Czytaj książkę: «La educación secundaria»

Presentación

En las últimas décadas, en Argentina y en otros países de la región se observa un aumento significativo de la investigación sobre políticas educativas, particularmente evidente en proyectos, grupos y redes de investigación, publicaciones, eventos científicos y más recientemente como área de concentración en maestrías y doctorados. En particular, los estudios sobre la educación secundaria alcanzaron un lugar preponderante en el campo de la investigación educativa dando cuenta de los problemas sociales y educativos vinculados con las desigualdades y las deudas pendientes que tienen los países en la efectivización y consolidación del derecho a la educación. La producción de conocimiento sobre la educación secundaria se afianza en paralelo a la ampliación de la obligatoriedad escolar y a la necesidad de discutir los retos que enfrentan las escuelas para asumir la complejidad de los contextos sociales que desbordan los límites de las instituciones.

Las políticas se tradujeron en iniciativas que fueron llegando a las escuelas en formatos diversos. Planes, programas y proyectos poblaron el cotidiano escolar e introdujeron lógicas, prácticas y efectos cuyo alcance y profundidad nos proponemos indagar.

Este libro está organizado en dos partes. En la primera, ponemos en diálogo un conjunto de herramientas teórico-metodológicas y resultados de investigaciones como referenciales interpretativos de las políticas educativas y sus efectos en el quehacer de las instituciones escolares y de los sujetos. En la segunda parte, compartimos las producciones de los miembros del Grupo de Investigación y Estudios de Política Educativa (GiEPE),1 Subproyecto I, integrado por becarios CONICET (doctorado y posdoctorado), investigadores de otras instituciones y colegas de Brasil que realizaron sus estancias doctorales y posdoctorales en el GiEPE, estudiando las políticas educativas cuando llegan a las escuelas.

El primer capítulo, “Los desafíos de la obligatoriedad de la educación secundaria. Discursos y textos en las políticas educativas”, de nuestra autoría, busca poner en contexto la extensión de la obligatoriedad de la educación secundaria como una tendencia internacional que desafía las políticas educativas y tensiona los principios que fundamentan los marcos legales y las prácticas efectivas en las escuelas. Consideramos importante discutir las políticas educativas en diálogo con los nuevos sentidos, significados y contenidos que adquieren temas como libertades, derechos y justicia escolar, atendiendo a su historicidad, en contextos de exclusión y desigualdad social que afectan a amplios sectores de adolescentes y jóvenes en condiciones de asistir a la escuela media por una parte, y de fuerte privatización y mercantilización de la educación, por otra. En un recorrido de aproximación por distintas realidades nacionales para mirar las intervenciones estatales destinadas a atender a aquellos sectores, identificamos discursos y textos de políticas educativas con características comunes, una suerte de solución genérica para garantizar la inclusión y el derecho a la educación en los países estudiados. No obstante, aunque se pueden reconocer avances significativos, la brecha entre los derechos declamados y los logros efectivos tiende a profundizarse.

En el segundo capítulo, titulado “Tomando el contexto escolar seriamente: hacia una explicación de la puesta en práctica de las políticas en la escuela secundaria”, Stephen Ball y miembros del proyecto de investigación Policy Enactments Research Project, identifican y relacionan cuatro factores que ayudan a entender las diferencias en la puesta en práctica/acto (enacted) de las políticas en escuelas secundarias inglesas similares: la naturaleza situada de las acciones de la política, la presencia de una variedad de políticas superpuestas en las escuelas, el papel de los actores de las políticas y las limitaciones de recursos.

El argumento central del texto se apoya en que las políticas están íntimamente conformadas e influenciadas por factores contextuales específicos de la escuela que no son tenidos en cuenta en la mayoría de las formulaciones de las políticas a nivel central. Por el contrario, los hacedores de políticas tienden a imaginar los “mejores” ambientes posibles para la “implementación”: edificios, alumnos y profesores y aún recursos ideales. Lo que busca la investigación es romper con ese idealismo introduciendo la “realidad” de las escuelas estudiadas, con sus contextos situados y materiales, sus recursos profesionales y desafíos específicos, y sus diferentes presiones y apoyos externos. En otros términos, tomar el contexto de “escuelas reales” en serio, señalan los autores, supone “reconocer que lo material, estructural y relacional son parte del análisis de políticas”. Se trata de un dispositivo heurístico que posibilita adentrarse en las circunstancias de la puesta en práctica de las políticas en escuelas “reales”; a la vez que consigue ampliamente “teorizar lo que sucede cuando la política entra en los variados ambientes de actuación en las escuelas”.

Cuando las políticas llegan a la escuela son recibidas por el director, “ ‘figura redentora’ en el discurso dominante sobre la dirección escolar (…) y donde todo se reduce muchas veces a una liturgia gerencialista, presentada como suprema condición de cambio y garantía de calidad”, dice João Barroso en el capítulo 3, titulado “Dirección de escuelas y regulación de políticas: en busca del unicornio”. El autor analiza la dirección escolar como proceso de regulación política y el papel del director escolar como “especie de superhéroe” en este proceso. Toma como punto de partida los cambios en el gobierno del sistema educativo de Portugal, contraponiendo las diferencias entre el anterior modelo burocrático y la regulación posburocrática, asociada a la ideología neoliberal y a la “New Public Management” (Nueva Gestión Pública). Desde esa comparación y reconociendo un proceso de “hibridación” en el que persisten elementos de uno y de otro modelo de gobierno, examina la regulación por los instrumentos (“trabajo por proyectos”, contratos, “buenas prácticas”, descentralización administrativa, autonomía institucional, benchmarking, evaluación y otros instrumentos de “gestión por los números”) y las consecuencias de estas prácticas de empresarialización, comercialización y privatización de los servicios públicos educativos en el trabajo de los directores de las escuelas.

Parece prevalecer un discurso mítico de la gestión que convierte al director en “superhéroe” garante de la calidad, discurso que ignora contextos complejos y multirregulaciones contradictorias, concluye el autor.

En línea con el planteo anterior, Luís Miguel Carvalho, en el capítulo 4, “Políticas educativas y gobierno escolar en Portugal”, observa con preocupación analítica “la presencia de un abanico variado y a veces contradictorio de medidas políticas que incidieron sobre condiciones, procesos y prácticas de dirección y gestión de las escuelas”, en Portugal en los últimos quince años. Se trata, dice, de intervenciones promovidas a través de variados “instrumentos de las políticas públicas” y con diferentes alcances. Se promovieron nuevas modalidades de relación entre las escuelas y la administración central de la educación, la introducción de nuevos modelos de administración y gestión que redundaron en modificaciones en las estructuras organizacionales de las escuelas y la progresiva incorporación de “programas que combinan el control y el apoyo a las actividades de las escuelas”, que funcionan como “regulaciones que afectan el gobierno escolar” y tienen un denominador común, la reforma del Estado fundamentada en la Nueva Gestión Pública (New Public Management). A lo largo del texto, el autor identifica y analiza tres tendencias de cambio principales en el gobierno escolar, asumidas y promovidas por el Estado: la diferenciación de una tarea especializada, la contractualización entre niveles de la administración y la divulgación (y el escrutinio) de las prácticas de gobierno escolar. Además aborda las tensiones estructurantes de los procesos contemporáneos de regulación de la educación, sobre la base de un sólido y minucioso trabajo empírico que aporta inteligibilidad a esos procesos.

En el capítulo 5, “Dispositivos, gobierno de sí- de los otros y escolaridad en las sociedades de gerenciamiento”, Silvia Grinberg se pregunta: ¿cómo llegamos a ser la escuela que somos, a devenir los docentes y alumnos que somos? Para comenzar a desandar estos interrogantes retoma la tradición hermenéutica foucaultiana y rescata en su reflexión un “modo particular de acercarse a la cuestión donde pensamiento y experiencia no sólo no se oponen sino que se vuelven el modo de realizar esa historia del pensamiento, esa ontología de quienes llegamos a ser quienes somos”.

Se trata, dirá la autora, de reconstruir una matriz capaz de operar como “aproximación conceptual y metodológica para la indagación de los dispositivos en su actualidad” y para preguntarse “acerca del devenir de la escolaridad”. Encuentra en la noción de dispositivo la potencialidad necesaria para el estudio de la vida escolar y las prácticas específicas que ésta envuelve. Esta noción funciona, en el desarrollo que nos propone Grinberg, como herramienta heurística para abordar la eficacia, la inestabilidad y la contingencia epocales, elementos centrales de una “matriz de experiencia y formación en las sociedades de gerenciamiento”, en la que la gestión y el management “se vuelven episteme” e involucran tanto al “gobierno de sí como al gobierno de los otros”.

La dirección de la institución escolar en la España reciente es abordada en el capítulo 6 desde la mirada de José Ignacio Rivas Flores y Analía Elizabeth Leite Méndez. “Dirección, institución educativa y democracia” coloca la lente sobre cuestiones que exceden largamente el componente técnico de la dirección escolar al considerar especialmente los vínculos entre las instituciones educativas y el sistema sociopolítico. Así, los autores nos proponen problematizar el mercantilismo en tanto discurso hegemónico de vertiente neoliberal y conservadora, con importantes consecuencias en las prácticas y en las instituciones educativas. Va quedando poco espacio en las instituciones para el ejercicio democrático y la históricamente construida cultura escolar “está siendo sometida al constreñimiento de la ideología tecnocrática y normativizadora propia del neoliberalismo”, advierten Rivas Flores y Leite. El texto nos propone un recorrido analítico por tres niveles de la función directiva vinculados e implicados en el cotidiano escolar: socionormativo, institucional y relacional. Finalmente, dejan un espacio para “posibilidades y alternativas” en el que ponen en valor la necesaria reconstrucción democrática a partir de la cual las instituciones puedan “recuperar el sentido de comunidad, en las diferentes modalidades que se está planteando hoy en día (comunidades de aprendizaje, comunidades profesionales, ciudades educadoras, etc.)” como formas de superar el aislamiento y la incertidumbre y “recuperar el sentido de la escuela como proyecto colectivo”.

En la segunda parte, el capítulo 7 de María Cecilia Bocchio, titulado “Territorializar las políticas educativas en Portugal: de director de escuela a gestor de un agrupamiento escolar”, presenta resultados parciales de la tesis doctoral realizada en la Universidad de Lisboa bajo la orientación de Luís Miguel Carvalho. En este capítulo analiza el papel del director de un Agrupamiento Escolar (AE) localizado en los alrededores de la ciudad de Lisboa, en la coordinación de un conjunto amplio de escuelas de todos los niveles del sistema educativo que atiende una población en situación de pauperización socioeconómica. El texto aborda las redefiniciones de la administración central y de la organización escolar producidas por la política de AE; situando el caso analizado en las reformas del Estado (Portugal) e historizando los cambios en su regulación. La autora sostiene que estas políticas de territorialización, promotoras de la iniciativa local en articulación con instituciones de la comunidad (municipio, padres, organizaciones sociales) y el trabajo en redes de escuelas en torno a un proyecto educativo generaron prácticas de gestión escolar que depositan en el director y los profesores del AE la responsabilidad por los resultados de los estudiantes. La opción teórico-metodológica invita a considerar al Agrupamiento Escolar como un Sistema de Acción Concreto en los términos de Erhard Friedberg, definiendo además tres dimensiones analíticas: “administrativa, pedagógica y de relación escuela-medio donde se desempeñan los actores escolares que regulan situacionalmente el funcionamiento del AE”.

En el capítulo 8 Carolina Yelicich, en “La dirección escolar: multirregulación y gerenciamiento en escuelas secundarias”, nos invita a compartir sus primeras reflexiones sobre los materiales de campo recogidos en dos escuelas secundarias, de la ciudad de Córdoba (Argentina) y de Málaga (España), como parte de los avances de su tesis doctoral en curso. Se trata de una indagación sobre la dirección escolar desde una propuesta cualitativa con enfoque etnográfico narrativo. Apoyada en los aportes conceptuales de João Barroso y Licínio Lima, la autora considera en su análisis que los procesos de regulación múltiple no sólo producen nuevos mecanismos que se superponen a la norma en la orientación al sistema, sino que además redireccionan el accionar de los actores. El capítulo nos propone primeramente el análisis de las condiciones contextuales de surgimiento de nuevas formas de regulación de la administración pública en el marco de la reconfiguración del Estado. Seguidamente examina los nuevos procesos de regulación híbrida en las escuelas y de multirregulación de la dirección escolar, previa consideración de la Nueva Gestión Pública (NGP) como movimiento de reconfiguración de la función estatal en clave de mercado y su penetración en la escuela. Buenas prácticas, sistemas informáticos, evaluaciones internas y externas, son algunos de los aspectos que se abordan para analizar la dirección escolar, cada vez más compleja. Como señala la autora: “El cumplimiento de objetivos, la observancia de las directrices de las políticas educativas, la elaboración y ejecución de programas y proyectos focalizados de diversa índole, la rendición de cuentas, la competencia en el mercado educativo por la elección de los padres y por alcanzar altos estándares de calidad son algunos de los instrumentos de regulación de la tarea de los directores escolares”.

En el capítulo 9, “El trabajo del director en la educación técnico profesional: entre la gestión y la rendición de cuentas”, Yanina D. Maturo toma avances de un estudio más amplio que viene realizando en escuelas técnicas de la ciudad de Córdoba (Argentina), para analizar las particularidades que adquiere la tarea del director en el marco de las nuevas formas de regulación del gobierno de la educación y de las actuales políticas para la Educación Técnico Profesional. Se pretende dar cuenta de las traducciones que el director de escuela realiza de las políticas para el sector, dando visibilidad a los sentidos que se le otorgan a la relación entre educación y trabajo. Desde la perspectiva de Stephen Ball, la autora reconstruye las políticas para la Educación Técnico Profesional en el país en un recorrido explicativo anudado con sus contextos de producción. Identifica momentos de desmantelamiento de la escuela técnica, materializados “en la transferencia de las escuelas técnicas de dependencia nacional a las provincias”, “la consecuente desaparición del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET)” y la virtual “supresión de la educación técnica en el texto de la Ley Federal de Educación” de 1993.

Considera que, en contextos de “revaloración del subsistema de la educación para el trabajo”, el análisis de las orientaciones y definiciones de la Ley de Educación Técnico Profesional (LETP), sancionada en 2005, permite entender los efectos de nuevas tareas delegadas a la escuela técnica y al director en la articulación escuela-empresa y en la gestión de los recursos financieros que llegan a través de los planes de mejora.

Carla A. Villagrán, en el capítulo 10, “La reforma de la educación secundaria en Santa Cruz. Recepción y puesta en acto en escuelas públicas: entre la superficialidad y la premura”, aborda la reforma educativa que lleva adelante la provincia de Santa Cruz (Argentina) desde 2011. El foco del trabajo, de corte cualitativo, se sitúa en el análisis de las condiciones de recepción de tal reforma en las escuelas secundarias en estudio, desde la perspectiva teórica de Stephen Ball. En la opción analítica de la autora, “los documentos son textos políticos privilegiados para la difusión e instalación de la retórica reformista”. Sin embargo, los textos son leídos por los actores institucionales en clave de reinterpretación y de traducción, marcando un ritmo único a “las dinámicas institucionales particulares”. Es posible encontrar en las distintas escuelas analizadas “algunos rasgos comunes: el tiempo escaso, la sobrecarga de tareas que viven tanto rectores como docentes, el cansancio, las urgencias diarias y la desconfianza de que sea ‘lo mismo de siempre’, entre ‘otros’”. Como anuncia el título del capítulo, “la premura y la improvisación” se patentizan en la institución escolar, convirtiéndose en el espacio privilegiado para identificar “los desajustes, la falta de previsión y conocimiento de las condiciones reales para la puesta en funcionamiento de la reforma”. Es allí donde “la brecha entre lo escrito y la realidad se hace mayor”.

Maria Sousa Aguiar y Maria Lília Imbiriba Sousa Colares, en el capítulo 11, titulado “La implementación de Políticas de Educación de Tiempo Integral en escuelas estatales de Santarém-Pará”, proponen un recorrido por los fundamentos del Programa Más Educación (PME) como estrategia de ampliación de la jornada escolar y la organización curricular, a través del apoyo a actividades socioeducativas en contraturno escolar. Ponen bajo la lupa los conceptos de jornada escolar ampliada y Educación en Tiempo Integral, muchas veces utilizados como sinónimos pero que, sin embargo, encierran diferencias que es preciso desandar. Las autoras informan una investigación “bibliográfica, documental y de trabajo de campo”, desarrollada en dos escuelas estatales de enseñanza fundamental en el área urbana del municipio de Santarém, Estado de Pará, Brasil. Analizan las concepciones de educación integral predominantes entre los entrevistados y consideran también aspectos como: los cambios en la organización de las escuelas, el papel del director escolar en la promoción de la participación y la toma de decisiones compartidas, las nuevas prácticas educativas que se requieren, la necesaria e inexistente capacitación para el personal involucrado en este programa, entre otros.

A modo de conclusión sostienen que “la educación integral, con el fin de permitir el pleno desarrollo del estudiante, entendiéndolo como un sujeto de derechos, sigue siendo una realidad distante de las escuelas investigadas”. Adicionalmente se preguntan por los posibles efectos para el sostenimiento del programa en particular y sobre la viabilidad para el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Educación 2014-2024, en general, que tendrán las recientes decisiones en materia de financiamiento público tomadas por el gobierno federal, que congelan los recursos financieros de la educación, la salud y la asistencia social.

Complementariamente con lo planteado por Aguiar y Colares, en el capítulo 12, Jorge Alberto Lago Fonseca aborda las “Políticas de educación en tiempo integral en Brasil” focalizando también en el Programa Más Educación como una política para mejorar la calidad de la educación. La experiencia que analiza Fonseca se sitúa en escuelas públicas que atienden estudiantes en situación de vulnerabilidad social, de siete municipios en el Estado de Río Grande Do Sul, Brasil, trabajando con entrevistas a estudiantes, profesores, talleristas y directores. Sostiene los análisis de las “voces de los actores escolares” desde los aportes de la perspectiva de los ciclos de la política de Stephen Ball, concentrándose en el contexto de la puesta en práctica de la política para analizar las resignificaciones que la comunidad escolar hace sobre el Programa, objeto de estudio. Nos recuerda que “el tiempo en la escuela es una temática que ya suscitó innumerables debates e investigaciones en diferentes contextos de la educación brasilera” marcando algunos hitos y recuperando valiosas experiencias que aportan a la discusión apoyado en los aportes de Moacir Gadotti. Encuentra algunos nudos críticos en las “voces” de los entrevistados entre los que se destacan, entre otros, los requerimientos de infraestructura y la estabilidad laboral de los monitores. En el cierre, vuelve a pone el acento en la discusión de fondo, al señalar que “al ampliar el tiempo en la escuela, aunque sea a través de un Programa y más allá de la infraestructura adecuada, es importante discutir lo que los implicados entienden por tiempo integral y educación integral. Nuestro diálogo siguió ese camino, ya que como nos alerta Gadotti (2009), ampliar el tiempo no es ofrecer más de lo mismo”.

Agradecemos al editor de Discourse: Studies in the Cultural Politics of education, por autorizar la publicación del artículo traducido de la lengua inglesa.

A los autores, un especial agradecimiento por aceptar acompañarnos con sus valiosos aportes, los cuales sin duda alguna contribuirán a los debates actuales y a generar nuevas propuestas de indagación y nuevos hallazgos que permitan desbrozar la complejidad que adquiere la puesta en acto (enacted) de las políticas en las escuelas secundarias.

Las organizadoras

CAPÍTULO 1
La educación secundaria ante los desafíos de la obligatoriedad. Discursos y textos en las políticas educativas

Estela M. Miranda y Nora Z. Lamfri

“El grado de universalización de la educación, en una sociedad democrática, se mide por los niveles de expansión de su red escolar, por los años de escolaridad que transitan los niños, niñas y jóvenes y, también, por el grado de justicia educativa que esa sociedad es capaz de construir, contrarrestando los procesos de exclusión, discriminación y desigualdad que se producen no sólo afuera sino también dentro del sistema escolar” (Gentili, 2010: 120)

Introducción

Las reformas de los sistemas educativos iniciadas en las últimas décadas del siglo XX tuvieron como denominador común la ampliación de la obligatoriedad de la educación hasta finalizar la enseñanza media o educación secundaria, como también se la denomina.

Si bien en los países europeos y en los Estados Unidos la obligatoriedad de la secundaria inferior apareció como preocupación en las reformas de los años sesenta, recién a partir de los años noventa se extendió para el ciclo superior de ese nivel. Algunos países lo hicieron con posterioridad como es el caso de Portugal en 2009 (European Commission, 2014).

Los países latinoamericanos, en la última década, sancionaron nuevas legislaciones o modificaron las existentes a fin de introducir cambios en la estructura académica del sistema educativo ampliando la obligatoriedad de la educación hasta finalizar el nivel medio (IIPE/CLADE, 2015; Salto, 2015). En el caso de Argentina, durante los gobiernos nacionales de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) se sancionaron un conjunto de leyes2 en materia de educación que reactualizaron los debates en torno a los desafíos que plantea la real efectivización de la obligatoriedad de la educación secundaria fijada en la Ley de Educación Nacional (Art. 31); en complejos escenarios marcados por las “mutaciones de la escuela media” situadas en las nuevas configuraciones del campo sociocultural por el que atraviesan los países de la región (Tiramonti, 2004; Kessler, 2002; Duschatzky y Corea, 2002; Tiramonti y Ziegler, 2008; Tedesco y López, 2002).

Tanto en los países desarrollados como en nuestros países latinoamericanos, con las particularidades propias de cada caso, la sanción legal de la obligatoriedad de la educación secundaria viene enfrentando los desafíos de incorporar a los adolescentes y jóvenes recién llegados a ese nivel del sistema educativo provenientes de los sectores sociales históricamente excluidos del mismo.

En el marco de políticas educativas orientadas a garantizar el derecho a la educación obligatoria, los gobiernos diseñaron un vasto conjunto de planes, programas y proyectos para mejorar el acceso, la permanencia y las tasas de graduación, así como lograr la reescolarización de los jóvenes fuera de la educación secundaria (Acosta, 2011: 89).

El propósito de este capítulo es analizar las políticas educativas y las diversas estrategias de intervención para efectivizar la obligatoriedad de la educación secundaria, concentrando la atención en las condiciones de posibilidad construidas y la tensión histórica entre los principios que fundamentan esas acciones y las prácticas efectivas en “escuelas reales” (Braun et al., 2011).

En la primera parte del capítulo, y avanzando desde un recorrido retrospectivo, nos interesa poner en discusión los nuevos sentidos y contenidos que adquieren conceptos como libertades, derechos, justicia escolar en los contextos actuales de exclusión y desigualdad social que afecta a amplios sectores de adolescentes y jóvenes en condiciones de asistir a la escuela media por una parte, y de fuerte privatización y mercantilización de la educación, por otra. En la segunda parte se identifican viejos y nuevos problemas que persisten en la educación secundaria en los países europeos y latinoamericanos focalizando en algunas de las políticas educativas destinadas al acceso, la permanencia y la culminación exitosas del nivel de todas/os las/os adolescentes y jóvenes con “calidad inclusiva” (Viñao, 2001). El capítulo concluye discutiendo las tensiones que plantea el derecho a la educación obligatoria establecido en los marcos legales nacionales e internacionales y las posiciones ideológicas en pugna que coexisten hoy en el discurso de las políticas educativas: aquella que reduce el papel de la educación a una cuestión de mercado (eficiencia, reducción presupuestaria, privatización, mercantilización, formar para la “incertidumbre”3 en economías globalizadas) y aquella que se ocupa de las escuelas reales, especialmente, las que atienden a los sectores sociales alcanzados por la pobreza y la exclusión educativa.

1. Poniendo el tema en contexto: de libertades, derechos y justicia escolar

¿Tiene sentido reflexionar acerca de libertades, derechos y justicia escolar vinculadas a las políticas educativas actuales? Se trata de temas con una larga y controvertida construcción histórica sobre los que se ha escrito mucho, pero que, sin embargo, en los contextos que vivimos adquieren nuevos sentidos/significados y contenidos que nos interpelan e invitan a revisitarlos. Acordamos con Fairclough (1993), quien al estudiar los cambios en las prácticas discursivas y su relación con los cambios sociales, señala que “ha habido un cambio significativo en el funcionamiento del lenguaje social” (p. 6).4 Nos interesa comprender (desde un primer acercamiento) la historicidad intrínseca en los conceptos en su doble relación: los conceptos en la historia y la historia de los conceptos; y ver ese proceso como “intertextualidad: “los textos son construidos a través de otros textos articulados de maneras particulares, que dependen de y cambian con las circunstancias sociales” (p. 10). Ahora bien, los significados son sociales y “los sentidos con que las palabras son empleadas entran en disputa dentro de luchas más amplias, toda vez que las estructuraciones particulares de las relaciones entre las palabras y de las relaciones entre los sentidos de una palabra son formas de hegemonía” (p. 65). Por ello, buscamos evitar, como señala el autor, “una imagen del cambio discursivo como un proceso de arriba-abajo: existe una lucha por la estructuración de los textos y sobre los órdenes del discurso y la gente puede resistir o apropiarse de los cambios que vienen desde arriba, así como simplemente rechazarlos” (p. 10).

Stephen Ball nos recuerda la importancia de examinar los contextos o “arenas” en que la política educativa es producida (contextos de influencia y del texto político), puesta en práctica (enacted) y los efectos que generan (contexto de los resultados y efectos) (Miranda, 2013: 110-111). Esto significa, por una parte, reubicar los conceptos en las nuevas condiciones que adquieren la desigualdad y la exclusión que afecta a una mayoría creciente en “El Capital del Siglo XXI”, usando una expresión de Thomas Piketty (2013). Mientras, por otra parte, posicionarnos desde una perspectiva superadora de la inclusión educativa como racionalidad técnico-burocrática, “que ve a la educación como una carga presupuestaria constante y creciente; una fuente de conflictos sindicales; y un sector políticamente improductivo por sus efectos a largo plazo” (Rivas et al., 2007). Por el contrario, coincidimos con Juan Carlos Tedesco, quien en diálogo con Luis Porter (2006) señala:

En este nuevo capitalismo, para lograr incluir a los excluidos hay que querer hacerlo: tiene que ser un producto voluntario, político, ya que no es algo que va a ocurrir naturalmente, automáticamente, como consecuencia de la propia dinámica social (p. 3-4) (la negrita es nuestra).

Analizar los desafíos de la ampliación de la obligatoriedad supone atender a las condiciones materiales y simbólicas de los sujetos y de las escuelas conjugando una “dimensión ética y valorativa” (Porter, 2006) con un compromiso político, frente a un contexto de “declive y mutaciones” del relato y de las instituciones que sostuvieron el imaginario igualitario e inclusivo de la educación moderna. Como señala Guillermina Tiramonti (2008),

la propuesta educativa moderna se sostuvo en un conjunto de definiciones universales. La universalidad del derecho a ser educado, la universalidad de la definición cultural que debía ser difundida por la escuela –y con ello, de la constelación de valores que sostiene su concepción del mundo– y finalmente la universalidad de un formato escolar que organiza el proceso de enseñanza-aprendizaje (p. 7).

En el contexto de la globalización y del capitalismo del siglo XXI, el fuerte debilitamiento de la dimensión material y simbólica del Estado-Nación ha ido generando lo que Dubet y Martucelli (2000) definen como el proceso de desinstitucionalización del Estado. Mientras el Estado redujo el financiamiento de los sistemas educativos y/o lo trasladó al sector privado, también fue perdiendo su capacidad para imponer el orden que proporciona predecibilidad social generalizada, garantiza la igualdad ciudadana a los miembros de la nación a través de los derechos políticos y la efectividad de las garantías individuales (O’Donnell, 2004). En otros términos, el proceso de desinstitucionalización que afecta al Estado-Nación (y a otras instituciones como la familia y la escuela) impacta en lo que Dubet y Martucelli (2000: 201) interpretan como cambios en la producción de los individuos porque provoca la separación de dos procesos: socialización y subjetivación (y) “ninguna de esas instituciones funciona como aparatos capaces de transformar los valores en normas y las normas en personalidades individuales”. En definitiva, el Estado-Nación y sobre todo la escuela pública, que encarnó los valores universales de la comunidad nacional, aparecen debilitados en su capacidad de configurar subjetividades en torno a un proyecto político de ciudadanía plena (Miranda, 2011).

Como señaláramos en la introducción, nos proponemos hacer un recorrido por los sentidos y contenidos otorgados al derecho a la educación para luego mostrar las resignificaciones que asume el discurso acerca de la libertad de enseñanza en los contextos actuales de mercantilización y privatización de la educación.

Para el constitucionalista argentino Héctor Félix Bravo (1972), en los comienzos del liberalismo todos los derechos recibieron el nombre de libertades, porque consistieron en la liberación de las trabas provenientes de la autoridad, civil o eclesiástica. En las constituciones y leyes post Revolución Francesa, la proclamada libertad de enseñanza constituyó fundamentalmente, “una manifestación de la lucha entre la iglesia y el Estado por el poder de enseñar”. Mientras, la libertad de aprender se expresó en la escolaridad que debería recibir la población. Con posterioridad esas libertades se convirtieron en derechos. La libertad de aprender pasa a denominarse derecho a la educación (“derecho fin”), “un derecho esencial, dirigido a la satisfacción inmediata del fin, tal vez más alto del hombre: su educación”. El derecho de enseñar (“derecho medio”), invocado siempre por los defensores de la denominada libertad de enseñanza, “es un derecho accesorio, un medio para el ejercicio de otro fin” (Bravo, 1972: 43; Paviglianiti, 1993). En otros términos, como señala Eduardo Rinesi (2014), los derechos vienen a ocupar en nuestras preocupaciones el lugar central que en otro momento habían ocupado las libertades “y esa es posiblemente la primera consecuencia importante del desplazamiento que estamos presentando desde la idea de la democracia como utopía hacia la idea de la democratización como un proceso” (p. 163).

Del derecho a la educación a la justicia escolar

Desde una mirada retrospectiva y recuperando algunos hitos de una larga controversia acerca del derecho a la educación, nos situamos en la segunda mitad del siglo XIX cuando los Estados nacionales se consolidan como organización política de la sociedad y asumen la responsabilidad sobre los asuntos educativos dictando constituciones y leyes para organizar el sistema masivo de instrucción pública.

Hacia fines del siglo XIX, tanto en Europa como en los países latinoamericanos de modernización temprana como Argentina, que habían sancionado la obligatoriedad de la educación elemental o primaria, la educación secundaria era para pocos, con una función selectiva legitimada socialmente para la formación de las élites dirigentes urbanas destinadas a la administración pública del Estado o como antesala para los estudios universitarios. Desde una concepción eminentemente meritocrática, la formación del ciudadano y la homogeneización social y cultural de los grupos que accedían a este nivel se apoyaba en un modelo de formación humanista con un curriculum enciclopedista y fragmentado, un sistema de exámenes y promoción acorde a esa segmentación curricular y rígidas normas de asistencia, horarios de clase y control de la disciplina que exigían un alto acatamiento para transitar con éxito por esa escuela o, de lo contrario, ser excluido o autoexcluirse, si el rendimiento académico no era el esperado (Miranda, 2013; Acosta, 2011).

Finalizada la Segunda Guerra Mundial, “la democracia como utopía y la democratización como proceso”, tomando las palabras de Rinesi, se manifiestan en la promoción de nuevos derechos políticos y sociales, entre ellos el derecho a la educación. A partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos5 en 1948, el derecho a la educación adquiere estatus internacional, tomando los avances de la escolarización obligatoria, gratuita y laica que los Estados nacionales asumieron como compromisos en sus textos legales (constituciones, leyes de educación) en los orígenes de los sistemas educativos. La educación se interpreta como un derecho humano fundamental y se traduce, posteriormente, en el contenido de las declaraciones, acuerdos, convenciones y pactos internacionales, como referencia conceptual de política educativa que adquiere carácter obligatorio ratificada por los países en sus textos legales (Pacheco Méndez, 2010).

Paralelamente, durante gran parte del siglo XX el Estado de Bienestar sostuvo el imaginario universalista e igualitario de la expansión de la educación como un derecho social. Los derechos de segunda generación o derechos sociales marcan una concepción diferente respecto de la perspectiva liberal que entendía el derecho a la educación como un derecho individual, derechos de primera generación, que el Estado debía garantizar a los ciudadanos. Desde una perspectiva de justicia distributiva, la igualdad de oportunidades se asume como “un mecanismo que trataría de eliminar aquellas características que fueran moralmente arbitrarias” como las condiciones socioeconómicas (Fernández Mellizo, 2003: 32). En otros términos, la igualdad de oportunidades en educación se apoyaba en los principios fundacionales de la escuela moderna: igualdad y libertad, mientras el Estado debía garantizar las condiciones de ingreso y luego el esfuerzo y el mérito justificarían las diferentes trayectorias escolares.

Desde el optimismo depositado en la educación como factor de progreso económico y social, los Estados realizaron importantes esfuerzos para alcanzar la masificación de la matrícula en la escolaridad básica y expandir la educación secundaria atendiendo al crecimiento y la distribución territorial de la oferta, con un casi siempre inestable financiamiento de los sistemas educativos. Los países centrales enfrentaron la expansión de la escolaridad secundaria con reformas comprehensivas mientras los países latinoamericanos de modernización temprana, como señala Felicitas Acosta (2011: 8), “tuvieron una primera gran expansión a mediados del siglo XX pero, a diferencia de los países centrales, ésta se produjo sobre la base de una limitada capacidad de cambio de la estructura del nivel medio y del modelo institucional de origen de la escuela secundaria”.

A pesar de los esfuerzos por ampliar la cobertura, el derecho a la educación fue una “promesa incumplida del Estado de Bienestar” (Paviglianiti, 1993). El incumplimiento radicaba en sostener una concepción del derecho a la educación sustentada en el principio de la igualdad de oportunidades que supone poner a la escuela al alcance de la población en igualdad de acceso y “formas similares de organización escolar y trabajo pedagógico” para participar de la misma competencia escolar sin considerar que las desigualdades de origen son determinantes directas de las posibilidades de éxito y de acceso a calificaciones escolares poco frecuentes (Dubet, 2005: 14). Esta perspectiva meritocrática del derecho a la educación se sustenta en lo que el filósofo Diego Tatián (2014) interpreta como:

(…) un concepto liberal según el cual el Estado debería garantizar la línea de largada, para que el mérito, el esfuerzo, la inteligencia o el talento sean los únicos motivos por los que algunos lleguen y otros no, por los que algunos lleguen antes y otros después (en Miranda, 2013: 60).

Este modelo de justicia escolar, interpreta Dubet, considera a todos los individuos libres e iguales, pero distribuidos en posiciones sociales desiguales. El supuesto que subyace es que al jerarquizar a los alumnos según “su mérito” se “eliminan” las desigualdades sociales o de otra índole. Esto produce “desigualdades justas” porque “los individuos son iguales y sólo el mérito y el talento puede justificar las diferencias de ingreso, prestigio y poder que producen los diferentes desempeños y por tanto son las únicas causas de las desigualdades escolares” (Dubet, 2005: 14).

El sociólogo francés reconoce las promesas incumplidas de la educación democrática de masas y su contribución al declive de la escuela como institución, al señalar que

La esperanza de formar un mundo de cultura y de justicia parece haber sido traicionada en numerosos países a pesar de que la nación ha consagrado muchos medios a la educación. Las desigualdades sociales siguen pesando mucho en las trayectorias escolares e incluso desde hace algunos años se han acentuando. Y en este asunto, la escuela no puede considerarse perfectamente inocente, como totalmente víctima de las desigualdades sociales, puesto que las estrategias de los establecimientos, los itinerarios, las composiciones de clases parecen reforzar las desigualdades sociales. Muchos alumnos ya no creen en ella y, sobre todo, muchos de los propios profesores han perdido la fe “naïf” en la justicia de la escuela (Duru-Bellat, 2004, en Dubet, 2006: 57 y 58).

Mientras, Rizvi y Lindgard (2013) sostienen que la globalización ha debilitado la capacidad del Estado para generar políticas distributivas que garantizaran condiciones educativas:

Las demandas para una mayor redistribución de recursos se dirigían al Estado. Y se esperaba que fuera el Estado quien desarrollara programas diseñados para garantizar las condiciones que reflejaran principios de justicia y equidad. Sin embargo, en una era de globalización, las elecciones políticas del Estado se han restringido de alguna manera, con una creciente preferencia hacia un Estado minimalista en cuanto a la promoción de los valores instrumentales de competición, eficiencia económica y elección, respaldado por una filosofía individualista en lugar de colectiva (p. 133).

En los discursos que sostienen las reformas neoliberales de la educación, algunos de estos conceptos se resignifican o desplazan a otros. Así, la noción de equidad ocupó el centro del discurso desplazando el principio de igualdad y la noción universal de ciudadanía, para operar con el criterio de la compensación focalizada y prioritaria destinada selectivamente a poblaciones en riesgo social (Miranda, 2014). Desde la perspectiva del humanismo liberal, John Rawls

conceptualiza justicia social en términos de equidad en tanto considera la libertad individual así como la idea de que el Estado tiene la responsabilidad primordial de crear políticas y programas encauzados a eliminar las barreras que surgen de las relaciones de poder desiguales, evitando el acceso, la igualdad y la participación (Rizvi y Lingard, 2013: 132).

En los debates sobre justicia social, que reconoce antecedentes en los años setenta, es posible identificar en la actualidad la pervivencia de tres perspectivas: el humanismo liberal, el individualismo de mercado y la perspectiva socialdemócrata. El humanismo liberal de Rawls, como ya mencionamos, conceptualiza la justicia social en términos de equidad y coloca la responsabilidad del Estado en la redistribución de recursos materiales para atender situaciones focalizadas, sin modificar las condiciones que provocan las mismas. El individualismo de mercado, en la perspectiva de Nozick, apela a la idea de lo que merecen las personas y enfatiza la centralidad del mercado en el intercambio económico y social, rechaza las nociones redistributivas e indica que es injusto que el Estado transfiera propiedades individuales sin su consentimiento. Mientras, la justicia social desde la perspectiva socialdemócrata de Walter rechaza tanto el humanismo liberal como el individualismo de mercado, y subraya la importancia de las relaciones sociales y las necesidades individuales dentro de una comunidad. El concepto socialdemócrata contempla la “necesidad” como algo primario en lugar de una categoría residual. De esta manera, su interpretación de las necesidades difiere de los argumentos basados en la caridad hacia los “necesitados” que son perfectamente compatibles tanto con la equidad como con los principios de compensación” (Rizvi y Lindgard, 2013: 131).

A diferencia de las perspectivas mencionadas que centran su preocupación en la justicia distributiva, Nancy Fraser (2008) propone otra visión de la justicia social al introducir el “reconocimiento del otro” como complementario de una idea de justicia redistributiva. Al respecto, señala: “Mi tesis general es que, en la actualidad, la justicia exige tanto la redistribución como el reconocimiento. Por separado, ninguno de los dos es suficiente” (p. 84). Revisa el origen filosófico divergente de los términos “redistribución” y “reconocimiento” colocando la discusión en su “referencia política”, en línea con “los paradigmas populares de la justicia, que informan las luchas que tienen lugar en nuestros días en la sociedad civil” (p. 86). Al tiempo que incorpora una dimensión participativa de la justicia social, Nancy Fraser (1997: 1) destaca que

la lucha por el reconocimiento se está convirtiendo rápidamente en una forma paradigmática de conflicto en los últimos años del siglo XX. Las exigencias de “reconocimiento de la diferencia” alimentan las luchas de grupos que se movilizan bajo las banderas de la nacionalidad, la etnia, la “raza”, el género y la sexualidad. En estos conflictos “postsocialistas”, la identidad de grupo sustituye a los intereses de clase como mecanismo principal de movilización política. La dominación cultural reemplaza a la explotación como injusticia fundamental. Y el reconocimiento cultural desplaza a la redistribución socioeconómica como remedio a la injusticia y objetivo de la lucha política (p. 1).

Un concepto que ha ido imponiéndose progresivamente desde la década de los años ochenta, independientemente de la expresión que se emplee para denominar este fenómeno, es el concepto de exclusión social. Para González Faraco et al. (2012) lo que realmente importa es abordar y afrontar el problema de la construcción social de las desigualdades, tomando especialmente en cuenta las categorías y discursos con los que se conciben y se definen estos graves problemas. El concepto ayudaría a identificar un fenómeno complejo y multidimensional relacionado con la pobreza, la marginación, la injusticia social o con los “olvidados de la sociedad” como los llamaría Luis Buñuel (p. 4-5).

La detección en los últimos años de complejos procesos de exclusión educativa originó que el concepto de inclusión social ganara centralidad en los discursos públicos asociando políticas sociales y políticas educativas. La noción de inclusión social se apoya en el reconocimiento de que “la educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social garantizado por el Estado,6 lo que constituye un giro paradigmático de diferenciación con políticas educativas anteriores” (Feijoó y Poggi, 2014: 15). La implementación de planes, programas y proyectos sociales vinculados a las políticas educativas tuvieron efectos en el mejoramiento de las tasas de matriculación y en las trayectorias escolares sobre todo de los que habían estado marginados por el juego mismo de las instituciones, para retomar lo que González Faraco et al. vienen planteando.

De la libertad de enseñanza a la libre elección (parents choice)

En el inicio de este apartado señalábamos que desde el origen mismo del sistema educativo y en los marcos legales de los países el principio de la libertad de enseñanza, como expresión del derecho a la educación, asume diferentes interpretaciones y reinterpretaciones generando nuevos significados y contenidos. Desde la perspectiva liberal7 se reconoce a los padres el derecho a educar a sus hijos según sus convicciones y al Estado el papel de legislar para regular la actividad educativa, también de los privados. El Estado liberal centra su interés en la organización de un sistema educativo de carácter nacional y los debates giran en torno a la interpretación de la libertad de enseñanza, o en lo que Norma Paviglianitti (1989) señala como ¿quiénes son los agentes de la educación? La disputa se plantea en términos del grado de intervención del Estado en materia educativa, especialmente en los países en los que la Iglesia Católica había tenido el monopolio de la educación.

El Estado de bienestar modifica y amplía la función estatal de velar por el ciudadano; ya no será sólo de protección sino de promoción del bienestar de la población en su conjunto y reconoce el derecho a la educación como un derecho social, universal e igualitario. El Estado asume una función monopólica como regulador y distribuidor de los servicios educativos sin inhibir la iniciativa privada. A lo largo del siglo XX la tensión entre los oferentes privados y el Estado se fue resolviendo a través de mecanismos de subsidios y regulaciones que favorecieron a la iniciativa privada, mientras se producía un paulatino e imperceptible retiro estatal de la prestación de los servicios educativos (descentralización, reorientación del financiamiento, gobierno a distancia, etc.).

“Como toda libertad o derecho en abstracto, su sentido y alcance real depende del contexto en el que se aplica” (Viñao Frago, 2012: 102), a fines del siglo XX las políticas neoliberales “potencian” y resignifican el discurso de la libertad de enseñanza ya no desde la disputa del Estado con la Iglesia por el control de la educación sino para justificar (legitimar) nuevas formas de privatización y mercantilización de la educación. Para Viñao Frago las políticas neoliberales asumen “la potenciación de la libertad de enseñanza”, entendida como “libertad de elección de colegio o instituto para todos los padres” (2001: 64).

Bajo la justificación de la “libre elección” de las escuelas, el Estado modifica, en parte, las formas tradicionales del financiamiento de la educación privada a través del subsidio a la oferta, utilizando diferentes estrategias de subsidio a la demanda: voucher, escuelas charter, créditos educativos, etc. A la vez que recaen en las familias mayores costos de la educación de sus hijos, también se les responsabiliza por sus resultados escolares.

El éxito social, en competencia con otros, es, de este modo, el mejor índice de que se está en el camino correcto –incluso desde un punto de vista ético o moral– y de que las decisiones tomadas han sido, social e individualmente, las adecuadas. El trasfondo ideológico del neoliberalismo es un neodarwinismo en el que la sociedad selecciona “naturalmente” a los mejores, en el que la cuestión de la desigualdad deja de ser un asunto social que deba preocupar a los gobiernos, y en el que el éxito y el fracaso sociales son una responsabilidad individual, privada (Viñao Frago, 2001: 67).

Los defensores de la privatización educativa sostienen que “el pluralismo que aporta la privatización educativa permite a los sectores más desfavorecidos elegir y acceder a mejores escuelas y huir de las malas escuelas públicas a las que están ‘condenados’ a asistir” (Chubb y Moe, 1990; Tooley y Dixon, 2005, en Bonal y Verger, 2016: 175). Sin embargo, en la práctica tales beneficios no se verifican.

En contexto de mercantilización y privatización de la educación, el derecho de los padres a elegir se tensiona con su capacidad adquisitiva para “garantizar” individualmente el derecho a la educación y el éxito escolar de sus hijos. La disputa acerca de la libertad de enseñanza se resignifica y adquiere una dimensión mercantil que traspasa las regulaciones de los Estados. Se van generando nuevas formas de privatización y comodificación: mayor participación de agentes privados, terciarización de la gestión de las escuelas, financiamiento de programas por parte de empresas, en lo que Ball denomina filantropía empresarial y venta de políticas (Ball, 2013; 2009). Se producen, advierte Ball, interrelaciones contradictorias, complejas y recíprocas entre el Estado y las empresas (Ball, 2009: 33).

Un fenómeno que ha ido creciendo de manera sostenida y escasamente perceptible hasta convertirse en un negocio de importantes dimensiones es el de tutorías complementarias privadas, el “apoyo escolar” que acompaña la trayectoria educativa de los alumnos. El “sistema educativo a la sombra” en la metáfora utilizada por Mark Bray (2013), lejos de favorecer a los grupos sociales con mayores necesidades educativas, “mantienen o exacerban las desigualdades sociales y económicas prevalecientes” (p. 19). Si bien el autor identifica efectos positivos, sostiene que las tutorías extraescolares remuneradas han pasado de la informalidad hasta constituirse en compañías comerciales establecidas, algunas con franquicias internacionales (como el caso de la conocida empresa japonesa Kumon), disponibles para quienes puedan pagarlas (Bray, 2013).

A diferencia de los modos tradicionales de privatización, Ball reconoce “la incorporación, en varias formas, de proveedores privados para la prestación de servicios públicos”, así como “la introducción en el sector público de formas que imitan lo privado y que tienen consecuencias similares en términos de prácticas, valores e identidades” (Ball, 2004: 2). La creación de “cuasimercados” educativos, señala el autor, tiene como principal implicancia el fomento de la competencia y la aplicación de prácticas –manifiestas y encubiertas– de selección de alumnos por parte de las escuelas como modos de garantizar mejores resultados (Ball y Youdell, 2007: 44). Se le asigna a los alumnos un valor en virtud de sus “capacidades académicas” a la vez que se produce un “trato educativo selectivo”, diferenciándolos como “los alumnos seguros, los corregibles y los incorregibles”. Aquellos que consiguen mejores resultados, poseen “alto grado de capacidad académica y son fáciles de gestionar y de enseñar” son los más valorados y deseados por los colegios. Al contrario, aquellos alumnos que se consideran poseedores de un grado más reducido de capacidad académica y que tienen necesidades especiales, son considerados como fuente de problemas de conducta; asimismo, se evitan aquellos alumnos que son inmigrantes recientes con necesidades lingüísticas adicionales” (Ball y Youdell, 2007: 46-47).

Estas tendencias de privatización y la exigencia de que los centros educativos compitan entre sí tienen profundas implicaciones en la “equidad de la educación, no sólo porque aumentan las diferencias entre los privilegiados y los desfavorecidos sino también porque cambian el modo en que se entienden la equidad y la justicia social en la educación” (Ball y Youdell, 2007: 59).

Retomamos la pregunta de François Dubet (2005) por quién se ocupa de la suerte de los vencidos y por las estrategias de los Estados para atender a los que quedan fuera, a los excluidos de ese mercado educativo. En el próximo apartado proponemos un recorrido muy general por los problemas y las respuestas que han ensayado recientemente los países estudiados para efectivizar la obligatoriedad legal de la educación secundaria.

2. La educación secundaria, viejos y nuevos problemas. Respuestas recientes en Europa y América Latina

La educación secundaria ha estado en la mira de las reformas educativas desde finales del siglo XX. Los problemas de acceso, deserción/abandono temprano, repitencia, retraso en las trayectorias escolares, bajas tasas de graduación y el reingreso de adolescentes y jóvenes que habían abandonado tempranamente la escuela han llevado a los países a generar diferentes estrategias para recibir a los recién llegados a la escolarización secundaria, con el propósito de garantizar una efectiva obligatoriedad del nivel.

Para Azevedo (2012), “el patrón internacional de abandono nos ayuda a darnos cuenta de que en todos los países existen dificultades para penetrar en los usuarios ‘no tradicionales’ de servicio público de educación, el ‘resto’ de la sociedad” (p. 70). En Europa los grupos que quedan fuera del acceso a la escolaridad obligatoria pueden alcanzar entre el 3 y 30% de la población del grupo etario. En 2009, más de seis millones de jóvenes, es decir el 14,4% del grupo de 18 y 24 años habían abandonado la escuela apenas completado el primer ciclo de la secundaria o menos años de escolarización (Azevedo, 2012). La preocupación por el abandono temprano de la escuela se vincula y proyecta en desempleo, empleos precarios y dificultades para obtener formación profesional. Así, la Comisión Europea (2011) estima que

la simple reducción de un punto en el porcentaje de abandono escolar provoca un potencial adicional de casi medio millón de trabajadores jóvenes cualificados en la economía europea. El problema –señala la Comisión– es que entre 2000 y 2010 la reducción fue de sólo el 3,2%, muy por debajo de la estimada. Tres países contribuyen negativamente a este resultado, con más del 30% de abandono prematuro: España, Italia y Portugal (en Azevedo, 2012: 65 y 67).

Con marcada preocupación por la educación secundaria obligatoria, González Faraco et al. (2012) caracterizan la situación en España, señalando que

el sistema educativo español tiene, en general, tasas de fracaso escolar en la educación obligatoria que son, según los datos disponibles, más altas que la media europea, aunque hay diferencias significativas entre las Comunidades Autónomas que componen el país. Asimismo, los índices de repetición, no idoneidad, promoción social, absentismo y abandono del sistema educativo sin la titulación debida a la edad de dieciocho años, sitúan a España, por desgracia, en puestos preocupantes dentro de la Unión Europea (p. 12).

A partir de mediados de los años noventa se implementaron en España un conjunto de programas destinados a atender a las poblaciones en riesgo escolar de fracaso y exclusión, tales como los programas de refuerzo y diversificación curricular a alumnos con retraso escolar, programas de compensación educativa a grupos sociales y culturales con altos índices de fracaso, programas de iniciación profesional en aulas taller, programas de garantía social u otras actuaciones similares, con algunas variaciones en el caso de las regiones donde las tasas de repetición, ausentismo y abandono prematuro de la escuela secundaria obligatoria se presentan con diferencias notables de la media de la Unión Europea (González Faraco et al., 2012). A modo ilustrativo, mencionamos el Plan de Refuerzo, Orientación y Apoyo (PROA), una iniciativa de cooperación territorial del Estado Español y las Comunidades Autónomas que desde 2005 ofrece programas de acompañamiento escolar (con tutores y monitores acompañantes) y de apoyo y refuerzo a los centros educativos en primaria y secundaria, para atender

las dificultades que mantienen un número importante de escuelas secundarias para lograr que todos sus alumnos tengan trayectorias educativas completas y satisfactorias. En particular, preocupa la situación de escuelas que, por su ubicación y por la estructura de la distribución escolar de la zona, reciben entre sus alumnos a una proporción significativa de niños y jóvenes pertenecientes a entornos culturales y sociales con una clara desventaja socioeducativa: el bajo nivel de formación de sus familias, el desconocimiento del sistema educativo, la falta de expectativas económicas y laborales, el desconocimiento de la lengua de aprendizaje, la escasa integración social y la escolarización previa corta o de baja calidad, entre otras (Acosta, 2011: 51).

La complejidad que asumen los contextos socioculturales emergentes en las escuelas es advertido en la investigación de González Faraco et al. cuando corre el eje de la percepción de las desigualdades sociales como resultado solamente de la “redistribución económica” para analizar una problemática asociada al “reconocimiento” de las diferencias y sus repercusiones educativas. Los autores focalizan en su investigación temas emergentes de la realidad social que han comenzado a ocupar la agenda de las escuelas, como

las repercusiones sociales y educativas del SIDA en menores, y particularmente en adolescentes y jóvenes, analizando los múltiples problemas que su padecimiento desencadena en estos sujetos, pues, como cabe fácilmente suponer, pueden verse gravemente afectados su desarrollo psicológico, social y escolar y, en general, su calidad de vida. La infección por VIH, además de conllevar una medicación de por vida y frecuentes hospitalizaciones, suele comportar graves trastornos en la construcción de la identidad personal, una grave alteración en la dinámica de relaciones entre el enfermo y su entorno y por tanto evidentes riesgos de exclusión social (González Faraco et al., 2012: 11).

Para los casos de Inglaterra y Francia, el estudio de Luzón y Torres (2006) aborda desde una perspectiva comparada las políticas de territorialización y atención a sectores socialmente desfavorecidos bajo principios universalistas y de igualdad de oportunidades: las Zonas de Acción Prioritaria (ZAP) en Inglaterra y de las Zonas de Educación Prioritaria (ZEP) en Francia. En sus conclusiones destacan que

si bien estas zonas procuran suprimir bajos rendimientos escolares y desigualdades sociales, en ambos se asiste a un modelo de organización o gestión estatal ideados por partidos procedentes de una izquierda renovada (….) Un modelo de gestión que se basa en el desarrollo y la creación de redes sociales o capital social, en la promoción de la colaboración entre escuelas y otros agentes locales implicados en la educación –agencias estatales, padres, asociaciones de la comunidad, empresas (p. 12).

Stephen Ball (2013) analiza una de las políticas educativas y sociales del Nuevo Laborismo inglés, el Programa de Escuelas Extendidas8 (Extended Schools Programme) lanzado en 2006 en escuelas localizadas en comunidades desfavorecidas, para atender las desigualdades sociales, culturales y económicas que genera la pobreza e impiden o limitan las posibilidades de beneficiarse de la educación. Las escuelas, dice Ball, deberían formar parte de un conjunto más amplio de respuestas a la pobreza, aunque no sea el lugar donde pueda ser resuelta, como el pensamiento actual sobre la movilidad social ingenuamente parece sugerir.

Inspirado en la experiencia francesa (ZEP), el Ministerio de Educación de Portugal crea en 1996 el Programa “Territorios Educativos de Intervención Prioritaria”(TEIP), una política de discriminación positiva que refuerza la autonomía escolar e introduce medidas de atención de las desigualdades escolares a través de programas socioeducativos, especialmente orientados a la integración multicultural (Bocchio, 2015: 5-6). Durante el año 2016 y asociado a la política de Agrupamiento Escolar (AE),9 fue creado el Programa Nacional de Promoción de Éxito Escolar (PNPSE) que prevé la presentación e implementación de planes de acción estratégicos para la atención del fracaso y el abandono escolar, orientado por el principio de universalización de la escolaridad hasta los 18 años de edad.10

En América Latina, con diferentes alcances según los países, la expansión de la enseñanza media entre los años sesenta y ochenta se produjo a un ritmo superior al crecimiento demográfico. El acceso a la enseñanza media se fue ampliando para las clases medias, especialmente para las mujeres. Sin embargo, el carácter masivo, explica Tedesco (1987), no significó que se haya democratizado totalmente ese nivel de enseñanza, entre otras razones porque la universalización de la educación básica era una deuda pendiente en muchos países y las tasas de deserción mostraban índice elevados sobre todo en las modalidades de educación secundaria técnica.

En Argentina, las investigaciones sobre la educación secundaria de Braslavsky (1985) y Filmus y Braslavsky (1988) mostraron que la desigualdad educativa no solamente se expresaba como exclusión o abandono escolar, sino que los que asistían a la escuela recibían aprendizajes de diferente calidad, según el contexto de ubicación de la escuela y el origen social de los alumnos. Este fenómeno, que conformó circuitos escolares diferenciados y un sistema educativo altamente segmentados, se profundizó a la par de los crecientes niveles de desigualdades culturales y distributivas de recursos y oportunidades educativas, dando lugar a lo que Tiramonti (2004) denomina fragmentación del sistema educativo.

No obstante las desigualdades educativas profundizadas por un sistema educativo fragmentado, la matrícula de la escuela media continuó una expansión inercial a la par que se agudizaron los problemas de vieja data: un formato de escuela secundaria que surgió hace más de cien años; altas tasas deserción/abandonos y ausencias; baja tasa de graduación y aprendizajes que no alcanzaban para transitar con éxito por el nivel superior o conseguir una inserción laboral expectable; desconocimiento de los sectores empresariales de la escuela media como formadora de cualidades apreciadas en los trabajadores; insuficiente formación de los profesores; bajos salarios; déficits en las administraciones educativas provinciales para gestionar ese nivel. Situación esta última que se agudizó a partir de 1992 con la descentralización de los servicios educativos de nivel medio y superior no universitario del ámbito nacional a las jurisdicciones (Miranda et al., 2004).

La masificación, por aumento de la demanda social y la obligatoriedad legal estuvo acompañada por “cambios en la morfología demográfica y sociocultural de los ‘nuevos usuarios’, no sólo los adolescentes y jóvenes que se escolarizan son más, sino que son diferentes. A los ‘herederos y becarios’ (en palabras de Pierre Bourdieu) se agregan los hijos de los grupos sociales subordinados de las áreas urbanas primero y de las rurales después” (Tenti Fanfani, 2000). Las instituciones educativas acostumbradas a recibir una población escolar procedente de sectores medios y altos que encajaba en la “gramática de la escuela” (Viñao Frago, 2001) se encuentran con un alumno distinto, “obligado” legalmente a estar en la escuela (Miranda, 2013; Azevedo, 2012).

Los gobiernos (nacional y provincial) que se sucedieron desde 2003 diseñaron políticas de acción afirmativa destinadas a crear las condiciones educativas y sociales para la educación secundaria obligatoria. Por una parte, se implementaron planes y programas destinados a garantizar la escolaridad secundaria obligatoria atendiendo al fortalecimiento institucional generando mecanismos que habilitaran sistemas más flexibles y nuevos formatos escolares para facilitar las trayectorias escolares y acciones orientadas a recuperar la centralidad de los aprendizajes, incluyendo cambios curriculares, el desarrollo profesional docente y escuelas de jornada extendida (Saccone, 2016, Miranda, 2013; 2011; Terigi et al., 2012; Terigi, 2007; Maldonado y Vanella, 2013; Feijóo y Poggi, 2014).

Por otra parte, se diseñaron políticas sociales más amplias asociadas a las políticas educativas para la inclusión educativa de adolescentes y jóvenes de sectores de primera generación en la escuela secundaria,11 como el Programa Nacional de Asignación Universal por hijo para protección social (AUH), el Programa Nacional de Becas, el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) y otras acciones complementarias destinadas a aliviar los costos de las familias como el boleto educativo gratuito (que incluye estudiantes de todos los niveles educativos y a los docentes) en algunas provincias/jurisdicciones.

La creación del programa AUH en Argentina siguió los pasos de otras políticas sociales condicionadas ya existentes en otros países a nivel mundial. En Latinoamérica, tanto México (Programa Oportunidades) como Brasil (Bolsa Familia) han implementado este tipo de programas desde el inicio de los años 2000 (Sewall, 2008). Específicamente, en Brasil una de las políticas de atención a los grupos sociales más desprotegidos a través de las llamadas transferencias monetarias condicionadas, es el Programa Bolsa Familia,12 que desde 2003 unificó planes y programas anteriores como Bolsa Escola y Hambre Cero. El programa ha logrado importantes avances en materia de protección social y lucha contra la pobreza en Brasil, logrando también mayor inclusión educativa.

En materia de reconocimiento del derecho a la educación, Brasil creó las condiciones para avanzar en la garantía de universalización de la educación básica mediante una estrategia de ampliación de la educación de tiempo integral, para todos los niveles de la educación obligatoria, incluida como meta específica del Plan Nacional de Educación (PNE) 2014-2024, hasta alcanzar al menos al 25% de los alumnos de escuela pública. Sin embargo, es importante destacar que, tal como se menciona en el análisis realizado por Aguiar y Colhares,13 la Propuesta de Enmienda Constitucional 241/2016 promovida por la gestión Temer y aprobada en diciembre último, instituye un nuevo régimen fiscal para Brasil que congela el presupuesto educativo y pone en riesgo la sustentabilidad de los programas y la viabilidad de la ejecución del PNE 2014-2024.

El recorrido realizado por las distintas realidades nacionales nos permitió reconocer la presencia de algunos aspectos recurrentes en las políticas educativas, pero también contradictorios y en conflicto. Se puede identificar la elaboración y diseminación de discursos y textos de políticas educativas con características comunes como solución genérica para los problemas sociales y educativos vinculados con la inclusión y la garantía del derecho a la educación en los países estudiados. Concretamente: autonomía institucional como condición de posibilidad, nuevas lógicas organizacionales y cambios en la gestión de las escuelas, complejización de la tarea de los directores (gestión del financiamiento de programas y proyectos: licitaciones, compras, pago a proveedores, rendición contable, etc.), propuestas de diversificación de formatos institucionales con flexibilización de las trayectorias de los alumnos, incorporación de nuevos actores institucionales, vinculación con otros agentes sociales (padres, empresas, municipios, etc.) son algunas de las orientaciones que fueron tomando fuerza, siempre mediadas por los contextos locales en cada caso, donde la política se hace “acto”.

Algunas reflexiones finales

Pablo Gentili, refiriéndose a la Declaración de los Derechos Humanos en 1948, sostiene:

Ella se transformaría en una de las más elocuentes muestras de que, a pesar de los avances alcanzados, las aspiraciones igualitarias que desde entonces han cimentado acuerdos, declaraciones y tratados internacionales sobre los derechos humanos, están marcados por la asimetría abismal que separa los principios que los fundamentan de las acciones y las prácticas que deberían consagrarlos (Gentili, 2010: 10).

El derecho internacional a la educación operó como fundamento de las leyes que los países sancionaron en la búsqueda de “horizontes que promuevan un cambio en la dinámica social”, a través de obligaciones y responsabilidades, a modo de marco interpretativo para las prácticas sociales y de referencia para la ciudadanía (IIPE, 2015: 28). Sin embargo, se observan serias dificultades para traducir la norma en políticas sectoriales que garanticen efectivamente los derechos reconocidos. La complejidad para la materialización de los contenidos de las leyes se asemeja, parafraseando a Gentili (2011: 10), a un “ejercicio de frustración” por los “serios límites que enfrenta y enfrentará la posibilidad de consolidar y ampliar las fronteras del derecho a la educación”.

Sin embargo, los países latinoamericanos que recuperaron la centralidad del Estado y la repolitización de las políticas públicas, colocaron las problemáticas derivadas de las desigualdades sociales como cuestión de Estado y el fortalecimiento de la escuela pública. Podría decirse que se empezó a pensar en el sentido del sistema educativo, pero no desde lo técnico, sino desde el reconocimiento de su naturaleza política. Se desplazó así la impronta técnica como pretensión de eficacia y la despolitización como garantía de eficiencia, que sustentaban las políticas de los años noventa (Senén González, 2008).

Desde el punto de vista conceptual, las políticas y programas que acompañaron procesos de escolarización secundaria obligatoria se enmarcaron en un modelo universalista de reconocimiento de derechos y de inclusión social. Respecto de etapas anteriores se avanzó al considerar, por una parte, que el acceso a los programas se configura alrededor de la condición de “sujetos de derecho” dejando de lado todo riesgo de clientelismo y/o de perspectivas de beneficencia, o de compensación focalizada prioritaria; y por otra, que el acceso a la educación como un derecho humano, debe estar por lo tanto garantizado por el Estado (Feijóo y Poggi, 2014).

Sin embargo, en contextos de profundas desigualdades socioculturales ni las plataformas normativas del derecho a la educación ni las estrategias (programas de transferencias condicionadas), algunas de las cuales analizamos en el apartado anterior, fueron suficientes para generar cambios en el imaginario social, en el sentido de apropiación desde una lógica de derechos sociales de ciudadanía. Además, la restauración neoliberal en varios países cuestiona la recuperación de la centralidad del Estado y del acceso a la educación como un derecho humano, profundizando la descentralización de la gestión y la privatización encubierta de la educación.

Stephen Ball (2013) frente al interrogante que plantea cuál es el papel de la educación en contextos de pobreza y desigualdad social, señala:

De manera más general, el papel educativo de las escuelas debe implicar el reconocimiento de las relaciones entre la educación y la salud social de la nación. Muchos de nuestros peores problemas sociales, conflictos sociales y desigualdades provienen de, o son perpetuados por, la ignorancia. Todo esto tiene que ser parte de un programa más amplio de renovación social en el que se les da a las escuelas el gran desafío de la responsabilidad cívica en lugar de la tarea estrecha y estresante de impulsar los exámenes y resultados de exámenes al servicio de rankings locales e internacionales (p. 27).

Finalmente, sostener que las escuelas deben ser instituciones educativas, en el sentido más amplio, con la responsabilidad de contribuir al desarrollo de la “democracia de alta intensidad” recurriendo a las “narrativas de la posibilidad humana” (Ball, 2013: 26), presupone colocar el alcance de esas “posibilidades humanas” en correspondencia con las tres categorías que conforman la justicia social para Fraser (2008): las políticas de distribución para alcanzar una sociedad más justa e igualitaria, las políticas del reconocimiento a través del respeto a las diferencias y a la diversidad y las políticas de representación vinculadas a la participación democrática.

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CAPÍTULO 2
Tomando el contexto escolar seriamente: hacia una explicación de la puesta en práctica de las políticas en la escuela secundaria14

Annette Braun*, Stephen J. Ball*, Meg Maguire** y Kate Hoskins***

Este trabajo esboza un marco que identifica y relaciona una variedad de factores que influyen en las diferencias que existen sobre la puesta en práctica de las políticas entre escuelas similares, concentrándose en el papel del contexto escolar. En ese sentido, explora cuatro cuestiones centrales en el proyecto de investigación “Puesta en práctica de las políticas” (Policy Enactments Research Project): la naturaleza situada de las acciones de la política, la presencia de una variedad de políticas superpuestas en las escuelas, el papel de los actores de las políticas y las limitaciones de recursos. Al tomar en serio el contexto, argumentamos que las políticas están íntimamente conformadas e influenciadas por factores específicos de la escuela, si bien en la mayoría de las formulaciones de las políticas a nivel central y en la investigación este tipo de restricciones, presiones y facilitadores de la puesta en práctica de las políticas, tiende a ser dejado de lado. Este trabajo considera aspectos tales como la matrícula escolar, la historia, la dotación de personal, el ethos y la cultura escolar, así como elementos “materiales” tales como edificios, recursos y presupuestos, y los contextos externos como las relaciones con la autoridad local y las presiones de las tablas de clasificación y de los organismos nacionales tales como Ofsted (Oficina de Estándares en Educación).15 Analizamos el papel del contexto en moldear la puesta en práctica de las políticas in situ conceptualizando esos factores como dimensiones situada, material, profesional y externas.

Fundamentos de las políticas y las políticas en acción

Debido a que “las políticas normalmente no nos dicen qué hacer, sino que crean circunstancias en las cuales el rango de opciones disponibles para decidir qué hacer son limitadas o modificadas o se definen metas y resultados particulares” (Ball, 1994: 19), poner en práctica las políticas es un proceso creativo, sofisticado y complejo, pero también controlado. En muchos estudios sobre la reforma y la mejora de la escuela, el significado de la política se da por sentado y es tomado sin problematizar como un intento por “resolver un problema”, generalmente a través de la producción de textos políticos como la legislación o intervenciones que desde el nivel nacional son llevadas a la práctica. Por el contrario, entendemos la política como un proceso diverso, discutido y/o sujeto a “interpretación”, cuando es puesta en práctica (en lugar de implementada) en formas originales y creativas dentro de las instituciones y de las aulas (véase también Ball, 1994, 2008). Mientras desde el “afuera” de la escuela puede parecer que se trata de una apropiación directa de una serie de políticas, las escuelas tienen diferentes capacidades para confrontarlas y ensamblar respuestas políticas. Las escuelas producen, en cierta medida, su propia “adopción” de una política, diseñada sobre aspectos de su cultura o ethos, así como por las necesidades situadas (Braun, Maguire, y Ball, 2010) dentro de las limitaciones y posibilidades del o de los contexto(s).

La política se codifica de forma compleja en un conjunto de textos y documentos y también se decodifica de manera compleja. La puesta en práctica de las políticas implica procesos creativos de interpretación y traducción, es decir, la recontextualización –a través de la lectura, la escritura y el diálogo– de las abstracciones de las ideas políticas en las prácticas contextualizadas. Así, por una parte, nuestro enfoque analítico sobre lo que sucede en las escuelas en relación con las políticas se basa en una perspectiva que ubica a los docentes y otros trabajadores de la educación como actores clave en el proceso de las políticas, y por otra, nuestro abordaje teórico consiste en el desafío de conceptualizar a ambos como agente y objeto de la puesta en práctica de las políticas. Más aún, lo que sucede dentro de una escuela en términos de cómo se interpretan las políticas y cómo se ponen en práctica estará mediado por factores institucionalmente determinados por las dimensiones contextuales que son de interés para el presente trabajo. La forma y el alcance de la puesta en práctica depende de si una política es obligatoria, fuertemente recomendada o sugerida (Wallace, 1991), así como el grado en que las políticas “encajan” en el ethos y la cultura de la escuela (dos cosas diferentes). Es decir, la puesta en práctica también está mediada por lo que Riseborough (1992) ha denominado “ajustes secundarios”, en el que las políticas pueden ser “contenidas” o bien “disruptivas” en las escuelas. Las políticas pueden ser instaladas sin iniciar cambios importantes o reales y/o pueden producir resultados radicales y a veces no intencionados. La forma en que los problemas de las políticas se resuelven en su contexto es un proceso multifacético, iterativo. La rica “infravida” y la micropolítica de cada escuela implica que las políticas serán interpretadas (o “leídas”) y trabajadas de modo diferente dentro y contra las prácticas actuales, y a veces en forma simultánea. Ellas pueden estar sujetas a una “no implementación creativa” (Ball, 1994: 20) y/o una “fabricación”, donde las respuestas a las políticas son incorporadas en la documentación de la escuela por razones de rendición de cuentas, más que por razones pedagógicas o de cambio organizacional (Ball, 2001). Las políticas se pueden diluir y a veces agotar (Maguire, 2007). Cuando ellas están superficialmente esquematizadas en las prácticas vigentes, cualquier potencial innovador podría ser simplemente ignorado (Spillane, 2004).

Las políticas también se insertan en entornos con diferentes de recursos; las escuelas tienen historias, edificios e infraestructuras, personal (staff) con perfiles específicos, experiencias de liderazgo, situaciones presupuestarias y desafíos de enseñanza y aprendizaje particulares (por ejemplo, una proporción de niños con necesidades educativas especiales, inglés como lengua secundaria (EAL), problemas de conducta, “discapacidad” y privaciones sociales y económicas). Este trabajo intenta ofrecer un marco a través del cual incorporar estas preocupaciones en el análisis de la política educativa, no como un modelo integral, sino como un dispositivo heurístico para promover la indagación y el cuestionamiento.

Localizando los procesos políticos

Los intentos por teorizar lo que sucede cuando la política entra en los variados ambientes de actuación en las escuelas son de larga data. Por ejemplo, Malen y Knapp (1997) consideraron un enfoque de “perspectivas múltiples” para el análisis de políticas educativas y desarrollaron un “mapa conceptual” sobre el cual trazar los propósitos y procesos políticos. Ese marco, que incorpora cinco dimensiones –perspectivas racional, organizacional, política, simbólica y normativa de la política educativa– sirve como una “hoja de ruta” para trazar las conexiones (a veces tenues) entre la política y la práctica. Estas dimensiones nos recuerdan que cualquier análisis político lineal basado en perspectivas racionales, que consideran a las políticas como respuesta directa a un “problema” y se basan en una elección racional, en la maximización del valor, y en encontrar la solución “óptima”, es sólo una forma de dar cuenta de la política que posiblemente esté viciada en gran medida. Malen y Knapp sugieren que las perspectivas organizacionales (es decir, las cuestiones de supervivencia y la seguridad organizacional, así como las estructuras, hábitos y rutinas establecidas) podrían ser igualmente válidas como explicación de cómo los procesos de las políticas se ponen en juego en la práctica. A su vez esas perspectivas políticas hacen hincapié en las dinámicas de poder donde la política es el resultado de prioridades negociadas, pactadas y comprometidas que compiten en base a intereses. Malen y Knapp nos recuerdan que la política también tiene una dimensión simbólica, “envía señales y crea símbolos que sirven para funciones importantes” y donde el centro son “los ‘mensajes’ y ‘significados’ de la política” (1997: 430). Por último, las perspectivas normativas de la política, presente en muchas de las dimensiones anteriores, destacan la relación entre los valores sociales y las políticas públicas y nos recuerdan que la política siempre refleja los valores sociales. Este conjunto de “perspectivas” ilustra la complejidad y multivariabilidad del proceso de la política, aunque fracasa en capturar la forma en que lo racional, lo organizacional, lo político, lo simbólico y lo normativo están desordenadamente entrelazados en el “trabajo político” en las escuelas.

Además, dejan de lado las particularidades de los entornos de la puesta en práctica de las políticas. No todas las escuelas son iguales e incluso en escuelas aparentemente “similares”, como ocurre en nuestra muestra, los “matices del contexto local [pueden] acumulativamente hacer una diferencia considerable en los procesos escolares y en el rendimiento de los estudiantes” (Thrupp y Lupton, 2006: 309). Lupton (2004) en un estudio de cuatro escuelas desfavorecidas de las zonas pobres de Inglaterra, que tiene en cuenta las características de la población escolar, de las escuelas y su emplazamiento, reclama “respuestas políticas contextualizadas” evitando medidas genéricas y no solamente adaptadas a las zonas desfavorecidas, sino que también sean sensibles a las diferencias entre estas áreas. Los estudios que ubican los contextos en primer plano de esta manera son sorprendentemente raros en las investigaciones en educación y política. Mientras que la preocupación por el contexto es fundamental para, por ejemplo, la antropología social (Dilley, 1999), en la investigación educativa “el contexto aparece con frecuencia, si es que aparece, en un segundo plano cuya función es establecer la escena para que el verdadero drama pueda desarrollarse en la narrativa de las personas y los acontecimientos particulares” (Gilbert, 1992: 39). Hoy en día, la investigación sobre la mejora de la escuela y la eficacia escolar enfatizan cada vez más su preocupación por el contexto escolar. Sin embargo, como Thrupp y Lupton (2006) observan, todavía hay una tendencia a focalizarse principalmente en la organización interna y en la práctica diferencial de las escuelas (aspectos como el liderazgo y la pedagogía), que en los diversos contextos “externos”. El reconocimiento de esto último requiere un análisis de mayor complejidad social y reconoce que “la gestión y la enseñanza eficaz en un contexto no es la misma que la gestión y la enseñanza efectiva en otro” (Thrupp y Lupton, 2006: 312). Aun destacados estudios como los de Lupton, rara vez mencionan algunos de los aspectos más “materiales” de los contextos –los edificios y los presupuestos, las tecnologías disponibles y las infraestructuras locales. Para abordar estas preocupaciones, en este documento buscamos proporcionar una explicación fundamentada de cómo el contexto da forma a la puesta en acción de la política y así vincular entre sí y teorizar sobre las dimensiones interpretativa, material, económica y contextual del proceso político.

La importancia del contexto

Como venimos argumentando, las políticas se ponen en práctica en condiciones materiales, con diferentes recursos y en relación con determinados “problemas”. Se establecen contra y junto a compromisos, valores y formas de la experiencia existentes. En otras palabras, el marco para la puesta en acto de la política deberá tener en cuenta una serie de condiciones objetivas vinculadas a un conjunto de dinámicas subjetivas de “interpretación” y, por lo tanto, reconocer que lo material, estructural y relacional son parte del análisis de políticas, con el fin de dar un mejor sentido a la puesta en acción de las políticas a nivel institucional. A continuación, utilizaremos los datos de los estudios de casos en cuatro escuelas para explorar estas dinámicas de contexto y sus interrelaciones. Estamos conceptualizando y agrupando éstos como contextos: situados, profesionales, materiales y externos (ver el siguiente recuadro), aunque estos aspectos se pueden superponer y están interconectados. Por ejemplo, la población escolar se presenta como “situada”, pero esa matrícula a su vez puede dar forma a contextos profesionales, tales como los valores, los compromisos y experiencias de los docentes, así como “la gestión de las políticas”.

Dimensiones contextuales:

• Contextos situados (tales como localización, historia escolar, matrícula y escenarios).

• Contextos profesionales (tales como valores, compromisos y experiencias de los profesores y “gestión política” en las escuelas).

• Contextos materiales (por ej., dotación de personal, presupuesto, edificios, tecnologías e infraestructura).

• Contextos externos (por ej., grado y calidad del apoyo de la autoridad local, presiones y expectativas del contexto político más amplio, tales como clasificación de Ofsted, posición en las tablas de clasificación, requerimientos y responsabilidades legales).

Contextos situados

Los factores situados se refieren a aquellos aspectos del contexto que están histórica y localmente vinculados a la escuela, como su ubicación, historia y la matrícula. La ubicación y la matrícula están, por supuesto, relacionadas entre sí. Nuestro estudio de caso de una escuela en una zona carenciada, en el centro de la ciudad (Atwood), por ejemplo, tiene una población estudiantil multiétnica y socialmente mixta que refleja la diversidad de su zona de captación. Una de las escuelas en las afueras de Londres (George Eliot) está situada en una zona donde estudiantes de origen surasiático conforman la mayoría de la población de esa escuela. La otra escuela suburbana (Wesley) es étnicamente más diversa, pero en este caso la ubicación modela la matrícula en relación con otras escuelas cercanas que son percibidas como académicamente “más fuertes”, dejando a nuestra escuela como destino para los niños de bajo rendimiento académico de la zona. La otra escuela (Campion) está situada en un barrio de comunidad blanca, de clase social media baja trabajadora y esto se refleja en la matrícula escolar. La proporción de estudiantes que reciben las Free School Meals (FSM, Alimentación Escolar Gratis) en las cuatro escuelas se corresponde con los niveles de pobreza de sus respectivos lugares; los porcentajes de FSM en las dos escuelas suburbanas están generalmente relacionados con el promedio nacional;16 en la escuela de clase trabajadora las FSM son inferiores y en la escuela en una zona carenciada, en el centro de la ciudad, el porcentaje de estudiantes en las FSM es casi el doble del promedio nacional. A lo largo del trabajo de campo, tanto en las entrevistas como durante las observaciones, frecuentemente se escucharon voces expresando sentimientos refiriéndose a “alumnos como los nuestros”. Las escuelas pueden ser definidas por su matrícula, pero también se definen a sí mismas por la matrícula. Los miembros de las comunidades escolares construyen historias sobre su escuela basadas en sus experiencias, y también en generalizaciones más amplias. Para la escuela George Eliot, la historia de una matrícula predominantemente proveniente del sur de Asia ha estado vinculada con su especialización (negocios y empresas) y con el Senior Leadership Team (SLT, Equipo Dirigente Superior) argumentando que esto “adapta la oferta curricular a lo que los padres y los estudiantes de esta comunidad quieren” (Justin, George Eliot, vicedirector). También ofrecieron intervenciones específicas a través de la certificación general de Inglés para escuelas secundarias GCSE (Certificado General de Escuela Secundaria) para estudiantes que aprenden el idioma inglés como segunda lengua(EAL, English as an Additional Language). Otras actividades tuvieron en cuenta las preferencias o necesidades percibidas en los estudiantes, aunque también estereotipaban al alumnado: “A nuestros niños les encanta el deporte… son locos por el cricket, rounders (deportes populares en Irlanda y Reino Unido), lo cual es un reflejo de la matrícula” (Rachael, George Eliot, directora de Educación Física). Además, estas percepciones “internas” fueron reforzadas por los mensajes del “exterior”. Después de una inspección de Ofsted, comentaron que las alumnas –y dada la composición predominante en la escuela, las alumnas asiáticas– no participan lo suficiente en las actividades de clase, la escuela estaba investigando medidas para elevar los niveles de lo que ellos (y Ofsted) ven como participación “activa”.

Estoy viendo el trabajo en grupo dentro de las escuelas y cómo… cómo mejorar el trabajo en grupo… porque en nuestra escuela, una de las cosas que Ofsted reclamó fue el hecho de que algunas de nuestras alumnas no se involucran lo suficiente en las clases. Son como fantasmas o sombras, que están ahí pero no se involucran activamente en los debates, trabajos en grupo y demás (Aabid, George Eliot, docente de Sociología).

Académicos feministas han expresado su preocupación por un reciente, aparentemente sin oposición, recrudecimiento de los estereotipos de género como un aspecto aceptado de la pedagogía (Skelton y Francis, 2009; Youdell, 2006) y hubo otras críticas a las representaciones sobre los estudiantes “asiáticos” como tímidos (Connolly, 1998; Skelton y Francis, 2003). Al mismo tiempo, es difícil ver cómo las escuelas puedan distanciarse de los imperativos de poderosos sistemas de auditoría como los de Ofsted. Otra de nuestras escuelas, Campion, ha desarrollado una narrativa institucional que gira en torno a su matrícula compuesta por estudiantes blancos, de clase trabajadora con antecedentes familiares acomodados que no están motivados académicamente.

Nosotros tenemos un tipo extraño de población de clase media que en gran medida no se basa en el éxito académico. Y creo que culturalmente sea ha creado un crisol bastante interesante, que tenemos, usted sabe, hijos de plomeros, por ejemplo, y cosas como hijos de albañiles. Bastante acomodada, usted sabe, no les falta de nada a estos niños, todos tienen teléfonos móviles, todos tienen iPods, todos tienen las PSPs (Play Station portátiles), usted sabe, tienen todo lo que quieren… Pero, como digo, no creo que la mayor parte del éxito de sus padres haya sido construido alrededor del éxito académico, así que no creo que haya una cultura de necesidad –viendo la necesidad de tener éxito en la escuela para ser exitoso (Gareth, Campion, docente sustituto de dos los últimos años del colegio secundario).

Campion es tal vez la escuela en nuestra muestra que está luchando duramente para mantenerse dentro del promedio nacional por sus resultados en GCSE, y para ello está invirtiendo cantidades enormes de esfuerzo y recursos en intervenciones de políticas e innovaciones (véase Braun et al., 2010). A pesar de estos esfuerzos, los resultados siguen siendo persistentemente modestos. La decepción de los docentes por el escaso progreso es palpable: “Quiero decir, nos matamos trabajando, somos una de las escuelas de la zona que más trabaja, pero ¿cómo es que otras escuelas están consiguiendo, por lejos, mucho mejores logros en cuanto al resultado que nosotros?” (Anjali, Campion, Key Stage 4 Manager, gerente/coordinador del 10º y 11º año). Una forma de hacer frente a este tipo de frustraciones es buscar explicaciones afuera de la escuela –las características de los matriculados– y, así, Anjali llega a la conclusión de que a pesar de que existe una cultura dentro de la escuela que hace especial hincapié en ayudar a los estudiantes para tener éxito, “simplemente no tenemos suficientes [estudiantes] que vengan a nosotros [pidiendo ayuda]”. Estos ejemplos tomados de dos de las escuelas del estudio de casos no están destinados a criticar a las escuelas por potencialmente estereotipar a sus estudiantes, más bien, tenemos la intención de ilustrar que el contexto es una fuerza “activa”, no es sólo un telón de fondo en el que las escuelas tienen que operar; el contexto inicia los procesos y opciones de la dinámica política y se construye y desarrolla continuamente tanto desde el interior como desde el exterior en relación con los imperativos y expectativas de las políticas.

Como la matrícula “dirige” los resultados de la escuela (Gibson y Asthana, 1998), la mirada de la política de la escuela está entrenada en los desafíos –y oportunidades– que poseen los estudiantes matriculados. Atwood, nuestra escuela carenciada del estudio de casos del centro, tiene un área de captación social heterogéneo, atraer y retener a los estudiantes de la clase media es uno de los propósitos políticos de la escuela. Por ejemplo, cuando un análisis de los resultados del examen de la escuela mostró que las niñas de clase media obtuvieron resultados más bajos en comparación con sus calificaciones esperables, se conformaron grupos de niñas con el objetivo de fomentar la autoestima y elevar el disfrute de las clases y, además, se hicieron esfuerzos para que los docentes estuvieran más conscientes de la participación de las niñas en clases.

Esfuerzos que también indican a los padres (de clase media) que han tomado la decisión “correcta” al mandar a sus hijos a esa escuela y que la escuela espera que las alumnas tengan un buen desempeño académico.

Las historias de las escuelas, y vinculado con ello, sus reputaciones, son otro aspecto del contexto que está presente en la conciencia colectiva de las escuelas. En la escuela Wesley, por ejemplo, un “bache” en las normas de comportamiento entre algunos estudiantes hace alrededor de diez años, ha tenido graves efectos sobre la forma en que la escuela ha sido percibida dentro de la comunidad local desde entonces. La escuela todavía está luchando contra esta vieja reputación negativa.

De muchas maneras nuestros niños están más centrados, la calidad del personal es mejor, estadísticamente hablando, ya sabes, los resultados son [mejores]… Pero, a pesar de ello, la reputación en la comunidad local no es tan alta ahora como lo era hace veinte años…Venimos con un poco de una mala racha, desde hace más o menos seis a diez años, la escuela perdió su rumbo un poco. Y el comportamiento, si bien nunca fue malo, se deterioró. Y en aquellos días dejamos que nuestros niños salieran a la hora del almuerzo y hubo un par de incidentes en la calle. Y creo que sí, ya sabes, eso ayudó a disminuir nuestra posición en la comunidad local (Santiago, Wesley, director asistente).

La respuesta política de Wesley fue prohibir a los estudiantes salir de la escuela durante la hora del almuerzo. También han introducido requisitos cada vez más estrictos de uniformes, por ejemplo, los alumnos de los dos últimos años están obligados a llevar “vestimenta formal”. De lo señalado hasta hora, ya podemos observar las interrelaciones y el movimiento entre diferentes aspectos del contexto. Hay intersecciones de conductores externos de políticas (la reputación de la escuela y la competencia con otras escuelas) con factores internos y las dinámicas y prioridades de las políticas institucionales y entre “valores” de las políticas y la “valoración” de diferentes tipos de estudiantes.

Contextos profesionales

Las dimensiones profesionales se refieren a variables menos tangibles del “contexto” que las descriptas anteriormente. Nos interesa aquí el análisis de los valores y los compromisos, y las experiencias de los profesores y la gestión política dentro de las escuelas, preguntando cómo se sustentan en la puesta en práctica de las políticas. Deberíamos puntualizar también, a efectos de este trabajo, que no indagaremos en la influencia del liderazgo y los líderes en la escuela. Otras teorías políticas a menudo enfatizan el papel del liderazgo (por ejemplo Spillane, 2004) y nosotros hemos escrito sobre el rol de los “emprendedores de las políticas” en la configuración de las respuestas políticas de las escuelas. Sin embargo, este trabajo intenta considerar una red más amplia que solamente el director o individuos específicos, enfatizando contextos profesionales más amplios. Atwood es un ejemplo interesante de una escuela con un conjunto de puntos de vista profesionales y actitudes que hacen que ciertas respuestas políticas sean más o menos posibles. En el texto de la entrevista a continuación, una Future Leader17 (Futura Líder) con residencia en la escuela explica su interpretación del ethos y la cultura de la escuela y cómo estos influyen en la decisión sobre el uso del uniforme y en el comportamiento político.

Y creo que [Atwood] realmente se enorgullece [inaudible] la dirección y los padres por esta libertad de expresión que tiene como escuela. Vinculando a la Facultad de Arte pero también los padres, los directivos, realmente orgullosos del hecho de que, usted sabe, los alumnos no usan uniforme, tienen ciertamente la posibilidad de expresarse, no la ven como una escuela tradicional y ellos – las personas parecen bastante resistentes a la idea de que se convierta en un establecimiento uniformado. Creo que con eso, desde el punto de vista externo, a veces pienso que hay un elemento de demasiada libertad en el sentido de: ¿entonces dónde trazar la línea, cuando se trata de la conducta? ¿y dónde están tus límites? Y creo que ahí es donde a veces las políticas parecen sucumbir un poco (Heather, Atwood, Future Leader).

Como podemos ver, existen fuertes interdependencias entre los valores profesionales, la matrícula y qué políticas se instrumentan y cómo se llevan a cabo las mismas. Estas relaciones no siempre son sencillas. Hay disonancias potenciales entre los valores institucionales intrínsecos y las tendencias de las políticas nacionales, tales como el énfasis del gobierno en el uso de uniforme en las escuelas (Departamento de Niños y Familias, 2007). Sin embargo, la entrevista también ilustra que el contexto profesional no es necesariamente coherente e incuestionable dentro de las escuelas. Por ejemplo, Heather (arriba), a diferencia de muchos de sus compañeros, podría aceptar con agrado los uniformes y un mayor énfasis en la disciplina sobre la libertad de expresión en Atwood. En otro ejemplo, Paul, jefe de departamento de Wesley, fue crítico con la directora del centro porque no reconoce la creciente diversidad del alumnado y esperó una respuesta política que hiciera hincapié en la diversidad cultural y en la inclusión.

La otra problemática es acerca de cuestiones como la incorporación y la construcción de una identidad de la escuela y también el reconocimiento de las diferentes identidades en la escuela. Así, por ejemplo, el director se centrará en los resultados de los chicos negros pero no necesariamente en los aspectos multiculturales de la escuela o en el reconocimiento de que existen estudiantes que proceden de diferentes culturas y de diferentes credos y así sucesivamente, y resaltar eso para hacer una escuela más inclusiva en ese sentido (Paul Wesley, jefe del departamento de Inglés).

Como actores de las políticas estamos siempre posicionados; las actividades políticas que vemos y cómo las entendemos depende de “dónde” nosotros estamos. Un contraste obvio sería comparar un miembro de un equipo con liderazgo con un profesor recientemente egresado (Newly Qualified Teacher, NQT). Pocas políticas tienen relevancia para todo el mundo, y fue sorprendente –aunque no inesperado– que en nuestras escuelas estudiadas los profesores recientemente egresados informaran que la comprensión de los factores contextuales se daba por departamento: “Es decir, el departamento de matemáticas tiene muy buenas políticas [acerca del comportamiento], pero son del departamento y no abarcan a toda la escuela” (Eric, Atwood, NQT). Cuando se hace referencia al contexto, se puede suponer que esto se refiere a toda la escuela, sin embargo, los departamentos pueden funcionar, en parte, como unidades relativamente autónomas. Los nuevos profesores o los profesores de los grandes departamentos pueden trabajar principalmente en relación con sus colegas, contextos y políticas departamentales más cercanos. A veces los marcos profesionales de relaciones pueden ser incluso más arbitrarios. En el caso de los profesores a tiempo parcial, por ejemplo, los días de la semana en que un profesor está trabajando pueden determinar si se apoderan de la información política o no. Naomi, que enseña a tiempo parcial en Atwood, considera que el hecho de que ella trabaja la primera parte de la semana significa que sabe más sobre el desarrollo de las políticas que sus compañeros, que trabajan a tiempo parcial otros días de la semana: “Creo que si el lunes no trabajara en la escuela, probablemente no (me enteraría de mucho) porque el lunes tiende a ser el día de INSET (in-service training, día de capacitación en el colegio)... y tenemos una reunión informativa del personal todos los lunes” (Naomi, Atwood, profesora de Religión). Tales factores tangibles y aun así aleatorios nos conducen a nuestra siguiente área de exploración de contextos, los factores materiales y su impacto e influencia en el moldeado de la puesta en práctica de las políticas.

Contextos materiales

El contexto material se refiere a los aspectos “físicos” de una escuela: edificios y presupuestos, pero también a niveles de dotación de personal, tecnologías disponibles e infraestructura circundante. Los edificios, su diseño y distribución, calidad y amplitud pueden tener un impacto considerable en la puesta en práctica de las políticas en el terreno. Las escuelas que operan en dos emplazamientos, por ejemplo, bien podrían tener diferentes capacidades para aplicar las políticas en cada sitio. La escuela Campion imparte clases a sus alumnos de los dos últimos años en una ubicación anexa, a la vuelta de la esquina de su edificio principal; esa distancia física significa que muchos programas que provienen de las políticas pueden descuidarse en el edificio anexo:

No tenemos una presencia muy fuerte del SLT aquí [en el emplazamiento de los dos últimos años]. En realidad, casi no tenemos ningún equipo, porque todo se está focalizando en el edificio principal, usted sabe, entonces, hay un miembro del SLT que está haciendo un seguimiento de quiénes están haciendo sus deberes, hay otro que hace un seguimiento, ya sabe, enseñanza y aprendizaje, Evaluación para el Aprendizaje. No tenemos esas presiones aquí. Y, por supuesto, ya sabe, lo que esto significa es que creo que la gente se siente presionada por hacer las cosas bien allá y acá es algo así como: “Bueno, no tengo que elevar mis objetivos de aprendizaje porque estoy acá en los últimos años y nadie va a venir a ver que no están a la altura”, o “No tengo que preocuparme por asignar esa tarea”, ya sabe (Gareth, Campion, profesor sustituto de los últimos dos años del colegio secundario).

Cuando se trata de los edificios, nuestras cuatro escuelas estudiadas funcionan en contextos muy diferentes. George Eliot es una escuela de Building Schools for the Future (BSF/Construyendo Escuelas para el Futuro) de PFI (Private Finance Iniciative/Iniciativa de Financiamiento Privado) con todas las ventajas y desventajas que vienen con un nuevo diseño y construcción. Toda la escuela tiene muy buen acceso a internet y a las computadoras y está distribuida en edificios separados sobre un área extensa. Mientras que esto permite, por ejemplo, que el bloque de arte ponga su sello distintivo en “su” edificio, también significa que hay menos interacción con colegas de otros departamentos. Los espacios comunes, tales como una sala de profesores, se usan con menos frecuencia. Las otras tres escuelas operan con una mayor mezcla de edificios viejos y nuevos. Los edificios de Campion que datan de los años setenta presentan serios problemas de deterioro por uso y sus costos de reparación y energéticos asociados. Algunos edificios más viejos en las escuelas Atwood y Wesley plantean problemas de capacidad y superpoblación. Wesley, por ejemplo, tiene un bloque de ciencia que es obsoleto y está en mal estado, pero también tiene un nuevo teatro de vanguardia, por lo tanto, diferentes áreas de la escuela ofrecen ambientes de aprendizaje de calidades muy diferentes. En Atwood, las escaleras y los corredores angostos presentan problemas para el ingreso y el desplazamiento de los alumnos por la escuela, lo que, a su vez, puede producir efectos colaterales en el manejo de la disciplina de los estudiantes.

Los presupuestos escolares son quizás lo más “material” de los factores contextuales. Aunque la financiación escolar está principalmente determinada por el número de alumnos, las diferencias en el tamaño de la escuela, los subsidios de las autoridades locales y la ubicación (por ejemplo, fórmulas de financiación para zonas marginales versus condados) pueden significar diferencias considerables en el total de los presupuestos. Como uno de los miembros de SLT de Wesley señaló: “Si la escuela estuviese alejada una o dos millas en esa dirección, estaríamos en una escala totalmente diferente de financiación porque, ya sabe, los distritos interiores de Londres reciben mucho más que nosotros” (Hazel, Wesley, vicedirector). En todas nuestras escuelas estudiadas, el ingreso anual total varía mucho. George Eliot, por ejemplo, recibe aproximadamente casi el doble de recursos financieros que recibe la escuela Campion (£10 millones versus £5 millones). George Elliot atiende alrededor de quinientos alumnos más, una economía de escala, como así también emplea más personal no docente en funciones que en otras escuelas llevan a cabo personal docente. Lo que significa que George Eliot emplea una proporción significativamente menor de su ingreso en costos de personal en comparación con Campion (78% versus 83%) –lo que se traduce en un ahorro de alrededor de £500.000 anual. Las reservas (remanentes) también difirieron considerablemente (y correspondientemente), con George Eliot teniendo por lejos los mayores ahorros de entre las cuatro escuelas. La capacidad de ahorro, como así también a mayores importes del presupuesto que no están destinados a personal, tiene consecuencias en las políticas institucionales. George Eliot, por ejemplo, ha sido capaz de apoyar financieramente un programa de intervención institucional denominado “habilidades para pensar” y la escuela regularmente contrata facilitadores externos para los días de INSET (in-service training) (capacitación en servicio).

Por supuesto que la dotación de personal no es solo un costo, pero el personal es en primera –y última– instancia la principal adquisición de la escuela, como uno de los vicedirectores de George Eliot señala:

Y cincuenta –quiero decir, sigo insistiendo– cincuenta intervenciones de SLT, el equipo líder, cuenta con tener un director de departamento decente…Y hemos encontrado que tan pronto como designamos una buena persona en un área, en cierto modo, ya sabe, funcionará por sí mismo (Justin, George Eliot, vicedirector).

Atraer y conservar “buenos” profesores y otro personal fue una preocupación central para todas las escuelas y un desafío particular en algunas materias. La jefa del departamento de matemáticas en Wesley, por ejemplo, describió cómo a pesar de recibir un poco más de cincuenta solicitudes para un puesto y habiendo entrevistado seis candidatos inicialmente prometedores, quedó el puesto vacante. La ubicación geográfica, el costo de alojamiento para los profesores y la infraestructura de transporte, también pueden impactar en la contratación de personal y en la idoneidad de los candidatos. Una de nuestras escuelas estudiadas de los suburbios, por ejemplo, tiene un servicio público de transporte muy deficiente y además es un área afectada por el tráfico de la hora pico de Londres, haciendo difícil el acceso a la escuela.

Contextos externos

La última dimensión contextual que queremos discutir brevemente en este trabajo se refiere a los contextos externos. Aquí estamos pensando en aspectos tales como las presiones y las expectativas de políticas locales y nacionales más amplias tales como las clasificaciones de Ofsted, las posiciones en esas tablas de clasificación y los requerimientos y responsabilidades legales; como así también el grado y calidad del apoyo de las autoridades locales y las relaciones con las otras escuelas.

A lo largo del trabajo de campo los entrevistados mencionaron las presiones de Ofsted y de los resultados de los exámenes. Esta preocupación refleja la centralidad de tales mecanismos performativos y fiscalizadores en iniciar y dar forma a una serie particular de políticas. A continuación, un miembro de SLT de Wesley relata como un ya “viejo” informe de Ofsted cambió profundamente las prácticas de la escuela y su auto percepción.

Y como escuela, históricamente, nosotros… quiero decir, cuando me incorporé a la escuela ésta era claramente una escuela de bajo rendimiento y era muy difícil cambiar las cosas. Teníamos mucho personal de plantilla que opinaba que éramos una buena escuela... Después tuvimos un Ofsted en [2002]…que generó una conmoción en gran parte del personal… No podían creer que no éramos una buena escuela, que éramos…una escuela de bajo rendimiento. Y eso fue una, ya sabe, fue realmente una buena cosa que tuviéramos ese informe de Ofsted porque sin duda desafió esas percepciones y realmente nos permitió avanzar (Hazel, Wesley, vicedirectora).

Las posiciones en las tablas de clasificaciones, tanto locales como nacionales, son utilizadas como fundamentos de la aplicación de las políticas dentro de las escuelas. Wesley, por ejemplo, está ubicada en una autoridad local (LEA - Local Education Authority) de alto rendimiento y se compara constantemente con las escuelas circundantes: “Las tablas de clasificación, aunque nuestros resultados están por encima del promedio nacional, están por debajo del promedio para [la autoridad local]” (James, Wesley, vicedirector). El contexto y el apoyo de la autoridad local puede ser otro factor que no se tiene en cuenta en la puesta en acto de las políticas institucionales desarrolladas. Por ejemplo, los directores de Campion y Wesley expresaron su frustración por la falta de apoyo financiero de sus autoridades para mejorar sus edificios y por no poder pronunciarse sobre lo que sentían que eran cuestiones urgentes con respecto a la infraestructura de las escuelas. Al mismo tiempo, los profesores tanto en Atwood como en Wesley destacaron en forma positiva la información y el apoyo que recibían de las autoridades locales y de los asesores pedagógicos y de convivencia escolar. Campion tenía una relación más ambigua con su autoridad local: cooperaban estrechamente en algunos desarrollos de políticas como PLTS (Pupil Learning and Thinking Skills, Habilidades de los Alumnos para Aprender y Pensar; véase Braun et al., 2010) aunque también, frecuentemente, la escuela sintió el papel auditor y punitivo de la autoridad local, cuando intentaba conseguir los objetivos deseados en los exámenes.

Resumiendo. Los contextos de escuelas “reales”

El contexto es, por supuesto, algo específico. También es dinámico y cambiante, tanto dentro como fuera de las escuelas. Una escuela podría sufrir cambios en su cuerpo docente y/o capacidad, en la actitud y composición de su personal. La matrícula escolar podría también cambiar aunque esto es más probable en zonas urbanas donde hay mayor movilidad estudiantil y la composición social del área de captación puede modificarse. En el curso del trabajo de campo, nos hemos puesto en alerta sobre la importancia del contexto sobre muchas de las decisiones y actividades políticas de las escuelas estudiadas, pero también nos hemos sorprendido por la ausencia de algunos aspectos contextuales que esperábamos. La especialización escolar, por ejemplo, desempeñó un papel insignificante en los análisis de los entrevistados sobre las escuelas.

La motivación para este trabajo ha sido tomar el contexto con seriedad y mientras hemos tratado de capturar un espectro completo de factores contextuales, tal lista nunca puede ser exhaustiva. No hemos proporcionado un análisis completo o “terminado”, ni una “cobertura” completa de las cuatro escuelas, aún si esto fuera posible, sino ofrecido un dispositivo heurístico cuya intención es estimular el interés y realizar preguntas acerca de las circunstancias de la puesta en práctica de las políticas en escuelas “reales”. La “materialidad” de las políticas puede ser desatendida. Las escuelas aplican las políticas en circunstancias que no son siempre de su elección; las políticas literalmente se mueven por diferentes espacios, tales como las escaleras angostas de la escuela Atwood. Los análisis de las políticas de las escuelas raramente, si es que alguna vez, incluyen detalles de presupuestos, edificios o dotación de personal en sus alcances, y los contextos están mágicamente desmaterializados en la forma en que las escuelas son representadas y las “interpretaciones” explicadas. La formulación de políticas y los hacedores de políticas tienden a asumir los “mejores” ambientes posibles para la “implementación”: edificios, alumnos y profesores y aun recursos ideales. En este trabajo hemos intentado romper con ese idealismo introduciendo la “realidad” de las escuelas estudiadas, con sus contextos situados y materiales, sus recursos profesionales y desafíos específicos, y sus diferentes presiones y apoyos externos.

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CAPÍTULO 3
Dirección de escuelas y regulación de políticas: en busca del unicornio18

João Barroso

Introducción

La “búsqueda del unicornio” es evocada en este texto como una alegoría para significar el énfasis que las autoridades públicas colocan en la figura “redentora” del director como instrumento de cambio para la escuela y también como garante de la calidad de la misma. El paralelismo entre el “director deseado” y la figura mítica del unicornio se fundamenta en las siguientes razones. En primer lugar, el unicornio, en cuanto animal mitológico que concilia la pureza y la fuerza, simboliza algo que se pretende perseguir pero que difícilmente se alcanza. En segundo lugar, la única manera de atrapar el unicornio es recurriendo al “deleite que las doncellas le provocan”, dado que su fuerza se reduce con la seducción. En tercer lugar, como es propio de los mitos, la vida se torna una quimera poblada de figuras maravillosas y alegóricas que poco tienen que ver con la realidad. Como es fácil de reconocer, el discurso dominante sobre la dirección escolar está hoy repleto de estas visiones míticas, donde abundan demonios y héroes, y donde todo se reduce muchas veces a una liturgia gerencialista, presentada como suprema condición de cambio y garantía de calidad.

Es en este contexto que se justifica hablar de la dirección escolar como proceso de regulación política y del papel asignado al director escolar en este proceso. En la primera parte voy a identificar la “hibridez” como una de las principales características de los actuales modos de regulación de las políticas educativas. En la segunda parte mostraré las consecuencias que esta hibridez tiene en el trabajo del director escolar y en la emergencia de una concepción “unicorniana” de su perfil. En la tercera parte pondré en evidencia el papel desempeñado por las “buenas prácticas” en los actuales procesos de regulación. Finalmente, propongo algunas notas conclusivas donde mostraré cómo el director escolar está siendo “condenado” a vivir entre el pragmatismo y la utopía.

La hibridez de las formas de regulación

Durante gran parte del siglo XX la configuración y el funcionamiento de la escuela pública fue objeto de una regulación de tipo burocrático-profesional, basada en la combinación de la regulación burocrática del Estado y de su administración, ejercida por las normas, por las reglamentaciones y por la acción de sus agentes. En articulación con la regulación burocrática, la regulación profesional es ejercida por los profesores, quienes son detentores del saber pedagógico necesario para la educación de los niños y jóvenes.19 En este tipo de regulación el director ejercía sus funciones, simultáneamente, como representante del Estado y como representante del cuerpo docente (primus inter pares). Al primero (Estado) iba a buscar su autoridad, con los segundos (docentes) iba a buscar su legitimidad. La acción del director combinaba, por lo tanto, una doble racionalidad:

- Una racionalidad estatal de tipo burocrático y administrativa, en la cual la escuela es vista como “un servicio del Estado”, sujeta a una red compleja de normativas que refuerzan la intervención de la administración central directa (a través de su cuerpo de funcionarios e inspectores), mediatizada a través del director escolar, cuya función esencial es fiscalizar el cumplimiento de las normas y reglamentaciones.

- Una racionalidad corporativa de tipo profesional y pedagógica, en la cual la escuela es vista como “una organización profesional”, con una gestión de tipo colegial, gozando de una relativa autonomía pedagógica y financiera, donde el director ejerce sus funciones más como un líder pedagógico que como un administrador-delegado del poder central.

A esta regulación burocrático-profesional se ha superpuesto en la última década otro tipo de regulación: la posburocrática.20 Este nuevo modo de regulación se caracteriza sobre todo por el hecho de no basarse, como en el modelo burocrático, en la legitimidad de la racionalidad y de la ley, consideradas simultáneamente como formas de coordinación y fuente de valores. Como afirma Maroy (2006):

la valorización de los resultados, la búsqueda de la eficacia son privilegiadas en comparación con las reglas del derecho. La racionalidad continúa siendo valorizada, pero es reducida, sobre todo, a la racionalidad instrumental. Entramos en un régimen de performatividad (Ball) donde lo que importa son los resultados tangibles, medibles, justificables. (…) Por otro lado, los modos de coordinación y de control creados para orientar las conductas de los diversos actores, ya no se basan exclusivamente en el control de la conformidad de los actos a las reglas y procedimientos, ni en la estandarización de las normas y ni en la autonomía profesional de los profesores, como acontecía con el sistema burocrático-profesional (p. 54).

El control a priori, por las normas, es sustituido por el control a posteriori, por los resultados. Así, asistimos al desarrollo de la “regulación por los instrumentos” (buenas prácticas, contratos, evaluación, etc.).

La regulación posburocrática es una narrativa (Mahon, 2008) que incorpora elementos normalmente asociados al “New Public Management” (Nueva Gestión Pública) como, por ejemplo: “el trabajo por proyectos”, “la contractualización”, “la creación de agencias independientes (o quasi independientes)”; “benchmarking”; “descentralización de competencias y de responsabilidades” para el nivel local de la administración (incluyendo consejos locales y escuelas); “utilización de nuevos instrumentos de gestión”; “gestión por los números” (indicadores cuantitativos).

Por estas razones, la regulación posburocrática aparece asociada, muchas veces, al “neoliberalismo” dado que los defensores de este movimiento político-ideológico recurren a muchas de las prácticas de la Nueva Gestión Pública para promover la reforma de la administración del Estado, a través de estrategias de empresarialización, comercialización y privatización de los servicios públicos educativos (en este caso). En Portugal, como en muchos otros países, se verifica que estos dos modos de regulación coexisten en la definición y aplicación de las políticas públicas de educación. Es por eso que la analogía con el dios romano Janus (que era el portero celestial, siendo representado con dos cabezas, significando las entradas y salidas, el pasado y el futuro) es apropiada para retratar esta situación.

De un lado, el modelo de un gobierno burocrático y controlador, que ejerce su acción con “manos de hierro”, procurando asegurar, a través del centralismo y de la jerarquización de los procesos de decisión y de ejecución, la obediencia a las normas universales. Del otro lado, el modelo de gobernanza que propone la negociación y la participación de los diferentes actores, en el marco de una regulación policentrada en la cual el control ya no se ejerce a través de la obediencia a las normas y reglamentos, sino por medio de la obtención de determinados resultados. Como afirma al respecto Jessop (2003: 7), “la participación del Estado se torna menos jerarquizada, menos centralizada y con un carácter menos directivo. El intercambio de información y la persuasión moral se tornan una fuente de legitimación y la influencia del Estado depende más de su papel como fuente primera y mediadora de la inteligencia colectiva, que de su control sobre los recursos económicos y de su coacción legítima”.

Esta hibridación se traduce en la imagen de “manos de hierro en guantes de terciopelo” (para recuperar las metáforas de Jessop, 2003), parece como si la acción del Estado disminuyera (a través de la redistribución de poderes y la utilización de formas más blandas de control), sin embargo, en la práctica, este accionar está siendo reforzado, no sólo por medio de la sobrevivencia de anteriores jerarquías y formas burocráticas de administración, sino también a través del refuerzo legitimador de las nuevas formas de control, como por ejemplo, la evaluación.

La “hibridez” parece estar afirmándose como la estrategia ganadora para la sobrevivencia del Estado. Como explican Lascoumes y Le Galès (2004: 369), “dos características del Estado resultan de nuestros trabajos sobre los instrumentos [de acción pública]: el Estado como movilizador de la ‘gobernanza’ negociada y el Estado como regulador, vigilante y controlador. El Estado aún no dice la última palabra (…)”.