wütendes Wetter«.
4 Aus statistischer Sicht handelt es sich bei den Projektionen des IPCC um sogenannte Intervallprognosen. Diese besagen, dass die Temperaturveränderungen in einem Modell mit einer Wahrscheinlichkeit von x Prozent in einem bestimmten Intervall liegen. Da zudem mit unterschiedlichen Modellen gearbeitet wird, erhöht sich das Intervall, das die Folgen des Klimawandels widerspiegelt. Intervallprognosen sind in vielen Wissenschaftsbereichen üblich und stehen für Seriosität. Dagegen werden in den Medien häufig Punktprognosen verwendet, die für den Laien verständlicher sind und daher mehr Aufmerksamkeit erzeugen. Unter statistischen Gesichtspunkten sind solche Punktprognosen aber problematisch.
5 Vgl. IPCC (2016), S. 22. Neben diesem Basisszenario gibt es eine Reihe weiterer Szenarien, die zusätzliche Anstrengungen der Staatengemeinschaft zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen und damit des Klimawandels berücksichtigen.
6 Vgl. Rahmstorf, S./Schellnhuber H. J. (2018), S. 12 f. und Buhofer, S. (2018), S. 73. In beiden Quellen wird auf den folgenden Seiten auch noch intensiver auf den Klimawandel im Lauf der Erdgeschichte eingegangen.
7 Vgl. Rahmstorf, S./Schellnhuber H. J. (2018), S. 30-32. Die Autoren zeigen auch am Beispiel des Planeten Venus auf, welche Macht der Treibhauseffekt entfalten kann. Wegen der hohen Kohlendioxid-Konzentration in der Venus-Atmosphäre liegt die Temperatur auf unserem Nachbarplaneten bei 460 Grad Celsius.
8 Vgl. Rahmstorf, S./Schellnhuber H. J. (2018), S. 35. Innerhalb von zehn Tagen wird danach die gesamte Menge an Wasserdampf in der Atmosphäre durch natürliche Vorgänge ausgetauscht.
9 Vgl. Umweltbundesamt (2019a) und Feess, E./Seeliger, A. (2013), S. 224-226.
10 Vgl. Buhofer, S. (2018), S. 42 f. Buhofer weist auch darauf hin, dass sich der Vergleichsmaßstab ändert, wenn man die unterschiedliche Verweildauer der Klimagase in der Atmosphäre berücksichtigt. So ist der Effekt von Methan im Vergleich zu CO2 bei einem kurzen Zeithorizont wesentlich größer als bei einem langen Zeithorizont, da die Verweildauer von Methan in der Atmosphäre deutlich kürzer ist.
11 Vgl. World Meteorological Organization (2019), S. 3-6.
12 Vgl. Buhofer, S. (2018), S. 27-29 und Gerdes, A./Schmitt, S. (2019), S. 8. Hierbei wird häufig auf die Keeling-Kurve verwiesen. Diese basiert auf jahrzehntelangen Messungen auf Hawaii, die durch den US-Forscher Keeling initiiert wurden.
13 Vgl. Lesch, H./Kamphausen, K. (2018), S. 356.
14 Vgl. Rahmstorf, S./Schellnhuber H. J. (2018), S. 41-45.
15 Vgl. IPCC (2018), S. 8.
16 Vgl. Umweltbundesamt (2019b), S. 7.
17 Vgl. Hausner, K. H. (2019), S. 51.
18 Vgl. Buhofer, S. (2018), S. 91.
19 Vgl. Tremmel, J. (2011), S. 137 f.
20 Vgl. Buhofer, S. (2018), S. 95-97. In dieser Quelle finden sich auch verschiedene Schätzungen, in welchem Ausmaß sich die Zurechnung von Emissionen verändert, wenn man statt der Produktion den Konsum als Basis des Ausstoßes klimaschädlicher Gase verwendet. Allerdings weist Buhofer auch darauf hin, dass die Erfassung nach dem Konsum mit größeren Unsicherheiten verbunden ist.
21 Vgl. Germanwatch (2019), S. 5. Die mittelmäßige Beurteilung Deutschlands beruht auf einer durchschnittlichen Bewertung bei den Kriterien Treibhausgasausstoß, Anteil erneuerbarer Energien und Energieverbrauch sowie einer guten Bewertung bei dem Aspekt Klimapolitik.
22 Vgl. IPCC (2018), S. 18.
23 Detaillierte Informationen zum IPCC erhält man sowohl auf der Homepage des IPCC unter www.ipcc.ch als auch auf der Homepage der Deutschen IPCC-Koordinierungsstelle unter www.de-ipcc.de.
24 Vgl. IPCC (2016), S. 2.
25 Detaillierte Zusatzinformationen zu den verschiedenen Klimakonferenzen finden sich bei Richter, K. (2014), S. 361-400 und Buhofer, S. (2018), S. 107-128.
26 Rahmstorf und Schellnhuber bezeichnen das Kyoto-Protokoll als »mit der heißen Nadel gestrickte« Vereinbarung und als »bürokratisches Monstrum« (Rahmstorf S./Schellnhuber, H. J. (2018), S. 99).
27 Endres, A. (2013), S. 330.
28 Die Bewertung dieses Abkommens fällt vor allem in Fachkreisen wesentlich besser aus. Der Pariser Klimavertrag zeige, dass die Menschheit erwachsen werde, und sei »auf alle Fälle von historischer Bedeutung« urteilen Rahmstorf S./Schellnhuber, H. J. (2018), S. 119.
29 Vgl. Feess, E./Seeliger, A. (2013), S. 133-137 und Sturm, B./Vogt, C. (2018), S. 97-114. Die Autoren gehen detailliert und kritisch auf die verschiedenen Regelungen ein.
30 Teilweise ist sogar von einem neuen Zeitalter der Umweltpolitik die Rede. Vgl. Sturm, B./Vogt, C. (2018), S. 97.
31 Vgl. hierzu ausführlich Buhofer, S. (2018), S. 139-144, besonders S. 142: »Emissionen werden aber nicht durch Staaten verursacht, sondern durch Menschen. Und diese stehen auch am anderen Ende der Kausalkette, als Leidtragende des Klimawandels oder Begünstigte von dessen Abschwächung.«
32 Vgl. World Economic Forum (2020), S. 12. Der Report erschien im Januar 2020 noch vor der weltweiten Ausbreitung der Corona-Krise.
2. Gesamtwirtschaftliche Perspektive: Klimawandel aus Sicht der Volkswirtschaften
Aus ökonomischer Sicht können Umweltprobleme auf makro- und mikroökonomischer Ebene analysiert werden. Eine intakte Umwelt ist für die Wohlfahrt in einer Volkswirtschaft unerlässlich. Allerdings sorgt das individuell rationale Verhalten vieler Betriebe und Verbraucher dafür, dass umweltpolitische Ziele häufig verfehlt werden. Aufgrund dieses Marktversagens sind staatliche Eingriffe in den Allokationsmechanismus unabdingbar. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass Aktivitäten des Staates nicht immer zu optimalen Ergebnissen führen. Mit der Ökonomischen Theorie der Politik existiert ein politökonomischer Ansatz, mit dem dieses Staatsversagen erklärt werden kann.
Die Suche nach geeigneten Lösungen wird zudem dadurch erschwert, dass es sich beim Klimawandel um ein internationales Problem handelt. Entscheidend ist der kumulierte weltweite Ausstoß an Treibhausgasen und nicht ihre regionale Verteilung. Nationale Alleingänge können daher allenfalls sehr begrenzt die Erderwärmung aufhalten. Die Koordination auf internationaler Ebene erweist sich als sehr schwierig, zumal das Völkerrecht keine zentrale Gesetzgebungsinstanz kennt. Die Staaten müssen daher freiwillig zusammenarbeiten, um durch ihre Kooperation den Klimawandel einzudämmen. Solche internationalen Verpflichtungen sind allerdings auch immer ein Stück weit mit einer Einschränkung der nationalen Souveränität verbunden.33
Ein gemeinsames Vorgehen der Staatengemeinschaft wird auch dadurch erschwert, dass sehr unterschiedliche Interessenlagen und Ausgangsvoraussetzungen vorliegen. Dies betrifft sowohl den unterschiedlichen Grad der wirtschaftlichen Entwicklung als auch die Möglichkeiten zur Nutzung regenerativer Energien. Zudem wird vor allem von Seite der Entwicklungs- und Schwellenländer darauf hingewiesen, dass die schon heute sehr hohe Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre zum weit überwiegenden Teil auf das Konto der Industrieländer geht. Diese seien daher besonders in der Pflicht und dürften gleichzeitig die weitere wirtschaftliche Entwicklung anderer Staaten nicht behindern. Letztendlich geht es somit beim Klimawandel auch um das Thema Gerechtigkeit. Mögliche Lösungsvorschläge müssen dies nicht nur auf internationaler Ebene, sondern auch auf nationaler Ebene berücksichtigen. Dies zeigten 2019 die massiven landesweiten und teilweise gewalttätigen Proteste der »Gelbwesten-Bewegung« gegen die Klimasteuerpläne des französischen Präsidenten Macron.
2.1 Umweltschutz als wirtschaftspolitisches Ziel
Das Oberziel allen wirtschaftlichen Handelns in einer Volkswirtschaft ist die Wohlfahrtsmaximierung. Allerdings muss dieses Oberziel durch operationalisierbare Teilziele konkretisiert werden. Von zentraler Bedeutung für das wirtschaftspolitische Zielsystem in der Bundesrepublik Deutschland ist das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz von 1967. Die in § 1 dieses Gesetzes genannten vier Ziele sind auch als magisches Viereck bekannt. Diese vier Ziele werden üblicherweise um das Verteilungs- und das Umweltziel ergänzt. Man spricht dann von dem in Abbildung 2.1 dargestellten magischen Sechseck.34 Das Umweltziel wird dabei meist als ökologisches Gleichgewicht oder auch als angemessene Umweltqualität bezeichnet. Dahinter steht der aus der Forstwirtschaft stammende Gedanke der Nachhaltigkeit: Die Nutzung der Umwelt sollte nicht intensiver erfolgen als es deren natürliche Regenerationsfähigkeit erlaubt. Dies »dient vor allem der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen für die nachfolgenden Generationen.«35
Seit 1994 ist der Umweltschutz auch in Artikel 20a des Grundgesetzes36 verankert und in den Maastrichter Verträgen wurde in Artikel 2 bereits 1992 ein »umweltverträgliches Wachstum« für die EU gefordert. Der Pariser Klimavertrag von Dezember 2015 zeigt, dass auch auf internationaler Ebene Konsens darüber besteht, dass eine intakte Umwelt für die Maximierung der Wohlfahrt in einer Volkswirtschaft notwendig ist. 195 Länder haben sich erstmalig verbindlich auf ein weltweites Klimaschutzübereinkommen geeinigt.
Abb. 2.1: Magisches Sechseck als operationales Zielsystem
Die historischen Erfahrungen in vielen Volkswirtschaften zeigen allerdings, dass es zwischen den verschiedenen Zielen unterschiedliche Zielbeziehungen gibt. Man unterscheidet zwischen Zielharmonie, Zielneutralität und Zielkonflikt. Während das Wachstums- und das Beschäftigungsziel idealerweise in einer harmonischen Beziehung zueinander stehen, liegen zwischen diesen beiden Zielen und dem Umweltziel häufig Zielkonflikte vor. Dies bedeutet, dass ein stärkerer Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zumindest kurzfristig auf Kosten des Wirtschaftswachstums geht und dadurch auch zu einer geringeren Beschäftigung führt. Die Diskussion um den deutschen Ausstieg aus der Kohleenergie zum Jahre 2038 oder früher verdeutlicht diese Problematik beispielhaft. Besonders in den vom Ausstieg betroffenen ostdeutschen Bundesländern, aber auch in Nordrhein-Westfalen, wird der Kohlekompromiss von vielen Bürgern infrage gestellt. Dabei muss allerdings bedacht werden, dass solch ein Strukturwandel hin zu regenerativen Energien auch Chancen für alternative Wirtschaftszweige und neue Beschäftigungsmöglichkeiten bietet. Langfristig ist deshalb ein Zielkonflikt nicht zwangsläufig vorhanden. Es erscheint vielmehr fraglich, ob dauerhaft Wohlstand ohne Klimaschutz überhaupt möglich ist.
Während viele Teilziele des ökologischen Gleichgewichts lokaler, regionaler oder nationaler Natur sind, verhält es sich bei der Erderwärmung anders. Das Bremsen des Klimawandels ist ein globales Ziel, das für alle Volkswirtschaften von großer Bedeutung ist und zudem auch nur mittels gemeinsamer internationaler Bemühungen gelöst werden kann. Maßnahmen, die ausschließlich auf kommunaler, regionaler oder nationaler Ebene greifen, sind ökonomisch ineffizient und würden die einzelnen Staaten und ihre Gebietskörperschaften auch überfordern. Das Subsidiaritätsprinzip, das eigentlich aus der katholischen Soziallehre stammt, bietet bei diesem Problem eine wichtige Orientierung. Dieses Prinzip besagt, dass staatliche Aufgaben möglichst auf der untersten Ebene erledigt werden sollten. Wenn diese allerdings überfordert sind, sollten übergeordnete Ebenen die Problemlösung übernehmen.37 Dies gilt in besonderem Maße bei globalen Umweltproblemen. Beim Klimaschutz handelt es sich um ein internationales öffentliches Gut ( Abb. 2.2), von dem die Bevölkerung aller Staaten profitiert. Daher kann nur eine Lösung auf internationaler Ebene effizient sein. Da vermutlich niemals ein weltweiter Konsens zwischen allen Staaten hergestellt werden kann, sollten sich zumindest möglichst viele Volkswirtschaften an einer Lösung beteiligen.
Abb. 2.2: Nutzerkreise bei öffentlichen Gütern (Quelle: Hubert, F. (2008), S. 1648)
2.2 Marktversagen im Umweltbereich
In fast allen Volkswirtschaften, die sehr hohe Treibhausgasemissionen aufweisen, liegt eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung vor. Es gilt das Primat der privaten Wirtschaftssubjekte. Staatliche Eingriffe in den Marktmechanismus müssen daher mit dem Versagen des Marktes begründet werden. Nach Musgrave können mit der Allokation, der Distribution und der Stabilisierung drei zentrale Bereiche identifiziert werden, in denen der öffentliche Sektor tätig werden muss, um unzureichende oder gesellschaftlich nicht erwünschte Marktergebnisse zu verhindern oder zu korrigieren.38 Bei Umweltproblemen wie dem Klimawandel handelt es sich um den ersten Fall – ein Allokationsproblem.
Unter einer effizienten Allokation versteht man, dass mit den vorhandenen Produktionsfaktoren ein Maximum an Gütern erstellt wird. Dabei soll die Gütererstellung sich an der Nachfrage orientieren, um eine optimale Bedürfnisbefriedigung zu gewährleisten. In bestimmten Fällen funktioniert die Allokation in einer Marktwirtschaft nicht optimal. So werden öffentliche Güter wie innere Sicherheit, aber auch eine intakte Umwelt, wegen des fehlenden Ausschlussprinzips gar nicht oder nicht ausreichend bereitgestellt. Dagegen kommt es bei umweltschädlichen Gütern zu einer überhöhten Produktion, wenn der Staat nicht mit umweltpolitischen Maßnahmen eingreift. Ursache hierfür sind externe Kosten, die bei der Produktion und dem Konsum der Güter nicht berücksichtigt werden. Aufgrund dieses Marktversagens39 sind in der Umweltpolitik staatliche Eingriffe notwendig. Ziel dieser Eingriffe ist eine Internalisierung der externen Kosten. Die Verursacher von Umweltbelastungen sollen die Umweltkosten, die sie verursachen, auch selbst tragen ( Kap. 2.2.2).
2.2.1 Öffentliche Güter
Öffentliche Güter unterscheiden sich von privaten Gütern u. a. dadurch, dass bei ihnen das Ausschlussprinzip nicht funktioniert. Klassische Lehrbuchbeispiele hierfür sind Straßenlaternen, Deiche oder die innere Sicherheit. Fast alle Bürger werden sowohl Straßenlaternen als auch Deiche oder die Polizei für nützlich halten, aber (fast) niemand ist bereit, für diese Güter direkt zu zahlen. Jeder hofft, dass andere Wirtschaftssubjekte sich darum kümmern, dass diese Güter in ausreichendem Maße erstellt werden. Der Einzelne kann dann diese Güter nutzen, auch wenn er für ihre Bereitstellung nicht gezahlt hat. So wird man kaum verhindern können, dass Trittbrettfahrer auf dem Heimweg in der Nacht vom Licht der Straßenlaterne profitieren und nicht völlig im Dunkeln durch die Gegend laufen. Ebenso schützen Deiche bzw. die Polizei deren Haus vor Sturmfluten oder Einbrechern, auch wenn sie nichts zu ihrer Finanzierung beigetragen hat. Durch die Nutzung dieser Güter beeinträchtigt er nicht einmal die Nutzungsmöglichkeiten anderer Bürger. Man spricht daher auch von Nicht-Rivalität im Konsum. Diese Zusammenhänge führen aber dazu, dass die Bereitstellung öffentlicher Güter für private Anbieter uninteressant ist. Wenn keiner zahlen will, entstehen keine Erlöse und Unternehmen können somit auch keinen Gewinn erzielen. Daher werden öffentliche Güter in einer reinen Marktwirtschaft in unzureichendem Maße bereitgestellt.40 Der Staat muss wegen dieser Fehlallokation eingreifen und dafür sorgen, dass es ausreichend Straßenlaternen, Deiche und Polizisten gibt. Er kann diese Güter selbst produzieren, wie bei der inneren Sicherheit, oder private Unternehmen mit ihrer Bereitstellung beauftragen, wie beim Erstellen von Straßenlaternen und Deichen. Die Finanzierung erfolgt über Zwangsabgaben wie Steuern, Beiträge oder Gebühren. Diese kann ein Staat im Unterschied zu privaten Unternehmen jederzeit erheben.
Eine intakte Umwelt und somit auch der Klimaschutz stellen ebenfalls ein öffentliches Gut dar. Das Ausschlussprinzip funktioniert nicht. Bürger oder Betriebe, die nicht bereit sind, Maßnahmen zur Begrenzung der Klimaerwärmung zu ergreifen, profitieren trotzdem von den Anstrengungen anderer. Sie haben daher kaum Anreize, sich selbst aktiv für den Klimaschutz einzusetzen und verhalten sich als Trittbrettfahrer. Oder vereinfacht formuliert: Es wird deutlich zu wenig für die Umwelt getan. Dies zeigt auch die Transformationskurve in Abbildung 2.3. Diese Kurve stellt die Produktionsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft bei Vollauslastung aller Ressourcen für den Zwei-Güter-Fall dar. Überlässt man die Marktwirtschaft sich selbst, wird (nahezu) ausschließlich das private Gut erstellt. Nur mit diesem Gut kann von den Unternehmen Umsatz und Gewinn generiert werden. Gesellschaftlich wünschenswert wäre aber ein Punkt auf der Transformationskurve, bei dem die volkswirtschaftlichen Produktionsfaktoren auch für eine ausreichende Bereitstellung des öffentlichen Gutes genutzt werden. Dieses Wohlfahrtsoptimum ist jedoch nur durch staatliche Eingriffe erreichbar. Der Staat muss die Fehlallokation zu Lasten des öffentlichen Gutes Klimaschutz und damit des ökologischen Gleichgewichts beseitigen.
Das Allokationsproblem verkompliziert sich, weil es sich beim Klimaschutz um ein globales öffentliches Gut handelt. Die Trittbrettfahrerproblematik spielt somit nicht nur auf einzelwirtschaftlicher Ebene eine Rolle, sondern sie kann auch auf Staaten übertragen werden. Hierbei stellt sich für jede Volkswirtschaft die Frage, ob es sinnvoll ist, mit anderen Staaten über Klimaabkommen zu kooperieren und selbst aktiv eigene Anstrengungen zur Begrenzung der Erderwärmung zu unternehmen. Eine Kooperation ist allerdings zunächst mit relativ hohen Ausgaben zur Beschränkung der Treibhausgasemissionen verbunden. Gleichzeitig sind die Auswirkungen einer ehrgeizigen Klimapolitik eines einzelnen Staates auf das Weltklima sehr begrenzt. Reduziert eine einzelne (kleine) Volkswirtschaft einseitig die Emissionen, so führt dies nur zu kaum merklichen Auswirkungen auf die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre. Es besteht daher die Gefahr, dass sich auch einzelne Volkswirtschaften in eine Trittbrettfahrerposition begeben und auf Klimaschutzmaßnahmen anderer Staaten hoffen. Diese müssen dann ihrerseits besonders viel gegen den CO2-Ausstoß unternehmen, damit überhaupt messbare positive Umwelteffekte feststellbar sind.
Abb. 2.3: Transformationskurve mit Klimaschutz als öffentlichem Gut
Vereinfacht kann dieser Zusammenhang mit dem Modell des Gefangenendilemmas aus der Spieltheorie erläutert werden:41 Hierzu werden in Abbildung 2.4 mit A-Land und B-Land nur zwei Volkswirtschaften betrachtet. Beide Staaten haben entweder die Möglichkeit, aktiven Klimaschutz zu betreiben und zu kooperieren oder eine Verweigerungshaltung einzunehmen. In der Matrix ist jeweils der Netto-Wohlfahrtsgewinn für beide Länder dargestellt. Die linke Zahl bezieht sich jeweils auf A-Land, die rechte Zahl auf B-Land. Der Netto-Wohlfahrtsgewinn berechnet sich aus dem Nutzen durch weniger Erderwärmung minus den Kosten für die Umstrukturierungsmaßnahmen in der eigenen Volkswirtschaft. Es wird davon ausgegangen, dass der Nutzen aus wirksamen Klimaschutzmaßnahmen einem Wohlfahrtsgewinn von 20 Geldeinheiten pro Land entspricht. Die Kosten für diese Maßnahmen belaufen sich für jede Volkswirtschaft auf 10 Geldeinheiten, sofern die beiden Staaten kooperieren. Muss dagegen ein Land allein die Erderwärmung verhindern, so entstehen wegen steigender Grenzvermeidungskosten durch besonders drastische Umweltschutzmaßnahmen Kosten von 25 Geldeinheiten für diese Volkswirtschaft. Wenn beide Länder kooperieren ist der Wohlfahrtsgewinn für jedes Land mit 10 Einheiten relativ groß, da dem Nutzen von 20 Einheiten für beide Staaten nur jeweils Kosten von 10 Einheiten gegenüberstehen. Entscheiden sich beide Länder für eine Verweigerungshaltung, so entstehen für sie zwar keine Kosten, aber natürlich auch keine positiven Nutzeneffekte, denn der Klimawandel wird dann überhaupt nicht bekämpft. Der Wohlfahrtsgewinn beträgt folglich 0 Einheiten. Würde dagegen A-Land aktiven Klimaschutz betreiben und B-Land eine Verweigerungshaltung einnehmen, so entsteht ein positiver Effekt für die Umwelt. Allerdings müsste nun A-Land sämtliche Kosten im Kampf gegen die Erderwärmung tragen, sodass sich für dieses Land ein negativer Nettoeffekt von -5 Einheiten ergibt. Gleichzeitig hat nun B-Land den großen Vorteil, dass es keinerlei Anstrengungen für die Verbesserung der Umweltqualität unternehmen muss, sodass der Wohlfahrtseffekt mit 20 Einheiten besonders groß ausfällt. Bei einer Verweigerung von A und aktiven Umweltmaßnahmen von B erhält man das umgekehrte Ergebnis.
Abb. 2.4: Gefangendilemma beim Klimaschutz
aktiver Klimaschutz B-LandVerweigerungshaltung B-Land
Ein Blick auf die Matrix zeigt, dass für A-Land die Verweigerungshaltung vorteilhaft ist. Wenn B-Land Klimaschutz betreibt, beträgt der Netto-Wohlfahrtsgewinn in diesem Fall für A 20 Einheiten. Würde man dagegen selbst aktiv werden, so beträgt der Nettoeffekt nur 10 Einheiten. Auch für den Fall, dass B-Land sich nicht aktiv für die Umwelt einsetzt, ist die Verweigerungshaltung vorteilhaft. Der Netto-Wohlfahrtseffekt von A liegt dann bei 0 Einheiten, aber dieser Wert ist immer noch besser als der negative Wert von -5 Einheiten, der sich ergeben würde, wenn man allein versuchen würde, den Planeten zu retten. Folglich wird sich A-Land in diesem einfachen Modell dafür entscheiden, abzuwarten und Klimaschutzmaßnahmen B- Land zu überlassen. Da aber aus Sicht von B-Land die gleiche Argumentation gilt, verharren beide Länder in Untätigkeit.
Dieses sehr einfache spieltheoretische Modell zeigt die grundsätzliche Problematik bei Klimaverhandlungen der Staatengemeinschaft auf. Allerdings ist es schon wegen der Beschränkung auf zwei Volkswirtschaften zu einfach gestrickt. Zudem sind der statische Charakter dieses Spiels sowie die Annahme, dass die Netto-Wohlfahrtsgewinne genau quantifiziert werden können, kaum mit der Realität vereinbar. Die internationalen Klimaverhandlungen laufen bereits seit mehreren Jahrzehnten. Sie sind ein dynamischer Prozess, bei dem es auch immer wieder zu Verhaltensänderungen von Staaten kommt. Durch die Vorbildfunktion einzelner Volkswirtschaften können auch Länder, die sich ursprünglich dem Klimaschutz verweigert haben, zu einer Kooperation gebracht werden. Schließlich stellt sich auch die Frage, ob die Netto-Wohlfahrtsgewinne tatsächlich eine deterministische Größe sind. Angesichts zahlreicher Unsicherheiten sowohl bei der Abschätzung der Kosten von Klimaschutzmaßnahmen als auch bei der Quantifizierung der Nutzen durch ein Bremsen der Erderwärmung ist diese Annahme kaum haltbar. Allenfalls existieren Wahrscheinlichkeitsverteilungen zu diesen Größen. Vor allem für risikoscheue Entscheidungsträger können daher in Risiko- oder Ungewissheitssituationen Kooperationen durchaus sinnvoll sein.42
2.2.2 Externe Kosten
Nicht nur das Thema Klimaschutz, sondern auch die wachsende Plastikmüllflut und viele andere Umweltprobleme zeigen, dass der Marktmechanismus in vielen Fällen nicht in der Lage ist, ein ökologisches Gleichgewicht zu gewährleisten. Dies hängt neben der Problematik öffentlicher Güter auch damit zusammen, dass Umweltschäden negative externe Effekte darstellen. Unter diesen externen Kosten versteht man, dass sich die Handlungen der Verursacher von Umweltbelastungen negativ auf die Wohlfahrt von anderen Individuen auswirken. Die Kosten werden aber nicht oder nur in sehr geringem Ausmaß von den Verursachern getragen, sondern von der Allgemeinheit.43 Wenn beispielsweise Unternehmen oder auch komplette Volkswirtschaften bei der Energiegewinnung vor allem auf fossile Brennstoffe setzen, so führt dies zu hohen Treibhausgasemissionen, die sich durch die Klimafolgen auch negativ auf die Wohlfahrt von Haushalten, Unternehmen und Staaten auswirken, die kaum Energie verbrauchen oder ihre Energie aus regenerativen Quellen beziehen.
Das eigentliche volkswirtschaftliche Problem liegt darin, dass nun selbst auf Wettbewerbsmärkten der Gleichgewichtspreis und die Gleichgewichtsmenge für das umweltbelastende Gut nicht mehr effizient sind. Dies ist nämlich nur dann der Fall, wenn der Marktpreis sämtliche Informationen über den gesellschaftlichen Nutzen und die gesellschaftlichen Kosten eines Gutes enthält. Die Kosten, die bei der Produktion bzw. Verwendung eines umweltschädlichen Gutes entstehen, beinhalten neben klassischen internen Kostenarten wie den Materialkosten, den Personalkosten oder den Abschreibungen auch die Umweltkosten. Diese sind aber zum Großteil extern und spielen daher für die Angebotsentscheidung der Unternehmen keine Rolle. Solange es keinen Preis für CO2 gibt, vergleicht ein Energieunternehmen zwar die betriebswirtschaftlichen Kosten, die bei den unterschiedlichen Formen der Energiegewinnung entstehen, lässt aber die zusätzlichen volkswirtschaftlichen Umweltkosten außen vor, da es für diese nicht zahlen muss. Die Nutzung des Produktionsfaktors Umwelt ist für das Unternehmen kostenlos. Die negativen Umweltkosten durch die Erderwärmung entstehen vor allem bei anderen Wirtschaftssubjekten. Sie sind somit extern und eben nicht intern. Daher werden sie im Rechnungswesen der Betriebe nicht berücksichtigt.44 Im Ergebnis führt dies dazu, dass für Energieunternehmen in vielen Fällen die Produktion von Strom aus Kohle günstiger ist als aus regenerativen Energien.
Externe Kosten werden häufig auch als soziale Zusatzkosten bezeichnet und entstehen nicht nur bei der Energiegewinnung, sondern generell bei der Herstellung und dem Verbrauch von Gütern, die mit Umweltbelastungen einhergehen. Die Konsequenzen für das Marktgleichgewicht bei einem umweltbelastenden Gut auf einem Wettbewerbsmarkt sind in Abbildung 2.5 dargestellt. Die Unternehmen orientieren sich bei ihrem Angebot an den Grenzkosten der letzten produzierten Einheit.45 Berücksichtigt werden dabei aber nur die internen Kosten, sodass man als Ergebnis eine steigende Angebotsfunktion ohne die Berücksichtigung der Umweltkosten erhält. Diese schneidet die fallende Nachfragefunktion in Punkt B. Es kommt zu einem Marktgleichgewicht bei dem Preis p0 und der Menge x0. Aus volkswirtschaftlicher Sicht wäre es aber wünschenswert, wenn die Produzenten die externen Umweltkosten berücksichtigen würden. Dies hätte wegen der gestiegenen Grenzkosten eine Verschiebung der Angebotsfunktion nach links oben zur Folge. Das neue Marktgleichgewicht liegt nun im Punkt C bei einem höheren Preis p1 und einer geringeren Menge x1. Konkret würde dies bedeuten, dass Güter, deren Produktion und/oder Nutzung mit hohen Treibhausgasemissionen verbunden sind, erheblich teurer werden. Darauf reagieren die Verbraucher mit einer deutlich reduzierten Nachfrage. Die abgesetzte Menge geht daher zurück, die Umwelt wird entlastet.46
Abb. 2.5: Marktgleichgewichte bei umweltbelastenden Gütern (Quelle: Hubert, F. (2019a), S. 268)
Allerdings wird sich dieser Effekt in einer Marktwirtschaft nicht von allein einstellen, da es für die Anbieter keinerlei Veranlassung gibt, die sozialen Zusatzkosten zu berücksichtigen. Ein Marktgleichgewicht im Punkt C wird nur dann erreicht, wenn der Staat mit seinen umweltpolitischen Instrumenten eingreift und die Verursacher zur Berücksichtigung der externen Kosten zwingt. Dafür bieten sich mit Auflagen, Umweltabgaben und Zertifikatslösungen unterschiedliche Instrumente an, die in Kapitel 6 noch intensiver diskutiert werden.
Eine große Schwierigkeit stellt in diesem Zusammenhang die Quantifizierung der Umweltkosten dar. Die Höhe dieser externen Kosten ist entscheidend für die Frage, wie stark die Angebotsfunktion in Abbildung 2.5 nach links verschoben werden muss. Hierfür müssen die Umweltkosten noch etwas genauer analysiert werden. Man unterscheidet in der Umweltökonomie mit den Schadenskosten und den Vermeidungskosten zwei Formen von Umweltkosten. Die Schadenskosten, die häufig auch als Kosten der Umweltbelastung bezeichnet werden, sind die Kosten, die durch die Beeinträchtigung der natürlichen Lebensgrundlagen durch steigende Treibhausgasemissionen entstehen. Diese können von sehr unterschiedlicher Natur sein. Beispiele sind Schäden an Gebäuden und Infrastruktur, die durch Extremwetterereignisse bedingt sind, Ernteausfälle durch zu wenig Regen und zu viel Hitze oder auch die Wertminderung an Grundstücken, die durch den Klimawandel von Überflutung gefährdet sind. Dazu zählen auch Aufwendungen, die durch Anpassungsstrategien entstehen, wie z. B. der Bau von Dämmen zur Verhinderung von Überflutungen als Folge der Erderwärmung. Während all diese Kosten der Umweltbelastung47 noch halbwegs vernünftig quantifiziert werden können, sieht es bei den Schadenskosten, die direkt den Menschen bzw. das menschliche Zusammenleben betreffen, wesentlich problematischer aus. Dazu zählen bspw. Krankheiten oder gar Todesfälle48, die durch Hitzewellen im Sommer verursacht werden, oder umweltbedingte inner- und zwischenstaatliche Konflikte und die damit meist verbundenen Migrationswellen.
Zu den Vermeidungskosten, die teilweise auch als Kosten der Umweltverbesserung bezeichnet werden, rechnet man alle Kosten, die mit der klimainduzierten Umstellung von Produktionsprozessen, Produkten und Lebensweisen verbunden sind. Dazu zählen z. B. die Kosten, die durch die Umstellung der Energieversorgung von fossilen Brennstoffen auf regenerative Energien bedingt sind. Ein anderes Beispiel ist der höhere Zeitaufwand, der durch die Nutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln statt des eigenen Pkws entsteht. All diese Maßnahmen dienen dazu, die Menschheit vor den negativen Folgen des Klimawandels zu bewahren, indem man die Ansammlung von CO2 in der Atmosphäre begrenzt. Zur Vermeidung einer höheren Konzentration von Treibhausgasen dienen auch Eingriffe, die entstandene Klimagase wieder »einsammeln«. So müssen auch die Kosten für eine Aufforstung von Wäldern oder CO2-Abscheidungsverfahren bei den Vermeidungskosten berücksichtigt werden.
Aus umweltökonomischer Sicht geht es nun darum, einen Umweltzustand zu bestimmen, der mit maximaler Wohlfahrt für die Bevölkerung verbunden ist. Der Leser halte sich vor Augen, dass dieser umweltökonomisch optimale Zustand fast immer von dem aus Sicht der Naturwissenschaften optimalen Zustand abweicht. Aus naturwissenschaftlicher Perspektive wäre es für unseren Planeten das Beste, wenn ab heute die Energieerzeugung aus fossilen Brennstoffen komplett eingestellt werden würde und auch niemand mehr mit dem Auto oder gar mit dem Flugzeug von A nach B unterwegs wäre. Der Ökonom würde hier allerdings einwenden, dass ein solch radikaler Umbau mit unvorstellbar hohen Vermeidungskosten verbunden ist und daher unter dem Gesichtspunkt der Wohlfahrtsmaximierung nicht optimal sein kann.49 Diese Argumentation schließt allerdings ausdrücklich nicht aus, dass auch aus einer umweltökonomischen Betrachtungsweise heraus sehr bald die weltweiten Treibhausgasemissionen drastisch heruntergefahren werden müssen und langfristig netto sogar einen Wert von null erreichen sollten.
Letztendlich müssen zur Bestimmung des umweltökonomischen Optimums die Grenzschadenskosten und die Grenzvermeidungskosten gegenübergestellt werden.50 Die Grenzschadenskosten sind die Kosten, die durch die Emission einer zusätzlichen Einheit Treibhausgase und damit steigender Umweltbelastung entstehen. Dagegen versteht man unter den Grenzvermeidungskosten die Kosten, welche zur Vermeidung einer zusätzlichen Einheit Treibhausgase aufgewendet werden müssen. Die Schadenskosten des Klimawandels werden mit zunehmender Belastung der Umwelt durch eine höhere Treibhausgaskonzentration überproportional zunehmen. Vereinfacht kann sich der Leser diesen Zusammenhang wie folgt vorstellen: Ein wenig Hochwasser und ein bisschen Sturm richten kaum Schäden an. Große Überschwemmungen sowie Orkane und Tornados haben dagegen oft verheerende Konsequenzen. Die Grenzschadenskosten wachsen in Abb. 2.6 somit mit steigender Belastung der Umwelt.51
Abb. 2.6: Bestimmung des umweltökonomischen Optimums
Die Vermeidungskosten des Klimawandels werden dagegen mit steigender Umweltqualität und somit abnehmender Belastung durch Treibhausgase (überproportional) steigen. Auch dieser Zusammenhang sei an einem kleinen Beispiel verdeutlicht: Ein Teil der Energieerzeugung, der auf fossilen Brennstoffen beruht, kann relativ günstig durch leistungsfähige Off-Shore-Windparks ersetzt werden, zumal bei vielen älteren Kohlekraftwerken die Effizienz zu wünschen lässt. Die Vermeidungskosten sind somit sehr gering. Will man allerdings den CO2-Ausstoß komplett verhindern und auch sehr neue und energieeffiziente Gaskraftwerke ersetzen, werden die Vermeidungskosten deutlich ansteigen, zumal man nun bei Windrädern und Solarkraftanlagen zunehmend auf weniger geeignete Standorte ausweichen muss. Als Konsequenz steigen in Abbildung 2.6 die Grenzvermeidungskosten an, wenn man sich auf der Abszisse dem Ursprung und damit einer Umweltbelastung von null nähert. Da an der x-Achse die Umweltbelastung abgetragen ist, bedeutet dies, dass die Grenzvermeidungskostenkurve eine fallende Funktion ist.
Aus naturwissenschaftlicher Sicht wäre der Zustand UB0 optimal. Dieser ist mit keinerlei Umweltbelastung und somit null Klimagasen verbunden. Aus ökonomischer Sicht entstehen aber in diesem Fall extrem hohe Vermeidungskosten. Daher ist UB0 aus umweltökonomischer Perspektive nicht optimal. Das Wohlfahrtsoptimum wird in UB1 erreicht. An dieser Stelle schneiden sich die Grenzschadens- und die Grenzvermeidungskosten. Geht man von diesem Zustand weiter nach rechts in Richtung höherer Umweltbelastung, so sind die zusätzlichen Schadenskosten durch die erhöhten Emissionen größer als die zusätzlichen Kosten, die man für ihre Vermeidung hätte aufwenden müssen. Wandert man von UB1 nach links, kommt es zu einer geringeren Umweltbelastung und die Umweltschäden gehen zurück. Allerdings liegen nun die Grenzvermeidungskosten über den Grenzschadenskosten. Die zusätzlichen Kosten zur Emissionsvermeidung sind folglich höher als der Nutzen, den man aus weniger umweltbedingten Schäden hat. Somit kann nur UB1 unter Wohlfahrtsgesichtspunkten optimal sein.
Diese Darstellung hat statischen Charakter und gilt für einen gegebenen Zeitpunkt mit fixer Umwelttechnologie. Bei dynamischer Betrachtung ist zu erwarten, dass sich die Kurve der Grenzvermeidungskosten durch technischen Fortschritt nach links unten Richtung Ursprung verschiebt. Neue und effizientere Technologien bei der Energieerzeugung und -speicherung, der Antriebstechnologie von Fahrzeugen, dem Energieverbrauch von Maschinen, elektrischen Geräten und Heizungen sowie der Isolierung und Wärmedämmung von Gebäuden führen dazu, dass der Schnittpunkt von Grenzvermeidungs- und Grenzschadenskosten in den nächsten Jahren nach links wandert. Das umweltökonomische Optimum ist somit näher am Ursprung und mit einer weiteren Reduzierung der Treibhausgasemissionen verbunden.
Als größte Schwierigkeit bei der Übertragung dieses theoretischen Modells auf die Realität bleibt allerdings die möglichst exakte Quantifizierung der Kosten, auf die in Kapitel 3.6 noch ausführlicher eingegangen wird. Nur dann kann der umweltökonomische Idealzustand genau bestimmt werden. So ist auch zu erklären, dass der IPCC in einem Sonderbericht52 zwei Szenarien gegenüberstellt: Ein Szenario, das voraussichtlich zu einer Erderwärmung von zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau führen würde, und ein Szenario, das die Erwärmung auf 1,5 Grad Celsius begrenzen würde, weil es mit einem deutlich geringeren kumulierten Ausstoß von CO2, Methan und Lachgas verbunden ist.53
2.2.3 Verursacherprinzip
Unter Umweltökonomen ist unstrittig, dass die externen Kosten möglichst die Verursacher der Umweltbelastung tragen sollten.54 Das Verursacherprinzip ist gerecht und fördert im Gegensatz zum Gemeinlastprinzip zudem Vorsorgemaßnahmen.55 Wenn der Verursacher weiß, dass er für mögliche Umweltschäden zur Verantwortung gezogen wird, kann er sich überlegen, ob er nicht durch geeignete Maßnahmen die Umwelt schonender nutzen kann. Die Internalisierung der externen Kosten soll das Marktversagen beseitigen und dafür sorgen, dass der Marktmechanismus wieder optimal funktioniert. Die Umsetzung des Verursacherprinzips funktioniert aber in der Praxis nur dann, wenn der Staat mit seinen umweltpolitischen Instrumenten in die Marktprozesse eingreift. Nur durch wohlmeinendes Zureden und Hoffen auf Selbstverpflichtungen lassen sich umweltpolitische Probleme dagegen nicht lösen.
Die Umsetzung des Verursacherprinzips stößt in der Praxis allerdings dann an Grenzen, wenn der Verursacher nicht eindeutig zu identifizieren ist. In diesem Zusammenhang stellt sich häufig auch die Frage, ob mit dem Verursacher der technische Verursacher oder der ökonomische Verursacher gemeint ist.56 Ein sehr gutes Beispiel hierfür sind die Emissionen, die durch den Autoverkehr mit herkömmlichen Antriebstechnologien entstehen. Sind die Verursacher die Mineralölunternehmen, die Benzin und Diesel herstellen und verkaufen, oder die Automobilhersteller, die Pkws und Lkws produzieren, die eine große Menge an Treibstoffen verbrauchen, oder sind es die Verbraucher, die durch ihren Wunsch nach Mobilität und ihre intensive Nutzung von Fahrzeugen überhaupt erst die Existenz der Mineralölbranche und der Automobilindustrie ermöglichen? Eine ähnliche Fragestellung ergibt sich beim Methanausstoß, der durch die Verdauungsprozesse bei Rindern entsteht. Sind die Verursacher die Nutztiere oder die Landwirte oder doch die Verbraucher durch ihre Ernährungsgewohnheiten? Die Beispiele zeigen, dass eine Umweltpolitik, die sich bei der Anwendung des Verursacherprinzips nur auf den technischen Verursacher konzentriert, zu kurz greift. Letztendlich sind Umweltbelastungen und damit auch die externen Effekte zumindest indirekt durch die Bedürfnisse und Verhaltensweisen der Konsumenten verursacht. Dies muss auch beim Thema Klimaschutz berücksichtigt werden. Wirksamer Umweltschutz muss daher auch das Ziel haben »die Nachfrage nach umweltbelastenden Gütern zu verringern oder in umweltfreundliche Bahnen zu lenken.«57
Zudem ist es notwendig, das Verursacherprinzip um das Vorsorgeprinzip zu ergänzen. Die Betrachtung der naturwissenschaftlichen Zusammenhänge im ersten Kapitel hat gezeigt, dass zwar der langfristige Trend des Klimawandels eindeutig ist, dass in den verschiedenen Klimamodellen aber eine erhebliche Schwankungsbreite existiert. Auch sind die ökologischen Effekte der möglichen Kippelemente sehr schwer einzuschätzen. Dazu zählen das Abrutschen der Eisschilde in Grönland und der Westantarktis, die Freisetzung von gefrorenen Treibhausgasen durch Auftauen von Permafrostböden sowie Änderungen des Nordatlantikstroms oder des asiatischen Monsuns.58 Die Betrachtung der externen Kosten hat außerdem verdeutlicht, dass monetäre Bewertungen der Umweltkosten mit großen Schwierigkeiten verbunden sind. Insbesondere bei der Quantifizierung der Kippelemente besteht die Gefahr einer deutlichen Unterschätzung der volkswirtschaftlichen Zusatzkosten. Das Vorsorgeprinzip verlangt daher eine präventive Umweltpolitik, die mit einer nachhaltigen Nutzung der Umweltressourcen verbunden ist. Konkret bedeutet dies, dass die politischen Entscheidungsträger mit ihren Eingriffen nicht abwarten sollten, bis sich negative Umwelteffekte eingestellt haben, sondern dass bereits frühzeitig durch geeignete umweltpolitische Maßnahmen gegengesteuert wird. Es ist besser, wenn die (potenziellen) Verursacher dazu angehalten werden, ihr Verhalten zu ändern, als im Nachhinein die Rechnung zu begleichen.
Schließlich sollte auch das Kooperationsprinzip beachtet werden. Dieses Prinzip verlangt, dass bei umweltpolitischen Maßnahmen alle Betroffenen einbezogen werden. Nur so können tragfähige Lösungen gefunden werden, die nicht von Großteilen der Gesellschaft torpediert werden. Ein besonders drastisches Beispiel für die Vernachlässigung dieses Prinzips war die Einführung der Pfandpflicht für Einweggetränkeverpackungen (auch umgangssprachlich bekannt als »Dosenpfand«) in Deutschland in 2003.59 Statt der beabsichtigten Erhöhung der Mehrwegquote bei Getränkeverpackungen ist der Anteil der Mehrweggebinde trotz mehrfacher Novellierungen der Pfandpflicht deutlich gefallen. Einige große Handelskonzerne bieten sogar ausschließlich Einwegverpackungen an und konnten sich damit trotzdem hohe Marktanteile sichern.60
Beim Klimawandel wird es insbesondere bei der Energiewende um einen Konsens gehen, der auch von weiten Teilen der Industrie und der Bevölkerung getragen wird. Neben einer klimagerechten Energieversorgung werden dabei vor allem die Versorgungssicherheit sowie Verteilungs- und Gerechtigkeitsfragen von Bedeutung sein. Ein kritischer Punkt ist trotz des 2019 beschlossenen Kohlekompromisses der endgültige Zeitpunkt sowie die soziale Abfederung des Ausstiegs aus der Kohleindustrie. Sehr umstritten ist auch immer noch der Verlauf der neuen großen Stromtrassen, mit denen überschüssige Windenergie von Norddeutschland nach Süddeutschland transportiert werden soll. Zudem stellt sich die Frage, ob es zu einer Renaissance der Atomindustrie kommt. Neben den regenerativen Energieträgern wie Wind, Wasser, Sonne oder Biomasse könnte auch die Kernenergie Teil einer kohlenstofffreien Energielösung sein. Vor allem in Deutschland ist diese Energieform aber nach den schweren Atomunglücken von Tschernobyl und Fukushima sowie dem nach wie vor ungeklärten Standort eines Endlagers für Atommüll politisch und gesellschaftlich kaum durchsetzbar.
Die Berücksichtigung des Kooperationsprinzips darf allerdings die Umsetzung des Verursacherprinzips nicht verhindern. Die politischen Entscheidungsträger müssen hierbei vor allem darauf achten, dass gut organisierte Lobbygruppen notwendige Entscheidungen nicht verzögern oder sogar torpedieren. Dies gilt z. B. für die deutsche Automobilindustrie, die vor allem mit dem Hinweis auf die Bedeutung ihrer Branche für Wachstum und Beschäftigung jahrelang versucht hat, umweltpolitische Eingriffe durch gezielte Lobbyarbeit ihrer Verbände zu verhindern.
2.3 Staatsversagen im Umweltbereich
Das Marktversagen bei Umweltproblemen führt zu der Forderung nach staatlichen Eingriffen, mit denen dieses Allokationsproblem gelöst werden soll. Bei dieser Sichtweise wird allerdings das institutionelle Umfeld, in dem Politiker agieren, nicht berücksichtigt. Es wird vorausgesetzt, dass sie durch ihre Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen die Wohlfahrt in ihrer Volkswirtschaft maximieren wollen. Die ökonomische Theorie der Politik unterstellt den politischen Akteuren dagegen Eigeninteressen. Aus der Sicht von Parteien und Politikern ist es wichtig, viele Wählerstimmen zu erhalten. Daher bevorzugen Politiker wählerwirksame Maßnahmen.
Das ist aber aus volkswirtschaftlicher Sicht vor allem bei langfristigen Themen wie der Staatsverschuldung, der Rentenproblematik oder dem Klimawandel nicht immer sinnvoll. Die Auswirkungen der Erderwärmung betreffen vor allem jüngere und zukünftige Generationen. Diese haben noch kein Wahlrecht, sodass ihre Interessen nur unzureichend durch die Politiker vertreten werden. Es kommt zu einem Politikversagen. Staatliche Maßnahmen, mit denen eigentlich das Marktversagen bekämpft werden soll, führen ebenfalls zu unbefriedigenden Ergebnissen. Daher wird in diesem Zusammenhang auch von einem Staatsversagen gesprochen. Die negativen Ergebnisse können sich noch verstärken, wenn gut organisierte Interessengruppen Einfluss auf die politischen Entscheidungsträger nehmen und deren Entscheidungen in ihrem Sinne zu Lasten der Allgemeinheit beeinflussen.
Da es sich beim Klimawandel nicht um ein nationales, sondern um ein globales Problem handelt, verkomplizieren sich die politischen Prozesse erheblich. Die politischen Entscheidungsträger eines jeden Staates wissen, dass die einseitige Reduktion der Emissionen einer einzelnen (kleinen) Volkswirtschaft zu kaum messbaren Effekten bei der CO2-Konzentration in der Atmosphäre und somit bei der Erderwärmung führt. Angesichts der Vermeidungskosten ist ein Verzicht auf eigene Maßnahmen zur Emissionsreduktion nachvollziehbar, wie das spieltheoretische Beispiel ( Abb. 2.4) gezeigt hat. Es besteht so aber die Gefahr, dass ganze Staaten in eine Trittbrettfahrerposition rutschen. Sie wollen die Reduzierung der Treibhausgasemissionen komplett anderen Volkswirtschaften überlassen. Daher ist das gemeinsame Vorgehen der Staatengemeinschaft zwingend notwendig. Bei weltweit über 200 souveränen Staaten mit verschiedenen Wirtschaftsordnungen, unterschiedlichem Entwicklungsstand sowie heterogenen wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Zielen ist dies allerdings eine Herkulesaufgabe.
2.3.1 Ökonomische Theorie der Politik
Die Diskussion des Marktversagens verdeutlicht, dass staatliche Eingriffe notwendig sind, um bessere Ergebnisse in einer Marktwirtschaft zu erzielen. Diese Sichtweise setzt allerdings voraus, dass die handelnden Personen versuchen, durch ihre Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen die Wohlfahrt in der Volkswirtschaft zu maximieren. Die Neue Politische Ökonomik betrachtet diese Verhaltensannahmen als realitätsfremd.61 Diese Theorie, die auch als ökonomische Theorie der Politik bezeichnet wird, gilt als einer der wichtigsten Teilbereiche der Neuen Institutionenökonomik.62 Die Institutionenökonomik geht davon aus, dass das menschliche Verhalten sehr stark von den Spielregeln am Markt und in der Politik beeinflusst wird. Diese Spielregeln, die auch als Institutionen bezeichnet werden, können ihren Hintergrund in der Kultur, in den gesetzlichen Rahmenbedingungen oder auch im politischen System sowie der Marktordnung einer Volkswirtschaft haben. Gleichzeitig unterstellt die Neue Institutionenökonomik nutzenmaximierende Individuen, die unter den gegebenen Rahmenbedingungen versuchen, die für sie optimalen Handlungsweisen zu wählen.
In der ökonomischen Theorie der Politik steht das Verhalten von Politikern und Wählern im Mittelpunkt. Es werden Parallelen zwischen dem Verhalten am Markt und dem Verhalten in der Politik gezogen. Den Akteuren wird unterstellt, dass sie bei ihren Handlungen vor allem ihr Eigeninteresse im Sinn haben. Am Markt versuchen sowohl Unternehmen als auch Haushalte so zu handeln, dass sie aus ihren Aktionen den größtmöglichen Nutzen ziehen. So wird sich jeder Unternehmer genau überlegen, welche Produkte er anbietet, um den Gewinn zu maximieren. Gleichzeitig werden die Haushalte nur diejenigen Güter nachfragen, von denen sie sich einen positiven Beitrag für ihre Wohlfahrt erhoffen. Gesteuert wird der Markt über den Wettbewerb bzw. den Preismechanismus. Gelingt es den Betrieben Güter anzubieten, die für die Nachfrager mit einem hohen Nutzen verbunden sind, so können sie diese Produkte und Dienstleistungen zu einem Preis absetzen, der ihnen eine Produzentenrente und somit einen ausreichenden Gewinn sichert. Gleichzeitig erzielen die Nachfrager ihrerseits eine Konsumentenrente, sodass auch ihre Wohlfahrt steigt. Insgesamt führen diese Verhaltensweisen auf Wettbewerbsmärkten zu einer maximalen Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt. Ausnahmen ergeben sich in den Fällen, in denen das in diesem Kapitel bereits beschriebene Marktversagen vorliegt.
Dieses Verhaltensmuster bei Marktprozessen wird nun in Abbildung 2.7 auf die Politik übertragen. Als Spielregeln sind dabei speziell für die deutsche Politik u. a. folgende Aspekte zu berücksichtigen:63 Es handelt sich um eine repräsentative Demokratie, in der das allgemeine Wahlrecht, aber keine Wahlpflicht gilt. Das Wahlrecht ist an ein Mindestalter (in der Regel 18 Jahre) und die deutsche Staatsbürgerschaft64 geknüpft. Gewählt wird in einem mehrjährigen Turnus. Wahlen finden zeitlich versetzt sowohl auf Bundesebene als auch auf Ebene der Bundesländer und der Kommunen statt. Zwischen dieser Vielzahl von Wahlen gibt es vielfältige Interdependenzen bei Parteiprogrammen und beim Wählerverhalten, obwohl sie sich auf unterschiedliche Gebietskörperschaften beziehen. Es gilt das Verhältniswahlrecht. Zudem gibt es Sperrklauseln, die den Einzug von Parteien mit geringem Stimmenanteil in die Parlamente verhindern.65
Aus Sicht von Parteien und Politikern ist es wichtig, bei Wahlen möglichst viele Stimmen zu bekommen, um politischen Einfluss ausüben zu können. So muss eine bestimmte Stimmenzahl erreicht werden, um überhaupt in die Parlamente einziehen zu können. Noch besser wäre es, wenn so viele Wähler gewonnen werden können, dass eine Beteiligung an der Regierung gesichert ist. Die Wähler wiederum stimmen bevorzugt für die Parteien und die Politiker, die Wahlprogramme anbieten, die für sie mit einem möglichst großen Nutzen verbunden sind. Daher bevorzugen Politiker nach diesem Theorieansatz Maßnahmen, die viele Wählerstimmen bringen. Dieses Zusammenspiel von Politikern und Wählern entspricht grundsätzlich genau der Idee der repräsentativen parlamentarischen Demokratie: Die gewählten Interessenvertreter des Volkes sollen auch den Willen des Volkes vertreten. In sehr vielen Fällen führt dies auch aus wohlfahrtsökonomischer Sicht zu den bestmöglichen Ergebnissen.
Abb. 2.7: Vergleich von Marktwettbewerb und Parteienwettbewerb (Quelle: Hubert, F. (2004), S. 1330)
MarktwettbewerbParteienwettbewerb
Allerdings ergeben sich Probleme, wenn es um Themen geht, bei denen die politischen Entscheidungen mit sehr langfristigen Konsequenzen verbunden sind. Dies ist neben den Bereichen Rentenpolitik und Staatsverschuldung vor allem die Umweltpolitik. So liegt zwischen dem Ausstoß von Treibhausgasen als Ursache und der Erderwärmung als Wirkung eine erhebliche zeitliche Verzögerung. Dies hat zur Folge, dass die stärksten Auswirkungen des Klimawandels erst in einigen Jahrzehnten zu spüren sein werden. Dadurch sind vor allem jüngere Generationen bzw. Generationen, die noch gar nicht geboren sind, besonders stark von diesem Umweltproblem betroffen. Das Wahlrecht koppelt aber das Stimmrecht an eine Altersgrenze. Kinder und Jugendliche dürfen nicht wählen. Für einen stimmenmaximierenden Politiker sind daher ihre Meinungen genauso irrelevant wie die potenziellen Wünsche von Generationen, die aktuell noch gar nicht geboren sind. Bei den umweltpolitischen Überlegungen und Entscheidungen der Politiker werden diese zukünftigen Wähler nicht (ausreichend) berücksichtigt.66 Da sich zudem ältere Wähler in vielen Fällen gegen einschneidende Eingriffe und damit verbundene Einschränkungen ihrer gewohnten Lebensweise durch die Politik aussprechen, werden umweltpolitische Instrumente häufig nur sehr halbherzig eingesetzt. Diese Entwicklung wird noch dadurch verschärft, dass in der aktuellen deutschen Bevölkerungspyramide ältere Jahrgänge besonders stark repräsentiert sind und dass diese meist auch eine höhere Wahlbeteiligung aufweisen als die jüngeren Generationen.67 Die unzureichende Berücksichtigung der Interessen von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen kann neben einer zunehmenden Politikverdrossenheit auch zu einer Radikalisierung der Umweltbewegung führen. Abbildung 2.8 zeigt, dass durch das Verhalten von Politikern und Wählern bei umweltpolitischen Themen neben das Marktversagen auch ein Staatsversagen tritt. Die umweltpolitischen Ziele werden nicht erreicht. Auf lange Sicht erleidet die Gesellschaft dadurch einen Wohlfahrtsverlust.
Abb. 2.8: Umweltpolitische Eingriffe des Staates (Quelle: Hubert, F. (2014), S. 1330)
In der Realität gibt es (hoffentlich) auch zahlreiche Politiker, die ihre Entscheidungen nicht nur an der Maximierung der Wählerstimmen ausrichten, sondern aufgrund von politischen Überzeugungen und/oder ethischen Wertvorstellungen versuchen, umweltpolitische Entscheidungen so zu fällen, dass das Marktversagen bestmöglich korrigiert wird. Solange allerdings zumindest ein Teil der Politiker vor allem Wählerstimmenmaximierung betreibt, ändert dies nichts daran, dass die umweltpolitischen Ziele nicht ausreichend verfolgt werden, um auch langfristig ein Wohlfahrtsmaximum zu erreichen. Als pragmatische Ansätze zur Lösung dieses Problems werden immer wieder die Herabsetzung des aktiven Wahlrechts auf 16 Jahre68 sowie ein Familienwahlrecht diskutiert. Hierbei würden Eltern für ihre minderjährigen Kinder zusätzliche Wahlstimmen bekommen und könnten so bei ihrer Stimmabgabe auch deren Interessen berücksichtigen. Eine Umsetzung einer solch umfassenden Wahlrechtsform erscheint aber in absehbarer Zeit illusorisch und würde auch nicht das Problem der Generationen lösen, die noch gar nicht geboren sind.
2.3.2 Einfluss von Interessengruppen
Viele Probleme, die von Politikern beurteilt und entschieden werden müssen, weisen eine sehr hohe Komplexität auf. Dazu gehört zweifellos auch der Klimawandel, bei dem neben umfassenden naturwissenschaftlichen Zusammenhängen vor allem auch politische und ökonomische Aspekte berücksichtigt werden müssen. Die Politiker sind daher ohne Hilfe von außen oft kaum in der Lage, die benötigten Informationen komplett zu besorgen und zu filtern sowie die komplexen Sachverhalte vollständig zu beurteilen. Wegen dieses Informationsproblems sind sie auf die Mithilfe von Verbänden und anderen Interessengruppen angewiesen. Diese versuchen als Lobbyisten aber nicht nur zu beraten, sondern auch Einfluss auf die wirtschaftspolitischen Entscheidungen im Sinne ihrer Klientel zu nehmen.69
Der Erfolg eines Verbandes hängt vor allem von seiner Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit ab.70 Eine Gruppe lässt sich einfacher organisieren, wenn die potenzielle Mitgliederzahl sehr klein ist und/oder homogene Interessen sowie eine starke individuelle Betroffenheit der Gruppenmitglieder vorliegen. Betrachtet man als bestes Beispiel die deutsche Automobilindustrie, so handelt es sich um eine relativ überschaubare Gruppe von Unternehmen, selbst wenn zusätzlich noch die wichtigsten Zulieferer berücksichtigt werden.71 Jedes dieser Unternehmen hat ein großes Interesse daran, dass verkehrspolitische Maßnahmen gegen den Klimawandel die eigene Existenz nicht gefährden. Regelungen, die den CO2-Ausstoß der Autoflotte einschränken und die Höchstgeschwindigkeit begrenzen sollen, sind für die Unternehmen mit vielen Nachteilen verbunden. Aus diesem Grund versucht der Branchenverband VDA Einfluss auf die politischen Entscheidungsprozesse zu nehmen, um damit politische Entscheidungen zu verzögern, abzuschwächen oder im Fall des Tempolimits sogar komplett zu verhindern. Um seine Interessen durchzusetzen, ist der Verband neben einer ausreichenden Finanzkraft und Zugang zu den Massenmedien auch darauf angewiesen, dass es ihm gelingt, seine Mitglieder zu mobilisieren. Da die deutsche Automobilindustrie vor allem leistungsfähige Pkw der Ober- und Mittelklasse produziert, sind die deutschen Pkw-Hersteller von Klimaschutzmaßnahmen stärker betroffen als viele ihrer Konkurrenten im Ausland. So können die Mitglieder des VDA sehr einfach dafür gewonnen werden, sich mit den Zielen des Verbandes zu identifizieren und diese selbst aktiv zu vertreten.
Ungleich schwerer ist dagegen die Organisation und Durchsetzung der sehr heterogenen Verbraucherinteressen. Ein Verbraucherverband, der die verkehrspolitischen Interessen von über 80 Millionen Bürgern vertritt, ist kaum vorstellbar. Bei Weitem nicht jeder fährt Auto und selbst bei den Autofahrern gehen die Meinungen sehr weit auseinander, welche verkehrspolitischen Maßnahmen im Kampf gegen die Erderwärmung wünschenswert und akzeptabel sind. Zwar gibt es mit dem ADAC auch einen sehr großen Verbraucherverband mit über 20 Millionen Mitgliedern. Allerdings vertritt dieser de facto nur die Autofahrer unter den Verbrauchern. Zudem ist der wesentliche Grund für einen Beitritt in den ADAC, dass der Verband mit der Pannenhilfe und zahlreichen weiteren Dienstleistungen private Güter anbietet, von denen jedes Vereinsmitglied direkt profitiert. Dagegen steht beim Branchenverband VDA viel stärker die Lobbyarbeit im Vordergrund.
Gut organisierte Industrieverbände gibt es aber nicht nur in der Automobilwirtschaft, sondern auch in vielen anderen wichtigen Branchen wie der Energiewirtschaft oder in der chemischen Industrie. Auch diese Verbände versuchen zu verhindern, dass von Seiten der Politik Maßnahmen beschlossen werden, die das Gewinnstreben ihrer Mitglieder allzu stark einschränken. Diese Suche nach politischen Renten, in der Ökonomie auch Rent Seeking genannt, läuft darauf hinaus, dass es Ausnahmeregelungen und Vergünstigungen für die Gruppenmitglieder geben soll. Dies können speziell beim Klimaschutz weniger strenge Auflagen für Produkte und Produktionsprozesse, Steuerermäßigungen bei Umweltabgaben sowie Sonderregeln für den Emissionshandel sein. Aus volkswirtschaftlicher Sicht verhindert Rent Seeking, sofern es erfolgreich ist, die Korrektur der Fehlallokationen im Umweltbereich, die durch die Marktprozesse entstanden sind. In Abbildung 2.3 gelingt es somit nicht oder nicht vollständig, den durch Marktprozesse erreichten Zustand A in den gesellschaftlich optimalen Zustand B zu überführen. Rent Seeking wirkt dadurch nicht nur umverteilend, sondern sorgt auch für eine geringere Wohlfahrt in einer Volkswirtschaft.72
Da es sich beim Klimawandel um ein internationales Problem handelt, können die Überlegungen zu Interessengruppen in vielen Bereichen auf die staatliche Ebene ausgeweitet werden. Die Vereinigung ölexportierender Staaten OPEC ist ein Zusammenschluss wichtiger Ölförderländer vor allem aus dem arabischen Raum. Es ist kaum zu erwarten, dass diese Organisation einem kompletten Umstieg der Weltgemeinschaft auf regenerative Energien tatenlos zusieht. Dies hätte schwerwiegende Konsequenzen für den Staatshaushalt und den Wohlstand in den beteiligten Volkswirtschaften. In vielen arabischen Ländern, aber z. B. auch in Venezuela, ist die Ölindustrie die mit großem Abstand wichtigste Wirtschaftsbranche. Daher ist zu erwarten, dass die OPEC in politischen Verhandlungen versuchen wird, die Umstellung der Energieversorgung zu begrenzen und zu verlangsamen.
2.4 Klimawandel und Gerechtigkeit
Eine erfolgreiche globale Klimapolitik setzt voraus, dass sie sowohl auf internationaler Ebene als auch in den einzelnen Volkswirtschaften auf Akzeptanz stößt. Andernfalls besteht die Gefahr, dass ein weltweiter Konsens zur Begrenzung der CO2-Emissionen und zu der damit verbundenen Umstellung unserer Wirtschafts- und Lebensweise nicht zustande kommt. Zudem steigt bei mangelnder Zustimmung die Wahrscheinlichkeit, dass beschlossene Klimaschutzmaßnahmen legal und illegal durch einzelne Staaten, aber auch durch Unternehmen und Verbraucher umgangen werden. Ein Negativbeispiel ist hier der im Frühjahr 2018 aufgedeckte Verstoß von chinesischen Unternehmen gegen das 1987 verabschiedete Montrealer Abkommen zum Verbot von FCKW. Das Montreal-Protokoll gilt als großer Erfolg der internationalen Diplomatie und hat dazu geführt, dass die FCKW-Belastung in der Atmosphäre deutlich zurückgegangen ist und sich die Ozonschicht seitdem merklich erholt hat. Allerdings wurde nun von Forschern festgestellt, dass die FCKW-Belastung seit einiger Zeit langsamer sinkt, als sie bei einem vollständigen Verzicht auf die verbotene Chemikalie eigentlich müsste. Als Hauptverursacher wurde eine zweistellige Zahl von chinesischen Schaumstoffherstellern identifiziert. Diese setzen aus Kostengründen Trichlorfluormethan bei der Herstellung von Bau- und Isolierschäumen ein.73
Die Akzeptanz von Klimaschutzmaßnahmen ist sehr eng mit normativen Gerechtigkeitsüberlegungen verbunden. Auf internationaler Ebene spielt dabei insbesondere die Frage der Lastenverteilung zwischen den verschiedenen Volkswirtschaften eine Rolle. Jedem Menschen auf dem Erdball sollten grundsätzlich die gleichen Rechte und Pflichten bei der Nutzung und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen zugestanden werden. Inwieweit das hohe Bevölkerungswachstum in vielen Entwicklungsländern auf der einen Seite sowie eine historische Emissionsschuld der entwickelten Länder durch die Industrialisierung auf der anderen Seite zusätzlich berücksichtigt werden sollen, ist dagegen sehr umstritten.
Aber auch auf nationaler Ebene müssen die umweltpolitischen Eingriffe so gesetzt werden, dass sie dem Verteilungsziel des magischen Sechsecks gerecht werden. So kann eine Bepreisung von Klimagasen ohne kompensierende Maßnahmen dazu führen, dass das Autofahren oder der Fleischkonsum für Teile der Bevölkerung zu unerschwinglichen Luxusgütern werden. Die Proteste der »Gelbwesten-Bewegung« in Frankreich 2019 zeigen, wie wichtig die Berücksichtigung von Verteilungsaspekten bei staatlichen Maßnahmen gegen die Erderwärmung ist. Zur Einschätzung menschlicher Verhaltensweisen müssen daher Erkenntnisse aus der Verhaltensökonomie (Behavioral Economics) berücksichtigt werden. Die Verteilung der Anpassungslasten in einer Volkswirtschaft betrifft auch die Frage der Generationengerechtigkeit, die sich wie ein roter Faden durch das komplette Thema Klimawandel zieht.
2.4.1 Internationale Ebene
Die weltweite Reduktion der Treibhausgasemissionen kann nur dann erfolgreich sein, wenn die Verteilungskonflikte zwischen den Industrieländern auf der einen Seite und den Schwellen- und Entwicklungsländern auf der anderen Seite gelöst werden. Dabei geht es sowohl um die Verteilung der Kosten zur Vermeidung von Emissionen als auch der Anpassungskosten an nicht mehr verhinderbare Folgen des Klimawandels. Es ist unbestritten, dass für alle Volkswirtschaften hohe Kosten entstehen. Während die Industrieländer durch starke Treibhausgasreduzierungen die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Volkswirtschaften bedroht sehen und mit Wachstums- und Beschäftigungseinbußen rechnen, fürchten die Schwellen- und Entwicklungsländer, dass ihre wirtschaftliche Entwicklung blockiert wird und dass so der Aufholprozess gegenüber den weit entwickelten Staaten ausgebremst wird.74
Nach dem Gleichheitsprinzip hat jeder Erdbewohner die gleichen Rechte. Dieses Prinzip, das im Wahlrecht vieler Staaten unter den Schlagwörtern »one man, one vote« seit vielen Jahrzehnten eine Selbstverständlichkeit ist,75 gilt auch für Umweltprobleme. Jeder hat den gleichen Anspruch auf Nutzung der natürlichen Lebensgrundlagen. Nach dieser Maxime der Verteilungsgerechtigkeit hat jeder Mensch somit »das gleiche Budget für den Ausstoß von Treibhausgasen.«76 Würde man ein globales CO2-Budget festlegen, das mit den Klimazielen des Pariser Abkommens vereinbar ist, so würde dies bedeuten, dass 2030 pro Mensch nur noch rund zwei Tonnen CO2 pro Jahr in die Atmosphäre emittiert werden dürfen.77
Allerdings wird hierbei nicht unterschieden, ob es sich um Eltern handelt, die berufstätig sind, oder Kleinkinder, die weder auf den motorisierten (Individual-)Verkehr angewiesen sind noch eigene Häuser besitzen. Es wird auch nicht berücksichtigt, in welchen Klimazonen die Menschen leben und ob sie bspw. überhaupt Zugriff auf regenerative Energieformen haben. Trotz dieser Einwände spricht vieles für diese Gleichverteilung pro Kopf,78 sodass jeder Staat im Durchschnitt den Emissionswert von mittelfristig zwei Tonnen CO2 pro Bürger anstreben sollte. Volkswirtschaften, deren Bürger deutlich mehr als zwei Tonnen des Klimagases ausstoßen, müssen dann ihre Emissionen umso stärker senken oder die überschüssigen Treibhausgase dadurch kompensieren, dass sie andere Länder bei ihren Vermeidungsstrategien finanziell unterstützen, sodass im globalen Durchschnitt das Emissionsziel erreicht wird.
Dieses Konzept einer internationalen Gerechtigkeit würde dafür sorgen, dass Länder mit hohen Bevölkerungszahlen wie China oder Indien in der Summe wesentlich mehr Treibhausgase ausstoßen dürfen als die Vereinigten Staaten oder auch Deutschland. Ein wichtiger Aspekt ist in diesem Zusammenhang die Frage, wie mit dem starken Bevölkerungswachstum in einigen Entwicklungsländern umzugehen ist. Wie bereits im ersten Kapitel ausgeführt, ist es unstrittig, dass die Zunahme der Bevölkerung auf unserem Planeten auch zur Verschärfung vieler Umweltprobleme beiträgt. Abbildung 2.9 zeigt, dass sich die Weltbevölkerung in den letzten 200 Jahren versiebenfacht hat. Sie nähert sich nun der Acht-Milliarden-Marke und ein weiterer Anstieg auf fast 11 Milliarden wird bis 2100 wird erwartet.
Die Bevölkerungsdaten für verschiedene Volkswirtschaften in Abbildung 2.10 verdeutlichen die sehr länderspezifischen Entwicklungen der Einwohnerzahlen. Die Schätzwerte für 2050 basieren auf verschiedenen Annahmen zur Lebenserwartung, Geburtenhäufigkeit und Migration. Die Daten entsprechen der mittleren Variante der Bevölkerungsvorausberechnung der Vereinten Nationen. Sie zeigen, dass Länder wie Nigeria oder die Demokratische Republik Kongo aufgrund der sehr hohen Geburtenrate ihre Bevölkerung in gut 30 Jahren mehr als verdoppeln. Bei der Verteilung von Emissionsbudgets auf die einzelnen Staaten ist daher die Frage, ob diese Budgets auf Basis der aktuellen Bevölkerungszahlen berechnet werden sollen oder unter Einbeziehung zukünftiger Einwohnerzahlen von erheblicher Bedeutung. Die Antwort hängt auch davon ab, ob man die Bevölkerungsgröße als eine exogene Größe betrachtet, die von den nationalen Regierungen nicht beeinflusst werden kann, oder ob man sie als endogene und somit beeinflussbare Variable ansieht.79
Abb. 2.9: Entwicklung der Weltbevölkerung (Quelle: Deutsche Stiftung Weltbevölkerung (2020))
Abb. 2.10: Bevölkerungsdaten für ausgewählte Länder (Quelle: Statistisches Bundesamt (2019), S. 656 f.)
LandBevölkerung 2018 in Mio.Bevölkerungsschätzung für 2050 in Mio.Kinder je Frau in 2017
Im Zusammenhang mit der internationalen Gerechtigkeit wird auch diskutiert, ob es eine historische Schuld der Industrieländer gibt. Diese haben seit Beginn der Industrialisierung einen Großteil der Treibhausgasemissionen ausgestoßen.80 Die Diskussion um historische Gerechtigkeit81 geht davon aus, dass es für die Erdatmosphäre wegen der Langzeitwirkung vieler Treibhausgase insgesamt ein weltweites, zeitunabhängiges Emissionsbudget gibt. Die entwickelten Staaten Europas und Nordamerikas haben aber bereits einen Großteil des ihnen nach Bevölkerungszahl zustehenden Budgets verbraucht. Sie müssten ihre Emissionen daher für die Zukunft noch deutlicher absenken als es das Konzept der internationalen Gerechtigkeit vorsieht. Ob tatsächlich ein historisches Unrecht existiert, ist umstritten. Aus Sicht der Industrieländer kann eingewendet werden, dass die negativen Klimafolgen des Ausstoßes von CO2, Methan und Lachgas zu Zeiten der Industrialisierung nicht bekannt waren. Erst seit Gründung des IPCC 1988 hat sich das naturwissenschaftliche Verständnis der Zusammenhänge herausgebildet und es entwickelte sich allmählich ein Bewusstsein für die Klimaproblematik in Politik und Gesellschaft. Geht man davon aus, dass eine Klimaschuld nur entstehen kann, wenn das notwendige Wissen über Treibhausgase vorhanden ist und die negativen Folgen bestimmter Wirtschafts- und Lebensweisen bekannt sind, kann nur eine historische Schuld für die letzten drei Jahrzehnte begründet werden.
Ein Ausgleich dieses historischen Unrechts ist über zwei Wege möglich: Entweder reduzieren die Industrieländer ihre Emissionen noch stärker als es nach dem Konzept der internationalen Gerechtigkeit vorgesehen ist oder sie gewähren finanzielle Ausgleichszahlungen an die Schwellen- und Entwicklungsländer. Sie leisten damit einen Beitrag zu deren Recht auf Entwicklung und unterstützen sie bei der Gestaltung einer emissionsarmen Wirtschafts- und Lebensweise, die trotzdem eine ausreichende Wohlfahrt ermöglicht. Da viele entwickelte Staaten bereits größte Schwierigkeiten haben, ihre CO2-Emissionen pro Kopf bis 2030 auch nur annähernd auf zwei Tonnen pro Einwohner zu senken, dürfte der zweite Weg wesentlich realistischer sein.
Kompensationszahlungen an die Entwicklungsländer können auch noch aus einem anderen Grund geboten sein. Während die Industrieländer Hauptverursacher des Klimawandels sind, sind die Entwicklungsländer die Hauptbetroffenen. Dies ist zum einen dadurch bedingt, dass viele dieser Staaten bereits in ohnehin klimatisch benachteiligten Regionen liegen. Zum anderen spielt auch die große Abhängigkeit der Entwicklungsländer von der Landwirtschaft eine wichtige Rolle. Diese Branche ist vom Klimawandel besonders stark betroffen. Viele dieser Staaten werden zudem kaum in der Lage sein, auf die Gefahren von Hitzewellen, Überschwemmungen oder anderen Extremwetterereignissen mit geeigneten Anpassungsmaßnahmen zu reagieren.82 Unter ethischen Gesichtspunkten ist daher eine Unterstützung geboten. So finanziert beispielsweise das Bundesumweltministerium über die internationale Klimaschutzinitiative seit 2008 Klimaprojekte in Entwicklungs- und Schwellenländern. Schwerpunkte sind neben dem Klimaschutz die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sowie der Schutz der biologischen Vielfalt. Zu den Klimaprojekten zählen u. a. auch Waldschutz-Programme.83
Unterstützungszahlungen der Industriestaaten an die Entwicklungsländer verbinden das Thema Klimaschutz mit der Bekämpfung der globalen Armut. Die finanzielle Unterstützung soll Anreize schaffen, ein anderes Entwicklungsmodell zu wählen als das der entwickelten Staaten seit der Industrialisierung. Die starke Nutzung fossiler Energieträger sowie die Wirtschafts- und Lebensweise in vielen europäischen Ländern sowie in Nordamerika darf nicht zur Blaupause für die weitere Entwicklung zahlreicher afrikanischer, asiatischer und südamerikanischer Volkswirtschaften werden. Wenn diese Länder erkennen, dass eine nachhaltige Entwicklung von Gesellschaft und Wirtschaft auch ohne (größere) Wohlstandseinbußen möglich ist, werden sie sich selbst noch aktiver und verbindlicher für den Klimaschutz einsetzen.84 Gleichzeitig könnte die Armutsbekämpfung auch dazu beitragen, dass die hohen Geburtenraten vieler unterentwickelter Volkswirtschaften zurückgehen. Eine Verlangsamung oder gar ein Stopp des weltweiten Bevölkerungswachstums tragen ebenfalls zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen bei.
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