Czytaj książkę: «Peritos ambientales»

Para citar este libro:

Vidal de Lamas, A. M.; Colangelo, C. H. (Comp.) (2021).

Peritos ambientales. Salta-Buenos Aires: EUCASA (Ediciones Universidad Católica de Salta) - AIDIS Argentina.

© 2021, por EUCASA (EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SALTA)

Colección: EUCASA Base / Forensia ambiental

Resolución Rectoral: 730/2021

© 2021, por Asociación de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente - AIDIS Argentina

Diseño interior: Flavio Burstein STEREOTYPO (www.stereotypo.com.ar)

Arte de tapa: D.G. Carolina Ísola (isocaro@hotmail.com)

Domicilio editorial: Campus Universitario Castañares - 4400 Salta, Argentina

Web: www.ucasal.edu.ar/eucasa

Tel./fax: (54-387) 426 8607

e-mail: eucasa@ucasal.edu.ar

Depósito Ley 11.723

ISBN edición digital (ePub): 978-950-623-241-2

Versión: 1.0

Digitalización: Proyecto451

Este libro no puede ser reproducido total o parcialmente, sin autorización escrita del editor.

In memoriam

Nicolás Antonio Mazzeo

(1939-2020)

Nicolás nació en Buenos Aires en octubre de 1939 y falleció en la misma ciudad, también en octubre, de 2020.

En su trayectoria como destacado especialista en contaminación atmosférica, turbulencia y dispersión atmosférica, análisis de datos meteorológicos y de calidad del aire, evaluación y aplicación de modelos y gestión de calidad del aire, se destacan varias obras publicadas junto a su difunta esposa Laura Benegas, su dilecta alumna.

Fue un excelente ser humano, siempre dispuesto, buen profesor, afable y cariñoso, prodigaba sus conocimientos sin reticencias y se brindaba a su interlocutor sin condicionamientos.

Profesor permanente de AIDIS Argentina, lo recordamos en forma entrañable. Fue el primero en brindar su colaboración y experiencia en el comienzo del proceso de este libro, lamentamos que no pueda ver su culminación.

CONSEJO DIRECTIVO AIDIS ARGENTINA

PREFACIO

Nos encontramos frente a una problemática ambiental compleja, con eventos climáticos extremos cada vez más frecuentes y, al mismo tiempo, con una demanda creciente de los recursos de nuestro planeta y, en consecuencia, un incremento de los residuos de todo tipo.

Por otro lado, en el marco de una pandemia que afectó a todo el mundo, mientras estuvimos todos encerrados en nuestras casas y la actividad del hombre prácticamente se paralizó a nivel global, nos sorprendimos frente a una notable mejoría en el medio ambiente, desde una abrupta caída de las emisiones de gases de efecto invernadero en China hasta las aguas cristalinas en los canales de Venecia e innumerables ejemplos más.

Pero no es cuestión de llegar a estas situaciones tan extremas, sino que estas experiencias nos ayudan a tomar conciencia como sociedad para desarrollar nuestras actividades en una forma más sostenible.

Son tiempos para reflexionar, mejorar nuestros hábitos, reinventarnos, adaptarnos e intercambiar experiencias buscando gestionar mejor nuestros recursos para un futuro más sustentable.

A medida que los conflictos ambientales están más presentes en nuestra vida cotidiana, el rol de los peritos ambientales toma mayor relevancia, con escenarios cada vez más exigentes, requiriendo de una formación técnica integral y una actualización continua para que se puedan expedir adecuadamente con sólidos fundamentos técnicos y aplicando las normativas vigentes.

Este libro compila la experiencia de distinguidos profesionales de diversas especialidades que hace varios años realizan un abordaje integral de la problemática ambiental en los cursos que llevamos adelante desde AIDIS Argentina.

No tengo dudas de que será un gran aporte para los lectores de las diversas disciplinas, comprometidos con la preservación del ambiente y el desarrollo sostenible.

Ing. Christian Taylor

Presidente AIDIS Argentina

INTRODUCCIÓN

Ana María Vidal de Lamas

Abogada UBA. Especialista en Derecho Ambiental. Posgrado en Universidad Maimónides: Percepción Ambiental y Proyectos y Licitaciones Ambientales. Asesora de organismos internacionales BID, FOMIN, JICA, GTZ, Banco Mundial, PNUD, embajadas en Argentina. Ocupó cargos en organismos públicos ambientales de Argentina. Consultora en asuntos regulatorios. Auditora ISO 14001, autora de publicaciones de la especialidad. Docente UCES, UBA, UCA. Compiladora y coordinadora del curso de Peritos Ambientales AIDIS, UCA, COPIME, CPIQ.

Contacto: analamas@estudiolamas.com.ar

AIDIS ARGENTINA (Asociación de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente) es una organización sin fines de lucro creada en el año 1948, orientada a la difusión científico-técnica a través de actividades como la participación con entidades afines en la formación de opinión, el aporte profesional a entidades públicas en temas de su especialidad, como el saneamiento, y la permanente capacitación a profesionales de todas las ramas y jurisdicciones.

Con este último objetivo en mente y dentro de la División de Medio Ambiente, ya en el año 2008, empezamos, junto al Dr. Juan Rodrigo Walsh, a pergeñar un curso que involucrara a todos los profesionales vinculados al ambiente y atendiera holísticamente la problemática. Fue entonces que, ante las necesidades que estimamos emergentes, nació la idea de este curso.

El curso de Peritos Ambientales se ha impartido en la institución durante más de 10 años y hasta tres veces por año, lo que demuestra la necesidad que presenta el mercado tanto a nivel judicial como privado.

El abordaje de los conflictos socioambientales en los que hay multipartes exhibe una problemática compleja de difícil solución técnico-holística que debe atender no solo el daño ambiental, sino también los requerimientos de la sociedad afectada.

En las últimas décadas, con la creciente toma de conciencia y el acompañamiento de la legislación ambiental posterior a la reforma constitucional de 1994, se han multiplicado las intervenciones judiciales para dirimir cuestiones que inevitablemente necesitan de un experto profesional de amplia visión para colaborar con el juez en el discernimiento de la cuestión planteada, o ilustrar a las partes en sus planteos o defensa.

El perito es un auxiliar, un experto que da contenido técnico científico al tema en discusión ya que su aporte es comprensivo de todo el universo ambiental. Es por eso por lo que su formación no puede limitarse a su título de grado, sino que debe capacitarse con una visión general y sinérgica, y adquirir las destrezas que sumen valor a su labor. El documento o informe pericial redactado no refleja su opinión, sino que soporta un análisis técnico, y cada conclusión está respaldada en datos objetivos derivados del propio estudio.

Es por eso por lo que en la formación del perito ambiental intervienen temáticas como el conocimiento de los marcos normativos ambientales vigentes, el de los impactos ambientales, la correcta toma de muestras y el análisis, la vinculación con la ecotoxicología, la contaminación de los recursos naturales, los conflictos en ámbitos diversos y su percepción: comprende una conjunción de conocimientos que conformará adecuadamente al profesional que se desarrolla en esta exigente actividad. Todos estos componentes contribuyen a que una pericia sea valiosa, fundada y valorada por quien la haya requerido. No es un dictamen vinculante, pero sí es fuertemente orientativo para la toma de decisiones tanto de un juez, un fiscal, una parte, una compañía de seguros, etc. porque aporta fundamentaciones que en la mayoría de los casos ninguna de esas personas o instituciones está en condiciones de proveer en razón de que no es su labor específica y necesita de un perito ambiental capacitado para coadyuvar a la orientación de su decisión.

No hay en el mercado otro curso de formación de estas características, impartido a graduados universitarios de diferentes disciplinas a través de docentes profesionales de los más renombrados en sus especialidades, con vasta trayectoria y experiencia. El curso no solo complementa los conocimientos, sino que brinda todas las herramientas para producir informes periciales de calidad y adecuados a los requerimientos de los distintos ámbitos, completando la formación con visitas a campo en un ejercicio de peritaje y trabajos prácticos de formación multidisciplinaria.

Además de impartirlo en la sede de nuestra institución, se ha llevado a cabo en Acumar —Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo— mediante el cual una gran cantidad de inspectores y personal del área legal fue formada; también se ha entrenado a todo el personal del Ministerio de Ambiente de la provincia de Jujuy. En estos últimos años varias instituciones nos han acompañado: la Universidad Católica Argentina lo ha incorporado como curso de posgrado de la Facultad de Ingeniería, el COPIME —Consejo Profesional de Ingeniería Mecánica y Electricista— que lleva la matriculación de carreras de grado ambientales, ha sumado este curso a su currícula y CPIQ —Consejo Profesional de Ingeniería Química— que ha acompañado a AIDIS en esta tarea de formación, creó a través de la Resolución CPIQ 2/2018 el Registro Nacional de Peritos Ambientales, dando mayor validez y proyección al curso.

Es por la importancia que ha adquirido este curso y la necesidad de formación de expertos que estimamos oportuno compilar en un libro el aporte que los diferentes docentes han estado realizando a través de los años, adaptando sus exposiciones y experiencia a la realidad emergente y actualizando con jurisprudencia y casos relevantes que justifican la intervención de un perito especializado.

Esperamos que el libro cubra en el mundo hispano parlante la falta de un material semejante, y se encuentren en sus páginas conceptos y experiencias de sus autores.

Buenos Aires, julio de 2021.

PERITOS Y PERICIAS

Carlos Héctor Colangelo

Doctor de la Universidad de Morón (UM). Licenciado en Ciencias Químicas (UM). Especialista consultor permanente en Toxicología (Consejo Profesional de Química -CPQ) - Máster en Toxicología (Universidad de Sevilla). Docente de la Universidad de Morón. Universidad Nacional de La Plata. Instituto Argentino de Seguridad (IAS) (Carrera Especialización en Protección Ambiental). Se desempeñó en el Poder Judicial de la provincia de Buenos Aires como perito químico oficial, desarrollando más de 10.000 estudios técnicos científicos. Actualmente, desarrolla cursos in Company, habiendo brindado cursos en: AYSA, Chrevron, Pan-American Energy, Medicina Corporativa, Cerro Vanguardia, etc.

Contacto: ccolangelo@unimoron.edu.ar / toxicolangelo@gmail.com

Gabriel Oscar Rivera

Licenciado en Seguridad e Higiene Laboral y especialista en Ingeniería Ambiental. Técnico en manejo de residuos peligrosos de la Universidad de Texas (A and M), instructor certificado NFPA 1041, USA Professional Board, en la Universidad de Texas. Desarrolló tareas en el Cuerpo de Bomberos, como extinción de incendios, explosivos y rescate. Titular de cátedra de las materias de Seguridad Ambiental, Defensa Civil y Análisis de Riesgo de la Universidad Católica de la Plata en la carrera de licenciatura en Seguridad Pública. Se especializa en análisis de causas judiciales ambientales, asesorando al Poder Judicial como perito oficial tanto en la provincia de Buenos Aires como en la Justicia federal. Trabaja en conjunto con autoridades de aplicación en materia ambiental tales como ACUMAR, OPDS, ADA, Dirección Provincial de Minería, Senasa y otros en la dilucidación de casos en los que se investiga tanto la contaminación como la afectación de las personas.

Contacto: gabrieloscarrivera@gmail.com

Introducción

Debe definirse entre los auxiliares de la Justicia los peritos que realizan sus actividades para la resolución de los casos, que deben trabajar según procedimientos científicos y de derecho para evitar la nulidad de la actuación.

El concepto de perito es la primera consideración que debe realizarse. El perito puede definirse como un experto en arte, ciencia o industria; por tanto, una pericia debe ser llevada a cabo por un experto. El perito o experto es un tercero y posee conocimientos técnicos especializados.

Tipos de peritos

1. Oficiales: en este caso, son profesionales que han ingresado al Poder Judicial, tomando juramento de ley en su cargo al asumirlo por primera vez y desarrollan pericias a pedido de jueces y fiscales acorde a la especialidad y para esta tarea perciben una remuneración mensual.

2. De oficio: también denominados desinsaculados. En el caso de la provincia de Buenos Aires, se recurre al Acuerdo 2728 en donde se indica el procedimiento para la conformación de listas de peritos con la intervención activa de los colegios y consejos profesionales, y participan los peritos inscriptos a requerimiento de los jueces para producir dictámenes periciales.

Los colegios y consejos profesionales inscriben a los interesados, los cuales deben estar matriculados, no deben poseer sanciones disciplinarias, deben tener una antigüedad de cinco años en la matrícula y haber realizado y aprobado el curso de práctica procesal en el que se brindan herramientas de procedimiento del derecho. Perciben honorarios regulados por el magistrado interviniente.

3. De parte: son convocados por una u otra parte en un litigio, recibiendo honorarios por sus actividades acordados previamente con ellas.

Dentro de las obligaciones de los peritos, la más importante es cumplir con la producción del informe pericial. El perito debe mantener la reserva y evitar la discriminación, debiendo producir los informes acordes a los Códigos de Procedimientos y a los conocimientos científicos.

Los peritos pueden excusarse o ser recusados si entran en las generales de la ley, expresados en algunos de los siguientes ítems, que son similares a los que corresponden a los magistrados:

1°) El parentesco por consanguinidad con alguna de las partes, sus mandatarios o letrados.

2°) Tener el juez o sus consanguíneos o afines, interés en el pleito o en otro semejante, o sociedad o comunidad con algunos de los litigantes o abogados.

3°) Tener el juez pleito pendiente con el recusante.

4°) Ser el juez acreedor, deudor o fiador de alguna de las partes, con excepción de los bancos oficiales.

5°) Haber recibido el juez beneficios de importancia de alguna de las partes.

6°) Tener el juez con alguno de los litigantes amistad que se manifieste con gran familiaridad o frecuencia de trato.

7°) Tener contra el recusante enemistad, odio o resentimiento que se manifieste por hechos conocidos, etc.

En esta contribución se describirán las tareas básicas en las cuales se basa el inicio y la realización de una pericia ambiental. Debe considerarse que el ambiente para su estudio requiere de numerosos partícipes provenientes de diferentes disciplinas, es decir que este tipo de pericias son, en líneas generales, multidisciplinarias.

Pueden mostrarse en el diagrama de flujo de la Figura 1 las diferentes áreas temáticas que hacen al medio ambiente, para entender ese carácter multidisciplinario que se mencionara en el párrafo anterior.

Al recibir la pericia, se estudia primero su objeto a través de la causa por medio del expediente y se analiza el posible traslado a campo. En este punto, debe considerarse el primer contacto con otras disciplinas como la digitalización de imágenes para la ubicación del lugar a trabajar con superposición, en algunos casos, de mapas catastrales y el uso de la línea de tiempo en el Google Earth. Estas son herramientas y procedimientos ya habituales en esta actividad.

Figura 1. Diagrama indicando la relación entre las diferentes áreas temáticas que hacen al Medio ambiente.

Luego debe decidirse el tipo y el número de muestras que se deben tomar. Se necesita conocer o definir en primer término cuál es el medio afectado, es decir, suelo, aire o aguas, lo que hará diferir sustancialmente los procedimientos que se emplearán. En el caso de muestras de aire, deben tenerse en cuenta dos consideraciones de importancia, a saber: muestras tomadas de ductos o chimeneas, donde el perito o sus colaboradores deben subir, a veces en tareas nada sencillas por la falta de acceso, por ejemplo, rampas y escaleras fijas en la chimenea que deben estar presentes por ley (estando vigente hoy día el Decreto 1074/18 que reemplaza al Decreto 3395/96 en la provincia de Buenos Aires ) o bien, por ausencia de orificio, toma muestra del ducto en que debe introducir una sonda solidariamente unida a un equipo de análisis de emisión, que generalmente tiene la cualidad de medir y registrar las lecturas instantáneas y repetitivas en forma programada, y permite, luego, bajar los datos obtenidos en una notebook (en campo) o PC (en el Gabinete Pericial). El otro tipo de muestras son las que determinan la calidad del aire, ponderan valores muchísimos más bajos que los de emisión, y emplean equipamientos diferentes y mucho más sensibles.

Las muestras de suelos requieren primero la participación de un ingeniero agrónomo para el estudio en superficie de la caracterización del suelo, horizonte A, etc., y para otros estudios de mayor profundidad se solicitará la colaboración de un geólogo, que ayudará a la definición del problema, para luego proceder a la obtención de las muestras, las que pueden involucrar un estudio de salinidad, o bien análisis de metales pesados en casos de derrames, enterramientos de residuos peligrosos, vuelcos clandestinos, etc., que requieren el empleo de sacabocado toma muestra u otros sistemas que permitan la extracción en diferentes profundidades.

Por otra parte, las muestras de aguas pueden ser subterráneas o superficiales. Las primeras requieren la presencia de perforaciones preexistentes para lograr la muestra adecuada, la que, por ejemplo, puede ser antes y después de atravesar un relleno sanitario (tarea que requiere la ayuda del perito geólogo), a los efectos de determinar el sentido de escurrimiento de la masa de agua subterránea y relacionar con una posible contaminación del tipo de emprendimiento referido. La obtención de estas muestras requiere el empleo de elementos que normalmente se introducen en el encamisado de la perforación, consistentes en un tubo plástico o de teflón con una válvula de retención en su extremo, que se acciona permitiendo su apertura al entrar en contacto con la superficie del agua, llenando la totalidad del tubo y recolectando la sonda desde el pozo hacia la superficie. Debe tenerse en cuenta qué tipo de parámetros hay que analizar para tomar las muestras, ya que requieren diferentes conservantes, como mantener refrigerado a 4°C o bien agregado de ácido nítrico a pH menor o igual a dos, etc., para que las muestras guarden representatividad y no sea cuestionado el procedimiento.

Otro punto para evaluar es el tipo de envases que se emplearán, ya que difieren según el parámetro, pudiendo ser de plástico o vidrio, y las tapas también pueden ser de diferentes materiales. Los envases deben estar perfectamente limpios y enjuagados tres veces como mínimo con la muestra por tomar, luego se rotula, se coloca en bolsas plásticas y se cierra con precintos numerados para garantizar en todo momento la representatividad de la muestra, recordando que para todos los casos deben ser hechas por duplicado. La segunda queda resguardada en calidad de contramuestra, por si hubiera que dirimir valores que las partes no estuvieran de acuerdo, ya que la muestra es única en tiempo y espacio. Esa contramuestra es válida hasta que termine el tiempo de representatividad, existiendo tablas de diferentes orígenes que indican esta consideración señalada.

Para tomar dimensión en la toma de muestra, podemos observar el diagrama de flujo de la Figura 2, en donde podemos ver las diferentes facetas involucradas.

Una vez tomadas las muestras deben ser trasladadas al laboratorio para encarar su análisis, que dependerá del tiempo de conservación. Podrán analizarse con comunicación a la autoridad interviniente según el artículo 247 del Código de Procedimiento Penal o, en otras circunstancias, en comunicación con el fiscal, y por necesidad de urgencia al fenecer el tiempo de representatividad se podrá recurrir a su inmediato análisis. Los estudios pueden ser numerosos, dependiendo de la causa y de la interpretación, como metales, hidrocarburos, plaguicidas, etc. Además, debe considerarse el parámetro de cotejo para analizar la situación y poder encarar las conclusiones o las respuestas que conformaran el dictamen pericial. A este respecto, debe mencionarse que en la provincia de Buenos Aires y a nivel nacional no existe norma que relacione con las aguas subterráneas valores de cotejo, entones la tarea quedaría sin poder dar respuesta. Lo que se hace habitualmente y es aceptado con consenso de los peritos de parte y entes oficiales, como el Organismo Provincial para el Desarrollo Sustentable de la Provincia (OPDS), es emplear la Tabla Holandesa que contiene valores para diferentes parámetros químicos en aguas subterráneas a distintos niveles, clasificados como «óptimo«, «contaminación« y «de acción« –este último indicando que deben realizarse tareas conducentes a la remediación del problema de contaminación.

Figura 2. Diagrama de flujo planificación toma de muestra, análisis y conclusiones.

Las muestras de aguas superficiales, que requieren en cambio ser tomadas a nivel superficial o bien a diferentes profundidades, muchas veces del margen o bien en diferentes puntos, necesitan el auxilio de sistemas de navegación con la colaboración de Prefectura. La norma de cotejo es habitualmente el Decreto 831 Anexo II en donde se encuentra una tabla que relaciona diferentes parámetros con aguas dulces superficiales para protección de la vida acuática (1).

Otro punto de interés lo constituyen los efluentes industriales, potenciales contaminantes principalmente de cuerpos de aguas. Deben analizarse siguiendo una rutina de trabajo acorde al tipo de industria, ya que según sus procesos conllevará un tipo de análisis del efluente industrial por caracterizar. Es de importancia conocer el tipo de industria por peritar y sus procesos para considerar el tipo de contaminantes potenciales que interactúan con el medio ambiente, como así las materias primas empleadas y productos finales obtenidos. En la Figura 3 podemos tener una idea de lo anteriormente mencionado:

Figura 3. Efluentes industriales

Son objeto de participación habitual en este tipo de pericias los análisis bacteriológicos para caracterizar aguas conjuntamente con análisis fisicoquímicos en aguas, para considerar el criterio de potabilidad de agua suministrada a la población en diferentes ciudades en donde se cuestiona la calidad del agua, o solamente parámetros como el arsénico y la concentración de este elemento en el agua de bebida por su relación con enfermedades crónicas como el HACRE —hidroarsenicismo crónico regional endémico— de características en numerosos puntos del país, en particular en la región mediterránea y de carácter natural.

Los diferentes laboratorios de investigación tienen una enorme implicancia en el proceso legal que la actividad pericial conlleva. Otras áreas de las ciencias forenses asociadas, tales como Inmuno Hematología, Anátomo Patología, ADN, etc., también relacionadas a las prácticas periciales, requieren que las muestras remitidas posean las mismas características que al momento de ser tomadas, es decir tengan el «principio de mismidad« para garantizar el debido proceso legal.

Las muestras deben tener trazabilidad, es decir, se debe saber en dónde están en cada momento y quiénes son sus responsables en cada etapa, como así también deben tener continuidad en la identidad de la prueba y adecuada conservación desde su recolección, sin importar su origen y tamaño.

Estas consideraciones anteriores llevan a conceptuar la cadena de custodia como el procedimiento de control que se aplica al indicio material relacionado con el delito desde su localización por parte de una autoridad hasta que ha sido valorado por los órganos de administrar justicia y deja de ser útil al proceso, y tiene como fin no viciar el manejo que de él se haga para evitar alteraciones, daños, sustitución, contaminación, destrucción, o cualquier acción que varíe su significado original. La cadena de custodia se expresa materialmente en un formulario de registro de información que se inicia con quien levanta la muestra desde el lugar de los hechos.

Todos los exámenes y análisis posteriores pueden verse comprometidos si la cadena de custodia no se inicia, conllevando a la anulación de la prueba. Se debe considerar que el examen del perito involucra en su descripción dentro del informe pericial si la cadena de custodia se ha cumplido convenientemente.

Muchos países poseen respecto de la cadena de custodia protocolos normalizados a través de leyes, otros no los tienen o bien están en vías de sancionarlos como ley (2). Algunas organizaciones tales como The Internacional Association for Forensic Toxicologists (TIAFT) (3) y American Academy of Forensic Sciences (AAFS) (4) poseen protocolos actualizados, que pueden consultarse para analizar las aproximaciones correspondientes a la aplicación de esta herramienta legal.

La cadena de custodia judicial en la provincia de Buenos Aires está estipulada por la resolución 889/2015 Suprema Corte Provincia.

La cadena de custodia posee seis pasos muy importantes, a saber:

a) Recolección: que dependerá de la capacidad, destreza y conocimientos técnicos del perito. Debe depositarse la muestra en un contenedor adecuado según el tipo de indicio levantado (orgánico /inorgánico), rotulado, rúbrica de los testigos y confección de la planilla de cadena de custodia.

b) Embalaje: tiene por finalidad evitar la alteración, contaminación o destrucción por manipulación a la que será sometido, o por condiciones externas, climáticas, etc. El embalaje estará integrado por: empaque/ sellado/ etiquetado o rotulado.

c) Transporte: la información del etiquetado y la planilla de la cadena de custodia permitirá individualizar a las personas responsables de cada transporte, ingreso, tratamiento y egreso del material probatorio, establecer fechas y despachos.

d) Análisis: el indicio debe ser trasladado e ingresado en los laboratorios forenses para que el personal especializado, tras someterlo a estudios, analice e interprete con relación a todos los demás elementos de la investigación y produzca un dictamen pericial. Aquí es de vital relevancia el nexo entre el peritaje forense y la cadena de custodia, sustentado en el hecho de que el dictamen rendido debe describir detalladamente el estado en que se encontraba el indicio al momento de la recepción para su estudio.

e) Almacenamiento: de las muestras hasta el momento de su análisis como así de las muestras remanentes y aplicable también a las contramuestras.

f) Devolución o destrucción de los indicios: destino que se le brindará al material probatorio una vez utilizado para su objetivo en el proceso. Se verá si formará parte del patrimonio del Estado, o deberá ser destruido –situación que únicamente será autorizada por la autoridad competente.

Es de destacar en la provincia de Salta (Argentina) el Manual de procedimientos del Sistema de cadena de custodia, cuya consulta puede realizarse vía web, en el cual se ve la importancia de puntos tales como la recolección, embalaje y rotulado de los elementos en materia de prueba o evidencias. Otros procedimientos muy detallados pueden consultarse respecto de la cadena de custodia en: Protocolos de cadena de custodia - Dos grandes etapas: preservación y procesamiento - Gobierno Federal (México).

A nivel de la nación argentina, puede hacerse referencia al Manual de Procedimiento para la preservación del lugar del hecho y la escena del crimen (Resolución SI y AP N.º 056/04).

La cadena de custodia es un instrumento que permite garantizar la integridad de la prueba en todo momento. La cantidad de profesionales que intervienen le da a la cadena de custodia el peso necesario para garantizar el principio de mismidad. Otorga trazabilidad y continuidad de las pruebas. La cadena de custodia evita que se varíe el significado original de las pruebas. De lo expuesto, vemos que la cadena de custodia es una acción de garantía que brinda seguridad y representatividad.

El uso de la fotografía también es un instrumento de valor en este tipo de actividad pericial, ya que ilustra significativamente las acciones realizadas en cuanto al estado de situación de un establecimiento, un campo, el curso de un río, etc., y el tipo de muestras tomadas, las circunstancias de la toma, etc. Se adjuntarán al informe pericial ambiental producido. Esto último resalta una vez más el carácter múltiple de las diferentes disciplinas que conllevan a la producción del dictamen pericial. También deben analizarse los instrumentos legales por interpretar desde el punto de vista técnico, es decir, los valores de concentraciones de diferentes sustancias químicas.

Esta es la primera etapa de trabajo de las pericias ambientales. Luego de tener las muestras y los análisis correspondientes, se deben contestar los puntos planteados con la producción del informe pericial.

El dictamen pericial debe contener mínimamente las siguientes pautas:

 Objeto de la pericia: para qué se solicita, es el fin que se persigue con la pericia. Es primordial conocer la pregunta para dar la respuesta adecuada.

 Descripción del material por periciar: cómo se encuentra a los ojos del perito.

 Determinaciones efectuadas: (detalladas), indicando el método científico empleado, así como también los resultados obtenidos.

 Conclusiones: conforme a los principios y reglas de su arte o ciencia.

El informe pericial permite establecer la verdad que dirime el conflicto para el que fue requerido, debiendo guardar fidelidad a las fuentes de conocimiento. El documento redactado por el perito no refleja su opinión, sino que soporta un análisis técnico y cada conclusión debe estar respalda en datos objetivos derivados del propio estudio.

El perito debe mantener independencia de criterio que lo mantenga ajeno a posiciones interesadas y, además, deberá atender las consultas, pedidos de explicaciones e impugnaciones. El informe pericial da respuesta de diagnóstico, situación muy importante al momento de participar en particular en una pericia ambiental, donde el daño ambiental o sobre la salud humana está generalmente producidos.

Hoy en día algunas instituciones de formación profesional poseen titulación de perito ambiental (5) dentro de sus cursos de capacitación dirigidos a profesionales universitarios de diversas formaciones. Debe citarse que, por ejemplo, en Baja California (México) se cuenta con un reglamento específico para el actuar de prestadores de servicios ambientales en materia de peritaje ambiental.

Cabe señalar como factor de importancia para el caso de laboratorios oficiales la existencia de unidades móviles de criminalística ambiental que cuenten con personal capacitado, tecnología de punta y protocolos para manipulación, recolección, toma de muestras y pruebas preliminares homologadas en campo, para actuar rápidamente in situ y brindar así una asistencia de urgencia ante la requisitoria pericial.

Conclusiones

Debe quedar claro que existe una íntima relación entre el perito, el conocimiento de los cuerpos normativos ambientales vigentes, el de los aspectos ambientales, la correcta toma de muestras y el análisis, por lo que se ve una conjunción de factores que conformará adecuadamente al profesional que se desarrolla en esta exigente actividad.

Otro de los pilares lo constituye la experiencia que brinda la actividad de campo, insustituible a la hora de la toma de decisiones, por lo que el tema de la labor pericial no se agota en este aporte.

Referencias bibliográficas

Gilardi, M., Domínguez, G. U. (2007). La Prueba Pericial en el Proceso Penal de la Provincia de Buenos Aires. La Ley N°7, 719. Buenos Aires.

Weingarten, C. y Ghersi, C. A. (2011). Responsabilidad de los peritos judiciales. Revista SIDEME, 7.

Manual de procedimientos del sistema de cadena de custodia del Ministerio Público. Recuperado de: https://www.mpf.gob.ar/capacitacion/files/2015/07/Cadena-de-Custodia.pdf

Protocolos de Cadena de Custodia - Dos grandes etapas: Preservación y Procesamiento. (2012). Recuperado de:

https://www.criminalistasforenses.org.mx/docs/protocolos-de-cadena-de-custodia.pdf

Manual de Procedimiento para la preservación del lugar del hecho y la escena del crimen. (2011). Recuperado de: http://www.jus.gob.ar/media/185258/MANUAL2011.pdf .

Zamorano de Haro, P. (2012). El peritaje ambiental en la legislación estatal. Investigación ambiental. Ciencia y política pública. Peritos y pericias

1. Tabla 2. Niveles Guía de Calidad de Agua para Protección de Vida Acuática - Agua Dulce Superficial.

2. En la provincia de Buenos Aires posee sanción de senadores y pasó a diputados, para luego de ello convertirse en ley.

3. Puede consultarse la página web de esta institución en: http://www.tiaft.org/

4. Se recomienda visitar la página web en: http://www.aafs.org/

5. AIDIS - Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

DERECHO AMBIENTAL EN ARGENTINA

María Marcela Flores

Abogada y escribana de la Universidad Nacional de La Plata. Máster en Derecho Ambiental, Universidad de San Sebastián, España, y Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Especialización en Derecho Ambiental y Recursos Naturales en la Universidad de Oregón, USA y Universidad Austral (Argentina). Especialización en Solución Internacional de Litigios respecto a los recursos Gas, Petróleo, Energía Eléctrica y Minería, IDLI, Roma, Italia; Doctorando, UNLP, Argentina. Miembro del Instituto del Ambiente de la Academia Nacional de Ingeniería.

Contacto: mmflores@lpsat.com

Introducción

En este capítulo se realiza un resumen de las características del derecho ambiental, las relaciones con otras ramas del derecho, sus principios, las obligaciones que surgen de la normativa que resulta aplicable en todo el país y la responsabilidad por daño ambiental (6).

El derecho ambiental. La materia ambiental en la Constitución Nacional
Derecho ambiental

Brevemente, y antes de adentrarnos a su regulación en el derecho positivo, se mencionan sus características, las que se han ido construyendo como consecuencia de su evolución normativa, doctrinaria y jurisprudencial. Así, en este estadio se puede afirmar que el derecho ambiental es sin duda autónomo, se relaciona con las demás ramas del derecho, posee principios propios, y tiene una base interdisciplinaria.

Su base interdisciplinaria deviene porque, en general, sus normas tienen un fuerte condimento técnico, ya que tienden a prevenir riesgos de daño al ambiente o solucionar situaciones de contaminación existentes. Por dicho motivo, la mayoría de sus normas poseen anexos técnicos que deben ser cumplidos para la consecución del derecho fundamental a un ambiente sano y sustentable.

El derecho ambiental se ubica dentro del derecho público; entendiéndolo como el conjunto de normas jurídicas y no jurídicas, jurisprudencia, doctrina y principios relacionados a la existencia del derecho a un ambiente sano, equilibrado y del deber de preservarlo para su uso sustentable actual y futuro. Además, se estudia en forma específica por poseer características propias que se desarrollarán a lo largo de este capítulo.

Fuentes del derecho ambiental

El derecho ambiental surge de la necesidad de proteger el medio ambiente y del ejercicio del desarrollo sustentable o sostenible teniendo en cuenta los factores económicos, sociales y la necesidad del aprovechamiento de los recursos naturales para satisfacer las necesidades presentes, pero sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras.

El derecho positivo argentino nace de la Constitución, los tratados internacionales ratificados, leyes específicas con características propias, sus reglamentos normativos, principios, jurisprudencia y doctrina.

El derecho ambiental se relaciona fundamentalmente con el derecho público —administrativo especialmente—, pero también por su carácter preventivo y de reparación de daños se aproxima al derecho privado.

La autonomía en el derecho ambiental resulta en virtud de que esta rama del derecho posee características particulares que se encuentran normadas en las leyes de presupuestos mínimos que brevemente se desarrollarán en este capítulo, y que sirven para diferenciarlo de otras ramas dentro de la unidad del derecho; lo que no significa que se encuentre aislado, sino por el contrario, se encuentra relacionado con casi todas las ramas del derecho.

En el sentido de los que venimos expresando, se resalta que las normas de presupuestos mínimos antes mencionadas contienen disposiciones mixtas (de derecho público y de derecho privado), debido a que la protección del medio ambiente es transversal y se relaciona con la totalidad de las ramas del derecho. Asimismo, estas normas se incorporan a los ordenamientos jurídicos locales (provinciales y municipales), modificando las normas que se les opongan, y debiendo se reglamentadas en todo lo que fuere necesario para su aplicación plena.

División y contenido del derecho ambiental

Por la naturaleza de las normas que regulan la materia ambiental y las obligaciones que su aplicación genera, el derecho ambiental puede dividirse básicamente en:

a) Derecho ambiental material: conjunto de normas jurídicas que regulan la obligación de preservar el ambiente, utilizarlo en forma sostenible y recomponerlo en el caso de que acontezca un daño. Por los motivos antes mencionados, se crea la obligación de todos los habitantes del país de mantener la dinámica de los sistemas ecológicos para la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las futuras.

b) Derecho ambiental formal: conformado por el conjunto de normas que regulan cómo debe ejercerse este derecho a un ambiente sano. En este sentido, sus normas contienen procedimientos administrativos para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de prevención, protección y cuidado del ambiente.

c) Derecho procesal ambiental: acciones judiciales y procedimientos sancionatorios propios, diferentes a los existentes para otras ramas del derecho.

d) Derecho ambiental especial: vincula el derecho ambiental con ramas del derecho de distinta naturaleza (derecho constitucional, internacional, administrativo, civil, penal, laboral, minero, agrario, industrial, etc.)

e) También el derecho ambiental se vincula con las ciencias naturales y otras ciencias sociales, ya que se sirve de ellas para cumplir con sus objetivos y revertir situaciones de deterioro o contaminación (7).

Relación del derecho ambiental con otras ramas del derecho

 Derecho constitucional. Determina los derechos y garantías fundamentales de los habitantes de la República Argentina, bridando el marco jurídico dentro del cual deben normarse las actividades, proyectos, obras y acciones humanas (en general todos los actos de las personas humanas y jurídicas), para el uso adecuado del ambiente.

 Derecho internacional. Estudia las normas que rigen las relaciones entre los estados para delimitar las soberanías nacionales y coordinar los métodos que eviten daños ambientales a ecosistemas compartidos o bien contaminación extraterritorial como sus correspondientes sanciones.

 Derecho administrativo. Determina los procedimientos para cumplir con las obligaciones que surgen de las normas ambientales y el cumplimiento de los institutos creados por las normas. Regla las relaciones entre las personas humanas, jurídicas y el Estado.

 Derecho civil y comercial. Regula todos los aspectos que tienen que ver con la responsabilidad civil que se atribuye en materia ambiental a las personas humanas y jurídicas, sean estas públicas o privadas.El Código Civil y Comercial argentino, unificado por Ley nacional N.º 26994, establece responsabilidad objetiva cuando ocurra un daño al ambiente, siendo atribuible la misma a toda persona humana o jurídica, pública o privada, por el daño causado por: (i) el riesgo o vicio de las cosas, (ii) el riesgo de las actividades que realiza; (iii) el peligro debido a su naturaleza que las acciones de las personas pueden causar, (iv) por los medios empleados en la realización de sus acciones; o bien, (v) por las circunstancias en que se realizan las acciones y acontecen los hechos. Por lo tanto, cabe tener en cuenta que no son eximentes cuando se causa daño al ambiente, la autorización administrativa para el uso de las cosas o la realización de actividades, ni el cumplimiento de las técnicas de prevención. Este tema será posteriormente visto con más detalle.Y en lo que respecta al derecho comercial, entre otras cuestiones, lo más importante que se puede señalar desde el derecho ambiental es que se estableció un nuevo tipo de seguro, el seguro ambiental colectivo obligatorio. Este instituto será tratado al tiempo de comentar la Ley de Política Ambiental Nacional de Presupuestos Mínimos N.º 25075.

 Derecho penal. Si bien actualmente no se ha tipificado un delito ambiental ni existe en el Código Penal un capítulo con delitos ambientales, en su cuerpo se tipifican varios delitos que aplican a la materia ambiental en virtud de penalizan a personas humanas y jurídicas por los siguientes temas: daños a las cosas y semovientes (8), protección de la fauna en general (9), daño a la salud (10), por causar diferentes estragos e incendios (11), contaminación al ambiente en forma efectiva o delitos de peligro abstracto por uso indebido de sustancias (12) y con residuos peligrosos (13).Luego de haber reseñado algunos aspectos sobre la responsabilidad ambiental en materia penal, cabe mencionar también la Ley N° 27401, llamada por la doctrina «ley anticorrupción», que tipifica delitos por responsabilidad penal de las personas jurídicas privadas (cohecho, exacciones ilegales, tráfico de influencias, negociaciones incompatibles, enriquecimiento ilícito, balances falsos), que pueden producirse como consecuencias de una incorrecta gestión ambiental de la organización en sus relaciones con el estado, o bien falseamiento de datos contenidos en su «programa de integridad o compliance» y «código de ética o conducta». Estos últimos instrumentos mencionados, deben contener un capítulo ambiental por ser éste, un riesgo propio de cualquier actividad que se realice.Cabe aclarar, que poseer programas de integridad conforme la Ley N° 27401, solo resulta obligatorio para aquellas personas jurídicas que contraten con el estado nacional por montos que deban ser aprobados por la autoridad competente con rango no menor a ministro, se encuentren comprendidos en el artículo 4to. del decreto delegado N°1023/01, se encuentren regidos por las leyes que llevan los números 13064, 17520, 27328, sean contratos de concesión o licencias de servicios públicos. De todas formas, a pesar de no ser obligatorio el «programa de integridad o compliance» para todas las personas jurídicas privadas, resulta importante que lo posean y pongan en práctica, en razón de que el artículo noveno de la Ley N° 27401 establece que las personas jurídicas que cometan los delitos mencionados en la norma, quedarán eximidas de la pena y responsabilidad administrativa si lo tuvieren, además de haber espontáneamente denunciado el hecho delictivo detectado como consecuencia de una investigación interna propia, y se hubiere devuelto el beneficio indebido obtenido. En síntesis, se enfatiza en el hecho de que las circunstancias antes mencionadas deben darse todas simultáneamente, por lo cual, si no se posee un «programa de integridad» que garantice haber implementado un sistema de control y supervisión adecuado, a pesar de haber realizado la denuncia del hecho delictivo y devuelto el beneficio indebido obtenido, no se logrará la eximición de la pena y responsabilidad administrativa.

 Derecho laboral. Se relaciona en forma directa con la regulación de higiene y seguridad del trabajo, especialmente por los riesgos que derivan por peligro de incendio, riesgo eléctrico, aparatos sometidos a presión, almacenamiento de residuos y sustancias, generación y depuración de efluentes líquidos y gaseosos, etc. Inclusive para calcular el nivel de complejidad ambiental y determinar el monto mínimo asegurable para la toma del seguro ambiental obligatorio colectivo, se utiliza una fórmula polinómica que contiene varios términos o monomios, regulados desde la normativa de higiene y seguridad (riesgo de incendio, de aparatos sometidos a presión por tenencia de sustancias peligrosas, etc.).

 Con derecho agrario, minero, industrial, pesquero, etc.; en virtud de que la variable ambiental ingresa transversalmente y condiciona la realización de todas las actividades del hombre, especialmente las productivas.

El derecho ambiental constitucional en Argentina

La Constitución Nacional, luego de la reforma del año 1994, incluyó en su texto el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano en el artículo cuarenta y uno (41), receptando plenamente el principio al desarrollo sostenible.

(i) Dicho artículo en su primer párrafo, primera parte, reza: «…Todos los habitantes gozan de un medio ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las generaciones futuras; y tiene el deber de preservarlo…». En este párrafo, se introduce el concepto de desarrollo sostenible (14) además de realizarse en forma clara la protección de los derechos de las generaciones futuras.

Los derechos de las generaciones futuras antes de la reforma de 1994 se encontraban expresamente contemplados en las disposiciones contenidas en el Preámbulo de la Constitución que textualmente establece:

Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución, para la Nación Argentina… (El resaltado es nuestro).

Y en la Constitución reformada, se instituyen específicamente en la primera parte antes transcripta del artículo cuarenta y uno, los derechos de las generaciones futuras a gozar de un ambiente apto para que puedan satisfacer sus necesidades.

(ii) En la segunda parte del primer párrafo, el artículo continúa diciendo: «…El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley…», se introducen disposiciones que deberán ser aplicables a quienes ocasionen un daño al ambiente, determinándose su deber de volver el ambiente afectado a su estado anterior, pero dejando la determinación de cómo realizarlo a los legisladores.

Estas disposiciones sobre daño ambiental incluidas en la Constitución, han sido reguladas en la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos N° 25675 de Política Ambiental Nacional o General del Medio Ambiente (en adelante LGA N° 25675), y posteriormente se incorporaron al nuevo texto del Código Civil y Comercial unificado por Ley Nacional N° 26994 (arts.14, 240 y 241 entre otros (15)).

En el segundo párrafo del artículo 41 que venimos comentando, el Constituyente introduce las obligaciones del Estado en materia ambiental, para lograr la protección de este derecho, de la siguiente forma: «Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales…». En esta parte, el artículo además de establecer las obligaciones del estado en cuanto a la protección y preservación de los recursos naturales, el patrimonio cultural y la diversidad biológica, le encomienda dos obligaciones esenciales que se complementan entre sí, la obligación de educar a la población (16) e informar, para que los habitantes puedan ejercer plenamente sus derechos.

La acción esencial para lograr una conciencia colectiva efectiva y duradera sobre la necesidad de generar cambios profundos de conducta de las personas para preservar el ambiente con desarrollo sostenible es la educación —formal e informal. La acción de educar es fundamental para formar personas decididas, invitar a toda la sociedad para que posea un conocimiento claro y reflexivo sobre los problemas existentes, como así también, intentar superarlos desde el lugar que ocupen. Para ello, resulta necesario, entre otras cosas, que la legislación y las acciones gubernamentales recepten y hagan efectiva la educación ambiental formal e informal.

La LGA N.º 25675 en sus artículos 14 y 15 establece que la educación ambiental es un proceso continuo y permanente de constante actualización, que constituye el instrumento básico para generar en los ciudadanos valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con mantener un ambiente equilibrado, que propendan a la preservación de los recursos naturales, a su utilización sostenible, y a mejorar la calidad de vida de la población. Para lograr la percepción integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental, las autoridades competentes deberán coordinar con los consejos federales de Medio Ambiente (COFEMA) y de Cultura y Educación, la implementación de planes y programas en los sistemas de educación, formal y no formal, a través de la sanción de las normas pertinentes (17).

En mayo del año 2021, fue sancionada la «Ley de Implementación de la Educación Ambiental Integral», de presupuestos mínimos N° 27621. Mediante este cuerpo legal se insta a la implementación de políticas locales orientadas a fortalecer el conocimiento sobre la problemática ambiental y el desarrollo sustentable, para estudiantes de todos los niveles educativos, definiéndola como un proceso que defiende la sustentabilidad como proyecto social, el desarrollo con justicia social, la distribución de la riqueza, preservación de la naturaleza, igualdad de género, protección de la salud, democracia participativa y respeto por la diversidad cultural. Busca el equilibrio entre diversas dimensiones, tanto la social, la ecológica, la política y la económica, todo en el marco de una ética que promueve una nueva forma sustentable de habitar nuestra casa común.

La Ley N° 27621, define a la educación ambiental como proceso permanente, integral y transversal, que ha de estar fundamentada entre otros principios, en el de abordaje interpretativo y holístico que permita comprender la interdependencia de todos los elementos que conforman e interactúan en el ambiente, de modo de llegar a un pensamiento crítico y resolutivo en el manejo de temáticas y de problemáticas ambientales, el uso sostenible de los bienes y los servicios ambientales, la prevención de la contaminación y la gestión integral de residuos. En función de ello, la norma crea la Estrategia Nacional de Educación Ambiental Integral (ENEAI), como principal instrumento de la política de educación ambiental y las Estrategias Jurisdiccionales de Educación Ambiental Integral (EJEAI), a los fines de alcanzar consensos sociales sobre los cuales establecer acuerdos temáticos y prioridades. Además, establece que cada jurisdicción dispondrá la modalidad de implementación en la agenda educativa y dará debida difusión.

Por su parte, la Ley Nacional «Yolanda», N° 27592, se orienta a la formación integral en materia ambiental de las personas que se desempeñen en la función pública, con la perspectiva de efectivizar el principio constitucional de desarrollo sostenible, rector de nuestro sistema jurídico ambiental.

La Asamblea General de Naciones Unidas fijó el 25 de septiembre de 2015 la agenda 2030, que contiene diecisiete objetivos de desarrollo sostenible, entre los que se destaca la necesidad de garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad a los fines de promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos. Contar con una sociedad en la que la alfabetización sea universal, con acceso equitativo y generalizado a una educación de calidad en todos los niveles, siempre redundará en el bienestar físico, mental y social de las personas, y se logrará asimismo perseguir —y en algún momento alcanzar— un equilibrio en las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económico, social y ambiental).

En nuestro país, la mayoría de las constituciones provinciales reconocen la necesidad de tomar acciones en defensa del ambiente, incluso algunas, con anterioridad al establecimiento de los derechos y garantías ambientales introducidos en la reforma de la Constitución Nacional en 1994. Con dicho reconocimiento, no se hizo otra cosa que garantizar el derecho constitucional de protección del derecho a la vida, habiéndolo objetivado dentro de un marco legal para lograr la progresiva formación de una conciencia social cargada de valores éticos tendientes a lograr un desarrollo sostenible, y a la vez pretendiendo desplazar la indiferencia ciudadana en cuanto a la preservación del ambiente.

De esta forma, los constituyentes nacionales y provinciales establecieron las obligaciones del Estado para lograr la protección del derecho al ambiente sano mediante la utilización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural, la diversidad biológica, y el acceso a la información y educación ambiental.

Así, volviendo a la necesidad de crear una conciencia social, se reitera que en las mandas constitucionales se encomienda a las autoridades dos obligaciones esenciales y complementarias, la obligación de educar a la población y la de brindar libre acceso a la información ambiental, para que todos los habitantes puedan gozar del derecho a participar en la toma de decisiones de los órganos de gobierno. En definitiva, educar y concientizar para perseguir el logro de un desarrollo sostenible con equilibrio y razonabilidad es hacer hincapié en el cumplimiento de la legalidad, que, como garantía constitucional, asegura que los poderes públicos, al reglar la libertad del individuo, han de hacerlo con mesura, respetando la proporcionalidad de las consecuencias de su actuación para gozar de un ambiente sano y el bienestar socioeconómico que le permita a toda la sociedad y su descendencia vivir en forma digna.

Además de la ley de presupuestos mínimos de acceso a la información ambiental (Ley N° 25831) que se tratará más adelante, por Ley Nacional N° 27566 el Congreso de la Nación, ratificó el Acuerdo Regional de Escazú sobre el «Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe». Este moderno cuerpo legal tiene como objetivo garantizar la implementación plena y efectiva de tres (3) derechos fundamentales en los Estados parte:

a) amplio acceso sin restricciones a la información ambiental,

f) participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y

g) acceso a la justicia en asuntos ambientales asegurando mecanismos adecuados para el acceso a los procedimientos administrativos y judiciales vinculados a tales derechos. También contiene disposiciones específicas para garantizar un entorno seguro, sin restricciones o amenazas para los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales.

El acuerdo establece estándares regionales que deberán ser regulados a nivel nacional, promueve la creación de capacidades, sienta las bases de una estructura institucional de apoyo, ofrece mecanismos para mejorar la formulación de políticas y la toma de decisiones. Su característica vinculante implica la obligatoriedad de su aplicación para los países que lo ratifiquen cuando entre vigor (18), como así también el reconocimiento a principios fundamentales para el derecho ambiental, como los principios «precautorio», de «prevención» que en nuestro derecho ya se encontraban receptados, sumando expresamente para esta materia los principios de «transparencia y rendición de cuentas», «no discriminación», «principio pro persona», y el de «no regresión» que impide a los países derogar las garantías y derechos ya reconocidos.

En definitiva, el Acuerdo Regional de Escazú recepta derechos y garantías a los fines de proteger a quienes luchan contra la desigualdad y la discriminación, y garantiza los derechos de todas las personas a un ambiente sano y al desarrollo sustentable, dedicando especial atención a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad.

Sobre el tema biodiversidad que también se encuentra tratado en este parte del artículo cuarenta y uno de la constitución, se menciona que se aprobó y ratificó el Convenio sobre Diversidad Biológica por Ley N.º 24375, que entró en vigor el 29 de diciembre de 1993. Posteriormente, se reglamentó mediante Decreto Nº 1347/1997, el cual designa al organismo nacional con competencia ambiental como autoridad de aplicación del convenio. Posteriormente, se aprueba el Plan Nacional para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica, a principios del año 2003, por resolución de la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable N° 260/2003, publicada en Boletín Oficial Nacional el 17 de marzo de 2003, en la que se aprueba el texto ordenado del reglamento de la Comisión Nacional Asesora para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica. (CONADIBIO).

En el año 2010, la Conferencia de las Partes del Convenio adoptó el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020, junto con las veinte (20) «Metas de Aichi sobre Biodiversidad». Estos documentos instan a las partes a desarrollar metas nacionales y regionales utilizando el Plan Estratégico como un marco flexible, y a examinar, actualizar y revisar, según proceda, sus estrategias y planes de acción nacionales en materia de diversidad biológica.

Los objetivos establecidos por las Metas de Aichi están reflejados en su totalidad en los ejes temáticos propuestos teniendo en cuenta la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (ODS), aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/70/L.1).

De los objetivos de la Agenda 2030 se menciona: poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático, luchar contra la desertificación; y el cumplimiento de los convenios sobre: comercio internacional de especies de fauna y flora silvestre en peligro de extinción (CITES), humedales, conservación de las especies migratorias de animales silvestres, protección fitosanitaria, del patrimonio mundial y el «Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura».

Para terminar este breve comentario sobre biodiversidad, se menciona que Argentina es signataria también del Protocolo de Nagoya desde 2011. Este Protocolo es un acuerdo que nace a partir de la histórica reivindicación de los países en desarrollo para garantizar el reparto justo y equitativo de los beneficios que se obtienen de la explotación de los recursos genéticos. El objetivo final del Protocolo es que los recursos genéticos que son utilizados por empresas u organismos (pertenecientes o no al país de origen de esos recursos) produzcan también beneficios al país de donde fueron extraídos, y pretende generar los incentivos necesarios para la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad, teniendo especialmente en cuenta que la conservación de las especies y su diversidad genética constituyen un instrumento para el desarrollo y la inclusión social.

(iii) En el tercer párrafo del artículo 41, la Constitución encarga a la Nación el dictado de normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del ambiente y a las provincias el dictado de las normas necesarias para complementarlas, sin que las primeras alteren las jurisdicciones locales. Mucho se discutió respecto al contenido y alcance de las normas de Presupuestos Mínimos Ambientales, discusión que ya ha sido superada por la existencia de normas que satisfacen la encomienda realizada por la Constitución a la Nación.

Las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental que han sido sancionadas, promulgadas y enviadas a publicar hasta el presente son: la Ley General del Ambiente N.º 25675 (19), la Ley N° 25612 de presupuestos mínimos en materia de residuos industriales, la Ley N° 25670 de presupuestos mínimos en materia de gestión y eliminación de PCBs; la Ley N° 25688 regula el régimen de gestión ambiental de las aguas; la Ley N.º 25831 de acceso a la información ambiental, la Ley N.º 25916 de gestión de residuos domiciliarios; Ley N° 26331 de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos; Ley N° 26562 de protección ambiental para control de actividades de quema; la Ley N° 26639 para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial; la Ley N° 26815 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional; la Ley N° 27353 que crea el sistema federal de manejo del fuego; la Ley N° 27279 de protección ambiental para la gestión de los envases vacíos de fitosanitarios; y la Ley N° 27520 de adaptación y mitigación al cambio climático global (20); y la antes comentada Ley 27621, de educación ambiental integral. Restan aún otras normas de carácter sectorial que deberán ser dictadas a los fines de completar la regulación de la materia ambiental.

En cuanto a la naturaleza jurídica de estas normas, se afirma que las leyes de presupuestos mínimos son dictadas para regir en todo el territorio de la nación, pero no son federales, sino que podrían resultar asimilables en cierta forma a las leyes de fondo enunciadas en el artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional (Código Civil y Comercial, Penal, de Minería, etc.). Pero tampoco son normas de fondo, porque se permite respecto a este nuevo tipo de leyes que las jurisdicciones locales las reglamenten en forma directa sin alterar su letra o sancionen normas en su consecuencia, respetando su contenido como piso, pero pudiendo ser más exigentes. Este último punto demuestra que tampoco puede decirse que son asimilables a las leyes nacionales de adhesión, tampoco a las leyes federales, ni a las leyes de fondo, ya que estas no pueden ser modificadas por las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Para poder entender con mayor claridad cómo aplican las normas de presupuestos mínimos, debe tenerse en cuenta que el artículo 124 de la Constitución Nacional se complementa con el 41, debido a que el dominio originario de los recursos naturales corresponde a las provincias. Siendo, por lo tanto, las jurisdicciones locales quienes ejercen derechos reales sobre estos por poseer su dominio. Estos derechos reales les otorgan a quienes los detentan la facultad de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de la cosa (en este caso, los recursos naturales y culturales que se encuentran en su territorio (21)). Sin perjuicio de lo antes expresado, no siempre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias ejercen la jurisdicción plena sobre los recursos.

Citando al profesor Bidart Campos G., textualmente por su claridad, se trascribe lo siguiente: «…la jurisdicción, en sentido amplio, supone potestas, o sea, una masa de competencias atribuidas a uno o más órganos del poder, sobre las bases de la función o las funciones que son propias del Estado, para cumplir determinadas actividades…» (22).

Por ello, para cerrar este tema sobre dominio y jurisdicción, se refiere a Pedro Frías, quien expresa: «… el dominio se ejerce sobre las cosas, la jurisdicción sobre las relaciones, …el dominio lleva necesariamente a la jurisdicción si nada la limita o excluye, pero la jurisdicción no lleva necesariamente el dominio…» (23).

(iv) El último párrafo del artículo 41 de la Constitución Nacional establece la prohibición del ingreso de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos.

Sobre la prohibición de ingreso de residuos radiactivos, se cita la sentencia de la Cámara Federal de Bahía Banca, del 19 de octubre del año 2006 con motivo de la causa «Schroder, Juan c/INVAP S.E. y E.N. s/Amparo». Esta acción de amparo, fue planteada con motivo de la intención por parte de la Sociedad del Estado INVAP y el Estado Nacional de aceptar el ingreso al país de combustible nuclear quemado, dentro de un reactor nuclear que Argentina vendió a la Organización Australiana para la Ciencia y Tecnología Nuclear (ANSTO). La sentencia de la causa antes mencionada declara inconstitucional la cláusula contractual en la que se admite la alternativa de acondicionar en el territorio de la nación argentina (24) los combustibles gastados en el reactor que le fuera vendido a Australia, entendiendo que la disposición de los residuos radiactivos puede afectar al ambiente; además en la misma se solicita al Poder Ejecutivo que adopte las medidas pertinentes que impidan su ingreso a través de los órganos estatales que tienen bajo su custodia las fronteras de la república.

Cabe aclarar que la sentencia mencionada anteriormente se apoya en una cláusula constitucional que no admite demasiadas interpretaciones por su claridad (25).

Ley de Presupuestos Mínimos de Política Ambiental N.º 25675
Los objetivos de la Ley General del Ambiente

Los objetivos de la Ley General del Ambiente o de Política Ambiental, Ley Nacional de Presupuestos Mínimos N.º 25675 (en adelante LGA), son: el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente en la realización de actividades antrópicas; preservar, conservar, recuperar y mejorar la calidad de los recursos naturales como culturales, instar a la participación social en procesos de toma de decisiones, mejorar la calidad de vida, promover el uso racional de los recurso naturales, mantener el equilibrio y dinámica de los sistemas ecológicos, preservar y proteger la biodiversidad, promover cambios en los valores y conductas a través de la educación ambiental; prevenir efectos nocivos o peligrosos para el ambiente; facilitar el libre acceso a la información; lograr la coordinación interjurisdiccional; establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental. En definitiva, implementar el desarrollo sustentable.

Acuerdos federales en materia ambiental

La LGA ratifica los Acuerdos Federales que a la fecha de sanción de la ley habían sido suscriptos, a saber: el Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) y el Pacto Federal Ambiental. De esta forma se da mayor importancia al sistema federal ambiental.

Cabe destacar que la norma da suficiente intervención al Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) al tiempo de definir materias ambientales importantes, tales como un ordenamiento ambiental adecuado, planes de educación y divulgación ambiental e instrumentar a través de él mismo el sistema nacional de información ambiental.

Leyes de presupuestos mínimos

En el artículo 6°, la norma define qué se entiende por presupuesto mínimo, lo que resulta sumamente importante y, por lo tanto, consideramos esencial realizar su transcripción:

Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene como objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga, y en general asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable…

De la definición antes transcripta se desprende que las normas de presupuestos mínimos se aplican en forma directa y obligatoria en todo el país y las jurisdicciones locales no pueden ignorarlas, siendo por ello que sus marcos normativos deben resguardar y defender el ambiente. A su vez, el contenido de estas normas que sirven de base o piso para la protección del ambiente debe dar la seguridad y certeza, al normal desenvolvimiento de los biomas y los ecosistemas que los conforman, manteniendo su capacidad de regeneración, resiliencia o carga (26) para que puedan seguir siendo utilizados por las generaciones futuras.

En la última Cumbre de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (27), llevada a cabo en Río de Janeiro en el año 2012, se sostuvo, en el mismo sentido de lo normado en el artículo 6° de la LGA, pero haciendo hincapié en el aspecto social, que para lograr el desarrollo sostenible (28) debe promoverse un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida básicos, fomentando el desarrollo social equitativo, la inclusión, promoviendo una ordenación integrada sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas, que preste apoyo, entre otras cosas, al desarrollo económico, social y humano, y facilite al mismo tiempo la conservación, la regeneración, el restablecimiento y la resiliencia de los ecosistemas frente a los problemas nuevos y emergentes.

Los principios del derecho ambiental argentino

La interpretación y aplicación de la LGA y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental en el país deberá cumplir con los principios establecidos y definidos en la LGA, principios que en su mayoría se han inspirado en los contenidos en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, establecidos en la Cumbre de Naciones Unidas del año 1992. Estos son:

a) El principio de congruencia: resulta muy importante para entender la forma de aplicar esta norma y el resto de las normas de presupuestos mínimos en todo el territorio del país, ya que se encuentra definido de la siguiente forma: la legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley (LGA); en caso de que así no fuere, este prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.

b) El principio de prevención: se define: «…Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir…». Este principio se aplica para prevenir daños futuros o efectos teniendo en cuenta causas o fuentes conocidas, como así también sus efectos.

c) Principio precautorio: «…Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente…».

Este principio a nivel internacional se encuentra en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, UN, 1992, en su Principio 15 de donde fue tomado, pero no en forma idéntica, ya que en este no se incluye el supuesto de la ausencia de información, solo incluye en su definición que la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

Los elementos esenciales (29) para poder aplicar en este caso el principio son:

1. Falta de certeza absoluta: para que pueda verificarse este supuesto deben existir estudios científicos confiables de los cuales se pueda inferir que la actividad produce efectos dañosos, aunque no se hubiere llegado a la certeza científica absoluta, pero dichos estudios deben poder ser citados, al igual que los efectos (30).

2. En cuanto a la ausencia de información, decimos que esta debe conjugarse con la posibilidad cierta de que exista un peligro de daño grave e irreversible. Sin estos supuestos, el principio no puede ser utilizado.

Por lo tanto, se debe tener en cuenta la aptitud de la actividad, obra o emprendimiento para poder causar como resultado o efecto un peligro de daño grave e irreparable para el ambiente, la salud y la seguridad pública. El peligro debe ser real y poseer idoneidad para causar daño a la salud, el ambiente y la seguridad pública.

3. Bajo ningún aspecto puede tomarse la definición del principio precautorio en forma parcializada, así, para que se verifique el principio deben darse los tres supuestos:

- Falta de certeza científica - peligro de daño real - el daño debe ser grave e irreversible.

- Falta de información- peligro de daño real – el daño debe ser grave e irreversible.

4. Riesgo de daño: debe probarse o denunciar con suficiente razonabilidad la posibilidad de ocurrencia de un daño.

5. El nivel del riesgo: el daño que se pretende prevenir debe ser grave e irreversible para la salud, la seguridad pública o el ambiente, siempre que pudiera verificarse (duda razonable (31)). El riesgo debe ser creíble, aceptado como tal por una parte plausible de la sociedad científica en el momento de la toma de decisión, los testimonios científicos pertinentes deben ser suficientes, lo que significa que existan y consecuentemente puedan ser citados en forma específica (32). También debe ser irreversible, se tiene que haber estudiado científicamente el carácter no renovable de los bienes que resulten afectados.

6. Exigencia de proporcionalidad: el costo económico y social que dichas medidas ocasionan. No cualquier magnitud de riesgo potencial justifica que toda la sociedad deba soportar las medidas (33).

d) Principio de equidad intergeneracional: los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras. Este principio se encuentra inspirado en el Principio 3° de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, UN, 1992.

e) Principio de progresividad: los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.

f) Principio de responsabilidad: el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan.

El Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por Ley N° 26994, que fue publicada en Boletín Oficial de la Nación el 8 de octubre de 2014, en sus artículos 1757 y 1758, sobre los hechos de las cosas y actividades riesgosas, establece que toda persona responde por el daño causado por el riesgo o vicio de las cosas, animales o de las actividades que sean riesgosas o peligrosas por su naturaleza y por los medios empleados o por las circunstancias de su realización. En estos casos, la responsabilidad es objetiva por haber asumido el riesgo, no siendo eximentes la autorización administrativa para el uso de la cosa o la realización de la actividad, ni el cumplimiento de las técnicas de prevención.

Complementando lo determinado en los artículos 1757 y 1759, el artículo 1758 determina que el dueño y el guardián son responsables concurrentes del daño causado por las cosas, considerando guardián a quien ejerce, por sí o por terceros, el uso, la dirección y el control de la cosa, o bien obtiene un provecho de ella.

El dueño y el guardián no responden solo si prueban que la cosa fue usada en contra de su voluntad expresa o presunta; pero en el caso de actividades riesgosas o peligrosas responde quien las realiza, se sirve u obtiene provecho de ellas, por sí o por terceros, excepto lo dispuesto por la legislación especial.

g) Principio de subsidiariedad: El Estado nacional, a través de las distintas instancias de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales.

h) Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.

Para alcanzar el principio de sustentabilidad, resulta necesario también conjugar lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional donde se establecen los derechos ambientales para nosotros y las generaciones futuras, con el resto de las mandas constitucionales (equidad intergeneracional); especialmente teniendo en cuenta los artículos 18, 19 y 14 de la Constitución Nacional, los que reconocen el derecho a trabajar, ejercer industria lícita, peticionar a las autoridades y a que se respete el debido proceso, entre otros derechos de la misma importancia.

En este sentido, teniendo en cuenta el principio de razonabilidad ligado al de legalidad (debido proceso), eficiencia, eficacia y equidad intergeneracional que se desprenden de los artículos de la Constitución mencionados en el párrafo anterior, deviene como lógica consecuencia, que necesariamente el principio de sustentabilidad, debe conjugarse con el de responsabilidad, prevención del daño y progresividad, lo que obliga a la reestructuración y reorientación de las políticas en la realización de diversas actividades, obras y emprendimientos, invirtiendo en tecnologías limpias, realizando ahorro en el uso del agua y energía entre otras medidas tendientes al logro del desarrollo sostenible. Este proceso de reconfiguración de las actividades para lograr mejores rendimientos en las inversiones de capital natural, humano y económico se traducirá muchas veces en gastos no recuperables en forma directa e inmediata, pero a mediano y largo plazo contribuirá a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, a una menor extracción y uso de los recursos naturales, reducción en la generación de desechos, recuperación de cursos y cuerpos de agua, etc., lo que beneficia sin lugar a dudas a toda la sociedad y a las generaciones futuras.

i) Principio de solidaridad: la Nación y los Estados provinciales serán responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.

j) Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta (34).

k) Nuevos principios incorporados por el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales. Por la Ley N° 27556, que ratifica el Acuerdo de Escazú, se suman los principios que contiene el acuerdo, que como se expresó arriba cuando se comenta el artículo 41 de la Constitución Nacional, se han incorporado a nuestro derecho vigente los principios «pro persona», «no regresión y progresividad», «igualdad y no discriminación»; «transparencia y rendición de cuentas»; «buena fe»; «máxima publicidad», « soberanía permanente de los estados respecto de sus recursos naturales», y de «igualdad soberana de los Estados». Principios estos últimos que no ha definido el acuerdo, pero que deben ser tenidos en cuenta como límite para la realización de proyectos, obras o actividades que puedan afectar al ambiente.

En este punto, teniendo en cuenta los importantes principios incorporados al ordenamiento jurídico argentino por la ratificación del acuerdo regional, se remarca que, para aplicar los principios, siempre debe respetarse con razonabilidad el principio constitucional rector en el ordenamiento legal ambiental argentino de sustentabilidad, que se ha mencionado arriba en el punto (h). En definitiva, la razonabilidad como módulo de la justicia (35) resguarda el cumplimiento de la legalidad como garantía constitucional que asegura como antes se mencionó en este capítulo, que los poderes públicos, al reglar la libertad jurídica del individuo, deben hacerlo con mesura, respetando como límite la proporcionalidad de las consecuencias de su actuación. De esta forma, resulta claro que, para la interpretación de los principios ambientales, deben respetarse los derechos de todos los habitantes a un ambiente sano y al logro de su bienestar socioeconómico que le permita vivir en forma digna, cumpliendo también de esta forma con el principio «pro persona».

Instrumentos de política y gestión ambiental

En la LGA, además se precisan una serie de instrumentos de política y gestión ambiental, tales como: (i) el Ordenamiento ambiental del territorio, (ii) la Evaluación de impacto ambiental, (iii) la Educación ambiental (punto brevemente comentado en punto uno (1) de este capítulo), (iv) Sistema de diagnóstico e información ambiental, (v) Participación ciudadana, (vi) Seguro ambiental, (vii) Fondo ambiental de garantía voluntario; (viii) Fondo ambiental de compensación ambiental o de restauración; (ix) Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas; (x) Régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.

(i) Ordenamiento ambiental del territorio: este deberá desarrollar una estructura de funcionamiento global del territorio de la Nación y se generará mediante la coordinación interjurisdiccional, entre los municipios, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través del COFEMA.

El proceso de ordenamiento territorial deberá tener en cuenta aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos culturales y económicos de la realidad local, regional y nacional, debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos, pero posibilitando la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizando la mínima degradación y desaprovechamiento, y promoviendo la participación social en las decisiones que hagan al desarrollo sustentable.

(ii) Evaluación de impacto ambiental, que resulta una herramienta de predicción eficaz para lograr la preservación del ambiente detectando posibles riesgos para corregir antes de que sucedan, la norma se ocupa de establecer los pasos mínimos a ser exigidos en todo el país para que el procedimiento sea válido. Así, por toda obra o actividad que en el territorio nacional sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la vida de la población en forma significativa deberá cumplir con un procedimiento de evaluación ambiental. Los pasos son los siguientes:

1. DDJJ de afectación o no al medio ambiente.

2. Presentación de estudio de impacto ambiental

3. Evaluación del estudio por las autoridades.

4. Participación ciudadana a través de audiencia pública o consultas.

5. Emisión por parte de la autoridad competente de una declaración de impacto ambiental, en la que se debe especificar si se aprueban o rechazan los estudios.

Sobre la obligatoriedad del cumplimiento del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, para que el mismo sea válido, a pesar de encontrarse regulado en forma diferente en las legislaciones locales, se menciona que la justicia ha resuelto en distintos casos planteados en diferentes provincias, que resulta necesario cumplir con el procedimiento completo de evaluación de impacto ambiental establecido en la Ley N° 25675, incluyendo la suficiente participación ciudadana mediante audiencias públicas (36).

Volviendo sobre la participación ciudadana en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, esta puede ser mediante audiencias públicas o consultas. En este punto queremos mencionar que algunas normas locales como la Ley 7801 de la provincia de la Rioja (37), dentro de su procedimiento de evaluación de impacto ambiental ha regulado la posibilidad de realización de consultas a profesionales, especialistas, organismos y reparticiones públicas provinciales o municipales con injerencia en la actividad o proyecto a realizarse, antes de emitir la Declaración de Impacto Ambiental.

Por su parte, la jurisprudencia ha evolucionado estableciendo en algunos casos la necesidad de realizar estudios de impacto ambiental acumulativos, debido a que la suma de actividades con impactos ambientales aceptables puede ocasionar daños graves e irreparables en el ambiente del lugar donde se realizan.

En el caso Dino Salas y Otros c/Pcia. de Salta y Estado Nacional s/Amparo, del 29 de diciembre de 2008 la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió hacer lugar a la medida cautelar solicitada por comunidades aborígenes de Salta y ordenó al Gobierno de la provincia el cese provisional de los desmontes y tala de bosques nativos autorizados durante el último trimestre de 2007 en los departamentos de Orán, San Martín, Rivadavia y Santa Victoria debido a la necesidad de realizar un estudio de impacto ambiental acumulativo de la totalidad de los desmontes.

(iv) Información ambiental: además de lo dispuesto en la LGA Nº 25.675, la Ley N.º 25831 de Presupuestos mínimos sobre acceso a la información ambiental la regula específicamente.

Conforme lo antes afirmado, la Ley N° 25831 define información ambiental como toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable, encontrándose específicamente incluida la información sobre:

a) El estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente;

b) Las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente.

El libre acceso a la información facilita el ejercicio de la democracia participativa (38), genera igualdad de oportunidades, ayuda a reducir la discrecionalidad administrativa y política, brindando confiabilidad a la sociedad sobre decisiones de gobierno, debido a que conocer la información permite la participación para apoyar u oponerse a estas. Por ello, como se expresó anteriormente, se complementa con el derecho constitucional a la educación ambiental.

La información ambiental solicitada, sólo podrá ser denegada en los siguientes casos:

a) Cuando pudiera afectarse la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales;

b) Cuando la información solicitada se encuentre sujeta a consideración de autoridades judiciales, en cualquier estado del proceso, y su divulgación o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial;

c) Cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la propiedad intelectual;

d) Cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos personales;

e) Cuando la información solicitada corresponda a trabajos de investigación científica, mientras estos no se encuentren publicados;

f) Cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por falta de datos suficientes o imprecisión;

g) Cuando la información solicitada esté clasificada como secreta o confidencial por las leyes vigentes y sus respectivas reglamentaciones.

La denegación total o parcial del acceso a la información deberá ser fundada y cumplimentar los requisitos de razonabilidad del acto administrativo previstos por las normas de las respectivas jurisdicciones. El plazo para brindar la información que se solicita es de treinta (30) días hábiles.

(v) Participación ciudadana: la LGA en sus artículos 19 al 21 trata el tema estableciendo que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, y las autoridades de aplicación deberán crear y reglamentar procedimientos de consultas o audiencias públicas obligatorias no vinculantes para la autorización por parte del Estado de actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente. Por ello, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental la participación ciudadana resulta obligatoria, como así también en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio.

En caso de que la opinión de la autoridad de aplicación autorizante de la obra, actividad o emprendimiento que pueda causar efectos negativos y/o significativos sobre el ambiente sea contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública, deberá fundamentar su decisión y hacerla pública.

(vi) Seguro ambiental: se encuentra regulado como una herramienta financiera que protege al patrimonio frente a un posible siniestro, ya que permite reparar el daño ambiental ocasionado.

El artículo 22 de la LGA N° 25675 establece que «toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación».

El dictado de la norma no fue acompañado por el mercado, y hasta el año 2008 no existió ninguna aseguradora que ofreciera un producto que pueda cumplir con lo normado por la LGA N.º 25675. En 2007, la autoridad de aplicación ambiental nacional impulsada por pronunciamientos judiciales dictó actos administrativos (39) a los fines de dar un marco jurídico que posibilite la existencia de seguros ambientales que pudieran tomar los sujetos obligados por la normativa.

Las resoluciones que reglamentan el seguro, establecen: (i) la determinación de las actividades riesgosas que obligan a la contratación del seguro; (ii) la creación de la Unidad de Evaluación de Riesgos Ambientales (UERA) y determinación de sus funciones; (iii) y la determinación del autoseguro como opción válida.

El decreto N° 447/2019 publicado en B.O. el 01/07/2019, establece a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 22 de la LGA, que se podrán contratar: 1. Seguros de Caución por Daño Ambiental de Incidencia Colectiva, 2. Pólizas de Seguro con Transferencia de Riesgo, o 3. Otros instrumentos financieros o planes de seguro que sean aprobados por la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación y la Superintendencia de Seguros de la Nación, organismo descentralizado actuante bajo la órbita del Ministerio de Hacienda.

Las coberturas existentes y los planes de seguro a ser aprobados en el marco del artículo 22 de la Ley N° 25675, deberán garantizar la efectiva remediación del daño causado hasta el monto mínimo asegurable.

Las normas que regulan el seguro ambiental obligatorio por daño ambiental de incidencia colectiva conforme lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley N.º 25675, establecen que:

a) Las coberturas tendrán exclusivamente por objeto garantizar el financiamiento de la recomposición del daño ambiental de incidencia colectiva causado en forma accidental, independientemente de que se manifieste en forma súbita o gradual; salvo que la recomposición no sea técnicamente factible, en cuyo caso deberá preverse la indemnización sustitutiva conforme lo establecido por el artículo 28 de la Ley N.º 25675.

b) A los efectos de la cobertura se considera configurado el daño ambiental de incidencia colectiva cuando este implique un riesgo inaceptable para la salud humana, o la destrucción de un recurso natural o su deterioro abusivo.

c) En el seguro de caución por daño ambiental de incidencia colectiva, la causa que diera origen a la configuración del siniestro deberá ocurrir durante la vigencia de la póliza.

d) Por el seguro de responsabilidad por daño ambiental de incidencia colectiva, solamente se considerarán cubiertos los daños cuya primera manifestación o descubrimiento se produzca durante la vigencia de la póliza, y se notifique fehacientemente al asegurador durante su vigencia o en el período extendido de reclamo que, como mínimo, deberá ser de tres (3) años a contar desde el final de la vigencia de la póliza. No podrán autorizarse franquicias que excedan el diez por ciento (10%) de la suma asegurada. En caso de siniestro, dicho descubierto será abonado por el asegurador pudiendo repetir contra el titular de la actividad riesgosa asegurada.

e) En ambos tipos de seguros solo deberán incluirse aquellas cláusulas limitativas del riesgo que, conforme la técnica asegurativa, resulten imprescindibles según la naturaleza del riesgo.

f) En caso de rescisión de los contratos, cualquiera fuere su causa, deberá ser fehacientemente notificada de manera previa por el asegurador a la autoridad ambiental competente con treinta (30) días de anticipación.

La aseguradora debe determinar el Monto Mínimo Asegurable de Entidad Suficiente (MMA) que avale la cobertura requerida por el artículo 22 de la Ley N.º 25675. Y, conforme se establezca, el asegurador deberá realizar un estudio de la Situación Ambiental Inicial (SAI) a fin de relevar el riesgo y detectar daños preexistentes. La documentación con la que se calcula la situación ambiental inicial deberá ser conservada por la aseguradora por el plazo de diez (10) años.

El titular de la actividad riesgosa asegurada debe presentar, ante la autoridad competente, el estudio de la Situación Ambiental Inicial (SAI), la póliza de seguro y los demás requisitos que determine la reglamentación.

El estudio de la Situación Ambiental Inicial (SAI) estará integrado por todos los antecedentes, procedimientos y cálculos utilizados para la determinación del riesgo conforme los niveles de complejidad ambiental y el Monto Mínimo Asegurable de Entidad Suficiente (MMA). En caso de disidencia sobre la Situación Ambiental Inicial (SAI), se abrirá un incidente a fin de establecer aquélla.

Por su parte, se facultó al jefe de Gabinete de Ministros a establecer y revisar periódicamente los rubros comprendidos en el listado de actividades riesgosas, la categorización de industrias y actividades de servicio según sus niveles de complejidad ambiental y el monto mínimo asegurable de entidad suficiente (MMA), dictando al respecto las normas correspondientes.

(vii) El Fondo Ambiental de Garantía al que se hace mención en el artículo 22 de la LGA, afirmamos que es un fondo potestativo que lo conformarán las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que realicen actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos según el caso y las posibilidades. Su constitución posibilitará la instrumentación rápida de acciones de reparación. Cabe aclarar que dicho fondo se encuentra regulado en conjunto con el seguro ambiental, y reitero resulta de constitución voluntaria. Mayoritariamente la doctrina es conteste en señalar que este fondo de restauración es diferente del fondo de compensación ambiental creado en el artículo 34 de la Ley General del Ambiente, que comentaremos posteriormente. Por lo tanto, el fondo de restauración se conformará a manera de garantía para ser ejecutado en el caso de que se demuestre contaminación causada por quien lo constituyó, y a los fines de sanear el daño causado por este (40).

En este sentido, Sabsay y Di Paola, en su artículo publicado en ADLA 2003-D,4865, cuando comentan el contenido del artículo 22, dicen textualmente luego de referirse al seguro ambiental: «…Cabe asimismo mencionar que la LGA presenta la opción, por vía facultativa, para que el interesado pueda constituir un fondo de restauración con la finalidad de instrumentar la reparación del daño. Dicho fondo es privado y ha sido equiparado por la doctrina a los fondos de garantía…». Por su parte, Cafferatta N., en su comentario a la Ley N° 25675, publicada en DJ 2002-3, 1133, cuando comenta el artículo 22, afirma textualmente respecto del fondo de restauración: «…Claro está que conforme la ley, se lo regula como una vía facultativa que posibilite la instrumentación de reparación. Nada se dice sobre las vías de financiamiento del fondo, aunque se deduce que los recursos deberán provenir del propio interesado en su formación…».

(viii) El fondo ambiental de compensación o de restauración es administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción, conforme el tercer párrafo de dicho artículo 34 de la LGA, debe ser creado por ley especial, en la cual se establezca la forma de integración, composición, administración y destino. De todas formas se establece en el artículo 28 de la LGA que en los juicios por daño ambiental, cuando no sea posible la restauración, los montos de las indemnizaciones sustitutivas que la justicia determine deberán ser depositados en el fondo de compensación ambiental, y en cuanto a su destino se establece que deberá garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales y la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos.

(ix) Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas; conforme la LGA deberán desarrollarlos las autoridades locales estableciendo procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.

El control o poder policial debe ser ejercido por las autoridades locales, como así también la decisión en causas que se originen como resultado del ejercicio del poder de policía en virtud de que en el artículo séptimo de la LGA se establece que la aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios según corresponda por el territorio, la materia o las personas. En los casos en que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será federal.

Del mismo modo, los mecanismos de control que utilizan los diferentes órganos del gobierno para el cuidado del ambiente deben ser conducidos por la razonabilidad (41) como garantía dentro de la democracia participativa, interviniendo diversos actores sociales en conjunto o en forma individual a los fines de lograr la gobernabilidad (42).

Por lo tanto, a través del ejercicio de la gobernabilidad se logrará encontrar el camino para la consecución de una gestión ambiental adecuada y la equidad intergeneracional.

(x) Régimen económico de promoción del desarrollo sustentable: la LGA establece que las autoridades deberán adoptar medidas de promoción e incentivos, teniendo en cuenta los mecanismos de certificación realizados por organismos independientes debidamente acreditados y autorizados.

Sobre esto último se menciona, que aquellas actividades o establecimientos que están comprendidos en la obligación de contratar o tomar un seguro ambiental son aquellas que poseen un Nivel de Complejidad Ambiental de 14.5 puntos en adelante (43). Y a los fines de determinar el Nivel de Complejidad Ambiental para la toma del seguro ambiental, se debe aplicar una fórmula polinómica en la cual se logra bajar cuatro puntos cuando se demuestre que se cuenta con una certificación del sistema de gestión ambiental, otorgado por un organismo independiente, debidamente acreditado y autorizado para ello.

El amparo y las acciones ambientales
La protección del medio ambiente y su ejercicio práctico a través del reconocimiento de los derechos colectivos

Los Constituyentes en la reforma de 1994 instituyeron en el artículo 43 la Acción de Amparo como garantía constitucional para lograr el cumplimiento efectivo de los derechos receptados en el artículo 41 de la siguiente forma:

Contra todo acto u omisión de las autoridades, públicas o particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado, o una ley, podrá interponerse acción de amparo. En cuanto al derecho al ambiente, podrá interponerla tanto el afectado, como el Defensor del Pueblo, como aquellas asociaciones que propendan a esos fines, debidamente registradas conforme lo establezca la ley…

Se destaca que el amparo colectivo en defensa del medio ambiente surgió como fruto de una ardua labor colectiva por parte de todos los sectores de la sociedad y mediante la utilización de diversos medios, especialmente como consecuencia del planteamiento por particulares de acciones ante la justicia haciendo uso de los derechos implícitos incluidos en los artículos 19 y 33 de la Constitución Nacional antes de su reforma. Por su importancia, se menciona el fallo de la causa «Kattán Alberto E. y otro c/Poder Ejecutivo Nacional» resuelta en 1983 por la Justicia en 1era. Instancia Contencioso Administrativa Federal, Juzgado Nº 2, y publicada en El Derecho 105-245.

Gran parte de la doctrina también había planteado el reconocimiento de la plena operatividad de los derechos implícitos contenidos en la Constitución antes de su última reforma (44), incluso se sostenía, que a pesar de que no existiera una ley que los instrumente, por ser estos derechos de carácter colectivo no dejan de poseer plena protección jurídica, ya que el ejercicio de los intereses colectivos es sinónimo del ejercicio de libertades públicas.

La Constitución reformada en el año 1994, como se mencionó anteriormente, en su artículo 43 se ocupó de definir in extenso la acción de amparo, estableciendo en forma específica la legitimación procesal activa y pasiva.

En cuanto a la legitimación procesal activa, luego de la reforma constitucional quedaron explícitamente facultados o legitimados activamente para interponer amparo: el afectado, el defensor del pueblo y las organizaciones que propendan a fines de protección ambiental. En el presente punto tampoco ahondaremos sobre la legitimación en la acción de amparo, ya que la jurisprudencia se encargó de demostrar que existe una legitimación amplia (45), alcanzando a quienes tienen la calidad de vecinos.

En algunas Constituciones provinciales, cabe destacar que se reconoció con anterioridad a la Constitución Nacional la herramienta del amparo para el ejercicio del auto-control social, como así también las que se reformaron con posterioridad y se establecieron como en el caso de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Con dicho reconocimiento no se hizo otra cosa que garantizar el derecho constitucional de protección del derecho a la vida, habiéndolo objetivado dentro de un marco legal para lograr la progresiva formación de una conciencia social cargada de valores éticos de respeto a estos principios supremos, a la vez que pretendiendo desplazar la indiferencia ciudadana en cuanto a la protección del ambiente.

La Constitución de la provincia de Buenos Aires luego de su última reforma logró plasmar en su letra el reconocimiento del amparo, interpretando integral y correctamente las nuevas mandas de la Constitución Nacional, y ampliando la legitimación procesal activa, debido a que utilizó en vez de la palabra: «afectado», la frase: «todos los habitantes de la provincia». De esta forma, la nueva redacción constitucional provincial no dejó lugar a dudas sobre la amplia legitimación otorgada a los habitantes de esta. Así también, las jurisdicciones locales (46) instituyeron constitucionalmente a la acción de amparo como arma o llave procesal de los ciudadanos para la defensa del ambiente.

Este reconocimiento del derecho del hombre a tomar cartas en la defensa de su ambiente, volvemos a recalcar, debido a su importancia práctica, no es otra cosa que advertir la responsabilidad de todos los individuos en cuanto a la protección de su propia supervivencia con el objetivo de frenar la carrera irracional de la misma sociedad en su agresión contra la vida y el mundo natural.

Pero, como el medio ambiente constituye un bien jurídico colectivo o macrosocial que posee sentido por vincularse su protección en forma directa con las necesidades existenciales de los hombres, siendo que el amparo nace como un recurso o acción excepcional por su naturaleza jurídica, no debe ser usado como regla. Así, resultó estrictamente necesario instrumentar acciones legales rápidas y sencillas que garanticen a los habitantes poder ejercer sus libertades públicas a los fines de evitar las actividades que signifiquen un riesgo para el ambiente.

Acciones ambientales

Como consecuencia de lo antes expuesto y a los fines de garantizar los nuevos derechos mediante el dictado de «las leyes que la Constitución invita a sancionar, dando vida a sus mandas», y circunscribiéndonos al tema de la defensa de los intereses comunes en materia ambiental, se mencionarán algunas acciones reguladas en las jurisdicciones locales en defensa del ambiente, para luego comentar la acción de daño ambiental instituida en la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos, denominada Ley de Política Ambiental N.º 25675.

La Ley de la Provincia de Buenos Aires N.º 11723, que regula en forma integral el ambiente de la provincia, logra una cobertura integral de los derechos ambientales públicos subjetivos de los habitantes, asegurando su libre y pleno ejercicio, a través de otorgar a los particulares medios jurídicos idóneos para preservar el medio ambiente. Estas acciones se encuentran consagradas claramente en los artículos 34 y 35 (que tutelan el control que ejercerán los particulares sobre las acciones y omisiones del Estado que afecten sus derechos); y 36, 37 y 38 (que tutela el ejercicio del auto-control social de los particulares sobre sus propios actos cuando los mismos afecten sus derechos, estableciendo dos acciones sumarísimas claramente diferenciadas: a) acción de protección a los fines de prevenir los efectos degradantes que pudieran producirse; y, b) acción de reparación tendiente a restaurar o recomponer el ambiente y/o los recursos naturales ubicados en territorio provincial, que hubieren sufrido daños como consecuencia de la intervención del hombre) (47).

Las dos acciones creadas por el artículo 36 y siguientes poseen la particularidad de que, cuando son rechazadas o bien la causa es rechazada o perdida por el accionante por falta de prueba, no hacen cosa juzgada y pueden ser planteadas posteriormente. Al mismo tiempo, y a pesar de ser sumarísimas dentro de ellas puede instrumentarse toda la prueba que asista los derechos del o los accionantes, solicitar medidas cautelares, e interponerse todos los recursos correspondientes. Para definir la legitimación procesal activa en estas acciones que venimos comentando, se usó la fórmula que contiene el artículo 43 de la Constitución Nacional, por lo tanto, tendrá derecho a acudir a la justicia: «el afectado, el defensor del pueblo y/o las asociaciones que propenden a la protección del ambiente…». Ahora bien, siguiendo este mismo sentido de interpretación, creemos que serán los jueces como guardianes del cumplimiento de los principios constitucionales, quienes tendrán la obligación de conceder acción legal a los sujetos comprendidos dentro de la tutela legal, interpretando el término «afectado» en su justo y correcto significado a la vez que conjugándolo en armonía con los tratados supranacionales incorporados a la Constitución Nacional y los principios operativos inequívocos que surgen de la redacción de la Constitución provincial, los que en conjunción garantizan el acceso a la justicia a todo habitante de la provincia y el respeto por parte del Estado y toda la sociedad de sus Derechos Humanos de poseer una mejor calidad de vida.

También merece ser mencionada: (i) la Ley Nº 10000 del año 1987, de la provincia de Santa Fe, por ser la primera en reconocer la forma de reclamar por intereses simples violados; (ii) la Ley N° 1352 de la provincia de La Pampa, y la Ley de la provincia de Entre Ríos Nº 9032, que establecen la obligación de recomponer como condena dentro de la acción de amparo; (iii) las Acciones de la Ley Nº 7070 de Protección del Ambiente de la provincia de Salta y (iv) las acciones de la Ley Nº 5961 de la provincia de Mendoza.

La Ley 7070 de la provincia de Salta en sus artículos 12 al 16 regula las mismas dos acciones existentes en la provincia de Buenos Aires, pero con las siguientes particularidades: (i) amplía el objeto (incluye además del medio ambiente y la protección del equilibrio ecológico, los valores estéticos, históricos, urbanísticos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos y paisajísticos); (ii) también amplía la legitimación procesal activa, al legitimar a toda persona, la asociaciones abocadas a la defensa del medio ambiente registradas en el registro provincial correspondiente, y específicamente al Ministerio Público; sin establecer que si aquellas son rechazadas, o bien en la causa se obtiene una sentencia desfavorable para el actor por falta de prueba, no hace cosa juzgada, y consecuentemente, las acciones pueden ser planteadas con posterioridad. Por su parte, la Ley N° 5961, de la provincia de Mendoza (artículo 17 y siguientes), crea también dos acciones al igual que la Ley Nº 55 de la provincia de Tierra del Fuego (48) (artículos 16 al 19), redactadas en forma similar a la de Salta, pero sin ampliar el objeto de las acciones, ni incluir la posibilidad de que puedan ser vueltas a plantear cuando la parte actora, no hubiera podido demostrar el daño.

Acción de daño ambiental

La Ley nacional de Presupuestos Mínimos N.º 25675, que hemos comentado escuetamente, define la política ambiental del país y en sus artículos 27 al 33 crea y desarrolla una acción por daño ambiental que puede ser interpuesta personal o colectivamente. Dicha acción posee legitimación activa y pasiva amplia igual a la establecida en el artículo 43 de la Constitución Nacional, el Estado nacional, provincial o municipal, estableciendo, además, que, deducida la demanda de daño ambiental por alguno de los titulares, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros (49).

La acción es procedente ante cualquier modificación negativa al ambiente, los recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o bienes o valores colectivos. Al mismo tiempo, se señala que los legisladores han abundado en establecer reglas procesales en la LGA, desde nuestro punto de vista excediendo las competencias que les habían delegado por el artículo 41, cuando se les encomendó el dictado de las leyes de Presupuestos Mínimos (50).

En este sentido la LGA en sus artículos 27 al 33 reglamenta la última parte del artículo 41 de la Constitución Nacional, donde el Constituyente estableció que quien cause un daño al ambiente debe recomponer, instituyendo la responsabilidad objetiva. Así, quien cause daño al ambiente o a los valores o bienes colectivos, debe volver las cosas al estado anterior de haberse producido el daño, y en el caso que esto no fuera posible, debe abonar una indemnización sustitutiva que engrosará un Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la Autoridad de Aplicación del lugar donde se realizó el daño. Esta acción no impide que el damnificado directo pueda plantear las acciones que pudieren corresponder ante la justicia civil por los daños en su persona y bienes.

La única causa por la cual quien cause el daño puede eximirse de responsabilidad es demostrando que la víctima o un tercero por quien no debe responder sean culpables del hecho dañoso, pero siempre que pueda demostrar diligencia en su accionar y ausencia total de culpa.

En el caso de las personas jurídicas, la responsabilidad se hace extensiva a sus autoridades y profesionales, en la medida de su participación; y cuando fuere cometida por dos o más personas la responsabilidad es solidaria siempre que no se pueda deslindar correctamente el grado de responsabilidad de cada una de las personas intervinientes en el hecho dañoso.

Resulta necesario destacar que la atribución de responsabilidad en las personas jurídicas, a sus autoridades y profesionales, resulta imprecisa, ya que no se puede determinar su alcance. En el caso de autoridades, resulta más claro porque se supone que debe ser una persona física que ejerza algún cargo determinado con asignación de competencias directas y posea poder de decisión; pero en el caso de los profesionales, resulta muy difícil determinar el límite, ya que la mayoría de las veces profesionales externos realizan estudios y tareas desconociendo en su totalidad el establecimiento y su accionar habitual cotidiano, realizando solo su encomienda profesional (trabajo, toma de muestras y estudios) en fechas y horas puntuales con la información que les brindan.

Para completar este tema debe tenerse en cuenta lo dispuesto sobre la responsabilidad de los profesionales liberales contenida en el artículo 1768 del Código Civil y Comercial de la Nación. Dicho artículo establece que las actividades de los profesionales liberales están sujetas a las reglas de las obligaciones de hacer. La responsabilidad es subjetiva, excepto que se haya comprometido a un resultado concreto, y cuando la obligación de hacer se preste con cosas, la responsabilidad no está comprendida en lo establecido por el artículo 1757 respecto de actividades riesgosas, excepto que causen un daño derivado del vicio de las cosas.

Por su parte, el artículo 1757 del Código Civil y Comercial de la Nación, que fuera mencionado anteriormente en este capítulo (punto 2.4.) cuando se definió el principio de responsabilidad, determina que toda persona responde por el daño causado por el riesgo o vicio de las cosas, o de las actividades que sean riesgosas o peligrosas por su naturaleza, por los medios empleados o por las circunstancias de su realización. De esta forma, se establece para los dueños o guardianes de las cosas que la responsabilidad es objetiva y no son eximentes la autorización administrativa para su uso o la realización de la actividad, ni el cumplimiento de las técnicas de prevención.

En cuanto a la justicia que intervendrá en las causas planteadas por daño ambiental, según se desprende de la lectura de los artículos antes mencionados, es la ordinaria y local; y sobre los efectos de la sentencia se establece que no tendrá efectos erga omnes (51) cuando la acción sea rechazada por cuestiones probatorias, de lo cual se desprende que puede volverse a plantear en el futuro.

Por otra parte, según la Ley N° 25675, el amparo es procedente para lograr la cesación del daño ambiental en cualquier momento, aun encontrándose planteada una acción por daño ambiental, ya que se establece en el último párrafo del artículo 30 que toda persona puede plantear acción de amparo a los fines de lograr la cesación del daño ambiental, incluso si otra u otras personas hubieren planteado personal o colectivamente la acción objeto de análisis en este punto.

También la norma garantiza que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie, pudiendo el juez interviniente disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general.

En cualquier estado del proceso, aun con carácter de medida precautoria, podrán solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse. El juez podrá disponerlas sin petición de parte. En este caso, Sabsay y Di Paola, en su artículo «El daño ambiental colectivo y la nueva Ley General del Ambiente» publicado en la Revista Anales de Legislación Argentina, año 2003, N.º 17, páginas 1 y siguientes, opinan que la caución a prestarse puede ser real o juratoria, ya que en caso contrario se estaría impidiendo la posibilidad de que cualquier persona o las organizaciones no gubernamentales planteen este tipo de medidas.

Para terminar este capítulo, mencionamos que, conforme el artículo 33 de la LGA, los dictámenes emitidos por organismo del Estado sobre daño ambiental, agregados al proceso, tendrán la fuerza probatoria de los informes periciales, sin perjuicio del derecho de las partes a solicitar su impugnación.

Los peritos ambientales y los profesionales en los procedimientos administrativos
Peritos

En los litigios ambientales se entiende, en general, que resulta muy difícil para el demandante que alega ser víctima por daño ambiental producir prueba, y mucho más fácil para el demandado es probar los hechos relativos a la existencia (o a la ausencia) de una relación de causa-efecto entre la actividad del demandado y el daño. Por ese motivo, la LGA N.º 25675 cuenta con disposiciones destinadas a reducir la carga de la prueba en favor del demandante.

En materia ambiental, se presume la responsabilidad objetiva del que realiza una actividad riesgosa susceptible de causar daños. Por ello, se requiere entonces únicamente que se indique el daño y el nexo causal por parte de la víctima, pero la prueba de la falta de culpa y de la inexistencia de causa y efecto le corresponden al demandado.

Conforme lo establecido en el Código Civil y Comercial de la Nación y las normas de presupuestos mínimos, el demandado no podrá eximirse de responsabilidad por haber actuado con permiso administrativo, suficiente prudencia, cuidado y utilizando procedimientos de prevención; pues los únicos eximentes de responsabilidad para el demandado son la culpa de la víctima o de un tercero por quien no debe responder, trasladándose así el nexo causal hacia circunstancias externas o hacia terceros; se aplica en otras palabras el principio «a daño causado, daño indemnizado».

Reitero lo expresado ut supra, remarcando que el dueño y el guardián no responden solo si prueban que la cosa fue usada en contra de su voluntad expresa o presunta.

La carga de la prueba sobre la inexistencia de daño potencial o real recaerá sobre el que realiza la actividad o el demandado. Esto implica, que se establece una excepción a la regla general de la presunción de inocencia.

Como se expresó antes, la inversión de la carga de la prueba es una consecuencia directa de la responsabilidad objetiva establecida en la LGA y reiterada en el Código Civil y Comercial de la Nación (artículo 1757).

Por su parte, y a los fines de regular la forma y los profesionales competentes que podrán producir prueba en la justicia, se creó un Registro Nacional de Peritos Ambientales por Resolución N.º 2/2018 del Consejo Profesional de Química, norma que fuera publicada en el Boletín Oficial de la Nación, con fecha 17 de agosto de 2018.

La Resolución N° 2/2018 antes mencionada define qué entiende por perito ambiental en sus considerandos. Así, se establece que el perito, como auxiliar de la Justicia, es el sujeto que debe poseer conocimientos científicos, técnicos y experiencia de campo en diferentes áreas ambientales, actúa en una amplia gama de cuestiones judiciales y/o procedimientos administrativos en donde se controvierten o debaten cuestiones científicas y aspectos técnicos asociados a conflictos ambientales y/o relacionados con la gestión y/o explotación de recursos naturales.

Los peritos, conforme la resolución, deben:

1. Brindar información, elaborar dictámenes y/o emitir opiniones referidas a situaciones en las cuales se debe hacer un diagnóstico sobre posibles efectos ambientales, establecer la existencia de contaminación o bien determinar la afectación significativa de uno o más medios o cuerpos receptores ambientales e incluso, si fuera posible, establecer relaciones de causalidad entre actividades humanas y sus consecuencias sobre los recursos naturales.

2. Como las materias sobre las cuales debe dictaminar un perito ambiental son muchas, variadas y cambiantes debido al crecimiento del conocimiento científico incluyendo no solamente el estudio y control sobre la materia aire, agua, suelo, o impactos acústicos, visuales, sustancias, residuos, etc., sino también nuevos campos caracterizados por la toxicología, el manejo de sustancias peligrosas, la gestión de riesgo, los desafíos surgidos de la gestión sostenible de la energía, entre otros.

3. Poseer las habilidades necesarias para la defensa de informes en juicios y/o para satisfacer las consultas de jueces, fiscales y otros operadores del servicio de Justicia, sobre aspectos científicos y técnicos ambientales de su competencia.

4. Estar continuamente capacitado para encarar las actividades procesales asociadas a los litigios ambientales.

5. Poseer suficiente formación y actualización profesional, estableciendo asimismo la oportunidad de contribuir a su capacitación en forma continua.

El Registro Nacional de Peritos Ambientales (RNPA) creado, tendrá por objeto registrar a las personas humanas que así lo soliciten y demuestren tener conocimientos científicos, técnicos y prácticos sobre los temas ambientales, y participen en un proceso judicial con el propósito de emitir una valoración experta o bien un informe pericial sobre un asunto ambiental relacionado con sus conocimientos, habilidades y experiencia.

El Consejo Profesional de Ingenieros Químicos (CPIQ) debe emitir una credencial específica con validez anual, que indicará la denominación de perito ambiental, el título y capacitación formal que la avale.

Podrán inscribirse en el Registro los siguientes sujetos:

 Titulados universitarios provenientes de diferentes disciplinas, formaciones, con responsabilidades y/o actividades afines a temática ambiental.

 Personal habilitado de las reparticiones públicas con responsabilidades y/o actividades en la materia (ministerios, municipios, secretarías, direcciones y de otras áreas que realicen estas tareas).

 Personal habilitado del Poder Judicial de la Nación con responsabilidades y/o actividades en la materia (de áreas que realicen estas tareas).

 Auxiliares de la Justicia y miembros del sistema judicial involucrados en el peritaje ambiental.

 Personal habilitado de fuerzas armadas, fuerzas federales de seguridad, policía científica y otras con responsabilidades y/o actividades en la materia ambiental y de áreas que realicen estas tareas.

 Profesionales egresados de otros cursos de Peritaje Ambiental avalados por organismos e instituciones prestigiosas y comprobada idoneidad profesional, a criterio del CPIQ.

Los peritos que se encuentren inscriptos en el Registro del CIPIQ, deben registrarse en los diferentes poderes judiciales (local, nacional y/o federal), para poder ser desinsaculados y citados para su actuación profesional en una causa judicial.

También desde el Consejo Profesional de Ingeniería Química en julio de 2017 se creó el Registro Nacional de Tomadores de Muestras (RENATOM) por Resolución N° 07/2017, norma publicada en Boletín Oficial de la Nación con fecha 24 de agosto de 2017. El objeto del registro es dar confiabilidad a los datos obtenidos en el análisis de una muestra, lo que depende en gran medida de la correcta toma de muestras, representatividad de la muestra, así como de la cadena de custodia posterior.

Este registro tiene alcance nacional, debiendo inscribirse conforme el artículo 2do., profesionales universitarios con responsabilidad y/o actividades en la materia, técnicos químicos o títulos equivalentes, el personal de reparticiones públicas con responsabilidades y/o actividades en la materia (ministerios, municipios, secretarías, direcciones y otras áreas que realicen estas tareas); personal del Poder Judicial, fuerzas armada, gendarmería, prefectura, policía científica y otras con responsabilidades y/o actividades en la materia.

Profesionales actuantes en procedimientos administrativos

La mayoría de las autoridades de aplicación ambiental locales, y también a nivel nacional, cuentan con registros de profesionales, consultoras y organismos públicos o privados con idoneidad y capacidad técnica para la elaboración de estudios ambientales, donde se inscriben profesionales matriculados en sus respectivos colegios o consejos profesionales de las jurisdicciones donde desean realizar estudios para ser presentados en los organismos públicos. De esta forma, las autoridades de aplicación pueden realizar el estudio de incumbencias profesionales y determinar la competencia que deben tener los distintos profesionales y consultoras para cada tipo de estudio.

Estos registros de profesionales, consultoras y organismos públicos o privados con idoneidad y capacidad técnica para la elaboración de estudios ambientales se han creado al tiempo de reglamentarse la obligación de presentar estudios de impacto ambiental dentro de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental para las diversas actividades reguladas a nivel local o nacional.

A nivel nacional, el Registro de Consultores en Estudios de Impacto Ambiental, que actualmente se encuentra en la órbita del organismo nacional con competencia ambiental, fue originariamente creado por el Anexo II de la Resolución Nº 501/95 en el marco de un Convenio entre la autoridad de aplicación ambiental nacional de ese momento (Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH) a la fecha de redacción de este capítulo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), y el Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. (BICE), actualizado por la Resolución SGAyDS N° 102/19.

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6. Este capítulo se terminó de redactar el 24 de junio del año 2021.

7. Se relaciona estrechamente con la economía, la sociología, la ecología y las ciencias naturales en general (especialmente la química, biología, zoología, botánica, geología, toxicología, ciencias médicas en general, etc.).

8. Protección de las cosas: art. 183: reprime con prisión al que destruyere, inutilizare, hiciere desaparecer o de cualquier otro modo dañare una cosa mueble o inmueble o un animal, total o parcialmente ajeno; art. 184: se agrava la pena cuando medie infección o contagio en aves u otros animales domésticos, o se empleare substancias venenosas o corrosivas; art. 206: reprime al que violare las reglas establecidas por las leyes de policía sanitaria animal.

9. Ley de Protección de la Fauna N.º 22421: art. 24: reprime al que cazare en campo ajeno sin autorización de su dueño; art. 25: reprime a quien capturare o comercializare especies animales que esté prohibida su captura o vedada por autoridad administrativa competente, art. 26: reprime a quien cazare mediante la utilización de armas, artes o medios prohibidos por la autoridad administrativa; art. 27: reprime al que, a sabiendas, transportare, almacenare, comprare, vendiere, industrializare o de cualquier modo pusiere en el comercio piezas, productos o subproductos provenientes de la caza furtiva o de la depredación.

Las penas establecidas por la norma de protección de la fauna van de un mes a tres años de prisión, e inhabilitación especial que puede llegar hasta diez años, dependiendo de la norma que se infrinja.

10. Salud: art. 200: reprime al que envenenare o adulterare de un modo peligroso para la salud, aguas potables, substancias alimenticias o medicinales, destinadas al uso público o consumo de una colectividad de personas. Prevé como agravante la muerte de una persona, (delito de peligro concreto) Causa Alba, 1992 C.F.S.M.; art. 202: reprime al que propague una enfermedad peligrosa y contagiosa para las personas. (Causa Averiguación Contaminación del Río Reconquista, C.F.S.M., 1992); art. 203: reprime la comisión de los hechos previstos en los artículos 200 y 202, en forma culposa (imprudencia, negligencia, impericia en el arte y profesión o inobservancia de los reglamentos u ordenanzas en vigor); art. 206: reprime con pena de prisión al que violare las reglas establecidas por las leyes de policía sanitaria animal. – Ley penal en blanco, delito de peligro abstracto.

11. Artículo 186. El que causare incendio, explosión o inundación, será reprimido:

1º Con reclusión o prisión de tres a diez años, si hubiere peligro común para los bienes;

2º Con reclusión o prisión de tres a diez años el que causare incendio o destrucción por cualquier otro medio:

a) De cereales en parva, gavillas o bolsas, o de los mismos todavía no cosechados;

b) De bosques, viñas, olivares, cañaverales, algodonales, yerbatales o cualquiera otra plantación de árboles o arbustos en explotación, ya sea con sus frutos en pie o cosechados;

c) De ganado en los campos o de sus productos amontonados en el campo o depositados;

d) De la leña o carbón de leña, apilados o amontonados en los campos de su explotación y destinados al comercio;

e) De alfalfares o cualquier otro cultivo de forrajes, ya sea en pie o emparvados, engavillados, ensilados o enfardados;

f) De los mismos productos mencionados en los párrafos anteriores, cargados, parados o en movimiento;

3º Con reclusión o prisión de tres a quince años, si hubiere peligro para un archivo público, biblioteca, museo, arsenal, astillero, fábrica de pólvora o de pirotecnia militar o parque de artillería;

4º Con reclusión o prisión de tres a quince años, si hubiere peligro de muerte para alguna persona;

5º Con reclusión o prisión de ocho a veinte años, si el hecho fuere causa inmediata de la muerte de alguna persona.

Artículo 187. Incurrirá, según los casos, en las penas señaladas en el artículo precedente, el que causare estrago por medio de sumersión o varamiento de nave, derrumbe de un edificio, inundación, de una mina o cualquier otro medio poderoso de destrucción.

Artículo 188. Será reprimido con prisión de uno a seis años el que, destruyendo o inutilizando diques u otras obras destinadas a la defensa común contra las inundaciones u otros desastres, hiciere surgir el peligro de que estos se produzcan.

La misma pena se aplicará al que, para impedir la extinción de un incendio o las obras de defensa contra una inundación, sumersión, naufragio u otro desastre, substrajere, ocultare o hiciere inservibles, materiales, instrumentos u otros medios destinados a la extinción o a la defensa referida.

Artículo 189. Será reprimido con prisión de un mes a un año, el que, por imprudencia o negligencia, por impericia en su arte o profesión o por inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, causare un incendio u otros estragos.

Si el hecho u omisión culpable pusiere en peligro de muerte a alguna persona o causare la muerte de alguna persona, el máximo de la pena podrá elevarse hasta cinco años.

12. El artículo 189 bis del Código Penal: Art. 189 bis: (1) «El que, con el fin de contribuir a la comisión de delitos contra la seguridad común o causar daños en las máquinas o en la elaboración de productos, adquiriere, fabricare, suministrare, sustrajere o tuviere en su poder bombas, materiales o aparatos capaces de liberar energía nuclear, materiales radiactivos o sustancias nucleares, o sus desechos, isótopos radiactivos, materiales explosivos, inflamables, asfixiantes, tóxicos o biológicamente peligrosos, o sustancias o materiales destinados a su preparación, será reprimido con reclusión o prisión de cinco (5) a quince (15) años». La misma pena se impondrá al que, sabiendo o debiendo saber que contribuye a la comisión de delitos contra la seguridad común o destinados a causar daños en las máquinas o en la elaboración de productos, diere instrucciones para la preparación de sustancias o materiales mencionados en el párrafo anterior… última parte del inciso (1) establece: «…La simple tenencia de los materiales a los que se refiere el párrafo que antecede (entre los que se encuentran los asfixiantes, tóxicos o biológicamente peligrosos), sin la debida autorización legal, o que no pudiere justificarse por razones de su uso doméstico o industrial, será reprimida con prisión de tres (3) a seis (6) años…». El resto del artículo, Incisos (2) al (5), se refiere a adquirir, fabricar, suministrar, sustraer o tener en su poder armas.

13. La Ley 24051 de Residuos Peligrosos, que fuera publicada el 17 de enero de 1992, es una norma que posee un carácter mixto debido a que se encuentra conformada por una parte que contiene disposiciones de carácter administrativo aplicables en territorios nacionales, y otra con disposiciones penales y civiles de aplicación en todo el país. Esta Ley 24051, que cubre a nivel nacional la problemática de los residuos peligrosos, a pesar de incurrir en algunos errores, lógicos por haber sido planteada en el plano teórico como consecuencia de que prácticamente no existían antecedentes nacionales en la materia, invita a las provincias a dictar normas en el mismo sentido.

Los artículos de la Ley 24051 que tipifican y regulan este delito causado con residuos peligrosos son: 55 al 57. Art. 55: Será reprimido con las mismas penas establecidas en el art. 200 del Código Penal, el que, utilizando los residuos a que se refiere la presente ley, envenenare, adulterare o contaminare de un modo peligroso para la salud, el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general. Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez (10) a veinticinco (25) años de reclusión en prisión. Art. 56. Cuando alguno de los hechos previstos en el artículo anterior fuere cometido por imprudencia o negligencia o por impericia en el propio arte o profesión o por inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, se impondrá prisión de un (1) mes a dos (2) años. Si resultare enfermedad o muerte de alguna persona, la pena será de seis (6) meses a tres (3) años.

Art. 57. Cuando alguno de los hechos previstos en los dos artículos anteriores se hubiera producido por decisión de una persona jurídica, la pena se aplicará a los directores, gerentes, síndicos, miembros del consejo de vigilancia, administradores, mandatarios o representantes de la misma que hubiesen intervenido en el hecho punible, sin perjuicio de las demás responsabilidades penales que pudiesen existir.

La justicia ha determinado que este delito es de peligro abstracto pudiendo citar las siguientes causas CHARRY, JORGE OMAR S/INFRACCIÓN LEY 24051.- C.C.C. FED. SALA II. 1997, ART. 55 DELITO DE PELIGRO ABSTRACTO; y FOGLIA JORGE O S/ PROCESAMIENTO, C.C.C. FED, SALA I, 1997- DELITOS DE PELIGRO ABSTRACTO.

14. Concepto introducido como Desarrollo Sostenible en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, realizada en Río de Janeiro, año 1992, y desagregada su definición en varios Principios (Principios 3, 4 y 8 de la carta de la Tierra)

15. Art. 14. En este Código se reconocen:

a) Derechos individuales;

b) Derechos de incidencia colectiva;

La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos individuales cuando pueda afectar al ambiente y a los derechos de incidencia colectiva en general.

Art. 240. El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las Secciones 1° y 2°, públicos y privados, debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial.

Art. 241. Cualquiera sea la jurisdicción en que se ejerzan los derechos, debe respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable.

16. El 15 de diciembre de 1972 luego de la Conferencia sobre Medio Humano celebrada en Estocolmo del 5 al 12 de junio de 1972, la Asamblea General de Naciones Unidas definió en sesión que el 5 de junio se debe conmemorar todos los años el Día Mundial o Internacional del Medio Ambiente con actos y actividades de entidad suficiente con miras a crear conciencia sobre la necesidad de lograr la protección y mejoramiento del ambiente. Para ello se instó a los gobiernos y demás organizaciones de Naciones Unidas para que lo celebren como un día de sensibilización, a los fines de que la opinión pública sea capaz de apreciar su importancia y reaccionar tomado acciones en pos de la preservación del ambiente y consecuentemente de respetar la vida de todos los seres, las cosas que contribuye o sirven a los seres o a la conservación de otras cosas. Otros antecedentes internacionales estableciendo la necesidad de instituir la educación ambiental como derecho son: Declaración de Estocolmo, Suecia, 1972, Principio 19; Carta de Belgrado, Yugoslavia, 1975, Declaración de Tbilisi, (Georgia), 1977. UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) y PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente); Agenda 21, Conferencia de Río de Janeiro, Brasil, 1992.

17. Ley 26206. Ley de Educación Nacional lo establece en su artículo 89, textualmente: «El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, en acuerdo con el Consejo Federal de Educación dispondrá las medidas necesarias para proveer la educación ambiental en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, con la finalidad de promover valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado y la protección de la diversidad biológica; que propendan a la preservación de los recursos naturales y a su utilización sostenible y que mejoren la calidad de vida de la población. A tal efecto se definirán en dicho ámbito institucional, utilizando el mecanismo de coordinación que establece el artículo 15 de la Ley N.º 25675, las políticas y estrategias destinadas a incluir la educación ambiental en los contenidos curriculares comunes y núcleos de aprendizaje prioritario, así como a capacitar a los/as docentes en esta temática…»

18. Con el depósito de los instrumentos de ratificación de los Estados Unidos Mexicanos y la República Argentina en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, el 22 de enero de 2021 se alcanzó el número de Estados parte necesario para la entrada en vigor del Acuerdo. Según establece el artículo 22 del tratado, una vez cumplidos los requisitos establecidos, el tratado entra en vigor a los noventa (90) días, es decir, el 22 de abril de 2021, fecha coincidente con el Día Internacional de la Madre Tierra.

19. Ver «El Federalismo y la nueva ley general del ambiente», publicado por el Dr. Daniel Sabsay y Dra. Ma. Eugenia Di Paola, en Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo, Año 2002, nº 32, pág. 47.

20. La Ley 27520/2019 de presupuestos mínimos de adaptación y mitigación al cambio climático global formaliza la forma de trabajo implementada en el marco del Gabinete Nacional de Cambio Climático y la Comisión de Cambio Climático del Consejo Federal de Medio Ambiente. Institucionaliza el Gabinete Nacional de Cambio Climático ya creado y establece el tratamiento del tema como una política de estado.

El Gabinete Nacional de Cambio Climático tendrá un consejo asesor y es presidido por el jefe de Gabinete de Ministros. Tiene como función: (i) articular entre las distintas áreas de gobierno de la administración pública Nacional, (ii) la implementación del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación del Cambio Climático, y de todas aquellas políticas públicas relacionadas con la aplicación de las disposiciones establecidas en la ley y sus normas complementarias.

Para la gestión adecuada del cambio climático se establece la obligación del diseño e implementación de políticas, acciones, instrumentos y estrategias de mitigación y adaptación del cambio climático, instruir un estándar mínimo de planificación a nivel territorial y crear sistemas de información para la generación de datos y transparencia, lo que facilitará el cumplimiento de la NDC, y fomentará relaciones interjurisdiccionales, promoverá los planes locales de respuestas, permitirá la coordinación de políticas nacionales, locales y sectoriales y potenciará acciones que contribuyan a la adaptación al cambio climático y a la reducción de gases de efecto invernadero.

El Gabinete Nacional de Cambio Climático debe convocar a un Consejo Asesor Externo del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, ad honorem, de carácter consultivo y permanente, cuya función es la de asistir y asesorar en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la ley. Estará formado por: a. Científicos, expertos e investigadores de reconocida trayectoria sobre los diversos aspectos interdisciplinarios del Cambio Climático. b. Representantes de organizaciones ambientales, sindicatos, comunidades indígenas, universidades, entidades académicas y empresariales, y centros de investigación públicos y privados con antecedentes académicos y científicos o con trayectoria en la materia. c. Representantes de partidos políticos con representación parlamentaria.

21. El Código Civil y Comercial de la Nación en su artículo 1941 define dominio como «…derecho real que otorga todas las facultades de usar, gozar y disponer material y jurídicamente de una cosa…». Por este motivo, el titular del dominio posee ius abutendi, ius utendi y ius fruendi.

22. idart Campos, Germán, Jurisdicción provincial y jurisdicción nacional en materia electro energética. El Derecho, t. 54, pág.736.

23. Frías, Pedro J. Dominio y Jurisdicción de la nación y las provincias, VV. AA. Derecho público provincial, Ed. Depalma, Bs. As., Argentina, 1980, ps. 197 y 215.

24. Existe en el contrato la alternativa de acondicionarlos en nuestro país, en Francia o bien en un tercer país.

25. Tawil, Guido Santiago, La Cláusula Ambiental en la Constitución Nacional, L.L.-1995-B, 1291; Sabsay, Daniel cf. www.ambiente-ecológico.com; Ekmedjian, Miguel Ángel, Tratado de Derecho Constitucional, Ed. Depalma, año 2004, T.III, pág. 652; autores citados por el Dr. Luis Alberto Cotter en la sentencia para apoyar su decisión.

26. Capacidad de un material, mecanismo o sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido.

27. La Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (UNCSD, Rio+20) tuvo lugar en Río de Janeiro (Brasil), 20 años después de la Conferencia de Naciones Unidas de Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, también en Río de Janeiro, y diez años después de la Cumbre mundial sobre Desarrollo Sostenible de 2002 en Johanesburgo. El encuentro de alto nivel que reunió a jefes de Estado y de gobierno focalizó en un documento político que se denominó «El futuro que queremos».

El objetivo de la conferencia fue lograr un compromiso político renovado para el desarrollo sostenible, evaluar el progreso hasta la fecha y las lagunas existentes en la aplicación de los resultados de las principales cumbres sobre desarrollo sostenible. Se introdujo el tema de la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza, y el marco institucional necesario para el desarrollo sostenible.

28. Desarrollo sostenible en todos los niveles, integrando sus aspectos económicos, sociales y ambientales y reconociendo los vínculos que existen entre ellos.

29. Elementos desarrollados en la obra colectiva: «Tercer Encuentro de Colegios de Abogados sobre Temas de derecho agrario», en febrero de 2001, publicada por el Instituto de derecho agrario del Colegio de Abogados de Rosario.

30. La mayoría de la doctrina es conteste en establecer que para que el principio precautorio se haga efectivo, se deberán realizar estudios que demuestren que las actividades se realizan dentro los parámetros permitidos por la norma. En este sentido, citamos uno de sus antecedentes internacionales más remotos, la Convención de Derecho del mar de Montego Bay en su artículo 204 y el artículo 1, en los cuales se solicita el monitoreo de las actividades que pudieren ocasionar daño al ambiente. También citamos al profesor Michel Prieur, quien en su libro Droit de l`environnement, pág. 67, donde desarrolla este principio, mencionando el artículo 130 R del Tratado de Maastricht, señala que con la aplicación del principio se trata de impedir la producción de agresiones al ambiente con medidas apropiadas, citando como instrumentos aptos estudios de impacto ambiental, monitoreos o ecoauditorías, según el tipo de actividad a la cual nos referimos.

31. Kourilsky, Phillippe, Viney, Genviéve, Le principle de précaution. Rapport au Premier Ministre, Paris, 1999., p.5.

32. Conforme Reglamento Europeo sobre seguridad Alimentaria (UE/178/2002), Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de OMC, Comunicación de la Comisión Europea que elaboró un informe especial sobre este principio COM (2000, I)

33. Roberto Andorno en su artículo publicado en la revista La Ley del 18/07/2002, «El principio de precaución, un nuevo estándar jurídico para la era tecnológica».

34. En la causa M.1569 XL, «Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios» (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo) se receptaron los principios de progresividad, solidaridad, cooperación y el de subsidiariedad teniendo en cuenta la necesaria colaboración del Estado nacional y la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

35. Corte Suprema de Justicia de la Nación sostiene que la base de la legalidad es «el prudente y razonable ejercicio de las facultades regladas del poder administrador», admitiendo su competencia en la revisión judicial de las medidas adoptadas sin tener en cuenta lo antes enunciado. Fallos: 306:820 del 10 de julio 1984, Marra de Melincoff, Alicia L. c/Universidad de Buenos Aires, La Ley 1984-D-429.

36. Se citan las siguientes causas: «Villivar, Silvana Noemí c. provincia de Chubut y otros s/amparo» – CSJN, 17/04/2007; y en la causa «Leaño, Julia Rebeca; Leaño, Remo; Cruz de Mamaní, Victoriana; Licantica Dámaso; Valenzuela, Víctor Hugo; Moreau, Roger Lucein y otros c/ Estado provincial» Libro de Acuerdos Nº 53, Fº 364/380, Nº 118. San Salvador de Jujuy, provincia de Jujuy, del 22-02-10 Superior Tribunal de Justicia Expte. Nº 6706/09, Recurso de inconstitucionalidad interpuesto en Expte. Nº B-193.302/08 (Tribunal Contencioso Administrativo); «Cirignoli Sebastián C/Ramón Aguerre y/o quien resulte propietario de la Estancia Rincón del Uguay y/o el Instituto Correntino del Agua y el Ambiente s/acción de Amparo Ambiental». CACyC de Corrientes». Sala IV resuelta el dos de agosto de 2006.

37. En los artículos 14 a 24, se establece el Procedimiento de Evaluación de Impacto y el sistema de consultas en el artículo 18. Cabe advertir que este sistema no excluye a las audiencias públicas, las que podrán ser convocadas en determinados casos a determinarse en la reglamentación de la norma.

38. Un ejemplo de acciones tomadas a los fines de cumplir con el objetivo de facilitar la democracia participativa y la transparencia para las actividades extractivas es la adhesión anunciada por el Gobierno argentino en diciembre de 2017 a la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) de la que ya participan más de 40 países. A partir de ello, se podrán evaluar indicadores de toda la cadena de valor de la actividad hidrocarburífera y minera del país. También se podrán adoptar reformas para la fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en cada sector.

EITI es un punto de partida para procesos de mayor rendición de cuentas de los gobiernos hacia los ciudadanos acerca de la renta proveniente de las industrias extractivas. En este sentido, se ha observado que, para cumplir dicho rol, la Iniciativa debiera estar acompañada de reformas de empoderamiento ciudadano. En un sentido más crítico, se ha esgrimido que, para asegurar procesos genuinos de reforma en materia de transparencia y rendición de cuentas, EITI debiera anclarse en las estructuras democráticas y políticas locales.

39. Resoluciones de la SGAyDS nº 1639/2007 aprobó el listado de rubros comprendidos y la categorización de industrias y actividades de servicios según su nivel de complejidad ambiental, sustituyendo los Anexos I y II de las Resoluciones N° 177/2007 y 303/2007, normas operativas para la contratación de seguros ambientales. La Resolución 1398/08 ex SAyDS hoy MAyDS establece los Montos Mínimos Asegurables de Entidad Suficiente, en función de lo previsto en el artículo 22 de la Ley N° 25675 y en el artículo La Resolución ex SAyDS hoy MAyDS N° 177/07, los alcances y metodología para su cálculo. El valor del Factor de Correlación que es un elemento constitutivo de la fórmula polinómica aprobada por Resolución de la ex Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Nº 1398/2008, todos los años es modificado a los fines de actualizar los montos.

40. En el mismo orden de ideas citamos a Pelle Waltes, D. Vernetti, Ana M., que publicaran un artículo en DJ 2004-3, 1205, comentando la LGA, quienes sostienen respecto a la última parte del artículo 22 que «...relacionado con este tema, se encuentra el de los fondos o patrimonios de afectación creados con el fin de reconstruir los bienes afectados en caso de daño ambiental...». Asimismo, Santiago Antonio Hernández, en su ponencia presentada en el III Congreso Internacional de derechos y garantías –realizado en año 2004–, al momento de comentar la última parte del artículo 22 vuelve a sostener lo mismo que los Dres. Sabsay y Di Paola, afirmando textualmente: «…Cabe asimismo mencionar que la Ley General de Ambiente presenta la opción, por vía facultativa, para que el interesado pueda constituir un fondo privado de restauración con la finalidad de instrumentar la reparación del daño...».

41. La Declaración de Río establece en su Principio 10 que «…el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda…».

42. En este punto resulta importante definir el concepto de gobernabilidad como el arte de gobernar a través del uso de herramientas que permitan la participación ciudadana y la transparencia en la gestión de gobierno. En Argentina, el Dr. Daniel Sabsay usa el término «gobernabilidad», al igual que la mayoría de los doctrinarios españoles, para describir tanto la resultante (que la mayoría de los doctrinarios denomina gobernanza tomando la traducción de los documentos de la Cumbre de la Tierra o Conferencia de Naciones Unidas de Río de Janeiro de 1992) como el procedimiento para llegar a dicha resultante (que también siguiendo las traducciones de la Conferencia de Johannesburgo del año 2002, o Segunda Cumbre de la Tierra, se denomina «gobernabilidad»).

43. Resolución SGAyDS de la Nación n° 1398/2008 y Resolución 1639/2007.

44. Entre los cuales podemos mencionar autores de la talla de los doctores Bidart Campos, Quiroga Lavié, Agustín Gordillo y José Roberto Dromi.

45. Schoeder, Juan c/Estado Nacional (Secretaría de Recursos Naturales S/Amparo. CNFed. Contencioso Administrativo, Sala II (8/9/1994); Roca Magdalena c/Pcia. de Bs. As. CS R-13-XX-VIII- O. ED, T, 164, Pág. 725; Don Benjamín S.A.c/ENRE, CFed. Bahía Blanca, Sala I (24/2/99): Seiler, M.L. c/MCBA s/amparo, CNC Sala D, (28/08/1995): Moro y otros c/Municipalidad de Paraná, resuelto por el Tribunal Superior entrerriano, E.D. 16/04/1996.

46. Se mencionan a: San Juan (1986) art. 40; La Rioja (1986) arts. 28 y 66; Jujuy (1986) arts. 22, 43 incs. 1y 2; San Luis (1987) arts. 45 y 47; Córdoba (1987) art. 87; Río Negro (1988) art. 85 y concordantes; Catamarca (1989) en los arts. 110 inc. 8, 22 y 265; Formosa (1991) arts. 38 y 39; Tierra del Fuego (1991) arts. 31 inc 8, 43 y 49; La Pampa (1994) arts. 18 y 68 inc. 22; Chubut (1994) arts 109 y 111; Santa Cruz (1994) arts. 73 y 74, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996) art. 14.

47. Ver «Las Acciones Ambientales en Legislación Especial Provincial». Publicado por Dra. Ma. Marcela Flores en Jurisprudencia Argentina, 7 de marzo de 2001.

48. Estas acciones se complementan con disposiciones del Código Procesal de Tierra del Fuego, Libro IV, Título X, artículos 654 y siguientes.

49. Al mismo tiempo merece ser mencionado lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación con fecha 24 de agosto de 2006, sobre la intervención en carácter de tercero del Defensor del Pueblo de la Nación, así en M.1569 XL, «Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios» (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza Riachuelo, por la cual se aceptó su intervención como tercero interesado en los términos de la Ley 25675 y de acuerdo con lo previsto en el artículo 90 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La Corte resolvió en este sentido, teniendo en cuenta que el Tribunal debe ejercer con rigurosidad las facultades ordenatorias del proceso que son reconocidas en el artículo 32 de la Ley N.º 25675, ya que la circunstancia de que en actuaciones de esta naturaleza hayan sido morigerados ciertos principios vigentes en el proceso tradicional adversarial civil, y se flexibilicen las formas rituales, no configuran el fundamento apto para permitir en esta clase de asuntos la introducción de peticiones y planteamiento apartándose de reglas procedimentales esenciales, que terminarían convirtiendo el proceso judicial en una actuación anárquica en la que se frustraría la jurisdicción del Tribunal y la satisfacción de los derechos e intereses cuya tutela se procura. Posteriormente, se presentaron un grupo de ONG resolviendo la Corte Suprema de Justicia en el mismo sentido, y siendo estricta en cuanto que solo aceptó como terceros a las ONG que demostraron que su objeto constitutivo resultaba conteste con la defensa del ambiente.

50. Citamos en este sentido el artículo «La Ley General del Ambiente (Ley 25675) y sus reglas procesales. Reflexiones sobre su constitucionalidad, publicada por Daniel Lago (Suplemento de Derecho Ambiental- JA-septiembre de 2003) y lo desarrollado por el juez Dr. Federico Gigena Basombrío en la Sentencia del Superior Tribunal de Neuquén, del 30/12/2004, «Lilio, segundo v. Contreras-Esuco- Burwart», respecto de la función del juez en el proceso.

51. Erga omnes conforme diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, ed. Claridad S.A., 1984, es una fórmula latina cuya etimología expresa «contra todos» o «respecto de todos». Se emplea jurídicamente para calificar aquellos derechos cuyos efectos se producen con relación a todos, diferenciándose de los que solo afectan a una persona o personas determinadas.

AMBIENTE, CIENCIA, PERCEPCIONES PÚBLICAS Y JUSTICIA: ¿QUÉ PODEMOS APRENDER DEL ANÁLISIS DE ALGUNOS CONFLICTOS URBANOS Y RURALES?

Juan Rodrigo Walsh

Abogado, UBA, especializaciones en derecho del gas y petróleo y derecho de los recursos naturales, Management Ambiental, LLM (Derecho ambiental) Universidad de Aberdeen, Escocia. Consultor Internacional PNUD, PNUMA, BM, OEA, UICN, FAO. Fue subsecretario de Ambiente de la CABA y director general de la Dirección General Legal y Técnica de la APRA. Trabajó con la FVSA y la WWF, coordinador del Foro Global sobre Soja Responsable (RTRS). Dirigió el Suplemento de Derecho Ambiental FARN-La Ley. Autor de diversos trabajos académicos en Argentina y el exterior, con las editoriales La Ley, Universidad del Litoral, Universidad Católica de Salta y Cambridge University Press. Docente en los postrados de la UBA, UNNE, UNS, UNLP, ITBA, UCASAL y UCA. Se desempeña actualmente como consultor en materia ambiental, recursos naturales y energía.

Contacto: jrwalsh@estudiowalsh.com.ar

Introducción

Día a día escuchamos, leemos, nos cuentan, o vivimos de manera directa conflictos o polémicas en los que se ponen en juego ideas y percepciones sobre los riesgos o peligros que representan para el ambiente, la salud o la seguridad de las personas el desarrollo de una gama amplia de actividades humanas. Algunas de estas polémicas llegan a inflamar los ánimos sociales, dividiendo comunidades o incluso familias y amigos con la presentación de argumentos en favor o en contra, muchas veces con la defensa de posiciones contrapuestas, a veces de manera extrema y radicalizada.

Los tiempos que vivimos, por ejemplo, con redes sociales como verdaderos foros encarnizados de debate, son testigos de debates que suelen juntar cuestiones complejas de análisis científico con creencias viscerales de los protagonistas y visiones del mundo que, a veces, son sencillamente irreconciliables. Pensemos en las polémicas actuales en torno al cambio climático y las conductas sociales requeridas para acotar sus efectos, o los debates sobre el consumo de carne y sus efectos tanto respecto del bienestar animal, como para la salud planetaria, ya sea a causa del avance de las fronteras agrícolas, ya sea por los aportes de gases con efecto invernadero.

Recordemos si no las noticias y la información sobre la fractura hidráulica (o fracking) y el encono que se plantea entre sus defensores y detractores. Como también las polémicas en torno a la extracción de los llamados «minerales de conflicto«, tan esenciales para la industria electrónica, como a la vez denostadas por ser el sostén de regímenes corruptos o mafiosos, causa de trabajo esclavo y violaciones seriales de los derechos humanos en estados muchas veces considerados como «fallidos«.

Todos los casos controvertidos señalados tienen en común el entrelazamiento de muchos argumentos basados en la ciencia y en datos de la realidad empírica con otros tantos sustentados en convicciones o sistemas internos de creencias que son muchas veces la consecuencia de concepciones ideológicas o incluso prejuicios de profundo arraigo. Cuando las emociones que subyacen en una creencia o convicción se alinean con los datos empíricos y la ciencia, los conflictos se suelen plantear en otro nivel, el de los intereses y la conveniencia, pero difícilmente se lleven al campo de la disputa judicial o la controversia socio-política que divide una comunidad con base en visiones de mundo tan lejanas como irreconciliables.

En otros casos, sin embargo, las percepciones de riesgo o peligro para el ambiente, las creencias y valores internos transitan por andariveles diferentes de los datos empíricos o los conocimientos científicos que sostienen o justifican ciertas actividades humanas o proyectos. En este tipo de conflictos, en especial cuando se llevan a los estrados judiciales, la tensión entre ciencia y creencias suele ser alta: la Justicia tampoco es ajena a las presiones sociales y la opinión pública, y pocas veces toma decisiones en un vacío absoluto y libre de factores externos que ejercen una influencia innegable.

El juez es también un habitante y ciudadano que reside en la ciudad o pueblo donde se presentan los conflictos, su familia y amigos interactúan con los protagonistas y afectados y, en última instancia, es un ser humano sometido a las presiones externas sociales que el mundo actual hiperconectado nos impone a todos en forma cotidiana.

Estos andariveles por los cuales se dirimen muchas polémicas vinculadas a la salud, el ambiente o el bienestar colectivo —uno, el de los valores y creencias, y otro, el de la ciencia y los datos que la avalan— nos llevan también a un análisis abarcador respecto del marco en el cual se toman decisiones políticas colectivas más amplias, en el que, además, se le añade una dimensión económica más amplia en virtud de las posibilidades que se presentan para el desarrollo social, el crecimiento de la macroeconomía, o incluso aspectos que hacen a estrategias comerciales o geopolíticas.

Ciertamente no es el papel de la Justicia evaluar los costos y beneficios de una determinada política ambiental, ni llevar a buen puerto una ponderación de ventajas y contras, o las evaluaciones de riesgo que deberían acompañar a cualquier formulación de políticas ambientales.

Sin embargo, en los tiempos en que vivimos, de activismo social por redes sociales, de fake news y polémicas desatadas entorno a temas ambientales álgidos, muchas veces le toca a la Justicia intervenir en estas cuestiones con un papel de revisor y garante de la legalidad que requiere incursionar en el campo de la ciencia, la economía y las percepciones sociales, aunque más no sea para garantizar cierto umbral de razonabilidad, parámetro que constituye un piso de legalidad constitucional.

Este papel de la Justicia requiere un cambio de enfoque sustancial de lo que ha sido la mirada clásica del juez, distante y formal, hacia un protagonismo más concreto, pragmático y dispuesto a interactuar con fluidez con diferentes ramas de la ciencia, a fin de que sus pronunciamientos estén legitimados en el sentido común de la vida y en la realidad fáctica, más allá de los tribunales de justicia. Muchas veces, sin embargo, le toca a la Justicia revisar, validar o dejar sin efecto decisiones que las instancias políticas propias no han podido o no han sabido procesar adecuadamente, atendiendo a un equilibrio acertado entre los dos andariveles de las percepciones colectivas y la ciencia.

En este capítulo, seguiremos, a partir de algunos casos emblemáticos de conflictos ambientales, algunos en ambientes urbanos, otros en ambientes rurales, esta relación entre las ciencias, el conocimiento técnico y sus intérpretes, los peritos y expertos, y los pronunciamientos judiciales que han procurado aportar soluciones concretas y razonadas a problemas percibidos muchas veces como inabordables para la Justicia, en lo que se presenta como un verdadero ejercicio de síntesis superador.

Los conflictos ambientales en la Justicia a lo largo de los últimos años

Corría la década del 80, Argentina recuperaba sus instituciones democráticas y se despertaba una conciencia ambiental incipiente entre la ciudadanía, con pioneros y activistas adelantados que empezaban a instalar una agenda de conservación y protección ambiental en los medios, la opinión pública, decisores del Estado, y, en algunos casos, con su defensa ante los estrados de tribunales. Fueron los albores del derecho y la justicia ambiental con casos verdaderamente «faro« o de vanguardia, que abrieron la agenda ambiental, anticipándose a la aparición de las leyes dictadas en los años noventa y culminando con la reforma constitucional de 1994.

Resuena el caso de las «Toninas Overas«, patrocinado por Carlos Kattan y comentado con gran peso intelectual (de uno y otro lado del mostrador en cuanto a su cosmovisión ambiental) por parte de referentes de la talla de Guillermo Cano o Marienhoff. También la petición de inconstitucionalidad incoada por la Fundación Pro-Tigre contra el Decreto 2125/79 del Poder Ejecutivo, que creó la llamada «Tasa de resarcimiento por contaminación« a ser pagada por industrias en el área metropolitana para cubrir los costos de tratamiento de la ex OSN (52).

Estos casos fueron, sin embargo, excepcionales y distaban mucho de los casos complejos que estudiaba el derecho ambiental comparado en sistemas tales como el norteamericano, donde los debates científicos y los peritos técnicos ocupaban un papel protagónico en muchos casos emblemáticos, como fueron las acciones de clase por la contaminación con amianto, pinturas a base de plomo, o la remediación de pasivos industriales o mineros, sujetos al régimen legal del superfondo (53).

Por otro lado, esos casos pioneros en el derecho ambiental argentino tendían a centrarse mucho más en cuestiones procesales determinantes y anteriores a cualquier discusión sobre el fondo sustantivo de los litigios, tales como la legitimación activa para litigar en causas de interés público, los alcances del amparo en defensa de lo que en aquel momento se denominaban «intereses difusos«, o si los derechos ambientales encuadraban en algunas de las categorías del deslinde tripartito entre intereses simples, intereses legítimos y derechos subjetivos.

Con el correr de los tiempos, una creciente conciencia ambiental y una mayor familiaridad de los operadores del sistema judicial con los conflictos ambientales, los casos crecieron en sofisticación y las pruebas científicas empezaban a asomar como elementos cada vez más determinantes en la solución de conflictos ambientales.

La reforma constitucional de 1994 le imprimió a la Justicia y al derecho un giro adicional en lo que hace a la resolución de controversias ambientales, consagrando, además de una regla especial de convivencia entre provincias y el estado federal en materia ambiental, con base en el dominio de las primeras sobre sus recursos naturales, el paradigma del desarrollo sustentable como marco para la formulación de las políticas públicas y la obligación de recomponer los daños causados al ambiente.

Los años sucesivos a la reforma vieron además un protagonismo proactivo creciente de la Justicia en materia de litigios ambientales en todos los fueros y jurisdicciones, culminando con la conformación de una Corte Suprema de Justicia con una fuerte vocación por la defensa de los intereses colectivos y los derechos humanos, dispuesta además a plasmar los preceptos de la Constitución reformada en hechos y sentencias concretas.

Son varios los pronunciamientos de la Corte que se pueden mencionar en este camino de consolidación de la Justicia como resguardo de la jerarquía constitucional que ha adquirido el derecho al ambiente luego de la reforma de 1994. Los casos «Schroder« y «Magdalena Roca« confirmaron respectivamente las directivas en cuanto a legitimación y deslinde de competencias. La causa «Mendoza« es un hito, incluso reconocido internacionalmente, de la activa intervención de la Justicia en causas complejas donde el concepto mismo de «sentencia« ha sido transformado desde la visión tradicional de un pronunciamiento formal a una concepción mucho más dinámica que incluye una intervención activa y pragmática de los operadores judiciales, instando a otros poderes del Estado y a otros actores sociales a la toma de decisiones, acciones concretas, obras y estrategias en diferentes horizontes temporales, con el fin de mejorar o sanear el ambiente.

Este tipo de intervención en causas ambientales, en las que el Tribunal actúa casi como un formulador de políticas púbicas desde la instancia judicial, ha recibido la denominación genérica de «juicios o litigios estructurales« por parte de algunos analistas de esta evolución de la Justicia frente a un nuevo contexto dinámico de aplicación del derecho, con aportes fuertes, provenientes tanto del derecho internacional en materia de derechos humanos, como de otros campos de las ciencias sociales, la ingeniería y las ciencias matemáticas (54).

Esta interacción fluida con otras disciplinas, enmarcada por el papel de peritos y expertos en cuestiones técnicas, es también una respuesta que brinda una Justicia en plena transición hacia un modelo más moderno y descontracturado a los desafíos que surgen en los tiempos de una economía postindustrial y compleja, definida acertadamente por algunos analistas como «la sociedad del riesgo« (55).

La Ley General del Ambiente y el nuevo rol de los jueces

Como consecuencia directa de la reforma constitucional de 1994, el Congreso comenzó a sancionar las leyes de presupuestos mínimos previstas en el artículo 41, destacándose la Ley 25675, verdadero marco general para la política ambiental y la actuación del Estado en defensa de los intereses colectivos y los recursos naturales, incluyendo un papel tutelar y proactivo para los jueces en causas ambientales, ya no como árbitros imparciales en disputas bilaterales, sino como defensores del bien común (56).

Una simple revisión del crecimiento de causas judiciales en todo el país, desde la puesta en vigencia de la Ley de Presupuestos Mínimos hasta el presente, es un reflejo claro de este fenómeno. Las causas han involucrado conflictos urbanísticos, por el uso de suelos o por edificaciones en contravención a las normas de zonificación, cuestiones rurales relacionadas con los desmontes o las amenazas a los bosques nativos, conflictos por el uso de aguas compartidas, impactos ambientales derivados de diferentes actividades extractivas (hidrocarburos y minería), manejo de sustancias peligrosas, derechos de los pueblos originarios, hasta los impactos de grandes obras de infraestructura en contextos de planificación a una escala estratégica.

La Justicia y la ciencia: el rol de los peritos

Una de las características que más ha acompañado al desarrollo de los procesos ambientales en la Justicia es la creciente gravitación que tienen las pruebas con base científica, los testimonios de expertos y peritos en cuestiones técnicas, y la mayor receptividad o permeabilidad de jueces, fiscales y otros operadores del sistema judicial a incorporar los datos de las ciencias duras en sus pronunciamientos.

En los párrafos que siguen, relataremos una breve reseña de algunos casos emblemáticos de los desafíos involucrados, tomando en lo posible los relatos de los protagonistas involucrados, en algunos casos con vivencias directas del autor, en otros a partir de los testimonios recabados de expertos o testigos calificados de las circunstancias de cada caso. El hilo conductor en casi todos los casos es el papel central que han jugado las pericias y los estudios científicos para determinar relaciones de causa y efecto en fenómenos de contaminación, encuadre de impactos a raíz de cuestiones no conocidas o poco estudiadas, o relaciones y sinergias entre acciones humanas e impactos en el entorno.

Los primeros casos se refieren a casos propios del ambiente urbano, problemas con la contaminación de suelos e impactos que involucran cuestiones urbanísticas, tensiones entre infraestructura y riesgos para la salud, ruidos y vibraciones. Los segundos casos refieren más a cuestiones propias del entorno rural, la explotación de recursos naturales y actividades extractivas.

Ciencia, peritajes y casos judiciales en el entorno urbano

La irrupción de la labor pericial y los aportes de la ciencia a la resolución de casos ambientales judicializados es un fenómeno, que, al menos en Argentina, se produce a partir del involucramiento proactivo de los jueces tras la sanción de las leyes de presupuestos mínimos. Si bien los años previos, en coincidencia con la ampliación de la legitimación para accionar en defensa de los intereses difusos y el impulso que tuvieron las cuestiones ambientales luego de la Cumbre de Río de Janeiro en 1992 y la reforma de la carta magna en 1994, vieron un activismo judicial importante, la interacción de las ciencias jurídicas con las ciencias naturales careció de la trascendencia que tuvo, por ejemplo, en EE.UU. en las décadas anteriores.

Muchos casos marcaron esta creciente incidencia de la ciencia y la sabiduría de los peritos técnicos en la resolución de casos judiciales vinculados al ambiente en los años posteriores a la sanción de las leyes de presupuestos mínimos. A comienzos del siglo, impulsada en parte por algunos casos emblemáticos en el conurbano bonaerense, en parte también por una creciente conciencia global y conocimiento en torno a los impactos negativos para la salud y el ambiente derivados del uso y desecho de sustancias tales como los bifenilos policlorados (o PCBs, por su sigla en inglés), surgió una consternación ciudadana generalizada respecto de la gestión y disposición final de equipos con contenido de estas sustancias.

Tierras contaminadas (Derrames de hidrocarburos en estaciones de servicio)

Es evidente que hay muchos otros casos de contaminación de manera gradual y persistente en los entornos urbanos, que se producen como consecuencia de actividades humanas de diferente tipo, comerciales, industriales, almacenamiento de sustancias o productos. Algunos de estos casos, en particular cuando tienen origen en actividades industriales llevadas a cabo a lo largo de mucho tiempo y luego se desactivan, ya sea por obsolescencia, ya sea por cambios urbanísticos, o por la propia evolución de la sociedad y la economía, terminan en verdaderos pasivos ambientales o «sitios tóxicos«, tal como han sido abordados en la legislación norteamericana.

Uno de los conflictos ambientales más comunes en el entorno urbano es, seguramente, la contaminación de suelos con hidrocarburos. La coexistencia de estaciones de servicio en las ciudades con otro tipo de usos urbanos lleva en forma inevitable a situaciones de tensión por contaminación del suelo en casos de derrames o filtraciones al subsuelo. En muchos casos, los conflictos son consecuencia de instalaciones antiguas puestas en servicio en tiempos en los cuales la gestión ambiental no era prioridad, o, incluso, no se conocían en detalle los efectos negativos de los hidrocarburos en el subsuelo o en aguas subterráneas.

En la actualidad, existe un énfasis regulatorio importante, tanto a nivel nacional (a través de las exigencias de la Secretaría de Energía o sus sucesores), como a niveles provincial y municipal, sobre las instalaciones de almacenaje y expendio de hidrocarburos, que, más allá de las críticas que se pueden efectuar respecto de su mayor o menor complejidad burocrática, impone miradas de control más precisas sobre la gestión ambiental, tanto desde lo público como desde el ámbito privado.

La Ciudad de Buenos Aires ha sido testigo de varios casos notorios de contaminación con hidrocarburos que han sido judicializados en diferentes instancias. El caso «Subterráneos de Buenos Aires c/Shell s/Daños y Perjuicios«, resuelto originalmente por la Cámara Civil en 1999, es emblemático de estos problemas, además de ilustrar algunas falencias estructurales en el funcionamiento de la Justicia, incluyendo las dificultades prácticas en materia pericial y la gran dificultad que tienen muchos jueces a la hora de aplicar el sentido común en sus pronunciamientos (57).

En otros casos notorios, como fue el de una estación de servicio desactivada en el barrio de Belgrano, sobre la calle Echeverría, el cierre y desconexión de infraestructura en forma apurada, desaprensiva y sin la descontaminación apropiada con el fin de autorizar rápidos cambios de uso del suelo para un aprovechamiento económico más rentable, terminó con accidentes graves, necesidad de evacuación de gente afectada e incluso con funcionarios responsables penalmente procesados. ¡Más que ser ejemplos de casos ambientales, estos merecen ser la trama de una novela policial!

Relato a continuación un caso que tiene un poco de todo lo anterior: algo de intriga policial e intentos de eludir controles por parte de los involucrados, notoriedad mediática por el lugar de los incidentes en pleno corazón de la Ciudad de Buenos Aires, el perfil de la empresa involucrada, los rumores conspirativos respecto de los intereses en juego, la espectacularidad de las evacuaciones preventivas que se hicieron ante el temor de un accidente, y, finalmente, las pericias y trabajos de investigación técnica que se hicieron para llegar a una verdad material.

Esta historia es ilustrativa también de las reticencias que impone en muchas ocasiones el marco socio-político para llevar adelante soluciones que, pese a estar a plena vista de todos en la legislación vigente con la aplicación del sentido común, se descartan o se dejan a un lado con la excusa de que «falta una ley« o «es demasiado complejo«.

Este caso comienza con la evacuación de un edificio, prácticamente lindero a una estación de servicio, en una madrugada lluviosa, con intervención de la policía y los sistemas de defensa civil, a cargo de la Guardia Urbana de la propia ciudad. La evacuación fue preventiva y tuvo su origen en una inundación en la playa subterránea del estacionamiento del edificio, ocupado en parte con residencias y en parte con oficinas. El agua en el estacionamiento inundado tenía un fuerte olor a combustible y la administración del edificio, luego de dar intervención a las autoridades policiales, prefirió evitar en forma preventiva cualquier riesgo y evacuar a todas las personas.

Transcurría el año final del siglo pasado y las preocupaciones ambientales pasaban en aquel momento no tanto por el cambio climático u otras cuestiones globales como en la actualidad, sino por temas locales, tales como la calidad del aire o la contaminación de suelos. Los medios tomaron como emblemático el caso, por el impacto de una evacuación en una zona central de la ciudad y porque todas las evidencias apuntaban a una estación de servicio vecina, propiedad de una firma petrolera emblemática.

En un inicio, en parte como medida preventiva y en parte como necesidad política de demostrar iniciativa ambiental frente a una empresa ícono del complejo hidrocarburífero, se procedió a la clausura inmediata y preventiva de la estación de servicio, mientras en paralelo la Justicia federal abrió una causa por presunta violación a la Ley 24051 (58).

Durante las intervenciones preliminares con el secuestro de documentación en la estación de servicio, surgieron algunas situaciones curiosas con documentación contradictoria referida a las auditorías de tanques subterráneos de almacenamiento de combustibles, llamando además la atención la vehemencia con la cual los representantes y empleados de la firma petrolera negaban toda relación con la presencia de hidrocarburos en el edificio vecino, incluso con la formulación de acusaciones contra el operador del servicio de cloacas (a la sazón, Aguas Argentinas) y contra una concesionaria de autos, pendiente arriba (o aguas arriba) de la estación de servicio, ubicada en la antigua barranca del Río de la Plata. El personal de la firma operadora de la estación de servicio también acusó a una empresa usuaria de un depósito de combustible en las instalaciones ferroviarias, a pesar de que las instalaciones en cuestión, incongruentemente, se encontraban aguas abajo de la estación de servicio y del edificio afectado (59).

En función de los datos recabados, con las inconsistencias descriptas como marco de investigación, se tomaron muestras de los hidrocarburos presentes en los sótanos del edificio, enviando algunas a laboratorios de la ciudad y, en forma reservada, otra muestra a un laboratorio altamente calificado fuera de la jurisdicción, sin perjuicio de las contramuestras tomadas conforme a la ley, en poder de los operadores de la estación de servicio (60).

Con el fin de conjugar los objetivos de asegurar, por un lado, la legalidad administrativa, y, por otro, la tutela del ambiente y una ponderación de los riesgos para terceros, se hizo un levantamiento parcial de la clausura de la estación de servicio, ordenando una pericia global de los alrededores con el fin de determinar los alcances y dirección de una contaminación y su eventual pluma de contaminación.

Para llevar adelante esta labor, se formalizó un convenio con el Instituto Nacional del Agua (INA) para efectuar una caracterización del subsuelo de la zona, los niveles freáticos y la detección eventual de contaminantes, con las direcciones, intensidad y velocidades de flujo. Se planificó la tarea con perforaciones y pozos de monitoreo, aguas arriba, aguas abajo y dentro del predio de la estación de servicio bajo investigación.

Este tipo de trabajos periciales en entornos urbanos son complejos desde la logística y la ejecución, requieren cortes de tránsito en lugares concurridos y arterias principales de la ciudad, apoyo policial y mucha coordinación entre los involucrados, circunstancia nada sencilla cuando hay un conflicto de fondo por una responsabilidad ambiental y cuando además intervienen muchos organismos y prestadores de servicios públicos, dependientes de diferentes jurisdicciones (61).

Luego de varias semanas de trabajo, el INA halló una pluma de contaminación aguas abajo de la estación de servicio con hidrocarburos correlacionables con los combustibles almacenados en forma subterránea, identificando el tanque desde el cual se produjo la pérdida. La pericia era además coincidente con las muestras que el equipo de trabajo había tomado y analizado en un principio, confirmando y validando las sospechas iniciales y la hipótesis de trabajo posterior.

El caso es ilustrativo del papel clave que juegan las pericias e investigaciones científicas en casos que involucran contaminación de suelos. En el plano judicial, la causa iniciada por violación a la Ley 24051 fue archivada por las razones informales esgrimidas por los referentes del juzgado a cargo de la investigación, en coincidencia además con la posición que adoptaría la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina (CSJN) en el célebre caso «Lubricentro Belgrano« en el sentido de reservar la intervención de la Justicia Federal, únicamente para casos de contaminación interjurisdiccional (62).

La titular de la estación de servicio encaró tareas de remediación, aunque no en el marco de acciones civiles conforme al Código Civil, ni en virtud de la figura de recomposición del daño ambiental establecida en la Constitución reformada en 1994. En parte esto fue producto de una decisión política de no impulsar acciones de recomposición, en ese momento histórico, poco utilizadas y desarrolladas en la Justicia (63).

Cabe recordar que los acontecimientos descriptos se produjeron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley General del Ambiente y, por lo tanto, previo a las amplias facultades concedidas a los jueces por esta en procesos ambientales. Dicho eso, no obstante, nada impedía la utilización de los remedios procesales civiles vigentes, con apoyo directo en la Constitución reformada, aplicando criteriosamente el derecho y el sentido común, incluso con antecedentes de peso ya resueltos en los tribunales argentinos.

El Caso «River Plate«: recitales, ruidos molestos, vibraciones y oscilación de edificios

Los clubes de fútbol profesional de todo el mundo complementan sus ingresos deportivos con otros flujos de fondos, como son la organización de eventos culturales o conciertos musicales. Argentina y Buenos Aires no son excepción a la regla, y clubes con buena ubicación y accesos al área metropolitana tienen fuerte demanda para la organización de recitales con presencia de bandas populares a nivel global. Es el caso, por ejemplo, de Vélez Sarsfield y River Plate en Buenos Aires, el Estadio Único en La Plata, o el Hipódromo de San isidro en la zona norte del Gran Buenos Aires.

Durante 2009, en ocasión de la realización de varios recitales por parte de bandas de rock de primer orden que visitaron Argentina, las autoridades ambientales de la Ciudad de Buenos Aires recibieron reiteradas denuncias de vecinos cercanos al estudio por niveles sonoros elevados, mayores que los permitidos por la normativa vigente, pero, además, agravados por la detección de oscilaciones en algunos edificios, asimilables a condiciones parecidas a sismos de baja intensidad.

Luego de varias intervenciones infructuosas por parte de los inspectores de la Agencia de Protección Ambiental (APRA), a la sazón, la autoridad ambiental competente en la Ciudad en lo que hacía a los límites permisibles de ruido, con mediciones y controles en el estadio y en diferentes puntos receptores denunciados por los afectados y sin detección flagrante de excesos en los límites permisibles, la Justicia Contenciosa de la Ciudad, aplicando el Principio Precautorio consagrado en la Ley General del Ambiente y en la normativa concordante de la Ciudad, ordenó el cese de toda actividad musical en el Estadio de River Plate, hasta tanto se investigue el fenómeno de la oscilación en edificios cercanos y se determinen los niveles de riesgo, tanto en lo atinente a las estructuras edilicias como a los eventuales efectos para la salud de los afectados en forma directa.

Sin llegar a un litigio «estructural«, la intervención judicial procuraba identificar con certeza científica la causa de las oscilaciones o microsismos denunciados, determinar eventuales consecuencias o riesgos para la salud de los afectados y la integridad estructural de los edificios linderos, además de ordenar a las autoridades competentes y a los organizadores de este tipo de eventos la adopción de medidas de mitigación.

La incidencia del caso tuvo repercusiones más allá de lo estrictamente judicial y del análisis de impactos acústicos y socio-ambientales en torno a un estadio en ocasión de recitales o eventos musicales, más allá del fútbol. Tanto para los organizadores, como para el club, e incluso para la propia administración política de la Ciudad, el cese de eventos representaba, respectivamente, una pérdida de ingresos con incumplimientos contractuales con artistas de renombre internacional y una pérdida de cierta imagen «progre« que las autoridades culturales de la Ciudad pretendían dar con el fin de atraer votos juveniles (64).

La Cámara en lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad, en instancia de apelación del pronunciamiento de primera instancia, subordinó el levantamiento de la interdicción a realizar recitales en el estadio de Núñez al desarrollo de un estudio integral de riesgo y de una evaluación de los impactos ambientales de las emisiones sonoras y vibraciones o microsismos en el vecindario, como también la adopción de medidas de morigeración a futuro. Para fundar su decisión, aplicó el Principio Precautorio, dadas las evidentes incertidumbres en torno a las circunstancias del caso y la dificultad de un encuadre claro conforme a las normas de la Ciudad en materia de contaminación sonora: de hecho, aun reduciendo los niveles de ruido y observando los estándares vigentes en la legislación, se producían los fenómenos asimilables a microsismos con oscilación en algunos edificios cercanos (65).

En atención a las exigencias de la resolución judicial, ponderando además la incertidumbre en torno a las causas del fenómeno, inclusive eventuales riesgos para las estructuras edilicias afectadas, por más improbables que estas parecieran, se resolvió encarar un trabajo integral de diagnóstico técnico, mediante un convenio entre la propia Agencia y la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires.

Luego de varios meses de trabajo, incluyendo muestreos de ruido, vibraciones y oscilaciones en diferentes horas del día y la noche, y con condiciones climáticas cambiantes, tomas de muestra de suelos con diferentes profundidades y localizaciones, con el fin de fijar una línea de base, se procedió a realizar muestreos con espectáculos en vivo con niveles incrementales de emisiones sonoras.

La realización de estos eventos se hizo, previa autorización judicial específica y a la medida de cada presentación en particular, con monitoreos y mediciones controladas dentro y fuera del estadio, en cercanía de los equipos acústicos usados y a diferentes distancias del escenario. Se controló también la cantidad de espectadores en el estadio, además de la distribución de estos en las tribunas y en el propio campo de juego.

La labor pericial fue llevada a cabo con la modalidad de investigación científica empírica, enmarcada en un contexto de incertidumbre. Incertidumbre en dos planos, uno referido a la falta o insuficiencia de datos de campo, y otro, más profundo, en lo que hace a las relaciones de causa y efecto entre diferentes fenómenos físicos y sus consecuencias en el entorno. Toda la investigación fue conducida en el marco de un proceso con una intervención o seguimiento por parte de la Justicia, con una estrecha interacción colaborativa entre las áreas técnicas de la Agencia de Protección Ambiental y los equipos de la Universidad.

Luego de varios meses de trabajo, el equipo de la Facultad de Ingeniería presentó las conclusiones de su investigación. Los hallazgos fueron sorprendentes, incluso para el propio director de la investigación, el Dr. Raúl Bertero, fundador del Laboratorio de Dinámica de Estructuras de la UBA (66). Casi todos los involucrados imaginamos que la causa de los inconvenientes era una cuestión de impacto sonoro únicamente y que podría resolverse con la reducción de los niveles sonoros y, en todo caso, una enmienda a la normativa en materia de recitales y espectáculos. Para la sorpresa de casi todos, la investigación reveló un patrón de relaciones entre el tipo de suelo y la combinación sinérgica de los sonidos graves provenientes de los equipos de música con los saltos del público en el campo de juego.

El efecto combinado de sonido y vibraciones produce pulsos de muy baja frecuencia que se transmiten por el subsuelo recorriendo inclusive distancias mucho más largas de lo esperable o imaginable como mero impacto sonoro (67). Las bajas frecuencias producidas entran en sincronía con algunos edificios cercanos, conforme al periodo de oscilación de cada uno, generando las vibraciones o microsismos detectados a raíz de las denuncias.

Con los resultados de la investigación, el involucramiento de las partes y el aval de la Justicia, se plantearon soluciones costo-efectivas para dejar a salvo la salud y seguridad de los vecinos, atendiendo a los riesgos del caso. Una de las propuestas que surgió del trabajo fue, por ejemplo, la de cotejar los planos de los edificios más afectados, con el fin de determinar posibles peligros o riesgos para su integridad. A falta de planos fehacientes o confiables, se determinó la realización de inspecciones in situ para evaluar caso por caso la integridad estructural de las construcciones y considerar riesgos derivados de los recitales (68).

Con el fin de lograr soluciones para el mediano y largo plazo, se acordó, por ejemplo, limitar la cantidad de espectadores en el campo de juego, disminuyendo el fenómeno de «salto de pogo« o salto al unísono del público, como uno de los componentes generadores de las ondas de baja frecuencia (69).

Otra solución a este problema, de tipo tecnológico, fue propuesta incluso por integrantes del equipo a cargo de la investigación, y debatida con otros profesionales y expertos en impacto acústico. Esta consistía en el desarrollo y producción de un piso desmontable asimétrico que tuviera el doble propósito de desvincular o «romper« el efecto cumulativo de los saltos acompasados, además de proteger el campo de juego (70).

El «Caso River«, como es conocido, ilustra bien varias circunstancias y cuestiones recurrentes en conflictos ambientales en un entorno urbano. Claramente, atrás de los hechos agraviantes puntuales, la contaminación sonora y las vibraciones u oscilaciones en edificios de altura, existían otras razones de irritación ciudadana con la realización de eventos masivos tales como los impactos adversos sobre el tránsito vehicular, el incremento en la criminalidad y falta de aseo a nivel barrial, o la desnaturalización del vecindario, adaptado quizás a un fútbol semanal, pero no a la convivencia frecuente con espectáculos nocturnos.

Sobrevolaba también un fastidio de muchos ciudadanos con una suerte de laguna regulatoria respecto de los impactos ambientales y la gestión de seguridad en clubes de fútbol, muchas de cuyas instalaciones fueron construidas hace décadas, con anterioridad a casi todas las exigencias ambientales introducidas en los últimos 20 años.

Los argumentos estrictamente científicos analizados y la incertidumbre científica que rodeó el meollo del conflicto deben ser analizados en el contexto de otras tensiones sociales que exceden lo técnico. La polémica por los ruidos y las vibraciones se resolvió, a mi juicio, acertadamente, con una labor mancomunada entre la ciencia y los aportes desde la Universidad, la Justicia, la Administración y las partes directamente involucradas en el conflicto.

Las polémicas en torno a cuestiones más amplias y que exceden la disputa ambiental, tales como si se deben autorizar eventos, o si estos deben estar acotados en franjas horarias o con limitaciones en sus frecuencias, trascienden lo ambiental y deben ser resueltas por la política, siendo mucho más una consecuencia de juicios de valor y la búsqueda de equilibrio entre los diferentes intereses en juego que un debate estrictamente llevado adelante sobre lineamientos técnicos (71).

Conflictos ambientales, pericias y ciencia aplicada en el entorno rural

En los relatos anteriores, se describieron en detalle dos casos de conflictos en el entorno urbano con elementos bastante comunes y típicos a otras situaciones, con los juegos de intereses contrapuestos de una diversidad grande de actores públicos, privados y organizaciones ciudadanas. Los casos de contaminación acústica originada en eventos masivos y la contaminación de suelos proveniente de hidrocarburos están a la orden del día en cualquier ámbito ciudadano, aunque quizás los casos descriptos, por el rol de los peritajes y los momentos históricos en los cuales se produjeron, reflejen rasgos de mayor complejidad o de los desafíos de implementación de las pruebas científicas en los procesos judiciales o administrativos.

En los siguientes párrafos, relataremos algunos casos de conflictos en el ámbito rural, alejado de las grandes ciudades, en los que también se ha hecho uso de la ciencia, de los peritajes y de las pruebas con base en herramientas técnicas.

El caso de la «inundación silenciosa«: el conflicto entre la Ente Binacional Yacyretá (EBY) y diferentes grupos de interés por las crecidas en los esteros del Iberá (72)

Promediaban los primeros años del milenio y Argentina se recuperaba ya de la implosión socio-económica de los años 2001-2002. Con un contexto internacional favorable, venía con tasas de crecimiento más que alentadoras. El complejo hidroeléctrico binacional Yacyretá se aprestaba a concluir con las etapas retrasadas durante los años anteriores, incrementando la potencia instalada con el fin de aproximarse a la capacidad original de diseño. A esos efectos, la administración de la entidad procedió al paulatino llenado del embalse con el fin de elevar su cota. Se procedió al avance con el traslado de afectados en el margen derecho más bajo del Río Paraná, previas las indemnizaciones del caso, no exentas de los conflictos socio-ambientales asociados y polémicos.

El llenado del embalse coincidió con una elevación llamativa de los niveles promedio de los Esteros del Iberá, situación que produjo una consternación generalizada entre diferentes actores de la sociedad civil en Corrientes, incluyendo productores agropecuarios, empresas forestales y ganaderas, ONG vinculadas a la conservación ambiental y algunas reparticiones de la propia administración pública correntina.

El municipio de Ituzaingó, comuna más cercana a las obras, al embalse y al propio río, también mostró su preocupación por el crecimiento de los niveles de agua en los esteros y la posibilidad de un vínculo causal directo entre el llenado del embalse y el crecimiento de la cota en el humedal aledaño. Tal fue la consternación de la comuna que su titular, en defensa del patrimonio colectivo potencialmente afectado, interpuso un recurso de amparo para prevenir el potencial daño al ambiente ante la Corte Suprema de Justicia, atendiendo a su competencia originaria y tratándose de un conflicto entre el Estado nacional, una provincia y un municipio, siguiendo las reglas en materia de competencia establecidas en la Constitución nacional.

Esta acción de amparo en sí no prosperó, entre otras razones, por la enorme incertidumbre científica en torno a la hipótesis de traspasamiento que subyacía en el reclamo de la ciudad de Ituzaingó, y la dificultad de acreditar el peligro en la demora y la relación causal y los riesgos más bien obvios que podrían surgir de la relación causa y efecto entre el llenado y el efecto directo sobre los esteros (73).

El amparo, cabe recordar, es un remedio procesal de urgencia que, para prosperar en la Justicia, requiere que se cumplan 3 condiciones en forma simultánea: 1) menoscabo o amenaza cierta, verosímil e inminente a un derecho constitucional amparado, como es el caso del derecho a un ambiente sano, 2) que la amenaza sea grave e inminente y en su caso pueda ocasionar un daño irreversible que no admita dilaciones o demoras, y 3) que no exista otro remedio procesal que pueda lograr un resultado similar.

El verdadero talón de Aquiles con la acción incoada por la Municipalidad de Ituzaingó era la enorme dificultad de demostrar la urgencia del caso y la verosimilitud del potencial daño a los Esteros del Iberá, precisamente con la enorme incertidumbre que rodeaba el caso y la dificultad de justificar cualquier tipo de medida judicial sin tener elementos de prueba que justifiquen su dictado. En función de ello, el amparo fue rechazado por la Corte, no siendo considerados suficientes los argumentos esgrimidos con base en los Principios Precautorio y Preventivo invocados por la parte actora.

En paralelo a estos acontecimientos, las diferentes organizaciones vecinas preocupadas por la hipótesis de un incremento vertiginoso en el nivel de los esteros, ya sea por los impactos en la actividad turística, por los perjuicios a la ganadería, por la inundación de campos forestales, o por las consecuencias imprevisibles sobre el ambiente de un humedal de importancia central para la región, comenzaron a gestar encuentros con las autoridades de la EBY, de la cartera de energía de la Nación, y con referentes provinciales, tales como el Instituto Correntino del Agua y el Ambiente.

Una ONG ambientalista, la Fundación Vida Silvestre Argentina, junto a otros actores locales, ocupó un papel central en la articulación de esfuerzos y reclamos de personas, organizaciones y entidades bien diferentes entre sí y con intereses primarios muy divergentes, aunque con una convergencia en una preocupación centrada en los efectos negativos de un trasvase de aguas por efecto de la mayor presión y volumen desde el embalse hacia los esteros.

En un primer momento, luego de encuentros tanto informales como formales entre las partes, con un involucramiento de autoridades provinciales y locales, y la participación de referentes de la comunidad científica relacionados con la cuestión, se fueron consolidando posiciones diferentes en torno a la polémica, con una suerte de consenso esencial respecto de la hipótesis de un eventual trasvasamiento de aguas desde el embalse hacia los esteros aguas abajo.

Por un lado, las autoridades de la EBY y otros referentes de la cartera energética de la Nación negaban rotundamente cualquier posibilidad de fuga de agua desde el embalse hacia los esteros, ya sea por debajo del albardón costero del margen izquierdo de la presa, ya sea por fracturas estructurales en la roca basáltica sobre la cual se asentaba la estructura de la presa. Por otro lado, sin embargo, las diferentes organizaciones potencialmente afectadas por los cambios en el nivel de agua de los esteros esgrimían argumentos de peso con mediciones y estudios de las series históricas de datos hidrometeorológicos que reflejaban una correlación más que sugestiva entre el llenado del embalse y los cambios de niveles en los esteros.

Como suele suceder en estos casos donde confluyen diferentes saberes de las ciencias naturales con el derecho, los elementos de prueba que cada parte esgrime son sometidos al riguroso debate y contraste con estudios, metodologías e hipótesis de trabajo que, en la mayoría de los casos, requieren de extensos y detallados trabajos de evaluación y estudio para arribar a conclusiones definitivas.

En procura de soluciones al interrogante sobre el eventual trasvasamiento y sus causas, los diferentes sectores preocupados iniciaron una tarea de investigación, en parte policial, en parte científica, en parte de revisión de documentos históricos, incluyendo entrevistas y conversaciones con quienes protagonizaron los primeros estudios y trabajos geotécnicos y de ingeniería, con el fin de juntar información y datos que pudieran ilustrar o brindar pistas sobre la hipótesis del trasvasamiento y sus posibles causas.

La inicial negativa tajante y terminante de la EBY a considerar o contemplar la posibilidad de un trasvasamiento parecía más una negativa formal y leguleya que una respuesta ponderada o razonada, que obedecía quizás más a una exigencia institucional que a una ponderación razonada de los hechos, con base en sus propios méritos y datos empíricos. Tampoco ayudaba demasiado la historia del emprendimiento desde la década del setenta, rodeada de rumores de corrupción y manejos poco transparentes en los estudios técnicos, licitaciones y procesos de expropiación (74).

En función de la hipótesis del trasvasamiento, se tomó contacto con profesionales y técnicos que participaron en etapas anteriores e iniciales de las obras, en las instancias de factibilidad y estudios de campo, incluso con revisión de documentos y estudios de los primeros tiempos del emprendimiento, en un intento de «reconstruir« su historia desde la perspectiva de los múltiples actores técnicos, empresarios y referentes políticos involucrados (75).

Planteado en estos términos el conflicto y fuera de la vía judicial frustrada en un primer momento, en parte a instancias de las autoridades correntinas, en parte por un cambio en la política de la EBY, relacionada por las miradas críticas que recibía el organismo de algunos organismos multilaterales por otros conflictos socio-ambientales, tales como los mencionados reasentamientos de pobladores, tanto en Argentina como en el Paraguay, se desarrollaron una serie de reuniones de intercambio de datos e información entre referentes técnicos de ambos lados.

Más allá de las fuertes tensiones entre los actores en estos encuentros, tanto por su intensidad, como por la pasión puesta en juego, se fue gestando un consenso en cuanto a la existencia de una hipótesis, afirmada por algunos y negada por otros, que, para ser probada o desestimada en forma contundente, precisaba una mayor cantidad de información de la que disponían los actores en esa instancia. Nuevamente, y al igual que en el caso River descripto en las páginas anteriores, se hizo presente el fenómeno de la incertidumbre científica y la necesidad de aportes desde la academia para desentrañar el misterio.

Aparecía también un elemento no menor a la hora de ponderar la información y los datos sobre la mesa de debate: la dificultad de contar con elementos objetivos o cierto grado de imparcialidad entre todos los antecedentes esgrimidos. La mayoría abrumadora de los estudios y antecedentes disponibles se encontraban teñidos de una parcialidad por el vínculo con una u otra de las partes en la disputa.

Por la gravitación que tuvo y tiene Yacyretá en la economía regional, casi todos los geólogos, ingenieros, geofísicos u otras disciplinas científicas con experiencia y experticia en las cuestiones en debate tenían o tuvieron en un pasado no muy lejano vínculos profesionales o laborales con la EBY, y cualquier opinión que pudiesen aportar al debate quedaba de inmediato teñida de parcialidad. Similares objeciones y con iguales argumentos de justicia se hacían a quienes efectuaban aportes o brindaban informaciones contrarias a la Entidad, por el riesgo de una subjetividad militante que quitase validez a cualquier sustento técnico que pudieran tener.

Atento a esta situación estancada, surgió una propuesta superadora y de consenso con pocos antecedentes en Argentina, consistente en efectuar un llamado a investigadores o instituciones técnicas que reuniesen las condiciones de solvencia y excelencia técnica debidamente reconocidas, y de no haber tenido hasta ese momento ningún vínculo profesional o comercial con ninguna de las partes, recibiendo una remuneración a ser acordada por ambas partes en conflicto, pagadero por partes iguales, mediante un aporte irrevocable a un fideicomiso bajo la administración del Banco de Corrientes.

Con este mecanismo fiduciario, se buscó mantener distancia entre los eventuales ganadores de lo que era en rigor de verdad una verdadera pericia técnica compleja y por demás controvertida, separando su ejecución de cualquier vínculo administrativo o financiero de quien «pagaba« la labor, una crítica permanente hecha hacia la EBY e indirectamente al Estado nacional, desde los mismos inicios del conflicto.

El proceso se llevó a cabo con éxito, con una activa participación de la EBY, las ONG comprometidas en su preocupación por las consecuencias para los esteros y las autoridades de la provincia de Corrientes, en cabeza del ICAA, invitándose a unas 6 o 7 empresas, universidades y centros de estudio de reconocida trayectoria a elaborar un dictamen con base en una revisión sistemática de toda la documentación «puesta en la mesa« por ambas partes a los efectos de elaborar su parecer pericial. La adjudicataria de la contratación por parte del fideicomiso podía pronunciarse por un dictamen claro y sin ambigüedades por una u otra posición, o bien podía identificar falencias o faltantes en la información de base, incluso con la alternativa de proponer estudios, pericias o trabajos técnicos adicionales con el fin de despejar las dudas y arribar a una conclusión a la controversia (76).

Así las cosas, poco tiempo después y por razones políticas definidas en el Poder Ejecutivo Nacional, en parte ligadas a las relaciones internacionales con el país vecino, en parte por la definición de maximizar la generación de energía eléctrica proveniente de Yacyretá, se definió elevar la cota del embalse para alcanzar los óptimos niveles de generación de diseño. Como consecuencia de esto, la iniciativa desarrollada con tanto esfuerzo por diferentes organizaciones ciudadanas, entes públicos provinciales, municipales y nacionales quedó inconclusa.

Pese a no haber podido concluir satisfactoriamente un proceso innovador y creativo para la búsqueda de soluciones a cuestiones ambientales complejas, signadas por altos niveles de incertidumbre científica, la experiencia deja algunas enseñanzas importantes para casos futuros. Estas son:

 Aun con diferencias e intereses políticos divergentes, fue un éxito la posibilidad de generar un ámbito de discusión e intercambio de ideas entre expertos con base en la ciencia y en el análisis de datos objetivos.

 El reconocimiento de la necesidad de contar con labores periciales independientes y dictámenes no «contaminados« con posiciones subjetivas o influenciadas por vínculos profesionales preexistentes con alguna de las partes involucradas.

 La utilización de un mecanismo fiduciario con el fin de asegurar la transparencia en el manejo de fondos asignados a un fin específico, que evita además los cuestionamientos que pueden aparecer cuando un estudio técnico es solventado por una de las partes involucradas en la polémica.

Conclusiones

Los casos analizados en detalle son ilustrativos de los desafíos que con frecuencia aparecen en conflictos ambientales cuando surgen polémicas originadas en incertidumbres científicas, falta de datos objetivos, o el desconocimiento de los riesgos asociados con sustancias químicas, tecnologías nuevas o programas de desarrollo económico con efectos ambientales imprevistos o inciertos.

Estos debates en algunos casos son hoy motivo de polémicas que van mucho allá de una disputa legal o cuestión que se reduce a un dictamen de un panel científico. Pesan consideraciones socio-económicas y políticas, a menudo exacerbadas por enconos ideológicos que admiten el acercamiento con el que piensa en forma diferente, con mucha dificultad y resistencia. En los tiempos políticos que vivimos, esta fractura, distancia o «grieta«, como se ha denominado al fenómeno en nuestro país, es común a muchas sociedades contemporáneas y suele atravesar las cuestiones ambientales con planteos a favor y en contra en muchos temas de impacto cotidiano, que incluso terminan dirimiéndose en la Justicia.

Con solo mirar algunos de los conflictos que a fines de la segunda década de este siglo ocupan los titulares de los medios y dividen a la sociedad, queda ilustrada esta cuestión con todos los riesgos políticos y sociales asociados a estos conflictos, profundizando o agravando aún más las divisiones en una sociedad de por sí fracturada por diferencias ideológicas y políticas.

Mencionamos apenas algunas de estas cuestiones a continuación, a sabiendas de que cada una de ellas ameritaría un libro completo en sí mismo, con el simple narrado de casos judicializados y las polémicas surgidas por los impactos ambientales en el mundo y en nuestro país:

 La fractura hidráulica, técnica utilizada para la extracción de hidrocarburos no-convencionales, se encuentra en el centro de muchas preocupaciones socio-ambientales en el mundo y en nuestro país, a partir de la puesta en marcha de actividades en los yacimientos de Vaca Muerta en la cuenca neuquina. En el caso del fracking, denominación que recibe la técnica de extracción de hidrocarburos no-convencionales, se objeta el uso de grandes cantidades de agua e insumos químicos utilizados para «fracturar« los esquistos y liberar el gas o el petróleo atrapados en este tipo de formación geológica. También se objetan el riesgo de microsismos o temblores a baja escala en el entorno, consecuencia de la fracturación de los esquistos (o shale como es su denominación en inglés), sin perjuicio de otros impactos indirectos derivados del incremento exponencial en el movimiento vehicular, influjo masivo de trabajadores y proveedores, etc. (77).

 La utilización de fitosanitarios en el ámbito agropecuario, con las polémicas y conflictos en torno a las fumigaciones aéreas, los efectos sobre la salud de algunos productos de uso emblemático en el campo, como es el glifosato, emblema incluso de un nivel de conflicto que trasciende la disputa ambiental en sí. Las polémicas en torno al uso del glifosato y sus impactos sobre el ambiente y la salud han caminado en forma paralela en Argentina al igual que en el resto del mundo, con otras agendas cargadas con una impronta ideológica importante. En estas polémicas, se entrelazan aspectos exclusivamente centrados en la toxicidad propia de sus componentes con otras cuestiones más amplias y transversales, ligadas al rechazo a la vinculación del uso de herbicidas con variantes de semillas resistentes a sus principios activos y los concomitantes efectos sobre las economías de escala necesarias para un modelo agropecuario a gran escala y las implicancias respecto de los patrones de uso del suelo, la concentración de la riqueza, eliminación de los conocimientos tradicionales y la disminución en la variedad de cultivares, entre otras cuestiones (78).

 Las polémicas en torno a la actividad minera, en relación al uso del agua, el control de relaves y diques de cola, el uso de cianuro en piletas de lixiviación y los impactos derivados de la minería a cielo abierto han estado presentes en la sociedad argentina a lo largo de la última década y media, con un marco de entrecruzamiento casi inevitable entre las agendas ambientales con otras cuestiones más amplias, ligadas al impacto socio-económico y el reparto de los beneficios derivados de una actividad extractiva que se lleva a cabo en zonas alejadas de las grandes urbes. De hecho, los impactos ambientales de la «gran minería« han llevado a casos tan notorios como polémicos, como fue el de Meridian Gold por el Proyecto Cordón Esquel en Chubut, el Proyecto Navidad en Río Negro, u otros en Córdoba, Mendoza o La Rioja, que concluyeron luego en prohibiciones legislativas, también judicializados (79). El fenómeno social del rechazo a la minería es parte de una agenda que se tiende a reiterar en otros países de la región, incluso con tradición en la actividad extractiva, como son los casos de Chile, Perú o Brasil, alimentados por algunos incidentes de alto impacto mediático, que han brindado, aunque sea en forma indirecta, argumentos a los detractores de la actividad, con base en planteos ambientales (80).

El riesgo surgido de nuevas tecnologías o métodos de producción genera, tal como se ha analizado en todo este capítulo, temores y dudas entre la población afectada. En muchos casos, estos temores obedecen a razones sociológicas que suelen ser soslayadas o ignoradas por decisores tanto del ámbito público como del privado.

Aun cuando estos temores pueden fundarse en razones más emocionales que racionales, no por ello dejan de tener peso en los procesos de toma de decisión, ni implican un menosprecio a la legitimidad de quienes así se expresan. Por el contrario, desconocer este fenómeno suele conducir a la desconexión, falta de empatía e incluso soberbia por parte de quienes, con base en argumentos de solvencia tecnocrática o eficiencia económica, menosprecian las percepciones populares en torno a los impactos para la salud o al ambiente en muchas de estas polémicas (81).

Lo que es inevitable en todos los casos analizados en detalle (y luego en aquellas agendas emergentes enunciadas en forma somera al final) es la necesidad de una integración cada vez mayor de los conocimientos científicos y técnicos con las visiones socio-económicas y jurídicas en la formulación de políticas públicas en materia ambiental, con el fin de conjurar y acotar las áreas de potenciales conflictos, como así también la utilización efectiva, continua y fluida en la resolución de conflictos ambientales, sea en el ámbito judicial, sea en espacios alternativos e innovadores.

Referencias bibliográficas

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52. Ver Héctor Mairal, «Sobre Legitimación y Ecología«, La Ley, Tomo 1984-B, página 779. También Miguel Marienhoff, «Delfines o toninas y acción popular«, El Derecho, 105-244, y Susana Lambois y Mariana Santi, «La defensa de los Intereses Difusos«, Edición diciembre de 1992, Revista Signos Universitarios. Medio Ambiente I. Nro. 22, pág. 163 (Ediciones Universidad del Salvador) y de Guillermo Cano, «Un hito en la historia del derecho ambiental argentino«, nota a fallo, La Ley. Buenos Aires, 1983- D, 568. El caso de la acción de inconstitucionalidad del Decreto PEN 2125/78, que había creado las denominadas «cuotas de resarcimiento« que debían abonar las empresas que volcaban al Río Reconquista, fue uno de los primeros pronunciamientos de la Justicia en inmiscuirse en la cuestión ambiental y la contaminación de aguas. (Recurso de hecho deducido por Obras Sanitarias de la Nación en incidente de inconstitucionalidad del decreto 2125/78 del P. E. N, CSJN del 19/11/87, en Jurisprudencia Argentina, 20/01/88, N 5551, pág. 16 y sigs.)

53. El superfondo es el nombre dado al mecanismo creado por la Comprehensive Enviromental Response, Compensation and Liability Act o (CERCLA). https://www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview. El superfondo ha restaurado y recompuesto pasivos ambientales tales como minas abandonadas, plantas industriales en desuso, obras de infraestructura y edificios «contaminados«. El caso «Maxus Energy«, en el cual se encuentra demandada la empresa YPF, se originó en un reclamo por recomposición de pasivos ambientales en una planta usada para la fabricación de dioxinas operadas por una subsidiaria de la firma, la refinería operada y luego adquirida por YPF. https://www.ambito.com/comienza-definirse-otra-megacausa-contra-ypf-ahora-la-mochila-maxus-n5043999

54. Ver, por ejemplo, «A 10 años de la Sentencia Estructural de la CSJN: materiales para su análisis«, FARN, 27/07/2018, https://farn.org.ar/archives/25598. La expresión sentencia estructural o juicio estructural fue acuñada por Francisco Verbic en diversos trabajos académicos tales como Manual de introducción a los procesos colectivos y las acciones de clase, Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), Santiago de Chile, 2017; «Los procesos colectivos. Necesidad de su regulación«, Revista La Ley, 2010-A, 769 (apartados 1, 4 y 5), o «La Corte Suprema argentina y la construcción del derecho constitucional a un debido proceso colectivo«, Int’l Journal of Procedural Law, Volume 5 (2015), No. 1, Jun 2015.

55. Ulrich Beck, sociólogo alemán de la Universidad de Múnich acuñó el término, poco tiempo después del accidente nuclear de Chernóbil en 1986. Casi en paralelo, otro sociólogo británico, Anthony Giddens usó una expresión similar para explicar los desafíos de los tiempos modernos con cambios tecnológicos vertiginosos y nuevos desafíos.

56. El artículo 32 de la Ley 25675 establece que «…El acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie. El juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general.« Muchos doctrinarios han interpretado que esta redacción empodera a los jueces con amplias facultades para actuar en defensa del ambiente, dando lugar a instituciones novedosas, tales como el amicus curiae, las audiencias públicas para generar instancias de mayor debate en forma transparente, además de innovaciones en cuestiones tales como medidas cautelares, el uso de medidas anticipadas sin intervención de otras partes, etc.

57. Expte. 244003. «Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado c/ Propietario estación de servicio Shell calle Lima entre Estados Unidos e Independencia s/ daños y perjuicios« CNCIV - SALA H - 01/10/1999. Jurisprudencia Argentina. 29 de diciembre de 1999. Número 6174, Pág. 65.

58. La clausura preventiva es una herramienta que estrictamente no constituye una sanción, sino una medida a ser usada en casos de riesgo o con posibles consecuencias inminentes y graves en caso de inacción. Su uso es justificable en casos como el que se dio con una inundación súbita de un estacionamiento (aunque agravada por las lluvias) con los indicios de una contaminación. La figura preventiva de la clausura inmediata y preventiva no puede mantenerse en el tiempo, sin embargo, sin argumentos sólidos que la avalen. Desde una perspectiva política y atendiendo a la imagen mediática, imponer una clausura con estas características en el corto plazo demuestra convicción y decisión, aun tratándose de empresas grandes. Sin embargo, mantener una clausura en el tiempo sin evidencias concretas se torna difícil de justificar e incluso trae aparejado un «costo político«, cuando se levante la medida preventiva. La Justicia Federal interviniente tampoco dispuso medida cautelar alguna, dado que no se habían producido víctimas y en el entendimiento de que correspondía una intervención activa de las autoridades ambientales de la Ciudad. Pese a lo establecido en la Ley 24051, la Justicia ha sido siempre renuente a impulsar acciones penales contra empresas por conductas que, más allá de lo escrito en la Ley, perciben como faltas administrativas en el peor de los casos.

59. Vale la explicación hidrogeológica en este caso. El sentido común, avalado además por cartas hidrogeológicas de la zona, mostraba el flujo de aguas superficiales y subterráneas en un sentido oeste-este, siendo, por lo tanto, físicamente casi imposible que un derrame en los predios ferroviarios fluya a contrapendiente hacia el edificio. Se inspeccionaron los sistemas cloacales aledaños y las instalaciones de la concesionaria imputada por la petrolera, más que nada con el objeto de eliminar toda hipótesis alternativa, por más contra fáctico que fuera. Muchas veces la labor de investigación de campo en temas de contaminación ambiental requiere validar o descartar más de una hipótesis de relación causa y efecto, incluso con posibles efectos cumulativos o de sinergia.

60. Se envió una muestra en forma reservada a un laboratorio en la provincia de Santa Fe, junto con una muestra de los diferentes combustibles a la venta bajo la marca de la estación de servicio. Cada combustible posee una suerte de «huella digital« o «firma« en su composición química, con el fin de permitir su trazabilidad, por ejemplo, en caso de robos o adulteraciones. También sirve esta trazabilidad para el deslinde de responsabilidades en el caso de derrames en el transporte, mecanismo utilizado para identificar derrames en el mar, bajo el régimen de derecho internacional vigente conforme a CONVEMAR, OILPOL y MARPOL (siglas que corresponden respectivamente al Convenio de la ONU sobre Derecho del Mar, régimen de contaminación por hidrocarburos y régimen de prevención de la contaminación marina, respectivamente). La correlación entre la muestra extraída del sótano de agua contaminada con hidrocarburos y uno de los combustibles vendidos por la estación de servicio fue casi absoluta, permitiendo una demostración de causa y efecto. A los efectos procesales, sin embargo, era preciso consolidar esta investigación, llevada a cabo con cierto sigilo, por cierto, con otros medios probatorios con eficacia suficiente para ser esgrimidos eventualmente ante el sistema judicial o administrativo, en particular ante cualquier intento obstruccionista y negador por parte de la titular de la estación de servicio, en base a argumentaciones procesales formales.

61. Los pozos de monitoreo aguas abajo de la estación de servicio fueron perforados en la Avenida Libertador, una de las arterias más transitadas de la Ciudad, requiriendo cortes de tránsito y una importante disrupción en la circulación. En dicho sitio además se encuentra un conjunto importante de infraestructura subterránea (aguas, cloacas, telecomunicaciones, energía, gas), la cual, al momento no se encontraba adecuadamente registrada y georreferenciada. Estas circunstancias retrasaron la terminación de las pericias.

62. «Lubricentro Belgrano s/ inf. Ley 24051« (15/02/1995 - Fallos: 323:163). Los jueces han sido históricamente renuentes a utilizar el derecho penal para sancionar a lo que se percibe mayoritariamente como una falta o infracción administrativa. En diálogos informales y descontracturados con interlocutores del juzgado, esto fue explicitado con expresiones muy directas en cuanto a que «si no hay víctimas fatales o daños graves que causen consternación en la opinión pública, el expediente no lo movemos y dejamos la iniciativa a las autoridades administrativas pertinentes«. El autor ha escuchado referencias similares en muchos otros ámbitos de la Justicia o el Ministerio Público Fiscal.

63. Al poco tiempo de este caso, se sancionó la Ley General del Ambiente con sus directrices para la recomposición del ambiente y el otorgamiento de potestades amplias a los jueces en estos casos. Al momento de evaluar las alternativas frente al caso, las autoridades políticas de la ciudad fueron remisas a encarar acciones amplias para la restitución del ambiente, quizás por tratarse de un área relativamente inexplorado en el derecho argentino, quizás también por tratarse de una empresa señera en el mercado hidrocarburífero nacional, en donde una acción por recomposición del daño ambiental hubiera suscitado controversias por las implicancias desalentadoras para futuras inversiones en el sector. De todas maneras, se encararon las tareas indispensables para la remediación de las pérdidas detectadas. Cabe además destacar que las metodologías de remediación con base en criterios de riesgo, aun siendo utilizadas en el resto del mundo, fueron introducidas a la República Argentina con posterioridad a los hechos descriptos.

64. De hecho, en encuentros con integrantes del gabinete, hubo una tendencia a soslayar los riesgos que pudieran ocasionar las oscilaciones, frente a los perjuicios para los organizadores y para la imagen que la administración pretendía construir con las franjas más jóvenes de la opinión pública con base en una recepción favorable a los recitales y músicos de rock. El antecedente trágico de Cromagnon, consecuencia de controles deficientes y falencias en la gestión de seguridad por parte de los comercios involucrados, fue un antecedente que condicionó, sin dudas, a las acciones de la administración y de los organizadores del evento.

65. Una de las cuestiones que surgió como consecuencia de la intervención judicial y un análisis jurídico integral fue la falta de consideración de los aspectos ambientales en la habilitación o autorización de eventos aislados en estadios deportivos. Más aun, siendo instalaciones de vieja data en la Ciudad, ningún estadio contaba con evaluaciones ambientales, ni líneas de base en materia de impacto sonoro, impactos derivados de los incrementos en el tránsito, flujos de gente en horas pico, etc.

66. El Ing. Bertero fue fundador y director del Laboratorio de Dinámica de Estructuras de la FIUBA desde 2008. El área de investigación incluye la dinámica estructural, el diseño sísmico de estructuras, la mecánica del continuo y la seguridad estructural, campos en los que ha publicado más de 80 trabajos y presentaciones en congresos de la especialidad. Ver http://www.fi.uba.ar/es/node/2983

67. La oscilación se producía en aquellos edificios que entraban en relación de sincronía con las ondas de baja frecuencia, conforme al periodo de oscilación de cada estructura. Por esta razón, los efectos se sentían mucho en construcciones con un rango de altura entre 8 y 11 pisos, no siendo casi detectables en construcciones de mayor altura, ni en construcciones bajas. La distancia larga de propagación de las ondas de baja frecuencia explica la razón por la cual, por ejemplo, se detectaron oscilaciones en edificios próximos a Panamericana y General Paz, no registrando efectos en edificios más altos, pero mucho más cercanos al estadio de River Plate.

68. Muchos de los edificios de construcción relativamente antigua carecían de planos registrados, los cuales estaban incompletos o extraviados, o no guardaban relación con la estructura existente. Las inspecciones demostraron el bajo o nulo riesgo para la integridad física de los edificios más comprometidos. En materia de salud, los estudios médicos indicaron el bajo riesgo para la salud de los vecinos, quizás con la salvedad de aquellos con cuadros de insuficiencia cardíaca preexistente.

69. A los efectos de facilitar el trabajo de evaluación técnica por parte de los expertos de la UBA, el Ministerio de Ambiente de la CABA contrató a jóvenes, muchos de ellos hinchas de fútbol, para simular, bajo condiciones controladas, los saltos del público durante recitales. Fue una experiencia útil, aunque motivo de bromas y chistes, muchos de ellos contra los funcionarios de la Ciudad. El efecto «pogo« asimilable a un impacto físico cumulativo y rítmico en el suelo se magnificaba por hacerse sobre el campo de juego desnudo y consiguiente transmisión por un subsuelo sumamente plástico, tratándose de un antiguo lecho de río rellenado a lo largo de muchos años de avance de la ciudad sobre el Río de la Plata. El fenómeno es similar (aunque no precisamente igual) a la mayor propagación que se da en suelos similares en eventos sísmicos, en un fenómeno parecido a una licuefacción de los suelos. El fenómeno también ha sido estudiado con casos de desfiles militares con marcha acompasada y los impactos sobre estructuras como puentes o pasarelas.

70. Como elemento adicional al cuestionamiento del impacto acústico de los eventos en estadios de fútbol, muchos objetaron el mal estado del campo de juego después de los recitales o conciertos, con el consiguiente efecto negativo para la calidad del deporte.

71. Ver, por ejemplo, Diario La Nación, 29/07/2010 https://www.lanacion.com.ar/espectaculos/las-malas-vibraciones-de-river-plate-nid1289381. El nivel de politización de muchos conflictos ambientales se refleja en el hecho de que la patrocinadora legal de los vecinos en el reclamo judicial, Ana Paulesu, fue luego candidata a vicejefa de Gobierno en los comicios de 2011 para la lista del Partido Autonomista, encabezada por Ricardo López Murphy.

72. El título corresponde a la obra La inundación silenciosa: el aumento de las aguas en los esteros del Iberá: la nueva amenaza de la Represa Yacyretá, editada por Daniel Blanco y Aníbal Parera, con la colaboración de Marcelo Acerbi, junto a otros autores, incluyendo el suscripto, publicada por la Fundación Vida Silvestre Argentina junto a la International Rivers Network, Buenos Aires, 2003.

73. Intendente de Ituzaingó c/Entidad Nacional Yacyretá s/amparo, CSJN 23/11/04. La Corte sostuvo que el amparo es un proceso excepcional, «…utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que, ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, solo eventualmente reparable por esta vía urgente y expeditiva.« La dificultad de demostrar la hipótesis del trasvasamiento fue el obstáculo más grande para el éxito de la acción.

74. El Presidente Carlos Menem en 1990 acuñó la expresión «Monumento a la Corrupción« en referencia a las obras de Yacyretá, pasando al folklore político de Argentina. Ver Gasulla, Luis, El negocio de la obra pública en Argentina, Sudamericana, Buenos Aires, 2017. Ver También https://www.infobae.com/politica/2017/05/14/la-historia-oculta-de-yacyreta-el-monumento-a-la-corrupcion/

75. Los integrantes y referentes de las diversas organizaciones de la sociedad civil tomaron contacto con geólogos activos en las obras en los primeros años de la construcción, alertando sobre la fragilidad de algunas formaciones del basalto con fracturas frecuentes. Con Graciela Canziani, por ejemplo, renombrada académica de la UNICEN (Tandil), mantuvimos una entrevista con el Dr. Ferrari Bono, miembro destacado de la Academia Nacional de Ingeniería y conocedor profundo de las obras en sus etapas iniciales, en la década del sesenta y setenta del siglo XX.

76. De hecho, en el seno del grupo interdisciplinario de especialistas convocados por los referentes de la sociedad civil, se analizaron alternativas tales como el uso de trazadores radiactivos, con el fin de «rastrear« el sentido y dirección del flujo de aguas subterráneas, tomando contacto a tales efectos con científicos de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA). La propuesta, si bien hubiera sido clave en el diagnóstico de los perfiles de aguas subterráneas, fue descartada por sus costos y complejidad.

77. La fractura hidráulica divide a la sociedad en otros países en los cuales se practica. En los EE.UU. donde la fractura hidráulica ha revolucionado la industria petrolera, permitiendo que el país se convierta en exportador de gas, en lugar de ser un importador de energía, reconfigurando de hecho el mapa energético global, las controversias se presentan incluso entre diferentes estados con jurisdicciones pro-fracking enfrentadas con otras en donde se ha vedado la técnica o se han establecido moratorias (Nueva York o California). La célebre película «Gaslands« ilustró en forma gráfica alguna de estas preocupaciones (Ver https://www.nationalgeographic.com/environment/energy/great-energy-challenge/big-energy-question/how-has-fracking-changed-our-future/). En Europa, la fractura hidráulica ha generado una grieta similar dividiendo aquellas naciones que admiten la actividad (Polonia), de otros que la han vedado (Francia o Irlanda) o que han declarado moratorias parciales o restricciones draconianas a su práctica (Reino Unido). Ver también: https://www.theguardian.com/environment/2019/oct/14/cuadrilla-says-it-is-not-planning-to-abandon-fracking-in-lancashire. En Neuquén, las polémicas también han estado presentes, aunque con un perfil marcado conforme a las características específicas de la zona aledaña a Vaca Muerta, con baja densidad poblacional y una tradición de producción petrolera a lo largo de muchos años. Los conflictos socio-económicos, vinculados a las comunidades indígenas y otras poblaciones locales, también han generado polémicas, dentro y fuera del país, con posiciones fuertes a favor y en contra (Ver, por ejemplo, https://www.theguardian.com/environment/2019/oct/14/indigenous-mapuche-argentina-fracking-communities) o https://farn.org.ar/archives/tag/fracking. También pueden consultarse los trabajos técnicos sobre la cuestión del Instituto Argentino del Petróleo y del Gas (IAPG) http://www.iapg.org.ar/noconvencionales/extraccion.htm

78. En Argentina, las polémicas por el uso del glifosato comenzaron a mediados de los años 2000 con cuestionamientos de sectores científicos, la difusión del denominado «Informe Carrasco« y la posterior convocatoria a una comisión bajo la órbita del CONICET. En esa década la polémica en el país se «contaminó«, paradójicamente, con los aspectos políticos y un conflicto desatado entre la Administración Nacional y el sector, por la aplicación de las retenciones a las exportaciones agropecuarias. Ver http://www.biodiversidadla.org/Documentos/Ecologia_Politica_del_Glifosato_en_Argentina. En años más recientes, los conflictos por el glifosato se han difundido en otros países con litigios entre Bayer, adquirente de la firma Monsanto, y diferentes afectados por el uso del glifosato. En «Hardemann vs/Monsanto«, la Justicia de California condenó a la empresa por daños a la actora (que sufrió de un linfoma no-Hodgkin) causados por el uso del herbicida Roundup (Ver argumentos a favor de la utilización responsable del glifosato http://www.glyphosatelitigationfacts.com/main/, y en contra, avalada por decisiones de muchas comunas en Norteamérica tendientes a prohibir el uso del glifosato, https://www.citylab.com/environment/2019/10/glyphosate-pesticide-cancer-roundup-lawsuit-bayer-monstanto/598537/) En nuestro país, algunos litigios han sido emblemáticos para la prohibición de la fumigación aérea, o la imposición de franjas de seguridad en el ámbito cercano a las áreas urbanas. En 2010, la Cámara Civil y Comercial de Santa Fe (Sala II) convalidó una sentencia de primera instancia que prohibió la fumigación en cercanías al pueblo de San Jorge, iniciando un proceso que devino luego en una gran cantidad de pronunciamientos similares por parte de la Justicia, acompañado además por regulaciones a nivel provincial y en muchos casos a nivel municipal. Ver http://redaf.org.ar/por-primera-vez-un-fallo-de-camara-limita-el-uso-del-glifosato-un-freno-a-los-agroquimicos/. En este sentido, el caso «Gabrielli« (Gabrielli, Jorge Alberto y otros s/infracción Ley 24051, ST Córdoba 2015, Tomo 11, folio-3032-3085) marcó un hito en la utilización de agroquímicos al condenar a un aplicador aéreo por la contaminación provocada a terceros. El caso, conocido también como el caso de las «Madres de Ituzaingó«, ha sido un emblema de este tema conflictivo que ha seguido con muchos otros casos en todas las jurisdicciones, además de un pedido de prohibición total presentado por la Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas en trámite ante la Corte Suprema desde hace tiempo, sin resolución aún. (https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-123304-2009-04-16.html). Otros casos más recientes se encuentran en diferentes instancias pudiendo llegar a fin de cuentas a una resolución en la máxima instancia de la Justicia. (https://www.lanacion.com.ar/economia/campo/agroquimicos-conflicto-abierto-puede-llegar-corte-suprema-nid2239198). Algunas provincias, por ejemplo, Chubut, han prohibido lisa y llanamente el uso del glifosato (Ley XI, 70 19 de mayo de 2019).

79. El caso «CEMINCOR y Otra c/Superior Gobierno de la Provincia-Acción Declarativa de Inconstitucionalidad« (Expte 1798036) 11/08/15 se planteó la inconstitucionalidad de Ley 9526 (prohibición de minería a cielo abierto, uranio y uso de cianuro) en razón a la afectación de los derechos a la propiedad y al ejercicio de industria lícita. El Tribunal Supremo Provincial terminó convalidando la ley, con argumentos basados en la razonabilidad y la congruencia entre los derechos de incidencia colectiva y los derechos individuales consagrados en la Carta Magna.

80. El colapso del dique de colas en Samarco, Brasil, en 2015, es una instancia emblemática de la tensión entre la actividad minera y la protección ambiental. En el emprendimiento minero de Vale y BHP Billiton murieron 19 personas y quedaron afectados miles de habitantes de 39 poblados aledaños. El 25 de enero de 2019 ocurrió un nuevo colapso de tres diques de contención de desechos de la minera Vale, en la mina de Feijao, en Brumandinho, en el mismo estado de Minas Gerais donde ocurrió el caso «Samarco«. El caso «Samarco« es ilustrativo e innovador en la forma en la cual se diseñó el programa de restauración de los pasivos ambientales, con la conformación de un Panel de Expertos Independientes, bajo la órbita de la UICN y un mecanismo financiero autónomo con la creación de un fideicomiso bajo control de la Fundacao Renova. https://www.iucn.org/news/business-and-biodiversity/201809/rio-doce-panel-report-outlines-critical-gaps-and-measures-regions-long-term-restoration Ver también el Informe del accidente y sus consecuencias ambientales https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/2018-038-En.pdf

81. Cass Sunstein, reconocido académico de las universidades de Chicago y Harvard, ha publicado y diseminado en forma prolífica sobre esta confluencia entre economía, ciencia y derecho en la formulación de estándares técnicos en materia ambiental o de salud, promoviendo el uso de las evaluaciones de riesgo para arribar las decisiones con mayor costo-efectividad en cada caso. Ver Riesgo y Razón: Seguridad, Ley y Medioambiente, Katz Editores, Buenos Aires, 2006. Ver también: K. R. Foster, D. E. Bernstein y P. W. Huber, Phantom Risk, MIT Press, Boston, 1993.

EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y SOCIAL

Marcelo Gaviño Novillo

Ingeniero hidráulico (UNLP, 1980), especialización en Hidrología General (UNESCO/1981), ingeniero civil (UNLP, 1982), especialización en Sensores Remotos y Sistemas de Información Geográfica (Organización Meteorológica Mundial/FAO,1985) y un master en Evaluación Ambiental (IIE/UICN, 1999). A lo largo de su carrera profesional ha llevado a cabo proyectos centrados en la planificación y la gestión de los recursos hídricos, así como la evaluación y gestión ambiental. Ha sido profesional principal de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, desempeñando cargos de Subdirector de Saneamiento, Director Nacional de Conservación y Protección de los Recursos Hídricos y Jefe de Gabinete, entre otros. Se ha desempeñado también en la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los ríos Limay, Negro y Neuquén (AIC) como representante del Estado Nacional ejerciendo la Presidencia del Comité Ejecutivo (2019). Es actualmente investigador asociado honorario del Instituto Nacional del Agua (INA) y consultor internacional independiente en su especialidad. Ha desarrollado una extensa carrera académica como profesor en las Universidades de La Plata, Buenos Aires, Litoral, La Pampa y Centro de la Provincia de Buenos en Aires en Argentina, así como en las Universidades de Padua y Bari (Italia), Algarve (Portugal), Kiel (Alemania), y el IHE (Países Bajos). Es autor de más de 20 trabajos en publicaciones internacionales y en actas de congresos nacionales, así como editor de 4 libros para la UNESCO. Es coautor del trabajo ganador del Premio Internacional otorgado por la International Water Resources Association en el año 2010 por su contribución a la gestión de las inundaciones extremas en América Latina y el Caribe.

Contacto: magavino@gmail.com

Introducción

Uno de los caminos para incorporar la dimensión ambiental en la planificación del desarrollo se basa en la realización de Evaluaciones de Impacto Ambiental y Social (EIAS) a lo largo de un ciclo de preinversión, apoyando el proceso de toma de decisiones acerca de la elección de las alternativas ambientalmente más sustentables de un proyecto.

Son posteriormente los equipos técnicos gubernamentales y de organismos multilaterales de crédito o de empresas que tienen que decidir sobre la aceptación, corrección o rechazo de un proyecto en base a su factibilidad ambiental, apoyándose para ello en marcos normativos o reglamentarios que establecen la obligatoriedad de llevar a cabo un procedimiento de análisis como parte de los procesos de toma de decisión.

Por tal circunstancia, se hace cada vez más necesaria la elaboración de una nueva generación de Estudios de Impacto Ambiental y Social (EsIAS) que respondan globalmente a los requisitos ambientales reclamados por la sociedad, para lo cual es necesario también fortalecer las capacidades de los decisores, quienes detentan la responsabilidad de evaluar los EsIAS y los proyectos asociados. Esta responsabilidad implica conocer los procedimientos administrativos en los cuales se insertan, el contenido esperado de un EsIAS y una estrategia clara para la incorporación de las medidas finalmente elegidas que brindan la factibilidad ambiental y social a un proyecto de inversión.

Marco conceptual
Contexto de aplicación

La Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAS) en el actual contexto se entiende como un instrumento preventivo de gestión que anticipa los futuros impactos ambientales y sociales positivos y negativos de las acciones humanas, permitiendo seleccionar las alternativas que, cumpliendo con los objetivos propuestos, maximicen los beneficios y disminuyan las consecuencias no deseadas. La experiencia de diversos países muestra que su aplicación se efectúa no solamente para grandes proyectos de inversión, tales como presas, caminos o plantas de tratamiento de aguas residuales, sino también al caso de planes y programas de ordenamiento territorial, educativos y de salud, así como también a políticas y alternativas de acción, entre otras. A menudo, la implementación de un plan o política requiere de una gran variedad de proyectos individuales; si la evaluación de impacto ambiental y social estuviese restringida solo a ellos, entonces los efectos acumulativos a nivel regional o nacional podrían ser ignorados. Por lo tanto, también es necesario evaluar los impactos de decisiones de inversión en las etapas tempranas del ciclo del proyecto, como es el caso de políticas, planes, y programas. En este nivel, las evaluaciones ambientales se denominan Evaluación Ambiental Estratégica (SEA) o Regional (REA), que brindan una visión amplia, permitiendo su complementación con evaluaciones más detalladas, a nivel de proyecto o inversión.

La experiencia muestra también que los procesos de EIAS deben considerar los contextos económicos, sociales e institucionales, al margen de las características biofísicas y socioeconómicas. Es evidente que métodos de evaluación detallados, largos, sofisticados y de alto costo tendrán escaso valor operativo. Por lo tanto, la EIAS debe ser flexible y llevada a cabo en sintonía con las realidades de los países, regiones o localidades donde se implementen los proyectos que buscan mejorar la calidad de vida de la sociedad, incorporando la dimensión ambiental en la mejor elección posible de una inversión.

Definiciones

Se define un impacto ambiental como el cambio neto (positivo o negativo) sobre el bienestar y la salud humanos que resulta de los efectos ambientales producidos por las acciones humanas (legislaciones, políticas, programas, proyectos y procedimientos operativos) mientras que la evaluación de impacto ambiental se entiende como aquella actividad orientada a identificar y predecir los impactos ambientales, así como a interpretar y comunicar información acerca de ellos; todo esto con objeto de brindar recomendaciones que orienten la toma de decisiones, aceptando que estas siempre se toman en condiciones de información incompleta y, por tanto, con un margen de incertidumbre no siempre acotable (Munn, 1975).

Interpretación temporal y espacial de un impacto ambiental

Un impacto ambiental, entendido entonces como un cambio neto (positivo o negativo) de la calidad ambiental, puede manifestarse según dos dimensiones: temporal y espacial. Desde el primer punto de vista, el desafío de su predicción implica para un tiempo t₀ determinado predecir el andamiento de una variable ambiental a lo largo del tiempo, como por ejemplo para un tiempo t₁, cuando se inicia un proyecto de inversión. La predicción implica también evaluar el cambio de la calidad ambiental para un tiempo t₂ en relación con el supuesto estado del ambiente con y sin proyecto. La expresión gráfica para el caso de un cambio neto negativo de la calidad ambiental nos indica que estamos en presencia de un impacto ambiental negativo (Fig. 1).

Figura 1. Dimensión temporal del impacto ambiental.

Fuente: elaboración propia.

Por su parte, el cambio de la calidad ambiental tiene también una expresión espacial. El ejemplo del vertido de un contaminante a lo largo del eje de un río nos ilustra este concepto (Fig. 2). La zona de la izquierda, denominada «aguas arriba«, muestra que, pese al vertido del contaminante, la calidad del agua no se ve alterada. Pero se genera una «zona degradada« inmediatamente «aguas abajo« que puede evaluarse como resultado del cambio en determinadas variables o indicadores del ambiente fluvial (OD, DBO, sólidos en suspensión, otros).

Figura 2. Dimensión espacial del impacto ambiental.

Fuente: adaptado de Gaviño Novillo y Sarandón, 2000.

A medida que el sistema tiene una tendencia hacia su recuperación (resiliencia), la «zona degradada» pasa a «zona de descomposición» y, sucesivamente, hacia una «zona de recuperación», y, finalmente, puede darse el caso que hacia aguas abajo presente las mismas características que antes del vertimiento. Por lo tanto, un observador, dependiendo de la zona en que se encuentre, tendrá una percepción distinta del cambio de la calidad ambiental y las mediciones que efectúe mostrarán valores distintos de las variables que la caracterizan. Sin duda, quien se dedicaba a pescar en la «zona degradada« comprobará un cambio negativo de la calidad ambiental y social.

El proceso de evaluación de los impactos ambientales de un proyecto, por tanto, no solo requiere una identificación de todos los impactos relevantes, sino también de sus variaciones temporales y espaciales haciendo predicciones en un tiempo previo, asumiendo hipótesis sobre la propia tendencia natural del sistema ambiental sin ninguna acción generada por la sociedad.

Dimensiones de la Evaluación de Impacto Ambiental y Social
Los planos de acción

La Evaluación de Impacto Ambiental y Social de proyectos de inversión posee tres planos de acción o dimensiones que conviene diferenciar (Fig. 3):

Figura 3. Dimensiones de la Evaluación de Impacto Ambiental y Social. Planos de acción.

Fuente: elaboración propia.

Procedimiento de EIAS (1D): es un procedimiento jurídico administrativo que tiene por objeto la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de aquellos, todo ello con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por parte de las distintas administraciones públicas competentes (Conesa, 1993).

Estudio de EIAS (EsIA/2D): es un estudio técnico, de carácter interdisciplinario que resulta en un documento técnico que es incorporado al procedimiento de EIAS con objeto de predecir las consecuencias ambientales de la ejecución de un proyecto sobre el ambiente y establecer medidas (Conesa, 1993).

Valoración de EIAS (VIA/3D): son metodologías orientadas a la identificación, cuantificación y valoración de las interacciones entre las acciones derivadas del proyecto y las características específicas de los factores y procesos ambientales afectados de un sitio, todo ello con objeto de señalar los impactos ambientales compatibles, moderados, severos y críticos que se prevean como consecuencia de la ejecución de una inversión.

Una VIA, por lo tanto, forma parte del capítulo de un EsIAS, el cual se inserta en el procedimiento administrativo EIAS que otorga la factibilidad ambiental de una inversión.

Características del procedimiento (1D)

Secuencia

El procedimiento debe estar sustentado por una ley o reglamento que establezca la secuencia de pasos técnico-administrativos que definan la forma de llevar a cabo el proceso, así como la definición de los roles y responsabilidades institucionales involucradas, la responsabilidad en la coordinación de actividades, los plazos límites para llevarlo a cabo y las formas de participación ciudadana, entre otras. Debe ser considerado como un instrumento que está al servicio de la toma de decisiones con conocimiento amplio e integrado de los impactos o incidencias ambientales de las acciones, sin ser en sí mismo un instrumento de decisión; sino que brinda ciertas respuestas para que esta última sea tomada por la autoridad competente y los responsables en cada caso.

Con este propósito la secuencia incluye las siguientes etapas para lograr un visión ambiental y social de las consecuencias de una acción determinada. Entre ellas se destacan:

 desarrollar un nivel de conocimiento técnico amplio e integrado que permita predecir con la mayor certidumbre posible los impactos e incidencias ambientales de acciones humanas;

 identificar anticipadamente los efectos ambientales y sociales negativos y positivos, y diseñar en forma oportuna las acciones que minimicen sus consecuencias, maximizando las oportunidades que surjan de las consecuencias positivas;

 permitir a la autoridad ambiental o social tomar decisiones de aprobación, rechazo o rectificación del contenido de un proyecto de inversión, con pleno conocimiento de los efectos negativos y positivos que implican las acciones que forman parte de dicho proyecto, así como las consecuencias residuales;

 permitir a la autoridad también ejercer el debido control sobre la dimensión ambiental y social de las acciones, a fin de garantizar que ellas no perjudiquen el bienestar y salud de la población;

 lograr la participación coordinada de los distintos actores involucrados.

Este último punto incluye el establecimiento de nexos entre las diferentes instancias públicas con competencia ambiental, y la coordinación simultánea de éstas con los proponentes de las acciones, la ciudadanía y la autoridad superior.

Ventajas y desventajas del proceso

El proceso presenta un conjunto de ventajas que lo convierten en un instrumento apropiado para lograr una adecuada protección ambiental. Al ser incluido en la toma de decisiones acerca de una acción o proyecto determinado, se incorporan variables que de otra manera no serían consideradas. Tradicionalmente, las decisiones se han realizado sobre la base de los costos inmediatos, la rentabilidad económica y las necesidades a corto plazo, entre otros; sin embargo, se reconoce en la actualidad que estas deben considerar las relaciones de interdependencia sociedad-naturaleza, el uso racional de los recursos y, en definitiva, la sustentabilidad de las acciones humanas en un contexto de armonía social. Pero cuando se planifican grandes inversiones, también suelen surgir conflictos debido al limitado análisis de alternativas previo sobre múltiples aspectos (como por ejemplo el uso del suelo o el territorio) o la dificultad de predecir las consecuencias potenciales de una inversión con alto grado de certidumbre.

Un proceso de evaluación de impacto ambiental y social, por tanto, debe permitir un diálogo amplio, basado en información lo más completa posible, en contacto con los diversos grupos sociales afectados, dado que ellos son quienes mejor conocen el entorno en el cual se espera que se inserte una inversión, dotando a la gestión de un proyecto de una mayor transparencia para facilitar la toma de decisiones.

Requerimientos para la aplicación

A pesar de las diferentes formas de implementar un proceso de EIAS, para lograr que se incorpore como una herramienta efectiva de apoyo a la toma de decisiones, es necesario satisfacer al menos los siguientes aspectos:

 la EIAS debe ser documentada y fundamentada en todas sus etapas, de tal manera que sea seria, confiable, relevante y de acceso fácil a las partes involucradas;

 debe realizarse sobre la base de la globalidad de la actividad propuesta, por lo tanto, debe ser única y no puede ser llevada a cabo por aspectos, partes o territorios. Esto permite considerar efectos sinérgicos que pueden aparecer por la interacción entre las partes, que podrían quedar enmascarados si son considerados en forma independiente;

 el proceso debe estar preestablecido, especificando claramente su secuencia, los requisitos específicos de evaluación, las bases de la revisión de los documentos e informes correspondientes, así como la existencia de estándares y salvaguardias de calidad ambiental que permitan contar con referencias claras. Permite, además, que cada una de las partes involucradas conozca sus derechos y obligaciones favoreciendo un diálogo fluido;

 la etapa de revisión debe prever la participación activa y directa bajo criterios y formas preestablecidas de los diferentes actores protagónicos (proponentes, autoridades públicas, expertos y ciudadanía). Al mismo tiempo el proceso debe tutelar claramente las diferencias e incompatibilidades entre las funciones que juegan los distintos actores;

 El proceso debe ser público, transparente e informado de tal manera que exista total conocimiento por parte de los interesados;

 El proceso debe permitir un seguimiento de la acción evaluada con el propósito de revisar el cumplimiento de las decisiones comprometidas a través del proceso EIAS.

El procedimiento, según surge de las lecciones aprendidas en los últimos 50 años, debe seguir al menos las siguientes etapas:

 aviso de proyecto;

 selección de proyectos (screening) que deben ser sometidos a un procedimiento de EIAS en base a criterios preestablecidos por las normas;

 determinación de los alcances y contenido mínimo necesario de un Informe de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (scoping);

 pautas para la elaboración del EsIAS y forma de presentación de la documentación;

 pautas para la revisión y evaluación de los informes presentados, identificando quiénes deben pronunciarse,

 contar con plazos para revisar el informe EsIAS;

 definición de la modalidad de participación de la ciudadanía en el proceso; y

 definición de la instancia administrativa que otorga la licencia o factibilidad ambiental; y,

 lineamientos para verificar la implementación y el cumplimiento de los planes de gestión ambiental y prevención de riesgos propuestos, así como los planes de monitoreo incluidos en los EsSIA.

Criterios para iniciar un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAS)

No existe una característica, o conjunto de ellas, única de una actividad o proyecto de inversión que determine la necesidad de iniciar un proceso de EIAS. No solo depende de las características propias de la actividad o proyecto, sino también de las condiciones ambientales del lugar en que este se implemente. Las consideraciones más importantes para determinar la necesidad de un informe (screening) se relacionan no solo con las normas de calidad y la legislación existente, sino que deben considerarse aspectos subjetivos o difíciles de normar, tales como el paisaje y las costumbres locales. Generalmente, estas consideraciones se relacionan al tipo de variables afectadas y/o la magnitud de los impactos ambientales generados por el proyecto. Algunos de los criterios que pueden utilizarse cuando se trata de decidir la necesidad de iniciar un proceso de EIAS son:

 magnitud de la actividad según superficie involucrada, tamaño de la obra, volumen de producción, número de trabajadores, etc.;

 modificaciones importantes de las características del ambiente, tanto en extensión como en intensidad, especialmente si afectan su capacidad de recuperación o reversibilidad después del impacto;

 localización próxima a áreas protegidas o a recursos naturales que tengan categoría de patrimonio ambiental o población humana susceptible de ser afectada de manera negativa;

 utilización de recursos no renovables críticos;

 cantidad y calidad de efluentes, emisiones y residuos que genere el proyecto y que estén próximas a alcanzar los máximos límites permitidos;

 probabilidad de riesgo para la salud de la población humana;

 reubicación permanente o transitoria, u otras alteraciones de poblaciones humanas;

 introducción de cambios en las condiciones sociales, económicas y culturales;

 existencia de atributos que hagan deseable evitar la modificación de valores históricos y culturales.

La experiencia demuestra que no todos los proyectos requieren ser sometidos a un procedimiento de EIAS. Esta herramienta se debe usar solamente cuando se prevea que el ambiente se verá modificado o no exista certeza previa de las variables que serán afectadas, ni de la magnitud de los cambios que se producirán.

El Estudio de EIAS (EsIAS/2D)

Es una dimensión central en el proceso de (EIAS) mediante el cual un grupo de expertos de diferentes disciplinas identifican los efectos ambientales que una acción humana produce en el ambiente, los cuantifica y propone las medidas correctivas, mitigadoras, compensatorias u otras necesarias para evitar o disminuir los impactos ambientales negativos y optimizar los aspectos positivos. El pronunciamiento final sobre el EIAS se traduce en una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que dicta o informa sobre la calidad del análisis y sobre la aceptabilidad de los impactos residuales de una actividad sobre su entorno, incluyendo las modificaciones necesarias para mitigar, corregir o compensar los daños no deseados.

Un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EsIAS), por su parte, sigue una secuencia de actividades específicas que son indicadas ampliamente por distintas instituciones y expertos a nivel internacional (Banco Mundial, 1991; Conesa Fernández Vitora, 1997; Gómez Orea, 1999; Morris & Therivel, 1995; Munn, 1975; Wathern, 1990; Weitzenfeld, 1990; Canter, 1997; Instituto de Investigaciones Ecológicas, 1994). Dicha secuencia define un flujo metodológico de actividades (Fig. 4 y ANEXO A).

La estrategia se basa en el análisis del marco legal para definir el contexto de referencia del proceso, a partir del cual se analiza el proyecto desde una perspectiva ambiental para identificar las acciones que puedan interferir con el ambiente, y el análisis del ambiente con relación al proyecto, incluyendo el subsistema natural (fisicoquímico y biológico), el subsistema construido, y el socioeconómico y cultural a fin de detectar los factores ambientales susceptibles de cambio.

Una vez seleccionados, se identifican las relaciones causa-efecto entre acciones del proyecto y factores ambientales identificando los efectos ambientales más críticos, a partir de lo cual se pueden listar aquellos más significativos que son analizados y valorados aplicando un conjunto de indicadores de impacto (criterios tales como signo, duración, extensión, reversibilidad, fase de ocurrencia, otros).

Análisis del marco legal: su objetivo es identificar la normativa de referencia, la autoridad de aplicación y el procedimiento específico para evaluar el proyecto en cuestión.

Figura 4. Flujo metodológico de un EsIAS

Fuente: elaboración propia.

Análisis del proyecto: tiene como objeto proporcionar la información técnica que permita proceder a la identificación de las acciones que podrían generar impactos ambientales a lo largo de la vida útil de un proyecto, desde la instancia de su post-diseño hasta el de su desmantelamiento. Este análisis se efectúa considerando el proyecto desde su interacción recíproca con el ambiente en el que se insertará. Incluye:

 Descripción general• Ubicación geográfica, área de influencia y proyección territorial• Demandas para satisfacer• Justificación y beneficios• Alternativas consideradas• Magnitud económica• Marco regulatorio

 Descripción detallada

 Síntesis de acciones

Análisis del ambiente: su objetivo es recolectar y sintetizar toda la información disponible sobre el ambiente en el que se insertará el proyecto, tanto del subsistema natural (medio físico y biológico) como del socio-económico-cultural (infraestructura, social, economía), así como sus interacciones ecológicas o ambientales claves, en las escalas espaciales y temporales correspondientes a cada factor ambiental (Tabla 1).

Tabla 1. Factores y procesos ambientales.

Fuente: Gaviño Novillo y Sarandón, 2000.

Identificación de efectos: constituye la esencia de la evaluación de impacto ambiental y social, pues se identifican los efectos del proyecto sobre el ambiente y del ambiente sobre el proyecto, empleando alguna de las siguientes metodologías.

 Matrices de interacción• Matriz de tipo Leopold• Matrices hacia fuera (looking outward matrix)

 Talleres

Tal vez una de las metodologías más usadas es la de matrices de interacción, propuesta por Leopold (1972). Su estructura es del siguiente tipo (Fig. 5):

Proceso:

• Se inspeccionan las columnas de la matriz original para seleccionar aquellas acciones sobre las cuales hay certidumbre de su manifestación.

• Para la matriz modificada y con el conocimiento de las características del proyecto se inspeccionan todas las columnas interrogando acerca de la manera como esa acción del proyecto afecta las características del ambiente.

• Recíprocamente se inspeccionan todas las filas, interrogando acerca de la influencia que tendrá esa característica del ambiente sobre el proyecto.

• Se incluye una cruz en las interacciones.

Figura 5. Estrategia usada para la identificación de efectos con la matriz de Leopold.

Fuente: Gaviño Novillo & Sarandón, 2000.

Las matrices hacia fuera cuentan con columnas en las cuales se incluyen temas representados por los especialistas del proyecto y en las filas especialistas temas ambientales (Fig. 6).

Proceso:

• Los especialistas en el proyecto manifestarán lo que ellos desean que les informen los expertos en caracterización del ambiente, y dicha solicitud se colocará en cada celda de la matriz que corresponda.

• Para llenar la otra mitad, los expertos en ambiente informan a los especialistas de proyecto sobre el área de su especialidad.

• Una vez que se ha completado la matriz, se dispone de una información cruzada de especialistas del proyecto - especialistas en ambiente, que sienta las bases para identificar efectos del proyecto sobre el medio y del medio sobre el proyecto.

Figura 6. Estrategia usada para la identificación de efectos con la matriz hacia afuera.

Fuente: Gaviño Novillo y Sarandón, 2000.

La realización de talleres de discusión entre especialistas permite preidentificar posibles consecuencias ambientales. De la discusión es posible elaborar un banco de efectos sin distinción si son primarios o secundarios, si se dan en uno o más procesos unitarios o si se repiten con otro nombre. Posteriormente, en un análisis más detallado es posible identificar:

 Efectos primarios: aquellos que ocurren durante la ejecución de la acción unitaria.

 Efectos secundarios: aquellos que ocurren una vez que se lleva a cabo la acción unitaria.

La síntesis se completa con un análisis de encadenamiento de efectos. Los efectos físicos primarios que no generan por sí mismos efectos sobre los otros medios pueden considerarse terminales o finales; sin embargo, la mayoría de ellos son inductores de efectos sobre el medio biológico y socioeconómico. Se aprecia la existencia de efectos secundarios físicos, biológicos sociales y económicos, predominando los dos primeros. Los efectos terminales o finales de la cadena se presentan sobre cualquiera de los medios, pero resultan teóricamente más variados y abundantes los de naturaleza socioeconómica. Por vía de excepción también se eliminan aquellos que a priori pueden tener poca relevancia.

Una vez completada la identificación de los efectos, es necesario efectuar una síntesis, selección e integración de ellos de manera de reducir su número a los estrictamente necesarios, dado que muchos son esencialmente semejantes. Este grupo de efectos de síntesis serán objeto de una evaluación en tanto impactos ambientales.

Valoración de impactos: Corresponde a la instancia en la cual se procede a efectuar un juicio de valor sobre los cambios netos (positivos y negativos) ocasionados por los efectos seleccionados previamente sobre la calidad del ambiente o de alguno de sus componentes mediante diversos indicadores (magnitud, extensión y reversibilidad entre otros). En el siguiente punto se describen los métodos disponibles).

Medidas y Plan de Gestión Ambiental: Completada la valoración de los impactos ambientales, la siguiente instancia tiene como meta definir acciones y medidas para evitar, atenuar, controlar y/o compensar la afectación a la calidad ambiental, la salud, y particularmente el bienestar de la población involucrada en el caso de impactos ambientales negativos; mientras que en el caso de los impactos positivos las medidas están centradas en el realce o extensión de los beneficios del proyecto objeto de evaluación. Las medidas se organizan como parte de un Plan de Gestión Ambiental que orienta su ejecución en simultáneo con programas de monitoreo que analizan que los impactos medidos en el ambiente sean compatibles con aquellos previstos. Se acompaña de un programa de contingencias en el caso de acciones emergentes.

La Valoración de Impactos Ambientales (VIA/3D)
Introducción

La Valoración del Impacto Ambiental y Social (VIA) es sumamente variable, dependiendo del tipo de ambiente, el tipo de proyecto, el grado de desarrollo dentro del ciclo de preinversión, la disponibilidad de información y las opciones de toma de decisión posibles. A pesar de ello, existe un desarrollo metodológico relativamente generalizado que es adaptable para cada caso concreto.

De toda la gama de posibles metodologías, se presenta una selección de las más usadas y reconocidas: listas de chequeo, matrices, superposición de planos, índices, y métodos multicriterio. Hay que advertir que prácticamente en ningún caso se aplica una sola metodología, puesto que se pueden usar de manera complementaria y adaptada a las condiciones particulares de cada caso.

La predicción y valoración de los impactos involucra la proyección futura del escenario ambiental sin y con la acción la acción propuesta, en ambos casos se deben calcular los impactos y las consecuencias. Se requiere, por tanto, identificar métodos que cuantifiquen la magnitud de los impactos.

La selección del método de cuantificación depende de los datos disponibles o que puedan colectarse fácilmente. En general, se pueden hacer los siguientes comentarios:

 Los métodos matriciales de uso muy corriente permiten comparaciones entre eventos aparentemente incomparables.

 Los métodos de superposición de mapas son adecuados cuando el problema es elegir la localización ambiental más apropiada de un proyecto.

 Los índices se centran en componentes específicos de calidad ambiental, elegidos por su relevancia para las alternativas del proyecto bajo consideración.

 Los enfoques de modelaje se refieren a la estructuración de sistemas que permiten evaluar el comportamiento global frente al cambio de determinadas variables específicas.

De acuerdo con Munn, cada método cuenta con diversas ventajas, las cuales pueden resumirse en:

 Identificación: es la capacidad que tiene un método para identificar efectos ambientales.

 Predicción: las predicciones se basan sobre modelos conceptuales del funcionamiento del sistema. Cuando el problema está bien formulado y no es complejo, se pueden usar métodos científicos que brindan predicciones útiles particularmente en las disciplinas biogeofísicas. Por ejemplo, predicciones de la concentración de contaminantes atmosféricos en el aire. Cuando se trata de predecir el comportamiento de variables cuantitativas los métodos son difíciles de validar. En la mayoría de los casos se limitan a informar sobre situaciones de degradación, cambio o mejoramiento de la calidad ambiental.

 Interpretación: se refiere a la capacidad para determinar la importancia de cada impacto.

 Comunicación: se refiere a la capacidad de transmitir los resultados de la evaluación al público, a los decisores, a los productores, etc. Es virtualmente cierto que algunas personas o grupos económicos promoverán un proyecto, pero también es cierto que otras personas o grupos sociales se opondrán.

 Vigilancia y control: la vigilancia y control debe incluir exámenes periódicos de equipos y regulaciones de seguridad, requiriendo recomendaciones para programas de seguimiento. Los procedimientos de vigilancia y control en la mayoría de los casos se derivan de las predicciones de efectos e impactos que se hayan efectuado. Por ej.: un modelo de contaminación del aire suministrará una guía para la localización de una estación de monitoreo.

 Considerando que los impactos ambientales implican un juicio de valor sobre un efecto ambiental, deben definirse los criterios que permitan dicha tarea de valoración. Por ejemplo mediante el análisis de ciertas características, el empleo de variables o indicadores de impacto. Estas variables deben someterse a un filtro que consiste en analizar su capacidad para evaluar el cambio neto positivo o negativo que ocurrirá como consecuencia de la ejecución del proyecto. Su capacidad predictiva debe satisfacer los criterios de evaluación de: intensidad, extensión, duración, riesgo, irreversibilidad.

Metodologías de valoración de impactos ambientales (VIA)

Listas de chequeo o verificación

Este método consiste en aplicar una serie de listas exhaustivas de los efectos ambientales e indicadores de impacto, con la finalidad de estimular al analista a reflexionar de una manera amplia sobre las posibles consecuencias de ciertas acciones alternativas. En otras palabras, no existe en la práctica ningún nivel de cuantificación o de evaluación ponderada de la importancia de los diferentes efectos, sino más bien da una idea del posible espectro de los impactos potenciales. Junto con la gran simplicidad y factibilidad de construcción, existen debilidades inevitables que pueden llevar a un analista a ignorar factores que por una razón u otra no aparecen en su lista de chequeo.

Su uso permite identificar y caracterizar impactos ambientales y sociales en los procesos de EIAS. Una lista de verificación exige al evaluador la consideración de un grupo de actividades normalizadas o efectos para cada acción propuesta, brindando de esta manera uniformidad al proceso de evaluación. Las listas de verificación pueden usarse para determinar si es necesario realizar una EsIAS detallada para un proyecto en particular o si puede dictaminarse que no existen impactos significativos.

Matrices

El método de las matrices es similar al anterior, solo que emplea una lista de alternativas de acciones humanas (columnas) junto con otra lista de factores y procesos ambientales (filas) que conforman una matriz que se utiliza para identificar (hasta un cierto límite) posibles relaciones de causa y efecto. Si bien existen variaciones de los métodos de matrices que permiten incorporar la relación causa-condición-efecto, a través de la identificación de efectos acumulativos o indirectos, la capacidad de este método de lograr un cierto grado de proyección hacia el futuro es sumamente limitado. Por otra parte, es muy frecuente que en la incorporación de diferentes acciones y características en la matriz tengan diferente grado o nivel de resolución: algunas son muy específicas y otras muy generales. Por último, entre las varias limitaciones de este método se indica el cierto grado de discrecionalidad en la identificación de las posibles interacciones una vez que la matriz ha sido completada. Desde luego que alguna de estas desventajas se ven compensadas por ventajas como la facilidad de su construcción, la gran difusión del método, la promoción de la comunicación entre disciplinas y la poca exigencia que tiene sobre la cantidad de información necesaria.

Matriz de Leopold y colaboradores

Consiste en una matriz de 100 columnas que representan ejemplos de acciones causantes de efectos potenciales y 88 filas que representan componentes y factores ambientales (Leopold et al., 1971). Como primer paso se eligen las columnas que corresponden a la naturaleza de la acción propuesta. Luego, para cada columna se examinan las celdas correspondientes a efectos ambientales. Se incluyen dos calificaciones en cada celda (en una escala de 1 a 10) separadas por una barra (/); la primera calificación representa la magnitud de un posible impacto, mientras que la segunda calificación representa la importancia del posible impacto. Los efectos beneficiosos se indican con un signo de más (+). De acuerdo con Munn:

 La Magnitud: según un número de 1 a 10, donde 10 corresponde a la alteración máxima provocada en el factor ambiental considerado y 1 a la mínima.

 La Importancia: brinda el peso relativo que el factor ambiental considerado tiene dentro del proyecto, o la posibilidad de que se presenten alteraciones.

Para evaluar un proyecto siguiendo la matriz de Leopold, se deben seguir los siguientes pasos:

1. Evaluar la magnitud global de la obra propuesta, esto implica «definir el área por evaluar«.

2. Escoger las acciones que son propias del proyecto.

3. Escoger los factores ambientales que se estima van a ser afectados.

4. Reconstruir la matriz con las filas y columnas seleccionadas.

5. Evaluar la magnitud e importancia en todas las celdas.

Se adjunta un ejemplo de una matriz de impactos ambientales del caso real de una explotación forestal en el ámbito de la Patagonia andina que incluye una selección de actividades del proyecto y variables ambientales a ser consideradas a nivel de prefactibilidad (Tabla 2).

Tabla 2. Matriz de Leopold aplicada a un proyecto de forestación industrial en la Patagonia andina.

Fuente: Adaptado de Gayoso e Iroume, 1993.

Matriz de la Comisión Internacional de Grandes Presas

De acuerdo con CIFCA (1977) la Comisión Internacional de Grandes Presas (ICOLD) desarrolló una matriz en línea de Leopold modificada para adaptarla al caso concreto de obras hidráulicas. Se estructuró un conjunto de filas que recogen los distintos objetivos para los que puede construirse una presa y un conjunto de columnas en los que figuran los distintos factores del ambiente: tierra, agua, atmósfera, flora y fauna, subdivididas a su vez en componentes o aspectos parciales de esos sectores.

En cada celda se inscriben con iniciales o números los distintos grados de afección que el objetivo produce sobre el componente. Los grados de afección se agrupan en los siguientes conceptos.

Impactos: Beneficios o Perjudicial (B,D)

Certidumbre: Ciertos, Probables, Desconocidos (C,P,M)

Grado: Menor, Medio, Mayor (1,2,3)

Duración: Temporal, Permanente (T,P)

Tiempo: Inmediato, Mediano Plazo, Largo Plazo (i, m, l)

Acción: Proyectada: Sí, No (Y, N)

Superposición de mapas

a. Superposición visual

Es una técnica que siempre ha sido útil para identificar áreas de alta sensibilidad ambiental. El área de estudio se divide en unidades geográficas específicas y dentro de cada unidad el analista recaba información sobre factores ambientales e intereses sociales. La técnica conlleva cartografía separada de varias características ambientales críticas, por ej.: humedales, laderas, suelos, llanuras, afloramientos rocosos, hábitats de fauna silvestre, zonificaciones, comunidades vegetales y recursos culturales, en la misma escala del plan de localización del proyecto. Las características ambientales se dibujan en filminas transparentes de diferentes colores.

Se ha establecido en diez el número máximo de mapas que se pueden considerar por medio de superposiciones que permitan evaluar visualmente, según la mejor combinación que pueda identificarse, la aptitud para diferentes usos de la tierra, la compatibilidad de las acciones del proyecto y la factibilidad de los proyectos de ingeniería. Los diferentes mapas ambientales, además, pueden superponerse con la traza de un proyecto (líneas de alta tensión, ferrocarriles, canales, caminos, oleoductos) para mostrar las áreas de mayor sensibilidad ambiental.

b. Superposición mediante Sistemas de información Geográfica (SIG)

Las características ambientales son volcadas en mapas temáticos que se digitalizan y se archivan en la base de datos del SIG para combinarse y producir presentaciones generadas por computadoras de una o más características ambientales en un área geográfica específica como combinación de los mapas individuales. Si la cartografía del SIG se lleva a cabo sistemáticamente, la información adquirida sobre el proyecto específico puede combinarse y la base de datos del SIG se hace más detallada según pasa el tiempo.

La identificación espacial de los impactos ambientales es muy completa, aunque la valoración de la magnitud es dependiente de otras fuentes de información. La comunicación es simple, ya que ubica con claridad los impactos; es adecuada para su vigilancia y control, aunque no identifica los impactos secundarios ni indirectos. Un ejemplo al respecto corresponde a la definición de la traza de un canal para un proyecto de riego en un sector donde puede verse la interferencia con aspectos sensibles como la vegetación arbustiva (Fig. 7). Si bien la topografía y la optimización del proyecto y el volumen del suelo a remover muestran un nivel de optimización, la traza afecta vegetación altamente sensible que es patrimonio natural.

Figura 7. Proyecto de canal de riego que afecta vegetación sensible como resultado de la superposición de la traza del canal y la clasificación de la vegetación.

Fuente: Gaviño Novillo, 2008.

Índices

Es un método que selecciona características específicas o integradas de factores ambientales o recursos con objeto de representar parámetros de amplitud de medios o recursos por medio de índices que son referidos a información numérica o catalogada. Se han desarrollado como una medida de la vulnerabilidad del ambiente y los recursos frente a los impactos, habiendo probado su utilidad en la comparación de localizaciones para una actividad propuesta. Sobre estas bases, pueden ser formuladas las medidas para minimizar los impactos ambientales e incluir controles.

a. Metodología Batelle: es una metodología cuali-cuantitativa desarrollada por Dueck en el Laboratorio Batelle Columbus que identifica 4 grandes categorías de impactos ambientales:

 Ecología

 Contaminación ambiental

 Aspectos estéticos

 Aspectos de intereses humanos

Distribuye una cantidad total de la calidad relativa del ambiente en 100 unidades de calidad ambiental (en cada categoría ambiental). Cada atributo de calidad tiene un índice de calidad ambiental que es producto de la calidad entre el valor numérico del atributo y la calidad del ambiente. Con los datos numéricos obtenidos para cada atributo y curvas prestablecidas se calculan los índices que se multiplican por el peso de las unidades ambientales del parámetro.

b. Métodos de evaluación de hábitat: este método indica la calidad existente de varios hábitats en base a una normalización y derivación de un grupo de métodos de evaluación de hábitats que asignan ciertos valores (que podrían ser binarios, incrementales o continuos) a ciertas condiciones ambientales.

c. Índices ecológicos: la generación de índices derivados de datos detallados puede facilitar comparaciones entre los ambientes existentes y, en ciertos casos, puede usarse para comparar las condiciones antes y después de un proyecto. Un índice ecológico de uso común en la supervisión y evaluación ambiental es el índice de diversidad Shannon-Wiener que se usa principalmente para describir la diversidad taxonómica de las comunidades ecológicas.

d. Criterios relevantes integrados: considera que cada efecto identificado se debe describir según los siguientes criterios:

 Carácter: referencia la consideración positiva o negativa respecto al estado previo de la ejecución de cada actividad del proyecto.

 (In) Magnitud: grado de intensidad del efecto producido, cuantificación del impacto.

 (Ex) Influencia espacial o extensión: es la superficie afectada por la acción.

 (Du) Duración: describe si la perturbación se mantiene por un corto o largo plazo.

 (Ir) Irreversibilidad: es la que toma en cuenta la posibilidad, dificultad o imposibilidad de retornar a la situación original.

 (R) Riesgo: es la que toma en cuenta la posibilidad de que ocurra el impacto durante la vida útil del proyecto.

La relación entre los índices es la siguiente:

Mg = (In x 0,50) + (Ex x 0,30) + (Du x 0,20)

VIA = (Mg x 0,60) + (Ir x 0,25) + (R x 0,15)

Una vez evaluados, los impactos pueden ser jerarquizados según su criticidad, seleccionando aquellos con mayor valor VIA para aplicación de medidas o para la selección de parámetros y procedimientos de monitoreo ambiental.

Tabla 3. Correspondencia entre valor VIA y la criticidad.

Una vez evaluado o cuantificado el impacto se analizará la viablidad de un proyecto basándose en el conocimiento del medio y la potencialidad en ocasionar desequilibrios al ambiente. En ese caso, de ser necesario se recomendará algún cambio (ubicación, tecnología, dimensiones, características) o medida que lo haga factible.

Modelos

Los modelos, tanto de carácter analítico como los de simulación matemática, cubren gamas sumamente variadas, desde los muy simples, de carácter cualitativo, hasta los sumamente complejos y detallados, generalmente procesados en computadoras. Entre los enfoques de modelaje se citan: modelación matemática (determinística o estocástica) o descriptivos/regresivos (estadísticas multivariadas).

a. Métodos matemáticos: las principales relaciones de causa y efecto de una acción propuesta se describen en términos de funciones matemáticas y se combinan para producir un modelo matemático capaz de predecir condiciones ambientales futuras del funcionamiento de un proyecto.

b. Métodos estadísticos multivariados: están basados en la cuantificación de atributos claves que se definen como criterios de decisión para el proyecto para luego proceder a un análisis multicriterio. Se han desarrollo numerosos métodos para abordar este tipo de problemas, entre los más comunes están el de ponderación simple y la técnica ELECTRE (en sus distintas modalidades).

Medidas de prevención, mitigación, control y compensación de impactos ambientales

El objetivo básico de una Evaluación de Impacto Ambiental y Social es la prevención, corrección, mitigación o compensación de los posibles impactos que podrían ocurrir a causa de un proyecto; por medio de la identificación, estudio y recomendación de medidas.

Frecuentemente el primer paso consiste en efectuar una preselección o banco de medidas durante la ejecución de un taller, donde participan numerosos especialistas con diferencias disciplinarias y lenguaje técnico. Resulta un sinnúmero de proposiciones, algunas poco prácticas o poco económicas; y, en consecuencia, es necesario reagrupar y redefinir el universo de medidas identificadas.

En las evaluaciones de impacto ambiental cada medida se describe siguiendo en lo posible la guía de contenido que se da a continuación:

a) Catalogación de la medida según su carácter preventivo, mitigante, correctivo o compensatorio. Es importante para decidir la oportunidad de su aplicación, pues una medida preventiva tiene prelación sobre una mitigante. Por otra parte, es frecuente que las medidas de alto costo se recomienden como correctivas, esto evidentemente deberá estar ligado a bajas probabilidades de ocurrencia.

b) Catalogación de la medida como alternativa, complementaria o única. El primer caso señala que una medida puede ser sustituida por otra manteniendo su efectividad, por lo cual se seleccionan aquellas que sean más aplicables en cada caso o tengan menor costo. La identificación de una medida única le da un carácter obligatorio para prevenir, mitigar o corregir un impacto.

c) Definición de la duración de la medida. Se define si es permanente o temporal tanto en lo que se refiere a su ejecución como a su efectividad.

d) Definición de la oportunidad de aplicación, sea en la fase de proyecto, construcción u operación. Algunas medidas se aplican en diferentes fases y otras, aunque se refieran a una sola fase, exigen una descripción detallada de las etapas.

e) Definición de la medida según su carácter local o general. Algunas medidas pueden ser aplicadas a una parte o a la totalidad de un proyecto (tramos), otras tienen ubicaciones muy específicas (puntuales) , y otras, por sus dimensiones pueden ser de carácter local, aunque beneficien eventualmente a una gran área.

f) Asignación del ente o de los entes responsables para su cumplimiento. Evidentemente, debe especificarse quien es encargado de implementar y costear la implementación de la medida.

g) Descripción de la medida, lo más completa posible, incluyendo sus características pudiéndose agregar los siguientes aspectos:

• Dibujos y esquemas de la medida con señalamiento de dimensiones.

• Indicación de los lugares donde debe ser aplicada, unidades, paisajes u otras formas de representación de las condiciones físico-naturales o socioeconómicas que la describan.

• Cálculo o estimaciones de las dimensiones promedio, cuando se trata de infraestructuras. Es bueno señalar que para ciertos estudios ambientales la escala de trabajo no permite un adecuado predimensionamiento de obras. De aquí se deriva la importancia que dentro de los alcances de la ingeniería de detalle se incluya la ingeniería ambiental. Frecuentemente esto tiende a olvidarse, causando no solo problemas ecológicos, sino también el retorno de estos sobre el proyecto, originando pérdidas económicas o sobrecostos en la operación.

• Cálculo o estimaciones de costo, según nivel de profundidad del estudio.

• Especificaciones necesarias sobre cómo ejecutar una medida. En algunos casos se hacen citas o copias de la normativa existente o se incluyen descripciones detalladas.

• Señalar los fundamentos que sustentan la medida, es decir la viabilidad desde los puntos de vista: técnico, legal, económico o sociopolítico.

• Señalar expresamente, cuando ello corresponda, la conveniencia de la implementación de una medida, aunque no mitigue, controle o prevenga el efecto que se analiza, por lo cual la medida resulta pertinente en un lugar o situación determinada.

• Señalamiento expreso, cuando ello aplique, se plantea una medida para una situación particular o específica.

Todos estos elementos pueden ser volcados en Fichas para cada medida a modo de resumen (Tabla 4).

Tabla 4. Esquema general de una ficha de una medida.

Plan de Gestión Ambiental

La etapa final del Estudio de Impacto Ambiental y Social (EsIAS) tiene por objeto organizar la estrategia de gestión ambiental del proyecto a fin de asegurar la adecuada implementación de las medidas, el monitoreo de las variables ambientales que caracterizan la calidad del ambiente y la respuesta frente a contingencias. El EsIAS predice consecuencias ambientales, pero el seguimiento o monitoreo del estado del sistema ambiental antes, durante y al finalizar una acción o conjunto de ellas permite asegurar el cumplimiento o mejora de la calidad ambiental en los hechos.

El Plan de Gestión Ambiental (PGA) suele ser una exigencia formal en los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y Social (EIAS) y, en consecuencia, uno de los capítulos del Informe o EsIAS. Tiene por objeto:

 Garantizar la puesta en práctica de las recomendaciones del EsIAS.

 Evaluar la efectividad de las recomendaciones.

 Detectar las situaciones no previstas.

El PGA suele ser un elemento decisivo para la aprobación del EsIAS y la consecuente autorización para la ejecución del proyecto, pasando a formar parte del proyecto mismo (Fig. 8).

Figura 8. Integración solidaria del proyecto con las medidas y el PGA como resultado del EsIAS.

Fuente: elaboración propia.

Más aún, la inspección del proyecto por parte de las autoridades ambientales, ya sea durante la etapa de obra o de operación, se basa en el cumplimiento de las especificaciones incluidas en el proyecto y el PGA de manera indisoluble. Tal es así que los pliegos establecen Especificaciones Técnicas Ambientales (ETAs) que son vinculantes en el momento de la certificación de trabajos en una obra.

Este PGA suele incluir, aunque con distintas denominaciones, al menos los siguientes programas:

 Programa de seguimiento y control (PSC).

 Programa de monitoreo ambiental (PMA)

 Programa de contingencias ambientales (PCA)

Eventualmente pueden ser necesarios otros programas como de fortalecimiento institucional, comunicación pública y la educación ambiental. Esto dependerá de la naturaleza del proyecto, especialmente de su alcance.

Programa de seguimiento y control (PSC): su objetivo es asegurar la ejecución de las medidas y la prevención, mitigación, corrección o compensación de los impactos ambientales previstos o detectados durante la implementación del proyecto. Debe ser planificado (incluye objetivos, tareas, resultados esperados y acciones frente a ciertos resultados); organizado (quién y cómo lo aplica) y específico (definiendo detalles de sus actividades sobre la base de las medidas de mitigación elaboradas: qué controlar, quién lo hace, dónde y cuándo). Se deberá indicar, además, la fuente de financiación para su aplicación.

Programa de monitoreo ambiental (PMA): tiene por objeto detectar la ocurrencia del impacto ambiental de una determinada acción y estimar su magnitud en los hechos. Esto ayuda a disminuir la incertidumbre sobre los proyectos y colaborar con la toma de decisión. Incluye muestreos de información ecológica o ambiental, ordenada espacial y temporalmente, seguidos de un análisis e interpretación durante la toma de decisiones. Un buen PMA debe tener objetivos claros, basarse en un diseño muestral adecuado, usar procedimientos estadísticos estandarizados y ser realista en tiempo, costo y limitaciones técnicas para su implementación. Si son a largo plazo requieren por lo general una estructura institucional organizada, recursos humanos y económicos que aseguren la toma, análisis, interpretación y eventual publicación de resultados. Debe ser planificado, organizado y específico (qué medir, cómo, dónde y cuándo).

Programa de contingencias ambientales (PCA): especifica el comportamiento frente a eventos extraordinarios que alteren el cronograma de actividades. Debe incluir: identificación de eventos, probabilidad de ocurrencia y plan de acción (qué hacer, responsables, urgencias, etc.)

Programa de fortalecimiento institucional (PFI): debe especificar las tareas de capacitación, reorganización o preparación de las instituciones responsables de la aplicación o control del PGA (o en algunos de los programas). En proyectos importantes pueden crearse unidades o subunidades de gestión ambiental del proyecto.

Programa de comunicación y educación (PCE): especifica la modalidad y los instrumentos para comunicar al público los objetivos del proyecto y los resultados del EsIAS, especialmente la información referida a la mitigación de los impactos ambientales.

Conclusiones

En el marco de la Evaluación Ambiental y Social como herramienta de gestión, el rol del perito ambiental abarca múltiples dimensiones a lo largo de la aplicación de la herramienta: el procedimiento (EIAS), el estudio (EsIAS) o las metodologías de valoración (VIA). Este rol a su vez puede darse desde diversos frentes de la actividad profesional, sea tanto como un perito oficial o como un perito de parte.

Desde el rol del perito ambiental a escala del procedimiento EIAS, el rol puede centrarse en la tarea de auditoría de cumplimiento de los marcos normativos que rigen los diversos pasos establecidos por las leyes y reglamentos. Tiempos cumplidos, actores convocados, calidad del proceso, continuidad de las acciones y precisión en los resultados obtenidos, los cuales son parte de los campos de trabajo. En cuanto a la dimensión del EsIAS, el peritaje puede concentrarse en el cumplimiento de todos y cada uno de los elementos que forman parte del informe, el adecuado equilibrio entre las partes, la amplitud de los temas que permiten adoptar posteriormente decisiones. Es central, en estos casos, por ejemplo, determinar la calidad del análisis del ambiente o línea de base ambiental, la toma de los datos, calidad de las muestras, análisis de los resultados y verificación de los errores entre otros. Ya en la dimensión de la valoración VIA, es claro el rol técnico del perito al analizar la verosimilitud de los resultados de la valoración de los impactos, sin sobre o subdimensionar la verdadera dimensión de los cambios en la calidad ambiental a lo largo del tiempo y del espacio.

Análogamente, el rol del perito de parte puede desempeñar tareas en procesos como determinar las responsabilidades frente a contingencias ambientales que puedan derivar en procesos judiciales.

En este campo también, más allá de los procesos administrativos en los cuales actúa el perito, hay instancias en las cuales el campo de trabajo se extiende al ámbito judicial, desempeñando un rol en la determinación de las consecuencias ambientales de un proyecto.

Como surge de los anteriores ejemplos, estas herramientas se complementan con otras dimensiones de la formación del perito que son abordadas en el marco del curso, para el cual este documento contribuye como un punto de partida para que el futuro perito ambiental pueda posteriormente bucear en la bibliografía específica de este documento o de otros documentos, y sirva para orientar la lectura específica de temas que sean objeto de la intervención del perito ambiental.

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