Strategia dla Polski

Tekst
0
Recenzje
Oznacz jako przeczytane
Jak czytać książkę po zakupie
Czcionka:Mniejsze АаWiększe Aa

Projekt okładki i stron tytułowych

Przemysław Spiechowski


Wydawca

Dorota Siudowska-Mieszkowska


Koordynator ds. redakcji

Renata Ziółkowska


Redaktor

Paweł Wielopolski


Koordynator produkcji

Mariola Iwona Keppel


Recenzenci

Prof. dr hab. Stanisław Flejterski

Prof. dr hab. Maciej Miszewski


Skład wersji elektronicznej na zlecenie Wydawnictwa Naukowego PWN

Monika Lipiec / Woblink


Książka, którą nabyłeś, jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym. Ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty.

Szanujmy cudzą własność i prawo.
Więcej na www.legalnakultura.pl
Polska Izba Książki

Copyright © by Wydawnictwo Naukowe PWN SA

Warszawa 2019


ISBN 978-83-01-20615-4


eBook został przygotowany na podstawie wydania papierowego z 2019 r., (wyd. I)

Warszawa 2019


Wydawnictwo Naukowe PWN SA

02-460 Warszawa, ul. Gottlieba Daimlera 2

tel. 22 69 54 321, faks 22 69 54 288

infolinia 801 33 33 88

e-mail: pwn@pwn.com.pl; reklama@pwn.pl

www.pwn.pl

Wstęp
Grzegorz W. Kołodko, Jacek Tomkiewicz

Pokolenie temu mało kto spodziewał się tak daleko posuniętych, fundamentalnych zmian systemowych w polskiej gospodarce i otaczającym ją systemie politycznym. Najśmielsze oczekiwania formułowane 30 lat temu przez reformatorskie kręgi ówczesnej władzy oraz jej opozycji kreśliły ambitne wizje pluralizmu politycznego i społecznej gospodarki rynkowej. To były wiodące akcenty historycznych debat Okrągłego Stołu w 1989 roku. Pod wieloma względami osiągnęliśmy znacznie więcej niż zakładano, aczkolwiek można wskazywać na powstałe podczas trzech minionych dekad istotne ułomności ustroju zarówno gospodarczego, jak i politycznego.

Społeczeństwo, a z pewnością jego przytłaczająca większość, jest odczuwalnie zamożniejsze, choć spodziewano się, że od strony ilościowej postęp będzie jeszcze większy, niż udało się to zbiorowym wysiłkiem osiągnąć. Wielu z nas liczyło także na większy postęp w sferze budowy społecznej gospodarki rynkowej, tym bardziej że trzy dekady to dostatecznie długi okres, aby udało się przejść do niej od znajdującego się w stanie kryzysu realnego socjalizmu. Niewielu z nas natomiast spodziewało się tak głębokich podziałów w polskim społeczeństwie, które charakteryzują je współcześnie.

Tak, sytuacja gospodarcza mogłaby być lepsza, gdyby udało się uniknąć błędów popełnionych w różnych etapach minionego trzydziestolecia – w polityce gospodarczej, w reformach strukturalnych, w budowie instytucji otwartej gospodarki rynkowej – ale udało nam się w tym czasie osiągnąć więcej na drodze do pełnokrwistej gospodarki rynkowej niż w sferze tworzenia funkcjonalnej i dającej ludziom satysfakcję liberalnej demokracji. Innymi słowy, rynek sprawdza się bardziej niż demokracja. Jest to o tyle ciekawe, że wydawać by się mogło, iż łatwiej w trakcie transformacji ustrojowej można sprostać posocjalistycznym wyzwaniom budowy dojrzałej demokracji niż instytucjonalnie zaawansowanego rynku.

Masa problemów została rozwiązana, wiele innych się pojawiło. Także na świecie, na który Polska w pełni się otworzyła, czerpiąc wiele z utrzymywania z nim aktywnych kontaktów, przede wszystkim tych ekonomicznych, ale też cierpiąc z powodu wspólnych dla współczesnego świata bolączek. W końcu ustrojowa transformacja dokonuje się w epoce globalizacji, co ma swoje określone, nie tylko pozytywne implikacje gospodarcze i społeczne, polityczne i kulturowe, ekologiczne i technologiczne.

Zdarzają się w dziejach okresy bardziej i mniej burzliwe, czasy przewagi zmiany nad ciągłością. Z pewnością do takich historia zaliczy również okres 1989–2019, zwłaszcza w Polsce i innych posocjalistycznych krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz Azji. Z pewnością też historia inaczej oceni ten okres, niż czynią to jemu współcześni, nas nie wykluczając. Mimo to – a może właśnie dlatego – podejmujemy próbę oceny polskich wielkich przemian ustrojowych oraz ich wpływu na realną sferę gospodarczą. W szczególności przedmiotem naszych zainteresowań jest rola, jaką w tych zmianach odegrała „Strategia dla Polski”, w tym jej dodatkowe elementy w postaci „Pakietu 2000” i „Euro-2006”, a także ciąg dalszy w postaci późniejszego „Programu Naprawy Finansów Rzeczypospolitej”.

Autorzy tego tomu to wyjątkowy zespół. Wszyscy – z jednym wyjątkiem sprawdzonego praktyka gospodarczego – byli przed powstaniem „Strategii dla Polski” i są nadal badaczami, teoretykami ekonomii, finansów, prawa, nauk o zarządzaniu, którzy podjęli się dzieła praktycznego: prowadzenia polityki gospodarczej na najwyższych szczeblach administracji rządowej. Swoje działania praktyczne – jako wicepremierzy, ministrowie, wiceministrowie, doradcy rządowi i resortowi – opierali na własnych przemyśleniach, na bogatym dorobku naukowym. Później wrócili do nauki, którą z sukcesem parają się do dzisiaj, interpretując też i to, co za ich m.in. sprawą działo się i stało w gospodarce i jej otoczeniu. W jakim stopni byliśmy skuteczni, kiedy mieliśmy rację, a kiedy jej nie starczało – niech to już oceniają inni. W tym przedsięwzięciu może pomóc także krytyczna lektura tej książki, na którą składają się teksty czołowych polskich ekonomistów.

W pierwszej części tego tomu, zatytułowanej Idee, strategie, programy, prezentujemy opracowania analizujące transformację polskiej gospodarki przez pryzmat idei i programów, które były realizowane w różnych okresach po 1989 roku. W tekście Grzegorza W. Kołodki omówiona jest rola programu „Strategia dla Polski” w najnowszej historii Polski. Autor przekonuje, że „Strategia” to nie tylko program gospodarczy realizowany w latach 1994–1997, lecz wiele rozwiązań instytucjonalnych, które długofalowo kształtują strukturę naszej gospodarki. Elżbieta Mączyńska dostarcza argumenty za koniecznością funkcjonowania profesjonalnego zaplecza doradczego dla rządu. Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej była miejscem, gdzie dyskutowano nad wieloma sprawami zasadniczymi dla rozwoju polskiej gospodarki. Pozostaje mieć nadzieję, że Polski Instytut Ekonomiczny, idąc tym śladem, będzie ośrodkiem, gdzie będzie się prowadzić profesjonalną debatę na strategicznymi wyzwaniami dla Polski. Kolejny rozdział, autorstwa Danuty Hübner, to spojrzenie na polską politykę z punktu widzenia naszego miejsca w światowych strukturach gospodarczych, takich jak Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) i Unia Europejska. Jasne zorientowanie się na współpracę z organizacjami międzynarodowymi i aktywny udział w światowych oraz europejskich gremiach był bardzo ważny dla wzmacniania naszej roli w gospodarce światowej. Następnie Domenico M. Nuti, który był doradcą polskich polityków rządowych, przedstawia kilka ciekawych refleksji na temat sukcesów polskiej gospodarki i wskazuje także błędy w polityce gospodarczej, których niestety nie udało się uniknąć. Z punktu widzenia obserwatora i aktywnego uczestnika polityki gospodarczej Jerzy Hausner pokazuje, jak ewoluował sposób jej uprawiania, i wyjaśnia, dlaczego niekiedy rzeczywistość istotnie odbiegała od zakładanych celów. W ostatnim tekście tej części książki Marta Postuła pokazuje, że „Program Naprawy Finansów Rzeczpospolitej”, będąc w istocie kontynuacją „Strategii dla Polski”, był przedsięwzięciem znacznie szerszym niż tylko zestawem postulatów z zakresu zarządzania finansami państwa, co mogłaby sugerować jego nazwa.

Druga część dzieła zatytułowana jest Zmiany strukturalne w gospodarce i zawiera rozdziały analizujące różne obszary gospodarki. Marek Pol przedstawia problematykę polityki strukturalnej w kilku strategicznych sektorach oraz prezentuje kluczową zmianę w sterowaniu gospodarką, jaką była głęboka reforma centrum gospodarczego rządu. Jan Czekaj zajmuje się zasadniczą kwestią, jaką dla transformacji posocjalistycznej jest prywatyzacja majątku państwowego. Katarzyna Duczkowska-Małysz prezentuje nowoczesny sposób myślenia o polityce rolnej i regionalnej, wskazując na osiągnięcia i wyzwania, jakie stoją przed polskimi wsią i rolnictwem. Ewa Okoń-Horodyńska postuluje konieczność wspierania innowacyjności, co jest kluczem do sukcesu w dzisiejszym konkurencyjnym świecie.

Trzecią część, zatytułowaną Pieniądz, banki i stosunki z zagranicą, otwiera tekst Jana Monkiewicza, który przedstawia przeobrażenia, które przechodzi sektor finansowy po doświadczeniach kryzysu finansowego z lat 2007–2009. Krzysztof Kalicki z kolei omawia najnowszą historię polskiego sektora bankowego, przede wszystkim z punktu widzenia otoczenia makroekonomicznego, w jakim działały banki, oraz reform strukturalnych, które były podejmowane w celu stworzenia nowoczesnego systemu finansowego. Ryszard Michalski natomiast pokazuje, jak postępowała w ostatnich 30 latach normalizacja stosunków Polski z zagranicą. Tę część zamyka rozdział Witolda Małeckiego, który poddaje analizie zmieniające się podejście i okoliczności akcesji Polski do strefy euro.

 

W czwartej części tomu, zatytułowanej Polityka fiskalna i dochodowa, umieściliśmy teksty traktujące o zarządzaniu finansami państwa oraz o problematyce dystrybucji dochodów. Andrzej Sopoćko w swoim rozdziale podkreśla, że w Polsce udało się stworzyć system gospodarczy, który w przeciwieństwie do wielu gospodarek poradzieckich nie jest oparty na oligarchach, co świadczy o „zdrowiu” naszej gospodarki. Elżbieta Chojna-Duch pokazuje ewolucję systemu finansów publicznych z punktu widzenia otoczenia prawno-instytucjonalnego, które ma gwarantować stabilność finansową państwa. Z kolei Hanna Kuzińska wskazuje, jak na przestrzeni lat zmieniał się system polityki podatkowo-transferowej obliczonej na niwelowanie nierówności społecznych. Ostatni rozdział książki to tekst Jacka Tomkiewicza, w którym autor omawia miejsce i instrumenty polityki dochodowej w programie „Strategia dla Polski”.

Książkę dopełnia Aneks, w którym przytaczamy powstały ćwierć wieku temu pełen tekst „Strategii dla Polski” oraz poprzedzające ją „44 tezy”. Warto przypomnieć, że „Strategia” – jak żaden inny wcześniejszy czy późniejszy dokument rządowy, a taki właśnie miała ona charakter po zatwierdzeniu przez Radę Ministrów i prezentację w Sejmie oraz Senacie – na końcu każdego zawartego w niej programu węzłowego formułowała ilościowe kryteria wykonawcze, co umożliwiało wszystkim jej autorom i zwolennikom, ale także krytykom, konkretną ocenę osiąganego postępu. W tym miejscu zaznaczmy tylko tyle, że wszystkie bez mała zamierzone cele zostały z nawiązką osiągnięte. Jak to się stało, a zwłaszcza, co z tego wynikło dla lat następnych, w tym również dla współczesności, o tym mówimy w książce, licząc na to, że ożywi ona tak potrzebną profesjonalną i politycznie odpowiedzialną debatę o strategii dla Polski. Bo Polska potrzebuje strategii.

CZĘŚĆ I
Idee, strategie, programy

Rozdział 1
Co nam dała „Strategia dla Polski”
Grzegorz W. Kołodko

Wprowadzenie

Myśl o odpowiedniej strategii dla Polski rodziła się przez wiele lat, choć sama „Strategia dla Polski” – kilkuletni wielowątkowy program dynamicznego rozwoju społeczno-gospodarczego, osadzony na budowie instytucji społecznej gospodarki rynkowej i reformach strukturalnych odpowiadających na wyzwania globalizacji – powstał szybko, na przełomie lat 1993–1994. Z politycznej natury rzeczy był to program średniookresowy, szczegółowo odnoszący się do działań niezbędnych w latach 1994–1997, aczkolwiek kreślący także wiele zadań na lata późniejsze. Natomiast z ekonomicznego punktu widzenia była to próba podjęcia wyzwań długookresowych. Integralnymi częściami „Strategii dla Polski” był także „Pakiet 2000”, odnoszący się do pożądanych reform fiskalnych (Kołodko 1996), z których część później została wdrożona, oraz „Euro-2006”, program wskazujący kierunki działań, które mogłyby przygotować Polskę do przystępowania do strefy wspólnej waluty europejskiej po 2006 roku (Kołodko 1997a). Nie dokonano tego do teraz.

Ówczesne zdiagnozowanie uwarunkowań zrównoważonego rozwoju oraz nakreślenie jego długofalowych celów było zasadniczo trafne i wiele z tego, co ćwierć wieku temu zaadresowano wobec reform strukturalnych i zmian instytucjonalnych, z jednej strony, oraz wewnętrznych i zewnętrznych determinantów rozwoju z drugiej strony, współcześnie pozostaje aktualne. Dotyczy to w szczególności spraw tak wielkich, jak imperatyw tworzenia społecznej gospodarki rynkowej czy konkurencyjność przedsiębiorstw w warunkach szerokiego otwarcia na kontakty ze światem, przez sprawy tak znaczące, jak korzystna integracja z Unią Europejską czy reforma systemu ubezpieczeń społecznych, po sprawy tak konkretne, jak sprawny nadzór finansowy czy ekspansja gospodarki opartej w coraz większym stopniu na wiedzy.

Nie sposób jednoznacznie ocenić trafność tej koncepcji reform i rozwoju, choć z pewnością dystans czasu sprzyja obiektywizacji opinii. Pomimo to różnią się one, niekiedy wciąż skrajnie (Bugaj 2015; Gomułka 2016), zarówno w odniesieniu do wielu wątków samego programu, jak i wobec zjawisk i procesów, które zachodziły wcześniej i później. A to istotne, ponieważ te wcześniejsze wydarzenia (i zaniechania) miały swoje implikacje dla kształtu „Strategii dla Polski”, a te późniejsze w różnej mierze były jej konsekwencjami. O ile cały okres po 1989 aż do 2015 roku przez jednych (to polityka) określany jest jako czas zgoła zmarnowany, o tyle inni uważają, że minione trzy dekady to wręcz gospodarczy „złoty wiek” Polski na tle całego poprzedzającego go millennium (Piatkowski 2018)1. Cóż, na w pełni obiektywne oceny – jeśli w ogóle takowe będą – przyjdzie nam jeszcze sporo poczekać, aż uczyni to historia. A ta zaczyna się dopiero wtedy, gdy odchodzi ostatni świadek. My natomiast wciąż mamy się dobrze i oby tak było jak najdłużej…

Źródła „Strategii dla Polski”

W procesach dziejowych – a takim bezsprzecznie jest ustrojowa transformacja polegająca na przechodzeniu od autorytarnego systemu jednopartyjnego i mniej czy bardziej prorynkowo zreformowanej socjalistycznej gospodarki opartej na dominacji własności państwowej do politycznego pluralizmu i zliberalizowanej oraz otwartej gospodarki kapitalistycznej opartej na dominacji własności prywatnej – zawsze nakładają się na siebie ciągłość i zmiana. W jakich proporcjach, z jaką siłą, z jakimi wektorami, to zależy od historycznego kontekstu, w którym wielką rolę odgrywają geopolityka i geoekonomia, a także kultura. W przypadku posocjalistycznej transformacji dialektyka ciągłości i zmiany jest szczególna również z tego względu, że zachodzące przeobrażenia są wyjątkowo skoncentrowane w czasie.

To nam się wydaje, że niektóre zmiany trwają latami, czy wręcz ciągną się wiecznie, ale historia inaczej to oceni. Zmiany, które zaszły za życia zaledwie jednego pokolenia, są zaiste fundamentalne i ogromne. I, co najważniejsze, zasadniczo i per saldo są to zmiany pozytywne. Patrząc wszak na kilka ostatnich dekad, wydaje się, że mamy skłonność to przeceniania aspektów zmiany i niedoceniania wątków ciągłości, a to właśnie ich wzajemny układ w dużym stopniu przesądza o współczesnych problemach oraz o wyzwaniach na przyszłość. Trudno kształtować ją dobrze, jeśli dobrze nie zrozumie się tego, co i dlaczego się stało. W tym burzliwym fragmencie dziejów „Strategia dla Polski” to niby krótki, zaledwie czteroletni epizod. Bynajmniej – jej znaczenie jest dużo większe.

„Strategia dla Polski” wyrosła z kilku źródeł. Z pewnością ze znajomości bogatego dorobku teorii ekonomii tamtego okresu, zwłaszcza ekonomii porównawczej, oraz z głębokiej analizy dokonań i uchybień reform strukturalnych w innych krajach – od sukcesów w Japonii i Korei Południowej (World Bank 1993), przez mieszane rezultaty w Chile, po ewidentne niepowodzenia w Argentynie (Dornbusch, Edwards 1989). W pierwszej kolejności wszakże wzięła się ona z krytycznej obserwacji prorynkowych reform podejmowanych we wcześniejszych okresach, jeszcze w latach gospodarki socjalistycznej (Kołodko 1986; Ellman, Gaidar, Kolodko 1993; Baka 1999; Główczyk 2003; Sadowski 20052), a zwłaszcza z chęci odejścia od niedociągnięć początkowych lat ustrojowej transformacji, 1989–1993, przede wszystkim błędów tzw. szokowej terapii lat 1990–1991 (Kołodko 1992b; Rosati 1994).

„Strategia dla Polski” – jak żaden rządowy program reform i rozwoju ani przedtem, ani potem – charakteryzowała się kompleksowością, obejmując bez mała wszystkie istotne aspekty funkcjonowania gospodarki. Opierała się na czterech fundamentach, takich jak:

1) szybki wzrost,

2) sprawiedliwy podział,

3) korzystna integracja,

4) skuteczne państwo.

Z krótkookresowego, koniunkturalnego punktu widzenia chodziło przede wszystkim o nadanie gospodarce wysokiej dynamiki. Udało się to w pełni, gdyż nie tylko w latach transformacji ustrojowej, lecz podczas minionego czterdziestopięciolecia – od połowy lat 70. XX wieku – nie było okresu z tak wysokim średnim tempem wzrostu3. W latach 1994–1997 realny (po wyeliminowaniu skutków inflacji) PKB na mieszkańca zwiększył się aż o 28%, czyli rósł średnio rocznie o 6,3%4. Natomiast z punktu widzenia długofalowego, strategicznego właśnie – po czteroleciu 1989–1993, w którym mieszał się nadwiślański neoliberalizm z solidarnościowym populizmem – stawką było stworzenie przyczółków społecznej gospodarki rynkowej5. Przyczółków tylko, bo pełnokrwistą społeczną gospodarkę rynkową tworzy się nie przez jedną kadencję parlamentarną, lecz przez kilka pokoleń. To zadanie wciąż jest przed nami, nie chodziło nam bowiem o stworzenie jakiejś gospodarki rynkowej, lecz gospodarki dobrej. Co ciekawe, w innych przypadkach orzekano wręcz, że dzieło zbudowania gospodarki rynkowej było już gotowe wtedy, kiedy było do tego zdecydowanie dalej niż w Polsce, jak w połowie dekady lat 90. w Rosji (Åslund 1995). Jaka to „gospodarka rynkowa”, widzimy i dziś.

Ewolucję systemu w kierunku społecznej gospodarki rynkowej zapowiadały porozumienia Okrągłego Stołu; tak przynajmniej wielu z nas rozumiało sens ustaleń tego epokowego wydarzenia, w którym również mnie przyszło uczestniczyć 30 lat temu6. Jednakże do dziś nie ma pełnej jasności w sferze teorii, a tym bardziej w polityce, co należy rozumieć przez to pojęcie, aczkolwiek nawet jego dość ogólna charakterystyka wydaje się być wystarczająca, aby kroczyć we właściwym kierunku. Oczywiście w przypadku Polski i niektórych innych krajów posocjalistycznych wypełnianie tej kategorii teoretycznej i politycznej rzeczywistą treścią musi się różnić, zwłaszcza we wczesnej fazie transformacji ustrojowej, od charakteru społecznej gospodarki rynkowej tam, gdzie ona najbardziej rozkwitła, w socjaldemokracjach nordyckich (Castels 1978; Iversen 1998), czy też w porównaniu z niemieckim ordoliberalizmem (Pysz 2008; Mączyńska, Pysz 2019), który można zaliczać do tej samej ustrojowej klasy.

 

Przyszło mi nawet w tej kwestii stanąć przed obliczem Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z intencjami Okrągłego Stołu, a także pod wpływem wiodącego nurtu „Strategii dla Polski”, w przyjętej w 1997 roku Konstytucji RP, w jej art. 20 znalazł się zapis: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. Przez następne lata nie zdarzyło się wszakże, aby jakakolwiek ustawa sejmowa została skutecznie zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego jako niekonstytucyjna z powodu pryncypialnej sprzeczności z tym artykułem ustawy zasadniczej. Trybunał, nie będąc do tego zmuszony, sam podjął problem, ale nie w trybie orzecznictwa, lecz naukowej debaty, którą zorganizował w swoich podwojach. Otóż odbyło się profesjonalne seminarium uczonych w dziedzinie prawa, ekonomii, socjologii i politologii, którzy szukali odpowiedzi na pytanie, co w istocie rzeczy oznacza „społeczna gospodarka rynkowa”. Przy tej właśnie okazji udzieliłem własnej, rozwiniętej odpowiedzi na to fundamentalne we współczesnym świecie pytanie, opierając się na przemyśleniach wynikających z ekonomicznych obserwacji i porównawczych studiów oraz na praktycznych doświadczeniach pierwszej dekady posocjalistycznych przeobrażeń (Kołodko 2010).

Pięć miesięcy po zakończeniu obrad Okrągłego Stołu społeczną gospodarkę rynkową jako cel przemian ustrojowych zadeklarował w historycznym przemówieniu sejmowym premier Tadeusz Mazowiecki (Mazowiecki 2013), jednakże za sprawą polityki gospodarczej, którą realizowały rządy jego i jego następcy, rzeczywistość poszła w zgoła odmiennym kierunku. To niezwykle ciekawe, że polityka w tamtym czasie, od czwartego kwartału 1989 do końca 1991 roku, opierała się nie tyle na tej kierunkowej deklaracji, ile na zradykalizowanej jeszcze dodatkowo przez Leszka Balcerowicza i jego doradców krajowych i zagranicznych (Balcerowicz 1992; Sachs 1993) koncepcji wynikającej z neoliberalnego konsensusu waszyngtońskiego (Frydman, Kolodko, Wellisz 1991; Williamson 1992, 2005; Kowalik 2010).

W tym kontekście warto przywołać uwagi poczynione przez Johna Williamsona, jednego z czołowych ekonomistów anglosaskich, który ukuł określenie „the Washington Consensus” (Williamson 1990). Pisał on do mnie:

Byłem szczególnie zadowolony, że podjął pan próbę zdefiniowania podejścia alternatywnego wobec tzw. big-bangu, w postaci bardziej ostrożnego zaprogramowania poszczególnych elementów polityki, a nie generalnego spowolnienia („gradualizmu”). Odnośnie do poszczególnych wątków, w tym protekcjonizmu i prywatyzacji, zgadzam się z panem po fakcie i zaiste mógłbym się również zgodzić naonczas […]. Ale z całą szczerością muszę wyznać, że nadal sądzę, że gdybym był na miejscu Balcerowicza, być może nie mógłbym skonstruować pakietu przesądzającego kierunek reform. Z perspektywy czasu myślę, że był on wtedy Polsce potrzebny i położył fundament pod pański, zwieńczony sukcesem, okres pracy w rządzie. Być może trzeba było nieco przestrzelić, aby pańskim partnerom politycznym ułatwić emocjonalne pogodzenie się z faktem, że właśnie świat się zmienia. A może nawet umożliwić im skorygowanie oczekiwań i w rezultacie pozyskać dla nowego modelu? Przypomina mi to sytuację mojego kraju: czuję się dużo lepiej z Tony Blairem niż z Panią Thatcher na stanowisku premiera, jednak nie jestem pewien, że dziś moglibyśmy mieć jego, gdyby jej wcześniej nie było7.

To prawda, nie byłoby „Strategii dla Polski” w takim kształcie, w jakim zaistniała, gdyby nie dokonania i błędy okresów ją poprzedzających, zwłaszcza tzw. szokowej terapii. Dokonania, gdyż bezsprzecznie zarówno wyprowadzenie gospodarki z systemowego wcześniej syndromu inflacji cenowo-zasobowej (shortageflation) (Kolodko, MacMahon 1987; Kolodko 1989), jak i skierowanie jej nieodwołalnie na tory rynkowe były osiągnięciami znaczącymi. Błędy, ponieważ sporej części poniesionych kosztów społecznych, finansowych i rzeczowych można było uniknąć. Tak zwana, gdyż sprytne (i zaimportowane) określenie „szokowa terapia” integralnie łączyło te dwa słowa, sugerując, że gdy jest szok, to jest i terapia, która kojarzy się z czymś skutecznym, ze zmianą na lepsze.

Bynajmniej, wcale tak być nie musi i szybko – przed czym niektórzy ekonomiści przestrzegali (Laski 1990; Kołodko 1990; Kowalik 2010) – okazało się, że nie było. Według rządowych zapowiedzi recesja miała być krótkotrwała, bo po spadku PKB o zaledwie 3,1% już w 1990 roku miał on ponownie wzrastać (Gomułka 1990)8. W rzeczywistości produkcja spadała przez kolejne 12 kwartałów, od połowy 1989 do połowy 1992 roku. W ślad za tym oraz za skądinąd pożądanymi zmianami w realnej sferze gospodarki (eliminacja deficytowych przedsiębiorstw) miało wyłonić się bezrobocie nieprzekraczające 400 tys. osób, które później jakoby nie powinno już rosnąć. Było ono wielokrotnie większe, przekraczając katastrofalne 3 mln, i zaczęło spadać dopiero podczas realizacji „Strategii dla Polski”. W ujęciu miesięcznym inflacja miała być jednoprocentowa już po trzech miesiącach, a stało się tak dopiero po siedmiu latach, też dzięki konsekwentnej, ale już nie szokowej polityce stabilizacyjnej realizowanej w ramach „Strategii dla Polski”9.

Stan niezrównoważenia gospodarki, w tym zwłaszcza rynku towarów konsumpcyjnych, był w 1989 roku zaiste ogromny, co zarówno wielce komplikowało przeprowadzenie nieodzownych reform, jak i je wreszcie – w obliczu wewnętrznego i międzynarodowego przełomu politycznego – umożliwiało. Co uprzednio było niemożliwe ze względu na krajowe i zagraniczne blokady motywowane politycznie, teraz okazało się możliwe, przestała już bowiem przyświecać niektórym prominentnym działaczom „Solidarności” obowiązująca w latach 80. zasada „im gorzej, tym lepiej”. Oczywiście skala niepewności była ogromna, ale to nie ona przesądziła o tak wielkiej rozbieżności pomiędzy zamiarami a realnymi efektami. To nie były błędy prognozy, to były błędy koncepcji, która opierała się na wadliwej teorii ekonomicznej, na dominującej wówczas na Zachodzie doktrynie ekonomii neoliberalnej, która zdecydowanie przeceniała samoregulacyjne mechanizmy rynku i nie doceniała regulacyjnej roli państwa oraz znaczenia instytucji w przebiegu procesów gospodarczych (North 2005). To były też błędy realizacji, które brały się raz to z dogmatyzmu i doktrynerskiego podejścia do spraw, kiedy indziej zaś z nadgorliwości polityków. Dodajmy, że czasami także z najzwyczajniejszej naiwności, której negatywne następstwa potęgują się w okresach burzliwych, a takie przecież były tamte lata.

Dlaczego tak się stało? Otóż szokowa terapia w swej zasadniczej części nie tylko została źle pomyślana, nie doceniając instytucjonalnych i społecznych aspektów transformacji (Poznanski 1997), lecz także była źle zrealizowana. Wielkim błędem była gwałtowna liberalizacja handlu zagranicznego, która pociągnęła za sobą zalew rynku wewnętrznego przez towary importowane, do czego gospodarka nie była przygotowana. Ewidentnie została przestrzelona polityka stabilizacyjna, zwłaszcza w latach 1990–1991 (Kołodko 1992b; Kołodko, Nuti 1997), kiedy stopy procentowe były zdecydowanie wygórowane, a co gorsza – odnosiły się również do ex ante zaciągniętych przez przedsiębiorstwa kredytów. Nadmierna była skala dewaluacji złotego i niepotrzebnie długo utrzymywano usztywnienie kursu złotego najpierw wobec dolara, a potem koszyka pięciu walut. Wygórowane były obciążenia przedsiębiorstw specjalnym podatkiem nałożonym na wzrost płac nominalnych. Tak zwany popiwek – który słusznie funkcjonował jako instrument polityki antyinflacyjnej już we wcześniejszym okresie – został nadużyty z motywacji nie pragmatycznej, lecz ideologicznej, gdyż skierowany był wyłącznie do przedsiębiorstw państwowych, pogłębiając dodatkowo i celowo ich trudności.

Nic dziwnego, że działy się wtedy w Polsce rzeczy niezwykłe, gdyż w rezultacie takiej polityki zdarzały się strajki w przedsiębiorstwach państwowych, których załogi żądały prywatyzacji, ponieważ w firmach prywatnych popiwek nie obowiązywał. Na to zaś, aby dostrzec bardziej odległe w czasie konsekwencje tak przyspieszanej prywatyzacji, działaczom związkowym „Solidarności” nie starczało wyobraźni, a neoliberalnych ekonomistów i polityków niewiele obchodziły negatywne tegoż skutki społeczne (Ost 2007). To znamienne, ale także niejeden wybitny ekonomista, który wpierw na fali konsensusu waszyngtońskiego raczej bezkrytycznie opowiadał się za szybką prywatyzacją, później zmieniał swoje zdanie. Przykładowo, laureat Nagrody Nobla w naukach ekonomicznych, Edward C. Prescott, słusznie przypisując istotne znaczenie poprawie konkurencyjności i dynamice produkcji, w obliczu efektów przekształceń w tempie i na sposób zaproponowany przez „Strategię dla Polski” twierdzi, że realia dowiodły trafności obranej drogi. Pisze on:

Twój artykuł z 2009 roku, A Two-Thirds of Success. Poland’s Post-Communist Transformation 1989–2009, to klasyka. Doskonale opisujesz tę niezwykłą transformację. Polska jest teraz rozwiniętym krajem przemysłowym i wkrótce dogoni, a może przewyższy swoich zachodnich sąsiadów […]. Masz rację, że prywatyzacja nie jest panaceum i musi być przeprowadzona w sposób zwiększający efektywność ekonomiczną, tak jak to miało miejsce w Polsce (Prescott 2019; jego podkreślenie).

Tak więc punkt startu „Strategii dla Polski” był wielce złożony. Z jednej strony byliśmy bogatsi nie tylko o spuściznę prorynkowych reform lat 80., lecz przede wszystkim o dokonania i doświadczenia lat 1990–1993. Z drugiej strony byliśmy ubożsi, gdyż odziedziczony po tamtym okresie poziom produkcji był znacznie mniejszy aniżeli w roku 1989. To fakt, że ówczesny spadek PKB o blisko 20% był mniejszy niż w jakimkolwiek innym kraju posocjalistycznej transformacji (Kołodko 2000, 2002a), ale przecież nie dlatego, że szokowa terapia to była pierwsza „dobra zmiana”, lecz dlatego, iż Polska, obok Węgier, była najlepiej ze wszystkich krajów socjalistycznych przygotowana do rynkowej transformacji. Polska miała prawie 20-procentowy udział sektora prywatnego, uwzględniając rolnictwo, w PKB; około połowy dostaw rynkowych, licząc bieżącą wartością, realizowano w cenach wolnych w połowie 1989 roku; w państwie funkcjonował dwupoziomowy system bankowy z wyodrębnionym bankiem centralnym NBP oraz siecią skomercjalizowanych (acz wciąż państwowych) banków regionalnych; istniał zalegalizowany rynek walutowy; działały oparte na ustawach instytucje służące przeciwdziałaniu monopolom, umożliwiające bankructwa nieefektywnych przedsiębiorstw, regulujące dopływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. To wszystko było w powijakach z dzisiejszego punktu widzenia, ale trzy dekady temu to był znaczący przedsionek gospodarki rynkowej, jakiego nie miał poza Węgrami żaden inny kraj regionu.

Do mniejszej skali recesji transformacyjnej w Polsce aniżeli w innych krajach przyczyniła się także specyficzna spuścizna z okresu gospodarki socjalistycznej w postaci twardych zasobów finansowych ludności i przedsiębiorstw. Oszczędności walutowe gospodarstw domowych oraz jawne czy częściowo ukryte zasoby centrali handlu zagranicznego, które uprzednio stanowiły nieczynny potencjał, zostały uruchomione i wprowadzone z pożytkiem do szybkiego obrotu. Czynnik ten prawie w ogóle nie występował w takich krajach jak Bułgaria i Rumunia czy Białoruś i Ukraina.

1Nie tylko w Polsce – aczkolwiek wydaje się, że u nas szczególnie aktywnie – celebruje się rozmaite rocznice, zwłaszcza te okrągłe. I tak przy okazji dziesięciolecia transformacji pojawiła się niesłusznie traktująca tamten okres jako jednolity głośna wtedy praca z wymownym podtytułem Klęska polskich reform (Poznański 2000), a 10 lat później, a więc 20 lat po przełomie politycznym 1989 roku, praca różnicująca oceny poszczególnych podokresów (Kołodko, Tomkiewicz 2009, 2011).
2Niektóre z przywoływanych pozycji literatury ukazały się ex post, czasami wiele lat po upływie okresu, do którego się odnoszą, ale ich znaczne fragmenty opierają się na wcześniejszych pracach autorów i dlatego właśnie są przytaczane.
3Oczywiście trzeba poczynić zastrzeżenie o niepełnej porównywalności wskaźników dynamiki gospodarczej z okresu przed i po 1989 roku, jednakże z pewnością w odniesieniu do kategorii PKB czteroletni okres o najwyższym tempie wzrostu to właśnie lata „Strategii dla Polski”, 1994–1997. Cenne próby sprowadzenia do porównywalności wskaźników tempa wzrostu gospodarczego dla stulecia Polski po odzyskaniu niepodległości, 1918–2018, można znaleźć w opracowaniu (GUS 2018), a dla okresu od 1945 roku w studium (Kaliński 2012).
4W ujęciu kwartalnym (w porównaniu z tym samym kwartałem poprzedniego roku) najszybsze tempo wzrostu PKB zanotowano w II kwartale 1997 roku, kiedy to wyniosło ono 7,5%. Nigdy potem nie udało się już osiągnąć tak wysokiego wskaźnika.
5Jak sądzę, właśnie ten aspekt długofalowy i ogrom wyzwań stojących przed państwem, społeczeństwem i gospodarką miał na myśli Andrzej K. Koźmiński, gdy kilka miesięcy po przyjęciu przez Sejm i Senat RP „Strategii dla Polski” pytał, kto ją zrealizuje (Koźmiński 1994).
6Obrady Okrągłego Stołu trwały od 6 lutego do 5 kwietnia 1989 roku. W ich rezultacie 4 czerwca odbyły się wybory do Sejmu i Senatu, a 12 września tegoż roku został powołany rząd premiera Tadeusza Mazowieckiego.
7Por. (Kołodko 2000, s. 38).
8Ponownie, bo wcześniej dochód narodowy rósł. Szacuje się, że w krytycznym 1989 roku PKB zwiększył się o 0,2%, przy czym w drugiej połowie roku, a zwłaszcza w jego czwartym kwartale już spadał.
9Jednoprocentowa inflacja miesięczna (miesiąc do poprzedniego miesiąca) implikuje wzrost ogólnego poziomu cen w skali rocznej o 13,8%, co udało się osiągnąć dopiero w końcu 1997 roku.