Czytaj książkę: «Empresas en el Conflicto Armado : Aportes a la Construcción de la paz en Colombia»

CAPÍTULO IV
JULIÁN TOLE MARTÍNEZ
Reincorporación socioeconómica de los excombatientes a través de los proyectos productivos: importancia de la economía social y solidaria en el posconflicto colombiano
RESUMEN

Pese a que la sola firma del Acuerdo de Paz con las FARC-EP no ha logrado silenciar “todos los fusiles” del longevo conflicto armado colombiano, hoy se encuentra una herramienta inédita en este acuerdo que se puede convertir en una solución al viejo problema de la implementación de procesos de reincorporación socioeconómica de excombatientes. Precisamente, este escrito centra su atención en la “economía social y solidaria” y las empresas que realizan proyectos productivos colectivos e individuales como una solución, que coexiste y se articula con otras formas de producción propias de la globalización económica, en particular, con la economía de mercado. En el Acuerdo de Paz de 2016, la novedad de la reincorporación socioeconómica del excombatiente se encuentra en la ruptura con la tradicional lógica del mercado, ya que prioriza al individuo a partir de sus realidades en el territorio mediante el aprovechamiento de formas asociativas y de la cooperación entre sí, es decir, hay un nuevo “homo economicus” del posconflcito colombiano que se erige en los valores y las prácticas de solidaridad, y sobre todo un “homo” corresponsable con el Estado y dentro del mercado en la construcción de una paz estable y duradera.

Palabras clave: Acuerdo de Paz; economía social y solidaria; reincorporación socio-económica de excombatientes; posconflicto.

Socio-economic reincorporation of ex-combatants through productive projects: Importance of the social and solidarity economy in the Colombian post-conflict

ABSTRACT

Despite the fact that the mere signing of the Peace Agreement with the FARC-EP has not been possible to silence “all the rifles” of the long Colombian armed conflict, today there is an unprecedented tool in this agreement that can become a solution to the old problem of the implementation of socio-economic reintegration processes of ex-combatants. Precisely, this writing focuses on the “social and solidarity economy” and the companies that carry out collective and individual productive projects as a solution, that coexist and are articulated with other forms of production typical of economic globalization, in particular, with the market economy. In the 2016, The Peace Agreement has a novelty of the ex-combatant’s socio-economic reincorporation is found in the break with the traditional logic of the market, since it prioritizes the individual based on their realities in the territory by taking advantage of associative forms and the cooperation with each other, that is, there is a new “homo economicus” of the Colombian post-conflict that is built on the values and practices of solidarity, and above all a co-responsable “homo” with the State and within the market in the construction of a peace stable and durable.

Keywords: The Peace Agreement with the FARC-EP; social and solidarity economy; socio-economic reincorporation process; post-conflict.

INTRODUCCIÓN^*

En el año 2016, el Gobierno colombiano firmó el Acuerdo de Paz con el grupo, hoy desmovilizado, de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (en adelante, FARC-EP), que se erigió sobre diferentes obligaciones en seis ámbitos: (a) reforma rural integral, (b) participación política, (c) fin del conflicto, (d) solución al problema de las drogas ilícitas, (e) víctimas y (f) implementación, verificación y refrendación. Dentro de estas obligaciones pactadas se encuentra la reincorporación económica y la normalización de los excombatientes a través de apoyos estatales y de diferentes organizaciones, que en términos teóricos supone materializar la economía solidaria y social.

Este enfoque económico del Acuerdo de Paz se convierte en una novedad histórica de los instrumentos que han tratado de poner fin al conflicto armado colombiano¹, ya que en los diferentes acuerdos con grupos armados ilegales no se prestó tanta atención al desarrollo de procesos de reincorporación socio-económica de excombatientes². Inclusive, el propio lenguaje de estos procesos cambia: por ejemplo, en los acuerdos de la década de 1980, con la ley de amnistía (Ley 35 de 1982) y los Acuerdos de “La Uribe” de 1984, bajo la presidencia de Belisario Betancur (1982-1986) se denominan “procesos de reinserción”³, hasta 1990, cuando se realiza el Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y los grupos Movimiento 19 de Abril (M-19), Ejército Popular de Liberación (EPL), Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL), entre otras guerrillas regionales, que contribuyeron de forma decisiva a los cambios conseguidos a través de la Asamblea Nacional Constituyente y la expedición de la Constitución Política de 1991^[4].

Posteriormente, en el 2003, con el Acuerdo de Santa Fe de Ralito entre el Gobierno Nacional y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)⁵ se denomina “procesos de reintegración”, que, de acuerdo con Villarraga, priorizan tres aspectos: (a) los perfiles diferenciados de los desmovilizados; (b) servicios especializados de acompañamiento psicosocial, en salud, educación y condiciones de reintegración; y (c) propender a la regionalización⁶. Este proceso de reintegración se caracteriza, primero, por el tratamiento de las autodefensas como “grupo armado ilegal”, equiparado legalmente a las organizaciones guerrilleras, y segundo, por el gran número de desmovilizados, que se duplico al admitir la inclusión de colaboradores y personas allegadas⁷, fenómeno que tuvo resistencias internas e internacionales⁸.

Desafortunadamente, como lo sostienen Martínez y Lefebvre, a pesar de que Colombia tiene una vasta experiencia en la implementación de acuerdos originados de los distintos procesos de paz, particularmente en medidas, políticas públicas e instituciones destinadas a los llamados procesos de desarme, desmovilización y reincorporación⁹, se tiene pocos resultados cuantitativos y cualitativos satisfactorios¹⁰. No ha sido fácil entender cómo “silenciar los fusiles” o cómo lograr la terminación total del conflicto armado colombiano. Tal vez, la primera lección de esta vasta experiencia es que se requiere mucho más que el desarme y la desmovilización, también es necesario el desarrollo de procesos eficaces de reincorporación socioeconómica que vayan más allá del corto y mediano plazo. Para lograr el fortalecimiento de un sistema institucional que garantice una paz estable y duradera, así como el fortalecimiento de las capacidades técnicas y sociales de los excombatientes, se requiere un compromiso de toda la sociedad y del Estado a largo plazo.

Durante el conflicto armado colombiano, los diferentes acuerdos firmados por cada uno de los gobiernos que intentaron alcanzar la paz contemplaron procesos de reincorporación socioeconómica del excombatiente, con medidas a corto y mediano plazo que buscaban dar una segunda oportunidad y evitar que los desmovilizados retomaran las actividades ilícitas. Precisamente por ello, en el Acuerdo de Paz de 2016 hay un cambio en el diseño de los apoyos de naturaleza económica que, diseña un nuevo proceso de reincorporación, primero, con un enfoque que va de lo individual a lo colectivo y un enfoque de participación bajo formas asociativas que se erigen en la economía social y solidaria, cuyo objetivo es establecer los planes para garantizar la sostenibilidad económica de los excombatientes a lo largo de la ejecución de los acuerdos. Que en palabras de Nussio, sin importar la complejidad de la reincorporación,

será necesario ocuparse de los excombatientes por diferentes razones. Algunos simplemente dirán que se merecen una segunda oportunidad; otros, más pragmáticamente, dirán que son un riesgo para la seguridad postconflicto. Además, sin integrarlos a la sociedad civil, será difícil un proceso más amplio de reconciliación¹¹.

Algunos apoyos económicos consisten en la provisión de recursos de “capital semilla” no reembolsables, promoción de fondos agropecuarios, seguros de cosecha y en el fomento de procesos de formación técnica, elementos que se han implementado en el Acuerdo de Paz desde el año 2016^[12]; además, el Acuerdo contiene la obligación de brindar un apoyo estatal de ocho millones de pesos para emprender un proyecto productivo colectivo o individual para los excombatientes. Lo anterior, siempre y cuando los beneficiarios hayan cumplido con los requisitos de: (a) ser exintegrantes del grupo de las FARC, siendo acreditados como tal por la Oficina de Alto Comisionado para la Paz; y (b) haber ratificado el compromiso de no resiembra de cultivos ilícitos (numeral 4.1.3.6 de los Acuerdos de Paz y requisitos exigidos también en el Decreto Ley 899 de 2017).

Un aspecto adicional, que aplica una de las lecciones aprendidas del pasado, es que el Acuerdo de Paz de 2016 involucró nuevos sujetos en la construcción de “una paz estable y duradera”, incluye a las víctimas o comunidades afectadas por el conflicto y atiende a sus necesidades y carencias de estas personas en el contexto de sus territorios. Así, son un beneficiario más de los procesos de re-incorporación mediante los planes y los programas productivos: especialmente, se centra en la erradicación de la pobreza, del hambre, en el desarrollo del campo y en la generación de empleo e ingresos para una transformación estructural basada en la equidad, igualdad y democracia.

Resulta inevitable que este proceso de reincorporación socioeconómica del excombatiente no sea algo confuso y complejo¹³, en tanto que siempre van a existir fuerzas contradictorias a lo pactado en el Acuerdo de Paz o su implementación en el posconflicto. La oposición de intereses en pro de la paz o de continuar la guerra parece nutrirse por constantes elementos unívocos desde el punto de vista de sus actores: el victimario, víctimas y Estado. Lo anterior es explicado por el profesor Trejos, al señalar que

La realización de una tipología o caracterización del conflicto armado colombiano es una actividad académica inacaba y sometida a continuas presiones y revisiones fundamentadas especialmente en argumentos político-ideológicos, por lo cual es necesario dejar en claro que no existe una única teoría que explique o analice la naturaleza y las características de los distintos conflictos armados bélicas internos, ya que, debido a la complejidad y longevidad del caso, y a las cambiantes dinámicas político-militares de sus actores, resulta muy difícil encuadrarlo en una categoría preestablecida¹⁴.

En tal contexto, vale la pena traer las voces críticas que han cuestionado la efectividad de procesos de reincorporación socioeconómica del excombatiente que se fundan en las políticas, los mecanismos o estándares comunes desarrollados por organizaciones como, por ejemplo, la guía de las Naciones Unidas Integrated disarmament, demobilisation and reintegration standards¹⁵ para el mantenimiento de la paz y las estrategias de recuperación posteriores al conflicto; o el informe Stockholm initiative on disarmament, demobilisation and reintegration, que son un conjunto de recomendaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores de Suecia dirigidas a los actores relevantes que participan en programas de desarme, desmovilización y reintegración de excombatientes y proporciona la base para un marco de coordinación de las diversas fuentes de la financiación¹⁶; o el documento técnico La contribución de Cartagena al desarme, desmovilización y reintegración¹⁷, que no es simplemente un reporte de las lecciones aprendidas, sino un registro de temas claves, debates, ideas frescas y preguntas sin resolver entre aquellos que han estudiado, negociado y vivido personalmente procesos de paz; entre otros informes.

Este estudio se centra en un enfoque de reincorporación socioeconómica del excombatiente. Según Muggah, “Las recetas universales deben ser evitadas: el contexto lo determina todo”¹⁸, con un elemento adicional: la “última palabra” en los desafíos de la construcción de paz en Colombia se encuentra en los individuos, bien sean excombatientes o sus víctimas¹⁹. Bajo este enfoque ontológico, se propone que las empresas están llamadas a cumplir un papel protagónico en la implementación del Acuerdo de Paz, y para ello resultan cruciales los conceptos de economía social y solidaria²⁰, que van más allá de la creación y el fortalecimiento de cooperativas, asociaciones y organizaciones solidarias y comunitarias.

Precisamente por ello, se propone que los mecanismos y las políticas públicas de reincorporación socioeconómica se diseñen a partir de entender al individuo del conflicto armado, esto es preguntarse: ¿qué necesitan los excombatientes para permanecer en la legalidad? La respuesta, según Stefan Thorsell, se encuentra al tener en cuenta “[…] los desafíos que esta población experimenta”. Esto lo explica Amartya Sen como un enfoque de “desarrollo humano”²¹ del excombatiente que, desde una perspectiva individual y colectiva, les dé la libertad de definir cómo reincorporarse a su nueva vida de desmovilizados. Se exige repensar los mecanismos y las políticas públicas de reincorporación económica, que cambien la lógica centrada en el mercado y se pase así a la priorización de las personas al implementar el Acuerdo de Paz²², es decir, que no imagine al excombatiente como un mero receptor pasivo de las prestaciones de programas de reincorporación.

Es más, para una implementación exitosa del Acuerdo de Paz con FARC-EP de 2016 no basta con aprovechar la larga experiencia en buscar soluciones al conflicto armado colombiano, lo que hace ineludible es identificar algunas lecciones aprendidas de los anteriores procesos de desmovilización, para tratar de reconocer cuáles son las medidas que han dado mejores resultados teniendo en cuenta al individuo y su entorno en que inicia el proceso de reincorporación socioeconómica.

En últimas, se propone cambiar el paradigma neoliberal para construir la paz sobre una economía social y solidaria, esto es, sobre una “empresa campesina y familiar” que se estructure como cooperativa, mutual, comunal, microempresa o asociación solidaria, que sus procesos productivos incluyan a las minorías (las mujeres víctimas de la violencia, los desplazados, la población rural sin tierra o con tierra insuficiente, los saberes o formas propias de producción de las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenquera) y que comprenda el funcionamiento del territorio (que priorice la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad).

I. APROXIMACIONES AL CONCEPTO DE “ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA”: SU IMPORTANCIA PARA EL ACUERDO DE PAZ EN COLOMBIA

Desde hace poco más de dos décadas, elaborar un concepto único de economía solidaria y social resulta una tarea más que compleja²³. Por esto, se propone una aproximación histórica que permita identificar sus elementos teóricos fundamentales, ya que la primera aparición de dicho concepto en estudios económicos se remonta al siglo XIX²⁴. La economía social tiene una aparición temprana en comparación del concepto de economía solidaria, puesto que desde los estudios económicos de la escuela liberal clásica, algunos autores, como John Stuart Mill²⁵ y León Walras en el siglo XIX²⁶, utilizaron este término, “social”, para referirse a las organizaciones creadas para dar respuesta a los nuevos problemas que empezaba a enfrentar la incipiente sociedad capitalista de la época, y principalmente se identifica con tres entidades: cooperativas, mutualidades y asociaciones²⁷. Es más, Walras creía firmemente que sin una distribución equitativa de la riqueza no habría justicia social, de ahí que las consecuencias sociales son un objetivo ineludible de la actividad económica²⁸.

Pese a este longevo origen, la economía social resurge en Europa durante la crisis económica de la década de los setenta, que tuvo como efectos la pérdida de capacidad de los Estados para dar respuesta a la falta de empleo y las exclusiones del mercado de trabajo de sectores de la población más vulnerable, lo cual obligó a repensar formas de “autoempleo” o de la solidaridad entre los actores económicos²⁹ y permite una creación de organizaciones con diferentes estructuras, como las asociaciones populares, cooperativas y mutuales, que son impulsadas, especialmente, por sectores de trabajadores con el fin de buscar nuevas soluciones a los impactos de los procesos industriales generados desde el siglo XIX³⁰.

Posteriormente, con la crisis del Estado de bienestar y la consolidación de la corriente de pensamiento neoliberal, en la década de los ochenta³¹, se margina la política social al aplicar exclusivamente políticas económicas para alcanzar objetivos sociales con resultados negativos³². De esta manera, en términos de Polanyi, ocurre una gran transformación del mercado, que excluye a las personas de un papel central en las relaciones económicas y las limita a un tipo de homo economicus, que se resume en el llamado “consumidor”. La economía de mercado, en palabras de Matsui et al., logra desconectar a las personas y las hace directamente invisibles entre sí, de ahí surge el nuevo concepto integrador de economía social, que permite construir mecanismos de ayuda y estímulo mutuos³³.

Empero, con el progresivo debilitamiento del Estado como proveedor de bienes y prestador de servicios, bajo las ideas neoliberales, se abre la puerta a nuevas formas de relación con actividades económicas, que tiene una misión más allá del lucro y rechaza la exclusión social al hacer partícipes directos a los actores (trabajadores, campesinos, etc.) que históricamente son marginados del mercado, para unirlos y generar acciones con emprendimientos económicos. Aquí cobra valor la economía social, que se caracteriza por centrarse en las personas y no en los mercados, a diferencia del paradigma neoliberal de las últimas décadas³⁴. Esta relevancia de la economía social se advierte en la atención que prestan organismos e instituciones de carácter internacional, tales como las Naciones Unidas³⁵, la Organización Internacional del Trabajo³⁶, la Comisión Europea, entre otras³⁷, que la utilizan como un mecanismo de incidencia para lograr crecimiento sostenible, la cohesión y la innovación social³⁸.

Precisamente, la Carta de Principios de la Economía Social de junio de 2002, que rige para Europa, determina como características: (a) la primacía de la persona y del objeto social sobre el capital; (b) la adhesión voluntaria y abierta; (c) el control democrático por sus miembros; (d) la conjunción de los intereses de los miembros y del interés general; (e) la defensa y aplicación de los principios de solidaridad y responsabilidad; (f) la autonomía de gestión e independencia respecto de los poderes públicos; y (g) el destino de la mayoría de los excedentes a la consecución de los objetivos a favor del desarrollo sostenible, la mejora de los servicios a los miembros y el interés general.

Teniendo en cuenta lo anterior, una primera aproximación al concepto, propuesta por Chaves et al., concibe a la economía social como un “ámbito económico situado entre la economía pública y la economía privada tradicional”, que surge por las problemáticas generadas por las demandas sociales no resueltas por el mercado³⁹. Una definición operativa, más detallada, se encuentra en el Manual de la Comisión del Comité Económico y Social Europeo a la Economía Social:

Conjunto de empresas privadas organizadas formalmente, con autonomía de decisión y libertad de adhesión, creadas para satisfacer las necesidades de sus socios a través del mercado, produciendo bienes y servicios, asegurando o financiando y en las que la eventual distribución entre los socios de beneficios o excedentes, así como la toma de decisiones, no están ligados directamente con el capital o cotizaciones aportados por cada socio, correspondiendo un voto a cada uno de ellos, o se llevan a cabo en todo caso mediante procesos democráticos y participativos de toma de decisiones. La economía social también agrupa a aquellas entidades privadas organizadas formalmente con autonomía de decisión y libertad de adhesión que producen servicios de no mercado a favor de las familias, cuyos excedentes, si los hubiera, no pueden ser apropiados por los agentes económicos que las crean, controlan o financian⁴⁰.

Por otra parte, el profesor Antonio Cruz también se aproxima al concepto como “[…] el conjunto de emprendimientos económicos asociativos donde (1) el trabajo, (2) los resultados económicos, (3) la propiedad de los medios (de producción, de consumo de crédito…), (4) el poder de decisión y (5) los conocimientos acerca de su funcionamiento son compartidos solidariamente por todos los que de ellos participan”⁴¹.

La economía social no solo tiene importancia en el contexto europeo, ya que los movimientos sociales en América Latina, principalmente, los sectores críticos del Consenso de Washington⁴², acogieron este concepto para cuestionar las estructuras y los modos de organización y de acción que caracterizan la economía de mercado⁴³. En ese contexto, empieza a emerger, como una alternativa a la perspectiva eurocéntrica⁴⁴, la construcción de políticas públicas enfocadas en atender la pobreza y la exclusión social, que aumentan en un contexto de violencia y abandono del Estado, realidad que se agrava en el caso colombiano debido al conflicto armado⁴⁵.

Así pues, el concepto de economía social se construye en América Latina a partir de la introducción de niveles de solidaridad en las actividades, organizaciones e instituciones económicas, sea a nivel de los mismos mercados o sea desde lo ejecutivo a través de políticas públicas. El propósito es sumar a la vieja fórmula del liberalismo de “corregir fallas” del mercado con políticas económicas, la creación de políticas sociales que, según Klisberg, sea orgánica, de fondo y sostenida para que permita el logro de la equidad, la estabilidad y el crecimiento a partir de la inversión sostenida en los aspectos sociales⁴⁶. A estos valores, la economía social añade: sustentabilidad, solidaridad, autogestión, participación, lucro limitado en beneficio de los integrantes de estas estructuras y a favor de los territorios en donde están insertos, prioriza el trabajo asociativo e igualitario de derechos entre hombres y mujeres, especialmente, aquel que beneficie el campesinado/trabajador rural⁴⁷.

Esta perspectiva del sur global, según Pérez y Etxezarreta⁴⁸, debe entender a la economía social como un proceso que tiene por efecto la corresponsabilidad con el mercado, la prevalencia de las personas y la democratización de los procesos económicos. En definitiva, como lo señala Coraggio,

El camino no puede ser lineal ni el mismo en todas partes, pero la perspectiva de la economía social como transición a una economía centrada en el trabajo y no en el capital ofrece algunos principios-guía que pueden orientar las prácticas políticas de transformación⁴⁹.

Aquí se encuentra una respuesta a cómo reconstruir los procesos de reincorporación socioeconómica del excombatiente, ya que “[…] lo económico no es un proceso natural sin sujetos, sino que se institucionaliza por procesos políticos, sociales, de confrontación de intereses y proyectos alternativos de la buena sociedad, y da lugar a una economía construida que, por lo tanto, puede ser reconstruida”⁵⁰.

Otro aspecto que contribuye a entender la idea de que “[…] lo económico no es un proceso natural sin sujetos” es el concepto de economía solidaria, cuyo tronco común es la economía social. Este concepto es ampliamente desarrollado tanto en Europa como en América Latina, ya que su estudio repiensa la economía desde relaciones y modelos alternativos al neoliberalismo, sobre todo trata de dar respuestas a sus efectos en el marco de la globalización⁵¹. Como modelo alternativo, en palabras de Etxezarreta et al., la economía solidaria busca crear

[…] relaciones de producción, distribución, consumo y financiación basadas en la justicia, cooperación, la reciprocidad, y la ayuda mutua. Frente al capital y su acumulación, la Economía Solidaria pone a las personas y su trabajo en el centro del sistema económico, otorgando a los mercados a un papel instrumental siempre al servicio del bienestar de todas las personas y de la reproducción de la vida en el planeta⁵².

Así, la economía solidaria destaca sobre los principios de reciprocidad y del actuar democráticamente, y se caracteriza, de acuerdo con la profesora Ould, por: (1) reconocer las preocupaciones de los procesos económicos, que no son económicos, esto es, que afectan el medio ambiente, la salud pública, la justicia social, el bienestar colectivo, etc.; (2) rechazar el individualismo competitivo, que es el patrón de comportamiento económico dominante en las sociedades capitalistas; (3) promover la autogestión en la organización de la producción; (4) integrar a las entidades productivas sectores sociales desfavorecidos, en particular las personas desempleadas, afectadas o amenazadas por la pobreza o la exclusión; (5) promover una igualdad que no se limita a la economía; además, una igualdad sociopolítica, que permite construir una sociedad participativa; y (6) asegurar la libertad individual, que se concreta en el carácter voluntario de pertenecer a estas entidades productivas de la economía solidaria⁵³.

Para implementar este modelo económico, como lo señala Guerra, hay que pensar en las categorías propias de la solidaridad, de modo que se basa en proponer unos valores morales y éticos que sirvan a un modelo de “prácticas alternativas”, donde se permita la idea de un “mercado democrático”⁵⁴. En ese sentido, la economía solidaria tiene un sentido comunitario que atiende a las necesidades plurales de los actores que componen lo social para que fortalezcan el aprovechamiento asociativo y de la cooperación entre sí, lo que Coraggio denomina “sociedades de mercado”⁵⁵.

En definitiva, ni la economía social ni la economía solidaria son elaboraciones recientes en la escena de América Latina, en especial, como un modelo de economía alternativa al neoliberalismo. Aquí surge la pregunta de cómo se ha desarrollado este modelo en Colombia, si existen instituciones jurídicas capaces de garantizar una economía plural dentro de un marco democrático, es decir, que puedan orientar conductas entre los individuos dentro de las estructuras del mercado⁵⁶.

Después de casi cincuenta años, cuando regresa al poder en Colombia el Partido Liberal, bajo el gobierno del presidente Enrique Olaya Herrera, se propone un conjunto de políticas públicas hacia el sector de la economía social y solidaria a través de leyes, actos administrativos, planes e instituciones que parten, originalmente, de políticas para promover el cooperativismo. Una de las primeras iniciativas fue la Ley 134 del 7 de diciembre de 1931 “sobre sociedades cooperativas”. Durante el periodo de hegemonía liberal, entre 1930 y 1946, en medio de la crisis económica mundial de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos colombianos utilizaron el cooperativismo con un instrumento para atenuar estos efectos económicos negativos, en especial, en el mercado laboral⁵⁷.

Años más tarde, con algunas normas de reforma agraria, la Ley 135 del 1961 y la Ley 1 de 1968, que buscaba ampliar y proteger la propiedad privada de la población rural y garantizar el acceso a la educación, la vivienda y la seguridad social por medio del fomento de las cooperativas agropecuarias o empresas comunitarias campesinas. Posteriormente, en la década de los años setenta, con la Ley 9 de septiembre 22 de 1971 (que autoriza las instituciones educativas de carácter cooperativo y mutuario) y la Ley 4 de marzo 29 de 1973 de reforma agraria (se modifican las leyes que regulan las cooperativas agropecuarias), además, propósito era promover el sector cooperativo el gobierno de Colombia y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), celebraron un convenio que dio origen al Proyecto Col 76/016. Para cumplir con este proyecto, el presidente Julio César Turbay presenta el denominado “Decálogo de la nueva política cooperativa” del 10 de mayo de 1980 y se crea Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas como un instrumento de coordinación y apoyo del sector. Para los años ochenta, en Colombia, se acoge formalmente el concepto de economía solidaria, con la Ley 79 de 1988 se actualiza la legislación sobre cooperativas y otras formas asociativas, que fueron desarrollas en ese año, por el Decreto 1333 sobre pre-cooperativas, el Decreto 1480 sobre asociaciones mutuales, el Decreto 1481 sobre fondos de empleados, el Decreto 1482 sobre administraciones públicas cooperativas, etc.⁵⁸.

En este contexto colombiano, el concepto de la economía solidaria parte de una organización privada que actuando en un territorio y busca generar productos a favor de los miembros de la comunidad que la habita conforme a principios de autogestión, responsabilidad socioeconómica, reciprocidad, lazos sociales y democracia directa. Se resalta así el aspecto de la satisfacción del beneficio de cada uno de sus miembros en un ámbito común a través de la solicitud o necesidades y las ofertas de sus miembros. Lo anterior se traduce, en palabras de Álvarez, en un “fortalecimiento de los mercados, generando asignaciones eficientes de recursos y contribuyendo a la solución de fallas de mercado o del Estado”⁵⁹.

El final de la década de los años ochenta se distingue por iniciativas del Gobierno para poner fin al largo proceso de violencia⁶⁰, para lo cual se promueven diálogos con distintos grupos insurgentes con el objetivo de firmar acuerdos de paz⁶¹, situación que propicia la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituye, que desde sus debates incluye el tema de la economía social y solidaria. Así se concreta en el nuevo texto de la Constitución de 1991, que respalda las formas asociativas y solidarias de propiedad desde su preámbulo que garantice un orden económico y social justo, y esta idea de solidaridad se extiende en los artículos 1, 38, 51, 57, 58, 60, 64, 103, 189-24, 333, que obligan al Estado a proteger y promover las organizaciones solidarias y demás formas asociativas.

En este marco constitucional, se expide de la Ley marco de la economía solidaria, Ley 454 de 1998, que en su artículo 2 la define como

[…] el sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias, solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía.

Así, la legislación colombiana establece diferentes tipos de organizaciones de economía solidaria, tales como: (1) las cooperativas (reguladas en la Ley 79 de 1988 y la Ley 454 de 1998), (2) los fondos de empleados (regulados en la Ley 79 de 1988, la Ley 454 de 1998 y la Ley 1391 de 2010, así como en el Decreto 1481 de 1989), (3) las asociaciones mutuales (reguladas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 1480 de 1989), entre otras formas asociativas solidarias⁶². Estas organizaciones de economía solidaria son definidas, en el artículo 6 de la Ley 454 de 1998, así:

personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general.

Las nociones de economía social y tercer sector no lucrativo calaron profundamente en la institucionalización de lo que hoy, legalmente, se denomina economía solidaria. Siguiendo esta línea, la Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2001, establece que

Las formas de economía solidaria son consideradas no solo como una eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución democrática de los excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro, sino también, lo que no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos del individualismo.

Empero, la implementación del este modelo económico alternativo en Colombia, según Rodríguez, ha sido disperso y desconectado en la normativa que lo regula, es decir, que, pese a una gran construcción organizacional del sector social y solidario, jurídicamente no existe una articulación entre ellos⁶³. Peor aún, el problema profundiza al limitar la economía social y solidaria a las organizaciones jurídicamente reconocidas que la ejercen, lo que descarta una definición material que se construya por los actos económicos y la finalidad de ellos. No hay duda de que en el derecho se elude una característica esencial de la economía social y solidaria, que es un modelo alternativo a las estructuras económicas neoliberales.

Claramente, no resultan suficientes las discusiones teóricas a propósito de las definiciones de la economía social y solidaria en el contexto colombiano, pues existen diferentes voces críticas no solo frente a la implementación desarticulada del modelo; el mayor reproche se encuentra en su finalidad: se olvidó que lo importante es acto económico solidario. Un ejemplo de estas críticas se halla en Martínez, quien señala que

La concepción de economía solidaria que se institucionalizó en Colombia, ha generado diversas consecuencias: 1. Se impuso un concepto “restrictivo” y “formalista” que reduce la economía solidaria a unas formas de organización jurídicamente reconocidas, desconociendo diversas prácticas y organizaciones que también la realizan. 2. Ha fragmentado y dividido los movimientos sociales que buscan alternativas económicas al modelo económico convencional. 3. Ha generado la subvaloración del sector solidario por parte del Estado, desarrollando raquíticas políticas para su fomento, protección y exacerbando la supervisión y control de sus formas organizativas. 4. Se han generado obstáculos normativos para su desarrollo y el desmonte de la institucionalidad que se había creado para su fomento y fortalecimiento⁶⁴.

Por ello, el sector social y solidario en Colombia se enfrenta a una realidad que destaca el profesor Rodríguez:

[…] en cada historia de fracaso de estas organizaciones [de economía solidaria] se encuentra el uso indebido de la figura legal, acciones de supervisión y de promoción públicas inadecuadas, la asimilación con empresas capitalistas o el desconocimiento de sus asociados en cuanto a las particularidades económicas y el necesario equilibrio entre la orientación económica y la incidencia social⁶⁵.

Este modelo económico es “alternativo” a los paradigmas de economía de mercado y de economía planificada (de un Estado socialista), lo cual exige la inclusión de criterios propios de la economía social y solidaria que se vinculen el contexto o la realidad colombiana, principalmente, los aspectos sociales de aquellos sectores históricamente marginados o vulnerados por el mercado⁶⁶. No hay que olvidar que durante la vida de la nueva constitución colombiana la aplicación de la economía social y solidaria ha tenido que convivir con: (a) el incremento de los conflictos sociales que demandan el cumplimiento de nuevos derechos, intereses y bienes constitucionales como la protección del medio ambiente, el desarrollo armónico entre las regiones, la diversidad étnica y cultural, etc.; (b) el desmote del Estado proteccionista y la implementación de políticas neoliberales que convierten a una economía de mercado en una sociedad del consumo, la cual no solo liberaliza el comercio, también, flexibiliza derechos laborales, promueve y protege la inversión extranjera, privatiza empresas del Estado en el sector educación, salud, servicios domiciliarios, entre otros; y, sobre todo, (c) el recrudecimiento del conflicto armado durante los años noventa y dos mil, el inicio y fracaso de algunos diálogos otros grupos insurgentes⁶⁷, y firma del Acuerdo de Paz de 2016.

II. DE LA REGULACIÓN A LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA EN EL POSCONFLICTO: ¿QU? ESTÁ PASANDO CON LOS PROYECTOS PRODUCTIVOS?

Pese a que con la firma del Acuerdo de Paz con las FARC-EP, no se ha logrado silenciar “todos los fusiles” del longevo conflicto armado colombiano, es posible que este acuerdo se pueda convertir en una solución al problema de la implementación desarticulada de la economía social y solidaria, y, sobre todo, a la construcción de alternativas a la economía de mercado donde la reincorporación socioeconómica del excombatiente no se centre en la lógica del mercado, sino que priorice al individuo a partir de sus realidades en el territorio mediante el aprovechamiento asociativo y de la cooperación entre sí, es decir, crear una “sociedad de mercado”⁶⁸.

Dicho de otra forma, el Acuerdo de Paz conecta a las personas del conflicto armado con la sociedad y hace visible a un homo economicus que históricamente se marginaba del mercado: excombatientes, desmovilizados, víctimas, etc.; claro está, sin tener en cuenta el denominado “mercado negro” o la “economía de la guerra”⁶⁹. Hacer visible a un homo economicus en su contexto de violencia exige reconocer sus diferencias de género, étnicas, desarrollo entre los territorios, entre el campo y la ciudad, entre otras. Este gran cambio exige ver al excombatiente y su familia como un actor clave del posconflicto, a partir de la confianza de que las respuestas definitivas a los desafíos de la construcción de paz se encuentran en las aspiraciones y actitudes de cada uno de estos individuos.

El Acuerdo de Paz contiene los instrumentos esenciales para implementar procesos de reincorporación socioeconómica de los excombatientes, el principal, la economía social y solidaria. Así, el propio acuerdo lo establece:

[…] con el propósito de estimular diferentes formas asociativas de trabajo de o entre pequeños y medianos productores y productoras, basadas en la solidaridad y la cooperación, y que promuevan la autonomía económica y la capacidad organizativa en especial de las mujeres rurales, y fortalezcan la capacidad de los pequeños productores y productoras de acceder a bienes y servicios, comercializar sus productos y en general mejorar sus condiciones de vida, de trabajo y de producción, el Gobierno Nacional creará e implementará el Plan Nacional de fomento a la economía solidaria y cooperativa rural.

Estas formas asociativas de trabajo son un nuevo paradigma de desarrollo rural que gira en torno al individuo del conflicto (excombatientes, desmovilizados y víctimas), la justicia social vista a través del comercio justo, el bienestar o buen vivir de la población rural y la diversidad sociocultural del territorio, y la sostenibilidad ambiental y alimenticia, que en últimas significa una economía social y solidaria.

Existe un significativo número de compromisos o puntos del Acuerdo de Paz relacionados con la implementación de la economía social y solidaria, tales como: (a) numeral 1.1.4, sobre acceso integral, los excombatientes tendrán derecho a acceder a proyectos productivos fomentados y apoyados por el Estado; (b) numeral 1.3.3.2, sobre asistencia técnica, el Gobierno diseñará un Plan Nacional de Asistencia Integral Técnica⁷⁰ con el objetivo de fortalecer las capacidades productivas; (c) numeral 3.2.2.6, sobre identificación de necesidades del proceso de reincorporación económica y social, el Gobierno identificará los programas y proyectos productivos sostenibles según el censo con la finalidad de vincular al mayor número de excombatientes e identificar las actividades productivas a realizar según el territorio y las capacidades de ellos, también se especifican los apoyos económicos que debe brindar el Gobierno; (d) numeral 4.1.3.6, componentes de los planes integrales de sustitución, los proyectos productivos se sujetarán a los componentes de sustitución, en otras palabras, en los territorios con presencia de cultivos ilícitos, los beneficiados con capital semilla para iniciar proyectos productivos deberán comprometerse a la no resiembra de cultivos ilícitos, entre otros. Estos compromisos son implementados en diferentes decretos y resoluciones del Gobierno, que tienen como marco jurídico las atribuciones especiales que se establecen en el Acto Legislativo 01 de 2016^[71] y del Acto Legislativo 01 de 2017^[72].

En este marco, desde la firma del Acuerdo de Paz se crean disposiciones administrativas sobre normalización y reinserción de los excombatientes, como por ejemplo: (a) Decreto 691 de 2017, por el cual se crea el Fondo Colombia en Paz el cual tiene a su cargo los programas de enfoque territorial, que ayudan a los municipios afectados por la violencia; (b) Decreto 897 de 2017, el cual crea la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), con el propósito de gestionar la reincorporación social y económica de los excombatientes y sus familias⁷³; (c) Resolución 4309 de 2019, la cual especifica la Ruta de Reincorporación Económica y se ocupa del contenido de cada uno de los beneficios económicos que brinda el Estado; y (d) Decreto-Ley 899 de 2017, que crea la entidad Ecomún o de Economías Sociales del Común, una organización especial de economía solidaria facultada para recibir, administrar y gestionar los recursos de la reincorporación económica individual y colectiva a través de diferentes cooperativas, teniendo como finalidad apoyar los diferentes proyectos productivos individuales y colectivos de los excombatientes⁷⁴.

Este sistema de procedimientos para la reincorporación socioeconómica del excombatiente se caracteriza, primero, por su integralidad, ya que considera los intereses del excombatiente y su familia con el objetivo de fortalecer el tejido social en los territorios, por ello, el acompañamiento no se limita al ámbito económico, incluye apoyo psicosocial y capacitación académica y laboral; y, segundo, por la sostenibilidad, pues, promueve un ejercicio autónomo de los derechos fundamentales en el marco de la legalidad y del desarrollo de actividades productivas que le permitan al excombatiente un ingreso en el mediano y largo plazos que garantice estos derechos. La gobernanza del sistema la comparten el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) y la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), quienes determinan un conjunto de mecanismos, estrategias, acciones e iniciativas a corto y largo plazos para la reincorporación socioeconómica del excombatiente.

Dentro de las acciones o estrategias a corto plazo, también conocidas como reincorporación temprana, en cumplimiento del punto 3.2.2.6 del Acuerdo de Paz, regulado en el Decreto 1274 de 2017, que consisten en iniciativas o “[…] actividades tempranas para facilitar la adaptabilidad de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, en los siguientes ámbitos: (1) bienestar integral: salud, apoyo psicosocial y pensiones, (2) formación académica, (3) formación para el trabajo/productiva, (4) iniciativas artísticas, culturales, deportivas y (5) acciones comunitarias”⁷⁵.

A su turno, existen mecanismos de reincorporación a largo plazo, regulados en el punto 3.2.2.6, “Identificación de necesidades del proceso de reincorporación económica y social del Acuerdo de Paz”, que establece la obligación del Gobierno Nacional de desarrollar y ejecutar programas y proyectos productivos sostenibles, como un derecho de cada excombatiente a un apoyo económico para emprender estos proyectos bien sea individual o colectivamente, por la suma de ocho millones de pesos. Este derecho del excombatiente fue implementado desde el documento Conpes 3931 de 2018^[76], donde se determinan los lineamientos generales sobre la política pública de los procesos de reincorporación socioeconómica. Posteriormente, con el gobierno del presidente Iván Duque se cambia la política pública a la llamada “Paz con Legalidad”, que se concreta en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

A partir del documento Conpes 3931 de 2018 y con la actual política de “Paz con Legalidad” se propone un proceso de reincorporación socioeconómica del excombatiente, desde cuatro líneas de acción:

- Vinculación laboral de los excombatientes mediante una ruta de empleo orientada a superar las barreras de acceso y formalización del mercado laboral;

- Caracterización de los perfiles sociolaborales de los excombatientes y diagnóstico de la vocación productiva de los territorios donde se efectúa su reincorporación;

- Fomento y fortalecimiento de formas asociativas a través de la capacitación para la estructuración y gestión de estas estructuras de economía social y solidaria, con atención especial en rutas de atención específicas para este tipo de emprendimientos colectivos;

- Desarrollo de capacidades para la generación de ingresos mediante el emprendimiento y la estructuración de proyectos productivos, con servicios de acompañamiento de los proyectos para su gestión, su sostenibilidad y su inclusión en las rutas de comercialización y acceso a tierras⁷⁷.

Estas líneas de acción tienen un enfoque de “desarrollo humano” del excombatiente que, siguiendo a Amartya Sen, propone para su materialización preguntar ¿qué espera cada individuo del proceso? Así, para la implementación del Acuerdo de Paz se hace necesario conocer las particularidades de cada excombatiente, reincorporarlo a la vida económica teniendo en cuenta sus vivencias dentro del conflicto, sus expectativas y motivaciones. Uno de los mecanismos más notorios que permiten lograr el “desarrollo humano” del excombatiente son las iniciativas de proyectos productivos que, según el informe de la Agencia para la Reincorporación y Normalización (en adelante, ARN) del 31 de marzo de 2020, existen 1304 proyectos productivos individuales y colectivos aprobados que benefician a 3957 personas de los 13.360 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, con una inversión total de recursos de $39.522 millones⁷⁸.

Sin embargo, al evaluar cuantitativamente estas cifras se evidencia que tan solo el 29,5% de los 13.360 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz hace parte de un proyecto productivo individual o colectivo, el resto de los excombatientes aún dependen económicamente de la renta básica y la asignación mensual brindada por el Estado, cada una equivalente al 90% de un salario mínimo legal. En el caso de la asignación mensual, que equivale a un monto de $2.000.000 (pesos corrientes), se entrega por una única vez a los excombatientes de las FARC al momento de terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN), y la renta básica equivale al 90% del salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV) y se otorga durante 24 meses a los excombatientes de las FARC acreditados, siempre y cuando cumplan con las condiciones establecidas en la Ruta de Reincorporación Económica, es decir, que no tengan un vínculo contractual que les genere ingresos, que realicen actividades de educación o sostenibilidad económica, tengan la necesidad de mejorar sus condiciones de vivienda, salud o de un mejoramiento en el bienestar psicosocial integral, o tengan a cargo a su familia, o cuando asista a procesos de formación en los diferentes trabajos comunitarios⁷⁹.

Pese a que solamente el 29,5% de los excombatientes emprende proyectos productivos, de acuerdo con los datos del Registro Nacional de Reincorporación que lleva la ARN, al preguntarles que mecanismos prefieren para su reincorporación socioeconómica, el 96% de los excombatientes prefiere los proyectos productivos que incorporarse al mercado laboral formal⁸⁰, lo cual demuestra la importancia que tiene la economía social y solidaria para la implementación del Acuerdo de Paz⁸¹.

El proceso de reincorporación socioeconómica del Acuerdo de Paz se enfrenta a unas debilidades de variada naturaleza: la primera, histórica, ya que la constante en los procesos de desmovilización colombianos es que una vez finalizada la etapa transitoria de la “renta básica”, los excombatientes recurren a actividades económicas informales que, según el Departamento Nacional de Planeación, no aportan un mínimo de estabilidad laboral. Esto ocurre, generalmente, por la falta de capacitación técnica en profesiones u oficios que permitiera una inserción al mercado laboral formal⁸², por el origen rural y gran parte de los excombatientes solo tienen formación básica primaria⁸³, de ahí que, para Martínez y Lefebvre, resolver este obstáculo sea uno de los retos más importantes del proceso de reincorporación⁸⁴. Otra debilidad histórica de los procesos de reincorporación en Colombia⁸⁵ y en otros conflictos del mundo que, según Nussio y Howe, difícilmente escapa la desmovilización de las FARC-EP, es que la paz será siempre “incompleta”, particularmente la reincorporación de excombatientes, ya que muchos no entregan todas las armas y otro buen número se dedica a actividades ilegales después de desmovilizarse⁸⁶.

La segunda, debilidad económica: la cifra del 29,5% de los excombatientes que emprenden proyectos productivos no parece suficiente para lograr una paz estable y duradera; es más, revela que el proceso de reincorporación socioeconómica es lento y que se necesita un mayor esfuerzo financiero del Gobierno para fomentar la creación de estos emprendimientos. Sobre todo, no resulta fácil lograr el aumento y la estabilidad a largo plazo de proyectos productivos de reincorporación de excombatientes sin una reforma rural. En este sentido, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi estima que el 60% de los predios rurales en Colombia no tiene un título legal de propiedad, lo que corresponde, aproximadamente, a cuatro millones de predios⁸⁷. De no resolver las causas económicas más profundas del conflicto armado colombiano: la concentración de la propiedad rural; la exclusión del campesinado; el atraso de las comunidades rurales y la ausencia de procesos de formalización de la tierra en el ámbito rural; parece lejana una implementación de los procesos de reincorporación de excombatientes⁸⁸.

Por último, la debilidad social del proceso de reincorporación socioeconómica del Acuerdo de Paz se evidencia en una colaboración directa transitoria e insuficiente del sector empresarial privado para generar estrategias que contribuyan a incentivar, proteger y vincular las formas asociativas del posconflicto en sus cadenas de valor. En otras palabras, es necesario que las empresas se conviertan en verdaderas alternativas al camino tradicional de la economía de mercado, que contribuyan a la implementación de una economía campesina y familiar desarrollada a través de una cooperativa, mutual, comunal, microempresa o asociativa solidaria y de formas propias de producción de las comunidades étnicas. Así, el compromiso de la empresa en la construcción de la paz no puede limitarse a fomentar la reinserción laboral de los excombatientes a través de la vinculación directa en sus empresas, o al pago de impuestos y contribuciones fiscales, ni muchos menos a la caridad o filantropía⁸⁹.

Para entender estas debilidades de los procesos de reincorporación es necesario analizar algunos resultados de la implementación del Acuerdo de Paz. En primer lugar, resulta fundamental entender cómo se implementa y qué significa el principio democratización del acceso y uso adecuado de la tierra del Acuerdo de Paz⁹⁰. En especial, el alcance de las obligaciones señaladas en los puntos 1.1: “Acceso y Uso. Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva”; 1.2: “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”; y 1.3: “Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral”.

Un aspecto que permite dar respuesta a estos interrogantes son las cifras por sectores económicos y la participación por género de los diferentes proyectos productivos de reincorporación socioeconómica proporcionada por la ARN⁹¹. Así, por ejemplo, los primeros resultados que se observan son los proyectos con “iniciativas individuales”: según el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), hasta el 18 de febrero de 2020 han sido aprobados 1237 proyectos que vinculan a 1454 exintegrantes de las FARC y cuentan con una inversión de más de 11 mil millones de pesos⁹². Por sectores económicos, las “iniciativas individuales” prefieren emprendimientos en actividades agropecuarias del 64,6% con participación masculina, y del 52% con participación femenina⁹³.

FIGURA 1

Fuente: elaboración propia a partir de datos oficiales de la ARN del 2019.

Estas cifras de implementación de procesos de reincorporación socioeconómica nuevamente revelan la importancia de resolver los problemas de la tenencia, distribución y uso de la tierra que, en palabras de Reyes, se caracteriza por su alta concentración en pocas manos y los millones de minifundios y pobres del campo, que solo disponen de su fuerza de trabajo⁹⁴. Una reforma integral del campo colombiano significa hoy beneficiar al 64,6% de los hombres y al 52% de las mujeres excombatientes, que esperan la creación del Fondo de Tierras (con tres millones de hectáreas) para lograr la democratización de su acceso y llevar a cabo una economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del campo que requiere mecanismos de restitución, formalización de la pequeña y mediana propiedad, subsidios, créditos, cierre de la frontera agrícola, actualización del catastro y programas de desarrollo territorial con políticas públicas en infraestructura, salud, educación, vivienda, etc.

Por otro lado, el 36,4% de los hombres y el 48% de las mujeres excombatientes que se dediquen a otros sectores de la economía, distintos al agrícola, son el esfuerzo conjunto del emprendimiento de excombatientes y del desarrollo e implementación de la asistencia técnica de proyectos productivos que se gestiona a través de la Mesa Técnica de Proyectos Productivos⁹⁵ creada por el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) con el apoyo del Sena y la Agencia de Desarrollo Rural (ADR). Aquí, no hay que olvidar las lecciones de procesos de reincorporación socioeconómica del pasado, donde el excombatiente termina desplazándose del campo a la ciudad, bajo alguna de estas condiciones: (a) un alto porcentaje incursiona en el mercado laboral de las ciudades con un precario ingresos en el sector informal, o un bajo porcentaje de excombatientes que tienen acceso a trabajos formales, por lo general de carácter temporal; y (b) un elevado fracaso de emprendimientos de los proyectos productivos en microempresas urbanas, debido a diferentes factores como el incumplimiento del pago de obligaciones crediticias; la falta de experiencia empresarial, de contactos y viabilidad comercial; y en muchas casos la desviación de los recursos para gastos de manutención.

Con todo, es necesario recordar otra lección del pasado de los procesos de reincorporación, donde predominaron proyectos productivos individuales sobre los colectivos, los cuales fracasaron por la ausencia de políticas públicas integrales de largo plazo, que hoy el Gobierno Nacional denomina su política de estabilización: “Paz con Legalidad”, cuyo marco es el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El predominio de un enfoque de reincorporación individualizado exige que en el proceso de construcción y mantenimiento de la paz haya una mayor voluntad política del Gobierno Nacional en articulación de instrumentos de política pública y financiación; además, exige un mayor esfuerzo de sostenibilidad en la legalidad de los excombatientes que se cimienta en decisiones personales carentes de una participación colectiva.

Otro panorama se presenta con las “iniciativas productivas colectivas”, que se centran casi de manera exclusiva en el sector agropecuario, con un acompañamiento en su creación y gestión del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la ARN y, en algunos casos, por el Sena y Agrosavia⁹⁶. Estas iniciativas son viabilizadas por el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) de acuerdo con criterios técnico-productivos, ambiental, comercial y de mercadeo, y social. Ahora bien: tras cuatro años de implementación del Acuerdo de Paz, estas iniciativas colectivas, según los informes del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) se viabilizaron 49 proyectos productivos que beneficiaron 2480 excombatientes, incluidas 695 mujeres, el 80% de los proyectos son agropecuarios, el 16%5 presenta diversos servicios y e1 3% se dedica a la industria de manufactura, por un valor que supera los 27 mil 700 millones de pesos⁹⁷. De nuevo, se encuentra que el elemento de incidencia en el funcionamiento de estos proyectos colectivos, que en su gran mayoría son de tipo agropecuario, es la necesidad de tierra.

En tal contexto, el Informe del Secretario General de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia del 26 de marzo de 2020 destaca otra problemática alrededor de la tierra que incide en estos proyectos productivos:

En la actualidad 9.412 excombatientes residen fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación, donde resulta muy complicado proporcionarles todo el abanico de beneficios establecidos en el Acuerdo de Paz […]. La mayoría de estas nuevas áreas en las que tienen lugar procesos colectivos de reincorporación siguen teniendo acceso limitado a tierras, vivienda, educación, oportunidades productivas, atención de la salud y seguridad. […] Hasta el momento, 22 de los 49 proyectos productivos colectivos aprobados benefician a excombatientes que residen fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación⁹⁸.

Pese a que el presidente Duque diseñó una nueva política de “Paz con Legalidad” que se articula con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, durante estos años de gobierno, se hacen cada vez más notorios los vacíos del plan de acción (entre ellos, ausencia de cronogramas e indicadores de resultado), así como la poca armonización con los lineamientos del Conpes 3931^[99] y con los principios del proceso de reincorporación formulados en el Acuerdo de Paz, muy particularmente en los emprendimientos productivos individuales y colectivos. Uno de los aspectos más criticables se encuentra en el distanciamiento con la economía social y solidaria, que se advierte, entre otras cosas, en la falta de articulación institucional entre la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, el Sena, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, el Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de Tierras, etc., quienes tienen la función de impulsar las formas de asociación colectivos e individuales.

Respecto a los recursos financieros invertidos en los diferentes proyectos productivos, las principales fuentes siguen siendo el Estado colombiano y, hasta cierto punto, la cooperación internacional, principalmente organizaciones internacionales y algunos Estados que han apoyado desde el inicio el proceso de paz. Así, por ejemplo, el Estado colombiano, según el informe del ARN con corte al 30 de abril de 2020, invirtió para la estabilización económica de los excombatientes, en particular, en emprendimientos de proyectos productivos un total de 40.821 millones de pesos, destinados al pago de renta básica (de 381 excombatientes), la asignación de normalización (de 12.962 excombatientes), la bancarización (de 13.056 excombatientes) y la asignación mensual (de 10.832 excombatientes), lo cual suma hasta la fecha un total de 180.307 millones de pesos¹⁰⁰. Empero, desafortunadamente respecto a los recursos financieros no existe aún precisión en la asignación presupuestal del gobierno de Duque para la implementación del Acuerdo de Paz, ni mucho menos son claros los recursos destinados para el futuro de la reincorporación de los excombatientes, lo que en la práctica significa desconocer la decisión de la Corte Constitucional que, en la sentencia C-699 de 2016, estableció frente al Acto Legislativo 001 de 2016 que los recursos para la paz son obligatorios para todos los gobiernos¹⁰¹.

En tratándose de la financiación proveniente de cooperación internacional, por ejemplo, se destaca el Fondo Multidonante de Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz en Colombia, que ha recibido contribuciones del Reino Unido, Noruega, Alemania, Canadá, Suecia, Suiza, España, Irlanda, Emiratos Árabes Unidos, Corea del Sur, Finlandia, Nueva Zelanda, Chile y Portugal, que, hasta febrero de 2020, llegaron a un total de US 148 millones recaudados¹⁰². También existen el Fondo para la Consolidación de Paz del Secretario General de las Naciones Unidas y el Fondo Humanitario y de Paz para las Mujeres de la ONU. Ahora bien: las consecuencias más relevantes de la cooperación internacional no se encuentran en los recursos financieros otorgados, sino en el trabajo de control, vigilancia y veeduría del desempeño a las organizaciones estatales, como el ARN y el CRN, y, además, en el papel de las organizaciones internacionales en la verificación y el fortalecimiento de los diferentes proyectos productivos.

Por otra parte, vale la pena insistir en que existe un sistema de principios (como el bienestar y el buen vivir, el desarrollo sostenible social y ambiental, el desarrollo integral del campo, la integralidad, la democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, entre otros) en los que se erige el Acuerdo de Paz, que sitúan a los excombatientes y las víctimas en el centro del proceso transicional a través de diferentes mecanismos e instituciones de la economía social y solidaria, cuyo postulado fundamental es coexistir y articular con otras formas de producción con el objetivo de lograr la transformación estructural del campo, donde la economía campesina, familiar y comunitaria permita erradicar el hambre, generar empleo e ingresos, garantizar la seguridad alimentaria, erradicar de la pobreza y lograr la participación de las comunidades (atendiendo su diversidad social y cultural) en la formulación y ejecución de diversos planes y programas.

Aquí se encuentra una de las innovaciones del Acuerdo de Paz de 2016, respecto a la larga historia de procesos de negociación con grupos armados en Colombia: “la coexistencia y articulación complementaria con otras formas de producción”. Construir un nuevo paradigma en el proceso de transición a partir del desarrollo de proyectos productivos que no se limitan a la lógica de la economía de mercado, es decir, por un lado, hay una coexisten entre la libertad de empresa, la libre competencia y la libertad en la búsqueda de beneficio o riqueza, con el uso adecuado de la tierra, el estímulo a la formalización, restitución y distribución equitativa de aquella, la garantía del acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo (muy especialmente a las mujeres rurales y la población más vulnerable), la democratización de la propiedad con la promoción de la desconcentración de la tierra. Por otra parte, se propone una articulación entre el Estado, la sociedad, los excombatientes y las víctimas para implementar una economía campesina, familiar y comunitaria a través de empresas con diferentes formas asociativas de trabajo entre pequeños y medianos productores.

Finalmente, el problema que todavía no se resuelve en la implementación del Acuerdo de Paz es: ¿cómo lograr esta coexistencia y articulación? Para tratar de dar una respuesta a este interrogante, el propio Acuerdo establece algunas obligaciones que corresponden a la economía social y solidaria, como son:

a. Existencia de pluralidad de formas asociativas regidas por los principios de solidaridad y cooperación, la cual se advierte en el objetivo de los llamados “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)” del Acuerdo de Paz, que para lograr la transformación estructural del campo establece como prioridad el desarrollo de la economía campesina y familiar o económico a través de cooperativas, mutuales, comunales, microempresarial y asociativa solidaria y de formas propias de producción de las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras. Además, promueve las organizaciones de las comunidades, incluyendo a las organizaciones de mujeres rurales¹⁰³, lo cual permite integrar a las empresas solidarias los sectores sociales más desfavorecidos e históricamente afectados por el conflicto.

b. Predominio de la autonomía o autogestión entre trabajadores o los participantes de estas formas asociativas, con acceso a medios de producción y conocimiento, con distribución de trabajo y una relación restitutiva entre trabajo y una pluralidad de formas de propiedad. Un ejemplo de esta autogestión se encuentra en los “mecanismos para promover el acceso a la tierra” del Acuerdo de Paz, que obliga al Gobierno a tramitar una ley con el fin de promover otras formas de acceso a tierras del Estado como la asignación de derechos de uso, en particular para pequeños y medianos productores en forma individual o asociativa solidaria¹⁰⁴. Así mismo, el Gobierno debe crear e implementar el Plan Nacional con el propósito de garantizar condiciones adecuadas para la comercialización de los productos provenientes de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria¹⁰⁵.

c. La realización de las necesidades de la totalidad de los participantes de estas formas asociativas a través de la igualdad sociopolítica, que permite construir una empresa participativa que redistribuya la riqueza o beneficios producidos. Para ello, el Acuerdo de Paz establece “estímulos para producción agropecuaria” que generen ingresos, ayuden a superar la pobreza (en especial, para las mujeres rurales) y el fomento de economía solidaria. Entre los principales estímulos se encuentran: (1) asistencia integral técnica y tecnológica; (2) subsidios, créditos y generación de ingresos, mediante recursos de capital semilla no reembolsables, fondos agropecuarios rotatorios de las asociaciones de pequeños y medianos productores con menores ingresos, líneas de crédito blandas, ágiles, oportunas y subsidiadas, seguros de cosecha, etc.; (3) estímulos de mercadeo como son: la promoción de asociaciones solidarias para comercialización, es decir, que provean información y logística, administren los centros de acopio y promocionen los productos del campo, además, la financiación o cofinanciación de centros de acopio, la promoción de encadenamientos de la pequeña producción rural con otros modelos de producción, un sistema de información de precios regionales, y finalmente, un mecanismo de compras públicas que fomente la producción local para apoyar la comercialización y absorción de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria; y (4) formalización laboral a través de un sistema fijo de inspección laboral y la creación de un sistema móvil de inspección en las áreas rurales, la erradicación del trabajo infantil, beneficio económico periódico para los trabajadores del campo en edad de jubilarse, vinculación laboral de las mujeres en áreas productivas no tradicionales, entre otras¹⁰⁶.

d. Intercambio justo entre personas, sectores y regiones con predominio de la reciprocidad sobre la competencia y con apoyos directos para el fortalecimiento productivo que eviten o minimicen los impactos negativos que supongan la internacionalización de la economía y la liberalización del comercio. En otras palabras, fortalecer, desarrollar y afianzar la producción y el mercado interno que contribuya a su autosuficiencia y al autoconsumo garantizando beneficios a favor de los territorios en donde se encuentran estas formas asociativas¹⁰⁷.

e. Consumo responsable frente a la naturaleza y las generaciones futuras, de ahí que el Acuerdo de Paz apueste por el cierre y limitación de la frontera agrícola y la protección de zonas de reserva y áreas de especial interés ambiental por medio de prácticas alternativas equilibradas entre medio ambiente y bienes y buen vivir¹⁰⁸. También señala un apoyo especial a comunidades rurales que colindan con zonas de manejo ambiental especial para la estructuración de planes de desarrollo, la recuperación comunitaria de bosques, y la conservación ambiental, teniendo por principio la participación de las comunidades rurales y desarrollo sostenible. Por último, promoción de mercados locales y regionales que acerquen a quienes producen y consumen.

f. Coordinación y participativa efectiva del conjunto de procesos económicos o formas de acción colectiva e individual de los excombatientes. Dicho de manera explícita por el Acuerdo de Paz, como la promoción de “procesos de reincorporación socioeconómica” tanto individual como colectiva del excombatiente por medio de la denominadas Economías Sociales del Común (Ecomún), que se materializan en el desarrollo y ejecución de programas y proyectos productivos sostenibles¹⁰⁹.

A pesar de los esfuerzos de implementación, hasta el momento estas obligaciones del Acuerdo de Paz que corresponden a la economía social y solidaria se han enfrentado a un verdadero desafío práctico, toda vez que este nuevo modelo implica una actuación estatal distinta a la lógica tradicional de intervención del Estado colombiano. No basta con una simple actuación desde el Estado regulador, que en la práctica suele ir acompañada de reformas constitucionales o legales, que se desarrollan desde el gobierno central en un cuerpo normativo o de políticas públicas. Transformar ese papel marchito del Estado, con un enfoque territorial, exige romper con la hegemonía política (del presidente de turno) y económica (de mercado), y el primer paso se da al situar en el centro de la implementación del Acuerdo de Paz a las personas, esencialmente a las víctimas y a los excombatientes, lo cual permite construir una corresponsabilidad con el mercado que democratice los procesos económicos.

Un proceso transicional que desborde el marco legislativo y la implementación del gobierno exige construir la paz desde la participación efectiva de todos aquellos que hicieron parte del conflicto armado (excombatientes, víctimas, terceros, etc.). Precisamente, aquí cobra valor la economía social y solidaria que incluye y prioriza a las comunidades, los movimientos sociales de reivindicación de derechos, movimientos indígenas, movimientos ecológicos, movimientos feministas, movimientos estudiantiles, agentes locales, autoridades territoriales y regionales, sectores académicos y empresas.

Aunado a lo anterior, es necesario superar un viejo desafío de la economía social y solidaria que la limita a una manifestación del pensamiento o corriente ideología socialista¹¹⁰, talanquera que desde más de un siglo se afincó en el ideario del colectivo político, lo cual suele frustrar su materialización, pues los esfuerzos o propuestas históricas suelen focalizar su acción en una lucha ideológica entre la económica de mercado del pensamiento liberal y la económica planificada del pensamiento socialista. Ya es hora de superar este largo debate: hoy por hoy, no se debe concebir a la economía social y solidaria simplemente como opuesta al capitalismo o a la economía de mercado, es una alternativa más para homo economicus del conflicto armado colombiano, que exige un nuevo homo que se afirme en los valores y las prácticas de solidaridad¹¹¹.

En otras palabras, para “silenciar los fusiles” del conflicto armado se requiere superar los problemas estructurales de Colombia, tales como: la acumulación de tierras por parte de grandes latifundistas en contraste a la imposibilidad de acceso a la propiedad de tierras para campesinos y pequeños propietarios; las brechas socioeconómicas entre el campo y la ciudad, la estigmatización y segregación de mujeres y comunidades rurales, indígenas y afrodescendientes y su situación de pobreza, consecuencia de coincidir con zonas marcadas por el conflicto; entre otros. Abrir los ojos al proceso transicional desde un enfoque multidimensional es posible desde la economía social y solidaria, ya que para lograr implementar el Acuerdo de Paz se debe entender cada dimensión del conflicto a partir de una reincorporación socioeconómica de cada una de las personas que participaron en él. Precisamente por ello, la creación de empresas solidarias mediante proyectos productivos individuales y colectivos permite vincular al mayor número de excombatientes y víctimas, identificar las actividades productivas a realizar según el territorio y determinar las capacidades y las aspiraciones de los excombatientes.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Los proyectos productivos individuales y colectivos son una manifestación de la “empresa social y solidaria”, que puede ser considerada una forma de organización económica inédita e innovadora del Acuerdo de Paz de 2016, pues representan una de las alternativas más adecuadas para mejorar el entorno socioeconómico de los excombatientes y las víctimas del conflicto armado. Es más, estos emprendimientos suponen un repensar al homo economicus del conflicto armado colombiano, al retomar una perspectiva de la economía social y solidaria en la cual prevalecen valores de la reciprocidad, la sostenibilidad y la solidaridad, que coexiste y se articula como las formas de producción de la economía de mercado, sin caer en el tradicional paternalismo o asistencialismo de Estado. En la “empresa social y solidaria”, el excombatiente y las víctimas son el centro del proceso de reincorporación y se parte de una concepción de estos individuos radicalmente distinta a los anteriores procesos de paz, ya que se concibe a estas personas como un sujeto activo, que es el protagonista o el hacedor de su propio proyecto productivo, en últimas, son corresponsables con el Estado y dentro del mercado de la construcción de una paz estable y duradera.

Esta corresponsabilidad significa que en su actividad las empresas que desarrollan proyectos productivos individuales y colectivos generan valor social, mediante la remoción de barreras históricas que dificultan la inclusión o el acceso a mercado de aquellos que carecen de voz propia, como comunidades campesinas, indígenas, afrocolombianas, etc. De ahí que estos emprendimientos sean diferentes a los procesos de paz anteriores, donde las garantías para los procesos de “reinserción” o “reintegración” económica recaían únicamente en el Estado colombiano, quien debía generar estabilidad socioeconómica en el mediano y largo plazos. Hoy la mayor responsabilidad recae en colectivos de excombatientes, quienes, según sus capacidades y vocación productiva emprenden un proyecto teniendo en cuenta su visión de desarrollo local, ya que estas empresas sociales y solidarias priorizan a las comunidades o grupos sociales contiguos a los espacios de reincorporación.

Empero, después de tres años del Acuerdo de Paz, parece lejano alcanzar uno de los prerrequisitos para una puesta en marcha de las empresas sociales y solidarias, y es contar con tierras aptas para el desarrollo de los proyectos productivos, además de que sean propias. Desafortunadamente, a pesar de que con el Decreto 902 de 2017 se le otorgó a la Agencia Nacional para la Reincorporación y Normalización (ANR) la potestad de asignar tierras a los excombatientes, una verdadera reforma integral del campo colombiano aún está sin resolver, lo cual es esencial para materializar la anhelada la reincorporación socioeconómica de los excombatientes, quienes esperan la creación del Fondo de Tierras (con tres millones de hectáreas) para lograr la democratización de su acceso y llevar a cabo una economía campesina, familiar y comunitaria. Estos emprendimientos son el mejor vehículo para desarrollo del campo; sin embargo, se requiere lo antes posible de mecanismos de restitución, formalización de la pequeña y mediana propiedad, subsidios, créditos, cierre de la frontera agrícola, actualización del catastro y programas de desarrollo territorial con políticas públicas en infraestructura, salud, educación, vivienda, etc.

No hay que olvidar que la reincorporación ocurre en la ruralidad, así se advierte en la historia del conflicto armado colombiano y en el propio origen de la organización desmovilizada que operó en gran medida en áreas campesinas, en las cuales el Estado aún después de tres años del Acuerdo de Paz no hace presencia integral; peor aún, en este momento los excombatientes y las víctimas deben convivir con economías ilícitas (cultivos y procesamiento de drogas, explotación de recursos naturales, etc.) y con el control de otras organizaciones criminales.

Como si fuera poco, a lo anterior se suma otra dificultad o un choque de visiones, que existe desde la negociación en La Habana: por un lado, la del Gobierno, que optó por un modelo de reincorporación individual, y por otro, la de las FARC, que prefieren un modelo de reincorporación colectivo, que permita conservar la cohesión de la organización, que se representa en el mecanismo de Ecomún. Sin importar la visión que prevalezca en la actualidad, el gran reto se encuentra en que tan solo el 29,5% de los 13.360 excombatientes acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz hace parte de un proyecto productivo individual o colectivo, y la pregunta aún sin resolver es ¿qué actividades económicas está realizando el 70% de los excombatientes?

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CAPÍTULO V
SONIA PATRICIA CORTÉS ZAMBRANO
RODRIGO GARCÍA JARA
La justicia en territorios de conflicto: el plan de proyectos productivos rurales en zonas de pacificación y la empresarización del agro
RESUMEN

Históricamente, el conflicto armado en Colombia ha afectado a la institucionalidad regional; los grupos al margen de la ley se arman y consolidan nueva y lentamente en el territorio, cooptan la economía y la institucionalidad locales, y se levantan reconocidas barreras de acceso de la sociedad civil a la justicia formal y al desarrollo económico rural. Tras la implementación del Acuerdo de Paz, ha tenido una gran relevancia la participación de las víctimas en la implementación de políticas públicas transformadoras, y se busca que, a través de control social y control político participativo, se consoliden procesos de pacificación del territorio, se impulse el desarrollo agrario, la economía nacional, se reparen las víctimas y se combatan los hechos de vulneración masiva y persistente de derechos humanos en Colombia.

Palabras clave: justicia local; desarrollo agrario; víctimas; reparación; políticas públicas; territorio y conflicto; desarrollo económico rural.

Justice in territories of conflict: The plan of rural productive projects in pacific zones and the enterprise of agriculture

ABSTRACT

Historically, the armed conflict in Colombia has affected regional institutionality, groups outside the law are armed and consolidate new and slowly in the territory, they co-opt the local economy and institutions and recognized barriers to civil society access to formal justice and rural economic development. After the implementation of the peace agreements, the participation of the victims in the implementation of transformative public policies has been of great relevance and it is sought that, through social control and participatory political control, processes of pacification of the territory be consolidated, boost agricultural development, the national economy, victims are repaired, and the acts of massive and persistent violation of human rights in Colombia are fought.

Keywords: local justice; agricultural development; victims; reparation; public policies; territory and conflict; rural economic development.

INTRODUCCIÓN

Colombia ha tenido una deuda histórica con el sector rural de la población: es un país rural, con un campesinado pobre, y víctima de años de conflicto, con problemas de titulación de tierras, de usurpación, de desplazamientos forzados de poblaciones enteras de campesinos, con una explotación ganadera, industrial y minera, que genera importantes dividendos, que se concentran, así como la tierra misma se concentra en pocas manos. Existen vastos territorios sin Estado, con una institucionalidad debilitada y una población civil desconfiada.

Sin duda la violencia en los territorios, el problema de acceso a la justicia y los problemas de tierras y desplazamientos¹ han sido agenda del Estado, para que a través de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y de las leyes generadas como consecuencia de los Acuerdos de Paz se destinen recursos para paliar estos problemas, y con ello se camine eficazmente hacia la pacificación de las regiones y la trasformación social.

Este panorama exige, por lo tanto, una nueva visión del Estado y plantea importantes retos, de cara a la pacificación de los territorios y del impulso del desarrollo económico del país rural y urbano. Demanda la descentralización de los recursos, el desarrollo técnico y acompañamiento permanente institucional, la redistribución equitativa de la riqueza, la protección de los derechos fundamentales del campesinado y los indígenas, su participación efectiva en los procesos de toma de decisiones que les atañen, la destinación de recursos para fortalecer los procesos de desarrollo rural regional, y visibilizar el agro, como empresa autosostenible, generadora de riqueza para todo el país.

I. PAZ Y TERRITORIO

Siempre es más difícil liderar un Estado que se encuentra en proceso de transición que en guerra, porque paradójicamente la guerra une a las naciones y, por el contrario, la paz tiende a dividir, más aún cuando se piensa en los costos de la pacificación; por ello, la política es la herramienta más poderosa para la construcción de la paz.

En un proceso de pacificación concurren la madurez de un entorno social regional consciente de la necesidad de transformación, con un fuerte liderazgo, y el apoyo del Gobierno central, conociendo y priorizando las particularidades y necesidades de cada territorio. Pero es claro que los agentes que actúan al margen de la ley le apuntan al control de las autoridades territoriales, a la institucionalidad local; y lo es también que las víctimas se incorporan al proceso de reivindicación; no obstante, para el Estado es difícil romper con el ciclo de violencia y así evitar la generación de más víctimas.

Sin duda, el proceso de paz ha tenido un importante desarrollo técnico, ya que une el proceso de pacificación a la construcción de país, desde los territorios. Sin embargo, el riesgo está en la visible desigualdad que pone al país en un importante y constante riesgo de grave conflicto.

Un análisis del proceso de paz permite identificar importantes características como: la paz es pactada de forma nacional y territorial; es decir, que vincula a cada ciudadano a participar en el pacto, un pacto político sujeto a verificación internacional; y se pacta sobre condiciones, no sobre resultados, es así como se identifican unos problemas principales, cuyo abordaje sirve para la trasformación y no, como erróneamente se piensa, como una solución a todos los problemas del país.

Así mismo, la paz es territorial, debido a la diversidad; por ello, la intervención debe ser diversa, así como la administración de justicia, el Gobierno y el desarrollo económico; debe responder a la dinámica local y territorial, articulando las funciones entre Gobierno central, departamentos y municipios; en ese sentido, el reto es la consolidación de los procesos de descentralización y la garantía de la participación ciudadana. Por otra parte, el desarrollo rural, las garantías territoriales en los procesos electorales y el fortalecimiento de la institucionalidad en el territorio deben hacer parte de las agendas políticas, para pacificar los territorios.

Y la paz es justa, ya que las víctimas están en el centro del acuerdo y de la solución del conflicto, por ello, y de cara a uno de los problemas más serios en Colombia, que es el problema de tierras y de desarrollo económico, se tiene que pensar en la distribución de las tierras, en el desarrollo rural; por tal razón, el proceso de pacificación demanda, también, un fortalecimiento de la justicia distributiva y transicional que asegure una respuesta y reparación efectiva a las víctimas.

Por lo anterior, para que los territorios sean reales partícipes de un escenario de paz debe fortalecerse y consolidarse su institucionalidad; es decir, superar la centralización del Estado. Para esto, son necesarios mecanismos de monitoreo de rendición de cuentas y de seguimiento, para verificar en municipios y departamentos la implementación de los acuerdos, y con ello se deben definir nuevas estrategias de seguridad nacional que preserven institucionalmente a las gobernaciones y alcaldías, para garantizar su articulación y trabajo coordinado y armónico, tal y como lo establece la Constitución².

Cuando se trata de un conflicto armado, una de las tácticas más usadas y efectivas consiste en deslegitimar y descalificar al oponente; no obstante, el posconflicto sigue una línea diferente, se trata de legitimar a quien históricamente fue oponente, y ello es una tarea complicada; se trata entonces ya no solo de exponer la cara destructora del enemigo, sino de mostrar su faceta humana. Por tanto, construir paz requiere legitimar a quienes por décadas intentaron destruir la institucionalidad territorial y nacional; es decir, edificar un Gobierno sólido en las regiones donde cohabitan y deben regularse los mercados sostenibles por la ciudadanía y el Estado.

II. JUSTICIA TERRITORIAL: BARRERAS DE ACCESO A LA JUSTICIA LOCAL

Colombia es un país que ha lidiado con enormes injusticias, inclusive siendo un país con tanta riqueza en territorio y recursos naturales, y esto se explica fundamentalmente por la exclusión y la desigualdad social, la falta de participación en los procesos electorales y la corrupción. Por ello, los grupos sociales se concentran sin resolver esos problemas. Algunos autores han realizado estudios sobre la capacidad institucional de justicia de los municipios, por medio de la presencia de los jueces en unión con la eficacia de la justicia, como se ha hecho espacialmente en zonas de conflicto armado, y se ha llegado a la convicción de que los jueces no son verdaderos jueces; son jueces en los casos donde el grupo al margen de la ley y armado no tiene ningún interés (conflictos de familia o pequeñas deudas), situación distinta sucede al tratarse de tierras, linderos, homicidios o el propio conflicto entre grupos armados ilegales³. Así, la presencia del Estado es simbólica, los jueces están cooptados, no tienen capacidad para administrar justicia. Al respecto, 229 municipios están aparentemente sin Estado, por la valoración de bajos niveles de desempeño en la justicia, ese territorio corresponde al 52 % de Colombia; es decir, nueve millones de colombianos.

Sería grave no reconocer que la gestión social, económica y política de la mayoría de los territorios se encuentra altamente permeada por intereses clientelistas (corrupción) y criminales difíciles de combatir, porque están bien arraigados y hasta normalizados. La incidencia directa de los grupos armados en los territorios se da por el quiebre del orden público; el veto, la presión o inserción en las autoridades para la orientación de inversión pública. Colombia y sus territorios, por tanto, se enmarcan en un entorno favorable a la reproducción de la ilegalidad y la criminalidad, sustentada en la desconfianza de la ciudadanía en las autoridades y en la capacidad real de las instituciones administrando justicia y sancionando las conductas delictivas.

La economía ilegal determina, en muchos casos, las economías regionales, ya que son oportunidades laborales efectivas y mejoran los ingresos, y las economías familiares, generando un entorno propicio a la reproducción de la delincuencia y la criminalidad. Los grupos ilegales se vuelven autoridades regionales, imponen reglas y reducen la institucionalidad del Estado regional y local⁴. El conflicto genera que los grupos vinculados intervengan la sociedad con violencia para obtener sumisión, se construyen alianzas y negociaciones en el territorio entre los grupos ilegales y el poder institucional, permeando de corrupción la gestión pública.

Por su parte, la administración de justicia no escapa a los efectos de la debilidad y corrupción institucional; la falta de capacidad institucional se asocia a fenómenos como la impunidad: no hay escena del crimen, no hay pruebas, no hay autor; aumentan de manera sistémica los “delitos de alto impacto”, que son aquellos conocidos como “archivados”, por falta de denuncia, investigación y acusación ante el juez de conocimiento; crece la desconfianza, en la medida en que la ciudadanía no sabe, a ciencia cierta, con quién se está tratando; esto unido al miedo de la población y su lucha por sobrevivir ante la violencia persistente de los grupos armados ilegales, el consumo de drogas y alcohol de sus miembros, y los todavía hoy recurrentes fenómenos de desapariciones y desplazamientos masivos.

Entre otras razones por la discriminación, los procesos institucionales en los territorios son por lo general complejos, burocráticos y demorados, comúnmente ineficientes por la negligencia de algunos operadores. Se incrementa la desconfianza por la falta de eficacia y eficiencia en el funcionamiento de la justicia debido, en gran medida, a la existencia de una justicia paralela, más rápida y segura. Entonces, la arbitrariedad es un criterio debido a la imposición de patrones machistas, y se habla de “la marginalidad de lo rural”, debido a la falta de acceso a la justicia, donde no solo confluyen condiciones geográficas y económicas que debe asumir el campesino en materia de distancia y costo, sino también la escasa probabilidad de recibir un servicio oportuno y eficaz⁵.

Los municipios priorizados por el Gobierno nacional soportan la presencia de grupos armados organizados, guerrillas, paramilitares, bandas criminales con un alto grado de conflictividad reportada: homicidios, violencia intrafamiliar, abuso sexual, extorsión, reclutamiento forzado; en general, en materia de justicia judicial, administrativa y comunitaria, el desempeño de la institucionalidad local es precario. En las regiones el sistema de justicia no tiene ni las condiciones ni los medios para hacerles contrapeso a las fuerzas al margen de la ley⁶, y por eso la justicia paralela, normalmente de las guerrillas, se ha instaurado en las comunidades, y ello se comprueba en los altos índices de impunidad y en los de delitos de alto impacto.

La institucionalidad regional y nacional ha mostrado las barreras de acceso a la justicia local, promoviendo los comités locales de justicia, los cuales desarrollan estrategias que promueven el conocimiento y acceso a la justicia formal de la población rural, por medio de cursos de formación que les permiten conocer sus derechos fundamentales, los mecanismos de protección de estos, y actividades que permitan desarrollar e implementar la justicia comunitaria a través de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.

III. LAS VÍCTIMAS Y LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL

Sin duda la participación de las víctimas en la pacificación de los territorios y el desarrollo económico de las regiones debe ser un pilar fundamental para construir e implementar políticas públicas transformadoras. A pesar de la intensidad del conflicto y su repercusión en el debilitamiento de las capacidades locales de paz en Colombia, persiste una movilización social que hace que el tejido social insista en la paz, en la defensa de los derechos humanos, los derechos fundamentales⁷, en la dignidad humana (lo cual tiene su implicación jurídica de cara a su garantía), en la búsqueda de salidas políticas y dialogadas al conflicto que lleven a la construcción fortalecida de la institucionalidad y los procesos de participación ciudadana⁸.

La garantía de los derechos humanos es un paso indispensable para construir una paz estable, sostenible, y por ello se destaca, como resultado importante, la instalación de 84 % de las mesas de participación efectiva bajo la conducción de la Unidad Administrativa para la Reparación Integral a las Víctimas y la activación de los protocolos de participación efectiva de las víctimas; no obstante, la política regional debe promover proyectos en las propias entidades territoriales para la obtención de recursos, que hagan realizables los planes de acción, a la luz de las necesidades locales de los damnificados, las capacidades territoriales e institucionales, y así garantizar la participación de las víctimas en el diseño y control de las políticas.

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y su marco normativo complementario representan herramientas que aseguran a las víctimas del conflicto armado el derecho a la verdad, la justicia, la reparación integral y garantías de no repetición. Pero las víctimas deben participar efectivamente en la implementación y consolidación de una política pública que en verdad transforme la realidad.

Las víctimas tienen un importante desafío, su intervención informada, responsable y coherente en las mesas de participación, para que junto al Estado y otras víctimas construyan una política pública que garantice efectivamente el ejercicio de sus derechos, tal y como lo ordena la ley. Esto quiere decir que el Estado ya le ha otorgado una potestad, que debe ser asumida y garantizada.

La ley concede participación a las víctimas, identificando en el propio texto legislativo sus derechos y deberes, así como los de las organizaciones y el Estado, en el marco de los “fines del Estado” plasmados en el preámbulo de la Constitución Política de 1991. La ley pretende que las decisiones que adopte el Gobierno Nacional y los locales respondan a los intereses y las necesidades de las víctimas, teniendo en cuenta el enfoque diferencial; es decir, que respondan a las particularidades que tienen los distintos grupos poblacionales, que los hacen blanco de un mayor riesgo o que, en últimas, fueron gravemente afectados por el conflicto.

La participación de las víctimas se concreta en las mesas de participación efectiva, que, tal y como lo explica el texto legislativo, son espacios temáticos de orden municipal, departamental, distrital y nacional, elegidos por los propios damnificados; momentos de interlocución, retroalimentación, capacitación y seguimiento. Se busca en estos espacios el reconocimiento de derechos, seguimiento a la planificación y ejecución de política pública, y el enfoque transformador, para dar lugar a la comunicación con la institucionalidad, así como robustecer los procesos democráticos y la forma de participación de las víctimas en el control de la gestión pública, control fiscal participativo, control político participativo y control social.